Энциклопедия судебной практики
Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления
(Ст. 61 ЗК)
1. Признание акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления в области использования и охраны земель недействительным
1.1. Ненормативный акт, признанный недействительным в соответствии со ст. 61 ЗК РФ, не порождает каких-либо прав и обязанностей с момента издания
Ненормативный акт, признанный судом недействительным в соответствии со ст. 13 ГК РФ и ст. 61 ЗК РФ, не порождает каких-либо прав и обязанностей с момента его издания.
В связи с этим подлежит признанию недействительным также и выданное нотариусом на спорный земельный участок свидетельство о праве на наследство, зарегистрированное в реестре, так как при изложенных обстоятельствах спорный земельный участок не может считаться находившимся в собственности лица.
1.2. Ненормативный правовой акт в области использования и охраны земель признается недействительным в судебном порядке, а не путем издания распоряжения о его отмене
Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 июня 2008 г. N 4953/08
В соответствии со статьей 61 Земельного кодекса Российской Федерации решение уполномоченных органов о предоставлении земельных участков может быть признано недействительным в судебном порядке, а не посредством издания распоряжения об отмене ранее принятых решений.
Установив, что действующее законодательство не содержит нормы, предоставляющей территориальному управлению Федерального агентства по управлению федеральным имуществом полномочие на отмену ранее принятых на том же уровне решений о предоставлении земельных участков, с учетом содержащегося в статье 61 Земельного кодекса Российской Федерации положения об оспаривании ненормативного правового акта в области использования и охраны земель в судебном порядке суд кассационной инстанции отменил постановление суда апелляционной инстанции и оставил без изменения решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Учитывая, что из содержания названной нормы Земельного кодекса Российской Федерации следует, что ненормативный правовой акт может быть признан судом недействительным, лицо, считающее свои права нарушенными данным ненормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с соответствующим требованием.
Оспариваемое постановление является незаконным, поскольку оно могло быть признано недействительным только в судебном порядке, тогда как глава МО в силу положений ст. 61 Земельного кодекса РФ не имел полномочий по его отмене.
1.3. Законность оспариваемого ненормативного акта проверяется на момент его принятия
В соответствии со статьей 61 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан недействительным, если он одновременно не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель.
При этом законность оспариваемого ненормативного акта оценивается на момент его принятия.
1.4. При признании недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления необходимо учитывать срок исковой давности
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции применил срок исковой давности [обращения] в суд с заявлением о признании постановления о сдаче в аренду земельного участка недействительным.
Статьей 61 Земельного кодекса РФ предусмотрен специальный (исковой) порядок оспаривания такого рода постановлений посредством предъявления иска о признании такого акта недействительным, а по правилам статьи 181 Гражданского кодекса РФ срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки составляет три года с момента начала исполнения оспариваемого акта.
1.5. Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления в порядке ст. 61 ЗК РФ не влечет обязанности издать акт об отмене данного документа
В силу положений п. 1 ст. 61 ЗК РФ ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
Признание акта органа местного самоуправления недействительным означает, что этот акт не влечёт за собой возникновение указанных в нём прав и обязанностей, а потому оснований для возложения на администрацию обязанности издать акт об отмене ранее принятого постановления у суда не имелось.
1.6. Признание недействительными ненормативных актов, являющихся правоустанавливающими документами, влечет недействительность выданных на их основании свидетельств о государственной регистрации прав на земельные участки
Согласно ч. 1 ст. 61 Земельного кодекса РФ ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
Признание недействительными ненормативных актов, являющихся правоустанавливающими документами, влечет недействительность выданных на их основании свидетельств о государственной регистрации прав на земельные участки.
1.7. Лицо, требующее признания недействительным акта уполномоченного органа в области земельных правоотношений, должно доказать наличие у него земельных прав
Статья 61 Земельного кодекса Российской Федерации определяет, что ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
Рассматривая требования о восстановлении прав кооператива на земельные участки, суды не выяснили вопрос о фактическом владельце спорных земельных участков. Между тем названное обстоятельство имеет существенное значение для оценки выбранного истцом способа защиты нарушенного права как надлежащего.
1.8. При отсутствии наложения земельных участков суд может отказать в удовлетворении требования о признании недействительным ненормативного акта о предоставлении смежного земельного участка для строительства
Исходя из п. 1 ст. 61 Земельного кодекса, ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан недействительным арбитражным судом при наличии в совокупности двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.
