Обязательные нормы и правила в строительстве: последствия несоблюдения (А.В. Мандрюков, "Строительство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 8, август 2012 г.)

Обязательные нормы и правила в строительстве: последствия несоблюдения

Возведение объектов капитального строительства - весьма сложный организационно-технологический процесс, ибо как начало строительства, так и его окончание связано в целым рядом административных процедур.

Так, согласно проекту Постановления Правительства РФ "Об утверждении перечня административных процедур при реализации инвестиционно-строительных проектов в сфере жилищного строительства"*(1) исчерпывающий перечень административных процедур при реализации инвестиционно-строительных проектов в сфере жилищного строительства включает в себя 53 позиции, при этом он состоит из следующих разделов:

- градостроительная подготовка;

- подготовка проектной документации;

- строительство;

- ввод объектов в эксплуатацию;

- государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав.

При выполнении строительства необходимо соблюдать множество требований, закрепленных в нормативных актах, относящихся к различным отраслям права. В противном случае к нарушителю могут быть применены соответствующие санкции. Об отдельных последствиях несоблюдения обязательных норм и правил при осуществлении строительства пойдет речь в данной статье.

Строительство на чужом земельном участке

В соответствии с п. 1 ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство другим лицам при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником (п. 2 ст. 264 ГК РФ).

Следовательно, если лицо строит здание на земельном участке, не обладая при этом правами на него (правом собственности, аренды, субаренды, постоянного бессрочного пользования), то действия его незаконны.

Согласно п. 1 ст. 60 ЗК РФ нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка. Лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре, в том числе к сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений (п. 2 ст. 62 ЗК РФ). Таким образом, собственник или иной законный владелец земельного участка может в любое время требовать сноса самовольно возведенного здания.

Обратите внимание! Как указано в п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 143*(2), в силу ст. 304, 305 ГК РФ собственник или иное лицо, владеющее имуществом по основанию, предусмотренному законом или договором, может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения. На такое требование исковая давность не распространяется. В качестве примера можно привести Постановление ФАС ПО от 22.02.2012 N А55-3802/2011, в котором суд удовлетворил требования собственника земельного участка о сносе дилерских центров в отсутствие каких-либо прав на земельный участок.

Исковая давность также не распространяется на требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан (п. 7 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 143). Так, в Постановлении ФАС СКО от 16.04.2012 N А20-2874/2010 суд, установив, что согласие администрации городского округа - арендодателя на возведение объекта недвижимости не получено, а при возведении допущены нарушения, создающие условия для потери устойчивости несущей конструкции кровли, угрозу жизни и здоровью людей, обязал ответчика осуществить демонтаж объекта недвижимости, восстановив положение, существовавшее до нарушения права.

Следует отметить, что сооружение постройки без согласия собственника земельного участка в отсутствие каких-либо прав на этот участок исключает возникновение права собственности на него в силу прямого указания закона (ст. 222 ГК РФ, п. 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 143). Руководствуясь данным разъяснением, суды выносят решение о сносе здания, даже если лицо, осуществившее строительство здания, успело зарегистрировать на него право собственности (Постановление ФАС ЗСО от 16.02.2012 N А46-1526/2011).

Иск о сносе здания может быть также заявлен, когда строительство осуществлено на земельном участке, не предназначенным для строительства. В частности, в Постановлении ФАС ЗСО от 15.06.2011 N А03-13898/2009 арбитры удовлетворили исковые требования о признании кафе-закусочной самовольной постройкой и обязании ее снести, указав при этом, что земельный участок под строительство кафе-закусочной не отводился, проектная документация на его постройку не разрабатывалась, доказательств перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в иную не представлено.

Строительство здания без соответствующего разрешения

Согласно ч. 2 ст. 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением некоторых случаев.

В соответствии с ч. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае:

- строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;

- строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других);

- строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования;

- изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;

- капитального ремонта объектов капитального строительства;

- в иных случаях.

Примечание. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 51 ГрК РФ).

К сведению. По мнению Минрегиона (Письмо от 25.06.2009 N 19669-ИП/08), под строениями и сооружениями вспомогательного использования следует понимать сооружения пониженного уровня ответственности по ГОСТ 27751-88 "Надежность строительных конструкций и оснований". К таким сооружениям относятся парники, теплицы, летние павильоны, небольшие склады и подобные сооружения. Кроме того, критерием для отнесения строений к вспомогательным является наличие на рассматриваемом земельном участке основного здания, строения или сооружения, по отношению к которому новое строение или сооружение выполняет вспомогательную или обслуживающую функцию. Кроме того, к объектам вспомогательного использования относятся навесы, беседки, бани, хозблоки (Постановление Президиума Нижегородского обл. суда от 25.05.2011 N 44-г-49/11), кирпичный сарай (Определение Рязанского обл. суда от 30.03.2011 N 33-545).

В силу ст. 222 ГК РФ здание, построенное без необходимого разрешения, является самовольной постройкой и подлежит сносу. Лицами, которые могут заявлять требования о сносе самовольной постройки, являются собственник земельного участка, субъект иного вещного права на земельный участок, его законный владелец либо лицо, права и законные интересы которого нарушает сохранение самовольной постройки, а также прокурор и уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом (п. 22 Постановления пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22*(3)).

