Проблемы практического применения мер гражданско-правовой ответственности к сторонам государственного контракта на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения нужд военных организаций (В.Г. Богдан, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 3, март 2017 г.)

Проблемы практического применения мер гражданско-правовой ответственности к сторонам государственного контракта на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения нужд военных организаций

В.Г. Богдан,

капитан юстиции

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 3, март 2017 г., с. 82-86.

С момента вступления в силу Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд от 5 апреля 2013 г." (далее - Закон о контрактной системе) прошло достаточно времени, за которое успел сформироваться "солидный" объем правоприменительной практики, позволяющий оценить эффективность принятого нормативного правового акта, подчеркнуть его достоинства и недостатки, сформировать представление о "новых правилах игры" в сфере экономического функционирования такого важного государственного института как контрактная система.

Ни для кого не секрет, что идеальных законов не бывает. Нередко, чем больше сфер общественных правоотношений подвергаются их регулированию, тем больше коллизий, недостатков и недовольств они (законы) вызывают.

Не стал исключением и Закон о контрактной системе. Оно и понятно - в сферу его регулирования попал весь институт государственного управления, механизм реализации подразумевает удовлетворение нужд путем расходования бюджетных средств, а про многоступенчатую регламентированную систему контроля и говорить не приходится.

Вместе с тем, в целях настоящей статьи к размышлению предлагается одна из проблемных сторон Закона о контрактной системе, а именно сторона практического применения мер гражданско-правовой ответственности к сторонам государственного контракта на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения нужд военных организаций.

Следует отметить, что в юридической литературе вопросам правового положения военных организаций уделено значительное внимание*(1), в связи с чем в настоящей статье автор исходит из того, что военные организации выступают в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов - юридических лиц, осуществляющих свои права и обязанности в полном объеме, предоставленном Гражданским кодексом Российской Федерации, а потому положения законодательства и судебной практики, касающиеся вопросов гражданско-правовой ответственности, распространяются на них в равных с остальными участниками хозяйственной деятельности условиях.

Ранее автором были рассмотрены основные проблемы, возникающие у сторон государственного контракта в случае применения мер гражданско-правовой ответственности*(2). К наиболее распространенным и вызывающим трудности проблемам были отнесены: неточность и неконкретность формулировок норм об ответственности сторон; отсутствие норм, регулирующих ответственность исполнителя в случае просрочки, исчисляемой днями (часами); отсутствие порядка определения размера неустойки исходя из стоимости неисполненного обязательства либо цены этапа исполнения обязательств; возможность снижения законной неустойки.

В настоящей статье предлагается продолжить изучение данной проблематики в части порядка определения размера неустойки через призму судебной практики, как это часто бывает, противоречивой.

Безусловно, многие скажут, что российская система права не является прецедентной (то есть судебные решения, принятые по ранее рассмотренным судебным делам, не могут влиять на толкование закона или рассмотрение аналогичных судебных дел в будущем), в связи с чем судебные акты, а тем более разъяснения профильных министерств и ведомств, не могут служить источником права. И сторонники такого мнения будут абсолютно правы.

Более того, кто-то сошлется на ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой суды в каждом конкретном случае оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, и с учетом установленного принимают соответствующие решения.

Казалось бы, нет предмета для обсуждения - читай закон и применяй, не ошибешься. Однако не все так просто.

Только сотрудники контрактных служб и члены единых комиссий знают - какова цена неверного решения, а с учетом беспрецедентной (по сравнению со всем, что было ранее) прозрачности федеральной контрактной системы, повышенного общественного внимания к ней, а также изобретательности недобросовестных участников закупок работу в госзакупках вообще можно сравнить с работой сапера.

Как это ни парадоксально, но во многом виновниками сложившейся ситуации являются те, кто по идее должен стоять на страже единообразного порядка применения норм права, - наши уважаемые суды и уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.

Начнем с судов.

Одной из причин возникновения противоречий стала правовая позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении от 28 января 2014 г. N 11535/13 и особенно в постановлении от 15 июля 2014 г. N 5467/2014 (на нем остановимся подробнее, далее - постановление Президиума ВАС).

Фабула дела такова: между управлением (государственным заказчиком) и обществом (генподрядчиком) по результатам проведения открытого аукциона в электронной форме был заключен контракт, согласно условиям которого генподрядчик своими силами и с использованием своих материалов выполняет подрядные работы. Предусмотренный графиком объем работ не выполнен ответчиком в срок, установленный контрактом. Постановлением Президиума ВАС дело направлено на новое рассмотрение, так как "выводы судов о правомерности включения в текст государственного контракта условия о возможности начисления неустойки на общую сумму контракта, а не на стоимость просроченного обязательства, отклонивших в связи с этим ссылку ответчика на злоупотребление истцом правом, являются ошибочными".