Земельный участок, ранее предоставленный обществу под полосу отвода железной дороги, и земельный участок, предоставленный учреждению на основании оспариваемого постановления, являются смежными.
Факт наложения территорий названных земельных участков имеющимися в материалах дела документами не подтвержден.
Иных доводов в обоснование своих требований акционерное общество не привело.
Поскольку права акционерного общества оспариваемым постановлением администрации города не нарушены, его требование не может быть удовлетворено.
1.9. Решение об отказе в предоставлении земельного участка независимо от целей его получения может быть обжаловано в судебном порядке
Предоставление земельных участков в собственность производится в административном порядке, и предметом судебного разбирательства может являться лишь соответствие порядка и процедуры предоставления земельного участка, установленное действующим законодательством. Решение об отказе в предоставлении земельного участка независимо от целей его получения заявителем может быть обжаловано в суд (глава 25 ГПК РФ, ст. 61 ЗК РФ).
2. Возмещение убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта
2.1. Обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания незаконного акта, возникает, если понесшее убытки лицо не знало о незаконности этого акта
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 мая 2012 г. N 13443/11
Из системного толкования норм пункта 2 статьи 61 Земельного кодекса, статьи 15, статей 16, 1069 Гражданского кодекса следует, что убытки подлежат возмещению в случае, если в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта нарушены законные права и интересы гражданина или юридического лица.
Частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что судебной защите подлежат нарушенные или оспариваемые законные права и интересы.
В силу пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса гражданские права и обязанности возникают в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.
Таким образом, названными нормами предусматривается обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта.
Из системного толкования норм пункта 2 статьи 61 Земельного кодекса, статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса следует, что убытки подлежат возмещению в случае, если в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта нарушены законные права и интересы гражданина или юридического лица. Частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса также предусмотрено, что судебной защите подлежат нарушенные или оспариваемые законные права и интересы.
Таким образом, названными нормами предусматривается обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта.
В силу статей 16, 1069 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Возмещение убытков является мерой гражданско-правовой ответственности, поэтому лицо, требующее возмещения убытков, должно доказать совокупность таких обстоятельств: наличие у него законных прав или интересов, факт нарушения имеющихся у него законных прав или интересов, наличие и размер понесенных убытков, причинную связь между нарушением права и возникшими убытками.
Названными нормами предусматривается обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта.
Из системного толкования норм пункта 2 статьи 61 ЗК РФ, а также статей 15, 16 и 1069 ГК РФ следует, что убытки подлежат возмещению в случае, если в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта были нарушены законные права и интересы гражданина или юридического лица.
Названными правовыми нормами предусматривается обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности данного акта.
Обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта.
Обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта.
Положениями ст.ст. 15, 16, 1069 ГК РФ обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, возлагается только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта.
Из системного толкования норм статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что убытки подлежат возмещению в случае, если в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта нарушены законные права и интересы гражданина или юридического лица. Защите подлежат только нарушенные или оспариваемые права и законные интересы.
В силу пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации права и обязанности возникают в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.
Таким образом, названными нормами предусматривается обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта.
2.2. Лицо, знавшее о незаконности акта органа государственной власти или местного самоуправления и совершившее на его основании какие-либо действия, может требовать возмещения неосновательного обогащения или двусторонней реституции
Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 12 августа 2013 г. N ВАС-8929/12
Если лицо, зная о незаконности акта органа государственной власти или местного самоуправления, совершало на его основании какие-либо действия, следствием которых явилось неосновательное обогащение соответствующего публичного образования или иных субъектов гражданского права, либо заключало и исполняло на основании незаконного акта гражданско-правовые сделки, являющиеся в силу этого недействительными, такое лицо не лишено права требовать возмещения неосновательного обогащения или проведения двусторонней реституции.
Если лицо, зная о незаконности акта органа государственной власти или местного самоуправления, совершало на его основании какие-либо действия, следствием которых явилось неосновательное обогащение соответствующего публичного образования или иных субъектов гражданского права, либо заключало и исполняло на основании незаконного акта гражданско-правовые сделки, являющиеся в силу этого недействительными, такое лицо не лишено права требовать возмещения неосновательного обогащения или проведения двусторонней реституции.