Вместе с тем в соответствии с п. 3 ст. 222 ГК РФ собственник земельного участка или иной законный владелец может обратиться в суд с иском о признании права собственности на самовольную постройку. Пункт 26 Постановления пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22 называет три обязательных условия, при наличии которых может быть удовлетворен иск о признании права собственности на самовольную постройку:

- отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан;

- отсутствие нарушения прав и законных интересов других лиц;

- принятие истцом мер для получения разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию.

Согласно абз. 2 п. 26 Постановления пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22 отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию.

Кроме того, в п. 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 143 указано, что право собственности на самовольную постройку, возведенную без необходимых разрешений, не может быть признано за создавшим ее лицом, которое имело возможность получить указанные разрешения, но не предприняло мер для их получения.

Таким образом, если собственник или иной законный владелец земельного участка не представил в суд доказательства принятия надлежащих мер к легализации объекта недвижимости и получения необходимых разрешительных документов до начала и во время строительства, то исковые требования о признании права собственности на самовольную постройку не подлежат удовлетворению. Этот вывод подтверждает и судебная практика: постановления Президиума ВАС РФ от 26.01.2010 N 11066/09, ФАС ЗСО от 16.06.2011 N А45-21015/2010, ФАС ВВО от 31.08.2011 N А43-29326/2010 и другие.

К сведению. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство влечет за собой административную ответственность по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ (штраф на должностных лиц - от 20 тыс. руб. до 50 тыс. руб., на юридических лиц - от 500 тыс. руб. до 1 млн. руб. или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток).

Согласно п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ N 11*(4) субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, могут являться:

- застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу ст. 51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство;

- иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к работам по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, обладает соответствующим разрешением на строительство.

В качестве примера можно привести Постановление ФАС ВВО от 08.02.2012 N А82-7266/2011, в котором суд, установив факт осуществления обществом строительства объекта без полученного в установленном порядке разрешения на строительство, привлек общество к административной ответственности в виде штрафа.

Следует отметить, что истечение срока действия разрешения на строительство также влечет административную ответственность по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ. В частности, суд, установив факты истечения срока действия разрешения на строительство и необращения с заявлением о его продлении, признал законным наложение штрафа на заказчика работ по строительству транспортной развязки (Постановление ФАС СЗО от 26.04.2011 N А56-85699/2009).

Строительство зданий в нарушение градостроительных норм и правил

Согласно п. 6 ст. 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано производить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика, проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка и технических регламентов, обеспечивая при этом безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Нарушение данных требований влечет административную ответственность по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ (штраф на должностных лиц в размере от 20 тыс. руб. до 30 тыс. руб., на юридических лиц - от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб.)*(5).

Следует заметить, что в соответствии с Постановлением Президиума ВАС РФ от 20.12.2011 N 8640/11 само по себе наличие разрешения на реконструкцию не освобождает застройщика от исполнения установленной ст. 49 ГрК РФ обязанности по проведению государственной экспертизы проектной документации объекта капитального строительства. Следовательно, непроведение экспертизы проектной документации является невыполнением требований строительных норм и правил и образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.

Обратите внимание! Судебная практика признает, что субъектами ответственности по этой статье могут быть как застройщик (заказчик), так и подрядная организация, непосредственно осуществляющая работы по строительству (постановления ФАС ЦО от 23.12.2010 N А68-4277/2010, ФАС УО от 10.11.2010 N Ф09-9155/10-С1, ФАС ПО от 13.12.2010 N А12-8941/2010, Девятого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2012 N 09АП-10909/2012-АК).

Сравнительно недавно строительная отрасль пережила смену обязательного лицензирования на институт саморегулирования. Так, в силу ч. 1 ст. 55.8 ГрК РФ организация вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного СРО свидетельства о допуске к таким работам. За невыполнение требований данной нормы предусмотрена административная ответственность по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ (штраф в размере от 40 тыс. руб. до 50 тыс. руб.).

Так, в Постановлении от 31.05.2012 N 09АП-10037/2012-АК Девятый арбитражный апелляционный суд, установив факт выполнения работ по реконструкции объекта без свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность особо опасных и технически сложных, а также уникальных объектов капитального строительства, привлекли подрядчика к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ.

В соответствии со ст. 5.1 Федерального закона "О техническом регулировании"*(6) особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений*(7).

К сведению. Первоначально Федеральный закон "О техническом регулировании" среди документов, устанавливающих требования к зданиям, строениям и сооружениям, а также правила осуществления процессов проектирования, строительства, монтажа, подлежащих применению в обязательном порядке или на добровольной основе, такого документа, как СНиП, не предусматривал. (Согласно взаимосвязанным положениям п. 1 ст. 9 и п. 1 ст. 46 данного закона СНиПы должны применяться до вступления в силу технических регламентов и лишь в части, соответствующей следующим целям: защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.) Вместе с тем 30.12.2009 в Федеральный закон "О техническом регулировании" была введена ст. 5.1, определяющая (как было указано выше), что особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений. Фактически ст. 5.1 исключила строительную отрасль из сферы действия Федерального закона "О техническом регулировании", так как в строительной деятельности на предмет обеспечения соблюдения требований Технического регламента о безопасности зданий и сооружений стали на обязательной основе применяться стандарты и своды правил.