Не вдаваясь в подробности, Президиум ВАС не согласился с мнением нижестоящих судов о правомерности начисления неустойки на общую сумму контракта, что соответствовало условиям контракта и императивной норме ст. 9 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ (действовавшего в период спорных правоотношений; далее - Закон о размещении заказов).

Постановление Президиума ВАС легло в основу принятия целого ряда судебных актов арбитражных судов всех уровней*(3).

В ходе рассмотрения дела Президиум ВАС пришел к следующим выводам:

1. Начисление неустойки на общую сумму государственного контракта без учета надлежащего исполнения части работ противоречит принципу юридического равенства, предусмотренному п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), поскольку создает преимущественные условия кредитору, которому, следовательно, причитается компенсация не только за не исполненное в срок обязательство, но и за те работы, которые были выполнены надлежащим образом. Между тем превращение института неустойки в способ обогащения кредитора недопустимо и противоречит ее компенсационной функции.

2. При наличии в договоре промежуточных сроков выполнения работ применение мер ответственности без учета исполнения подрядчиком своих обязательств по договору противоречит статье 330 Гражданского кодекса Российской Федерации.

3. Включая в проект государственного контракта заведомо невыгодное для контрагента условие, от которого победитель размещения заказа не может отказаться, заказчик нарушает закон. Однако победитель размещения заказа, будучи введенным в заблуждение авторитетом заказчика, внешней правомерностью этого требования и невозможностью от него отказаться, мог посчитать себя связанным им и добросовестно действовать вопреки своим интересам.

Другими словами, Президиум ВАС подтвердил позицию, высказанную им ранее в постановлении от 25 октября 2011 г. N 9382/11 по делу N А56-43217/2010 о превалировании норм Гражданского кодекса Российской Федерации над нормами специального закона, однако позиция, изложенная в 2014 году, имеет кардинально иные характер и последствия.

Если в 2011 г. вывод о превалировании норм Гражданского кодекса Российской Федерации перед нормами Закона о размещении заказов был мотивирован тем, что названный Закон регулировал отношения, связанные исключительно с размещением заказов, а не вопросы исполнения и расторжения контрактов, то в 2014 г. положениями Закона о контрактной системе были урегулированы не только процедурные вопросы проведения закупок, но и вопросы исполнения, сопровождения и расторжения контрактов.

В свою очередь, арбитражные суды всех уровней, руководствуясь указанным подходом Президиума ВАС, распространили его применение на споры, возникающие из Закона о контрактной системе и контрактов, заключенных в соответствии с ним. Более того, указанные суды делают вывод о том, что начисление пени от полной цены контракта, допускающего исполнение обязательств по частям (этапам), не соответствует положениям ст.ст. 10, 330 Гражданского кодекса Российской Федерации. Признается правомерным, в частности, расчет пени за просрочку поставки первой партии товара на основании стоимости данной партии, а не общей цены контракта (постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.07.2015 N Ф03-2607/2015), пени за несвоевременное выполнение подрядчиком первого этапа работ - исходя из стоимости этого этапа (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2015 N 13АП-12217/2015).

Таким образом, императивная норма ч. 7 ст. 34 Закона о контрактной системе, предусматривающая минимальный размер пени, рассчитываемый в определенном порядке от цены контракта, оказалась проигнорирована, а обязательный характер ее исполнения подвергся сомнению в связи с принципами "юридического равенства" и "баланса интереса сторон".

Особый интерес вызывают выводы Президиума ВАС о том, что проект контракта содержал заведомо невыгодное условие для победителя и что последний, "будучи введенным в заблуждение авторитетом заказчика, внешней правомерностью этого требования", посчитал себя связанным им и добросовестно действовал "вопреки своим интересам". И это при том, что заказчик абсолютно добросовестно подготовил проект контракта, включив в него условия в полном соответствии с требованиями Закона о размещении заказа.

Опасность такого толкования законодательства, сделанного высшими судебными инстанциями, кроется в дополнительных возможностях для злоупотреблений со стороны недобросовестных исполнителей (поставщиков, подрядчиков), которые будут стремиться обжаловать положения контрактов, уклоняясь от ответственности за их нарушение, обосновывая просрочку своим неравным с заказчиком положением и добросовестным заблуждением.

Свою лепту в вопросы правоприменения внесли и уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Огромный массив разъясняющих писем, мнений, обзоров профильных ведомств регулярно публикуется и шлется заказчикам в целях оказания методической помощи и предупреждения правонарушений. На деле все получается иначе.