2.3. Для применения последствий, предусмотренных ст. 61 ЗК РФ, необходимо наличие сразу двух условий: несоответствие обжалуемого акта закону или иным нормативным правовым актам и нарушение гражданских прав
Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
Согласно статье 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Основанием для признания ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным является одновременное наличие двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу положений ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 61 Земельного кодекса Российской Федерации ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина, в том числе в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
Из смысла указанных норм следует, что для применения последствий, предусмотренных данными статьями, необходимо наличие двух условий: несоответствие закону обжалуемого действия (решения) и нарушение гражданских прав.
В силу положений ст. 13 ГК РФ и ст. 61 ЗК РФ ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые Законом интересы гражданина, в том числе в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
Из смысла указанных норм следует, что для применения последствий, предусмотренных данными статьями, необходимо наличие двух условий: несоответствие закону обжалуемого акта и нарушение гражданских прав.
В силу положений ст. 13 ГК РФ и ст. 61 ЗК РФ ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые Законом интересы гражданина, в том числе в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
Из смысла указанных норм следует, что для применения предусмотренных данными статьями последствий необходимо наличие двух условий: несоответствие закону обжалуемого акта и нарушение гражданских прав.
3. Подведомственность дел о признании недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления
3.1. Ст. 61 ЗК РФ не разграничивает подведомственность дел об оспаривании ненормативных актов органов местного самоуправления в области использования и охраны земель
Пунктом 1 статьи 61 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным. Таким образом, законодатель помимо связи предмета спора с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности определил необходимость установления судом федерального закона, который бы отнес рассмотрение данных дел к компетенции арбитражного суда.
Земельный кодекс Российской Федерации не называет арбитражный суд в качестве суда, в котором могут быть оспорены нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие порядок использования земель.
3.2. Для установления подведомственности суду дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления в области использования и охраны земель необходимо учитывать не субъектный состав, а характер правоотношений
Для правильного установления подведомственности арбитражному суду дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления в области использования и охраны земель определяющим, если иное не установлено федеральным законом, является не субъектный состав, а характер правоотношений, которые должны быть связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью.
3.3. ЗК РФ не относит споры о признании недействующим нормативного правового акта об установлении публичного сервитута к компетенции арбитражных судов
Приняв во внимание положения п. 8 ст. 23 и п. 1 ст. 61 Земельного кодекса Российской Федерации, не содержащие указаний о том, что споры о признании недействующим нормативного правового акта об установлении публичного сервитута отнесены к компетенции арбитражных судов, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что настоящий спор не подлежит рассмотрению арбитражным судом.
Суд первой инстанции правомерно исходил из положений пункта 8 статьи 23 и пункта 1 статьи 61 ЗК РФ, не содержащих указаний о том, что споры о признании недействующим нормативного правового акта об установлении публичного сервитута отнесены к компетенции арбитражных судов, вследствие чего пришел к правильному выводу о том, что настоящий спор не подлежит рассмотрению арбитражным судом.
В связи с отсутствием федерального закона, относящего рассмотрение споров об обжаловании указанных актов [нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок использования земель] к компетенции арбитражных судов, спор об обжаловании постановления об установлении публичного сервитута не подведомствен арбитражному суду.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
В "Энциклопедии судебной практики. Земельный кодекс РФ" собраны и систематизированы правовые позиции судов по вопросам применения статей Земельного кодекса РФ.
Каждый материал содержит краткую характеристику позиции суда, наиболее значимые фрагменты судебных актов, а также гиперссылки для перехода к полным текстам.
Материал приводится по состоянию на 1 мая 2023 г.
См. информацию об обновлениях Энциклопедии судебной практики
См. Содержание материалов Энциклопедии судебной практики
При подготовке "Энциклопедии судебной практики. Земельный кодекс РФ" использованы авторские материалы, предоставленные Н. Абакумовой, Ю. Безверховой, М. Беликовой, А. Вавиловым, А. Горбуновым, Ю. Гусаковой, Р. Давлетовым, Н. Даниловой, Е. Ефимовой, Н. Иночкиной, А. Исаковой, О. Коротиной, Е. Костиковой, С. Кошелевым, Ю. Красновой, М. Крымкиной, Д. Крымкиным, А. Куликовой, А. Кусмарцевой, Е. Кустовой, О. Лаушкиной, А. Мигелем, А. Назаровой, М. Орловой, А. Пелишенко, О. Слюсаревой, Я. Солостовской, Е. Филипповой, Е. Хохловой, А. Чернышевой, Т. Эльгиной.