Так, ч. 2 ст. 5 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений предусмотрено, что безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований данного технического регламента и требований стандартов и сводов правил, включенных:

- в перечень национальных стандартов и сводов правил (утвержден Распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 N 1047-р);

- в перечень документов в области стандартизации (утвержден Приказом Ростехрегулирования от 01.06.2010 N 2079).

Таким образом, обязательность СНиПов сохранена - упомянутое распоряжение Правительства РФ содержит значительный их перечень. Более того, необходимость соблюдения СНиПов составляет немаловажную особенность договора строительного подряда.

Например, в п. 1 ст. 754 ГК РФ прямо указано, что подрядчик несет ответственность перед заказчиком за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах, а также за недостижение указанных в технической документации показателей объекта строительства, в том числе производственной мощности предприятия. Следовательно, одним из условий обеспечения надлежащего качества строительных работ является обязательное применение подрядчиком СНиПов. Отступление от требований, предусмотренных в СНиПах, является основанием для привлечения подрядчиков (генподрядчиков, субподрядчиков) к гражданско-правовой ответственности (постановления ФАС МО от 10.08.2011 N КГ-А41/8176-11, ФАС ЦО от 22.03.2012 N 09-11345/2009).

Строительство зданий в нарушение противопожарных требований

Немаловажным при строительстве является и Технический регламент о требованиях пожарной безопасности*(8). В частности, в ст. 69 данного закона указаны противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями в зависимости от степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности.

Само по себе нарушение указанных требований влечет административную ответственность по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ (предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц - от 6 тыс. руб. до 15 тыс. руб., на юридических лиц - от 150 тыс. руб. до 200 тыс. руб.). Так, в Постановлении ФАС СКО от 14.03.2012 N А32-23349/2011 суд, установив факт нарушения предусмотренных противопожарных расстояний между принадлежащими обществу зданиями, и непринятие им всех зависящих от него мер по соблюдению требований пожарной безопасности и устранению допущенных нарушений, признал правомерными выводы нижестоящих судов о наличии в действиях общества состава административного правонарушения по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Обратите внимание! В некоторых случаях собственник соседнего земельного участка, ссылаясь на ст. 305 и 222 ГК РФ, вправе требовать сноса соответствующего сооружения. В качестве примера можно привести Постановление ФАС СКО от 14.09.2011 N А32-19968/2010, в котором суд обязал ответчика снести самовольные постройки, поскольку расстояние между ними и имуществом истца меньше установленных противопожарными нормативами, что создает угрозу сохранности имущества истца, жизни и здоровью лиц, находящихся в этом объекте недвижимости.

Следует отметить, что в некоторых случаях суды считают предъявление иска о сносе здания злоупотреблением права (ст. 10 ГК РФ). Например, в Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2011 N 15АП-12414/2011 указано, что требования о сносе зданий носят негаторный характер*(9), направлены на устранение объектов, построенных с нарушением противопожарного расстояния по отношению к складу ГСМ истца. Между тем удовлетворение заявленного требования будет означать разрушение объектов недвижимости, принадлежащих истцу на праве собственности, поскольку недвижимая вещь не может быть перемещена в пространстве без демонтажа строительных конструкций. При этом ответчику после разрушения спорных объектов предстоит возведение аналогичных по назначению сооружений, что потребует от него значительных затрат. Таким образом, требования истца направлены, по сути, на демонтаж принадлежащих ответчику объектов недвижимости, что не может быть признано соразмерным допущенному нарушению пожарных норм. Аналогичная позиция изложена в Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2010 N 15АП-7744/2010.

* * *

Приведенный анализ законодательства и судебной практики свидетельствует о том, что осуществление строительства без соблюдения требований законодательства влечет различные неблагоприятные последствия - от предупреждения до сноса объекта недвижимости.

А.В. Мандрюков,

магистр права, юрист КГ "Аюдар"

"Строительство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 8, август 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Опубликован на официальном сайте Минрегиона (http://www.minregion.ru/documents/draft_documents/1896.html) и принят во исполнение Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 600 "О мерах по обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг".

*(2) Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации".

*(3) Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".

*(4) Постановление Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

*(5) Если указанные действия повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов (их частей) или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения либо привели к причинению вреда (создали угрозу причинения вреда) жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, будет наложен штраф на должностных лиц в размере от 30 тыс. руб. до 35 тыс. руб., на юридических лиц - от 300 тыс. руб до 600 тыс. руб. либо произведено административное приостановление деятельности на срок до 60 суток (ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ). Повторное в течение года совершение такого правонарушения влечет увеличение размеров штрафа и срока приостановления деятельности (см. ч. 3 ст. 9.4 КоАП РФ).

*(6) Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

*(7) Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

*(8) Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

*(9) Негаторным признается иск собственника, направленный на устранение всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (ст. 304 ГК РФ).