Одна позиция по одинаковым вопросам со временем меняется на другую, разъяснения одного ведомства прямо противоречат другому, при этом все в "унисон" сообщают, что их мнение не носит нормативного характера. Несколько примеров.

В соответствии с мнением Минэкономразвития России*(4), изложенным в письме от 22 июня 2016 г. N Д28и-1680, рассчитывать неустойку исходя из стоимости этапа исполнения этапа неправомерно.

Комплексный анализ письма ФАС России*(5) от 01.12.2014 N АД/48791/14, а также решений подразделений ФАС России по административным делам, позволяет сделать вывод о том, что контрольный орган придерживается схожей позиции, рекомендуя устанавливать в проектах контрактов конкретные значения размеров штрафа, предусмотренные Правилами *(6) для каждого порогового значения цены контракта.

Противоположную позицию высказывает Минфин России. Согласно письмам от 27.11.2014 N 02-02-04/60726 и от 24.12.2014 N 02-02-07/66867 по контракту, в котором установлено поэтапное исполнение обязательств, используемые в формуле расчета пени переменные (цена контракта, объем исполненных обязательств, срок исполнения обязательств) можно определять в соответствии с показателями по конкретным этапам.

При таком разнообразии мнений судов и компетентных органов заказчику, указывающему в контракте пени за просрочку исполнения обязательств поставщиком (подрядчиком, исполнителем), рекомендуется придерживаться порядка расчета пени, предусмотренного Правилами*(7), а также буквальной трактовки норм Закона о контрактной системе.

В противном случае необоснованное уменьшение размера взыскиваемой с поставщика (подрядчика, исполнителя) неустойки будет трактоваться субъектами контроля (в ходе проверочных мероприятий) в лучшем случае как административное правонарушение, а в худшем как уголовное деяние, выразившееся в причинении ущерба бюджету или имеющее коррупционную составляющую. Обосновать правомерность своих действий сложившейся судебной практикой или мнением компетентного органа заказчику вряд ли удастся.

Поставщикам же в случае несогласия с суммой начисленных заказчиком пеней можно посоветовать оспаривать их размер в судебном порядке.

К сожалению, иного механизма для достижения "баланса интереса сторон" в настоящее время не имеется.

Исходя из изложенного следует констатировать недостаточную проработку законодателем вопросов применения мер гражданско-правовой ответственности сторон государственного контракта в сфере федеральной контрактной системы. Несмотря на то что очевидные трудности в правоприменительной практике уже давно известны и признаны, соответствующие изменения законодательства так и не произошли.

Вместе с тем по информации Минэкономразвития России (письмо от 22 июня 2016 г. N Д28и-1680) в настоящее время Минфином России совместно с Минэкономразвития России и ФАС России готовится проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предусматривающий осуществление расчета пеней от размера оплаты этапа исполнения контракта, по которому допущена просрочка, в случае если контрактом предусмотрены этапы исполнения контракта, и (или) от размера оплаты неисполненного в срок обязательства, если контрактом предусмотрены отдельные обязательства, к исполнению которых в равной мере могут быть применены условия контракта.

Остается надеяться, что данными изменениями законодательства удастся доработать механизм применения мер гражданско-правовой ответственности к сторонам государственного (муниципального) контракта и сделать его понятным и эффективным.

Библиографический список:

Бараненков В.В. Правовое положение военных организаций: мониторинг законодательства и практики его применения // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Стратегия правового развития России: Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. - М.: Издание Совета Федерации, 2007. С. 129-134.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Бараненков В.В. Правовое положение военных организаций: мониторинг законодательства и практики его применения // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Стратегия правового развития России: материалы IV Всерос. Науч.-практ. конф. М., 2007. С. 129-134.

*(2) Богдан В.Г. Проблемы практического применения мер гражданско-правовой ответственности сторон государственного контракта // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 9. С. 102-108.

*(3) Например, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 12.09.2014 N Ф03-3414/2014 по делу N А73-12053/2013; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.12.2015 N Ф08-8350/2015 по делу N А63-1593/2015; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 05.10.2015 N Ф09-6225/15 по делу N А50-10965/2014; постановление Арбитражного суда Центрального округа от 04.12.2015 N Ф10-4187/2015 по делу N А54-1342/2015: постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.03.2016 N Ф03-935/2016 по делу N А51-15102/2015; постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.07.2015 N Ф03-2607/2015 по делу N А51-33616/2014.

*(4) В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" от 26 августа 2013 г. N 728 (в редакции от 25.12.2014) Минэкономразвития России определена федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

*(5) В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" от 26 августа 2013 г. N 728 (ред. от 25.12.2014) ФАС России определена федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

*(6) Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом" от 25 ноября 2013 г. N 1063.

*(7) Постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. N 1063.