Ткаченко Н. Статистический анализ федерального законодательства. - Центр стратегических разработок, 2017 г.

Административное право, административные правонарушения

В раздел "Административное право, административные правонарушения" включены нормы, содержащие составы административных правонарушений, нормы о должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях. К этому разделу классификатора относят и правовые нормы об административной ответственности.

Изменение количества новых федеральных законов рассматриваемой отрасли законодательства по годам в период 1994-2005 гг. подчиняется тем же правилам, что и общее количество вновь принимаемых ежегодно федеральных законов. Такую картину можно признать закономерной. Соблюдение правил, установленных законом, обеспечивается с помощью применения мер административного принуждения - административно-предупредительных, административно-пресекательных, восстановительных и мер административной ответственности. Поэтому принятие новых законов, как правило, сопровождается установлением норм об ответственности за их невыполнение (если ранее ответственность не была предусмотрена законодательством).

Далее картина отличается: максимумы в 2006, 2011 и 2013 гг. (общее количество принимаемых федеральных законов при этом максимально в 2007, 2010, 2014 гг.). Вопрос о причинах этих отличий требует дополнительного исследования.

При этом из диаграммы видно, что до 2004 года общее количество новых федеральных законов рассматриваемой отрасли законодательства более чем вдвое превышало количество федеральных законов о внесении изменений (за одним исключением - 1999 год). Начиная с 2004 года наблюдается тенденция преобладания среди вновь принимаемых законов актов о внесении изменений. Таким образом, можно говорить об изменении начиная с 2004 года законодательной политики в развитии рассматриваемой отрасли законодательства с политики принятия новых актов на политику изменений. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях*(11) введен в действие с 1 июля 2002 года, в связи с этим возможно утверждать, что принятие названного федерального закона повлекло за собой изменение законодательной политики в рассматриваемой отрасли. Именно с 2002 года доля федеральных законов о внесении изменений общем массиве вновь принятых федеральных законов, относящихся к рассматриваемой отрасли, начала увеличиваться.

Банковская деятельность

Раздел "Банковская деятельность" включает нормы, направленные на регулирование отношений в сфере осуществления наличных и безналичных расчетов, проведения банковских операций.

Изменение количества новых федеральных законов рассматриваемой отрасли законодательства по годам не всегда подчиняется тем же правилам, что и общее количество федеральных законов, представленное на диаграмме 1: имеет тенденцию к росту, а локальные максимумы и минимумы зависят от проведения федеральных выборов. Наблюдаются следующие отличия: в 2003 году не зафиксирован локальный минимум; локальные максимумы отмечены в 2001, 2009, 2011 гг. (на диаграмме 1 - в 2002 и 2010 гг.). Гипотез о причинах таких отличий у автора нет.

Смена законодательной политики с политики принятия новых актов на политику внесения изменений в рассматриваемой отрасли произошла в 2004 году. Несмотря на преобладавшую в 1994-2003 годах политику принятия новых актов, Закон "О банках и банковской деятельности"*(12) не отменен, а был изложен в новой редакции в 1996 году*(13), что больше соответствовало бы политике изменений. В течение всего исследуемого периода названный закон является действующим, и был принят 91 федеральный закон о внесении изменений в Закон "О банках и банковской деятельности".

Гражданский и арбитражный процесс, исполнительное производство

Раздел "Гражданский и арбитражный процесс, исполнительное производство" включает нормы об особенностях производства в общих и арбитражных судах первой, апелляционной, кассационной инстанций, исполнении судебных решений, о составах суда и лицах, участвующих в деле, о судебных расходах и процессуальных сроках.

В течение значительной части периода наблюдения количество новых федеральных законов рассматриваемой отрасли законодательства по годам подчиняется тем же правилам, что и общее количество федеральных законов (диаграмма 1). Зафиксированы следующие отличия: локальные максимумы приходятся на 2011 и 2015 год (диаграмма 1 - 2010 и 2014 гг.). Добавился локальный минимум в 2014 году (на диаграмме 1 на 2014 год приходится абсолютный максимум). Локальный максимум 2015 года, по-видимому, является следствием упразднения в августе 2014 года Высшего арбитражного суда Российской Федерации*(14), которое потребовало внесения соответствующих изменений в нормы других законов, относящиеся к рассматриваемой отрасли.

На диаграмме 4 видно, что первое отклонение от законодательной политики принятия новых актов наблюдается в 2004 году, а с 2006 года политика внесения изменений становится устойчивой. Это явление, вероятно, связано с принятием Арбитражного процессуального и Гражданского процессуального кодексов, а также Федерального закона "Об исполнительном производстве": Арбитражный процессуальный кодекс введен в действие с 1 сентября 2002 г. (за небольшими исключениями) Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 96-ФЗ*(15); Гражданский процессуальный кодекс РФ*(16) введен в действие согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ*(17) с 1 февраля 2003 г.; Федеральный закон "Об исполнительном производстве"*(18) вступил в силу с 1 февраля 2008 г.

Таким образом, преобладающая законодательная политика в рассматриваемой отрасли на отрезке 1994-2003 годов - политика принятия новых актов, начиная с 2004 года по настоящее время - политика изменений.

Гражданское законодательство

Раздел "Гражданское законодательство" включает нормы, регулирующие деятельность юридический лиц, нормы договорного права, нормы об отдельных видах договоров, о праве собственности, об обязательствах, о способах обеспечения исполнения обязательств и об ответственности за нарушение обязательств.

Локальные максимумы на диаграммах 5 и 1 (которая описывает поведение общего количества ежегодно принимаемых федеральных законов) совпали в 1995, 2004, 2007 и 2014 годах, локальные минимумы не совпали только в 2003 и 2008 годах. Динамика приятия новых актов в отрасли "Гражданское законодательство", по-видимому, зависит от двух факторов: общей активности приятия новых законов и политики развития отрасли. Действительно, на протяжении 1994-2007 гг. по частям принимался Гражданский кодекс Российской Федерации: первая *(19) была введена в действие с 1 января 1995 г.*(20), вторая *(21) - с 1 марта 1996 г.*(22), третья *(23) - с 1 марта 2002 г.*(24), четвертая - с 1 января 2008 года. Этим фактом объясняется отсутствие локальных максимумов в 2003 и 2008 годах, когда приводились в соответствие с третьей и четвертой частями ГК РФ иные федеральные законы. В настоящее время продолжается инициированная указом президента реформа гражданского законодательства*(25).

В 1994-2001 годы преобладала законодательная политика принятия новых актов; начиная с 2002 года и по настоящее время - при развитии рассматриваемой отрасли законодательства преобладает политика изменений.

Жилые и нежилые помещения, коммунальное хозяйство

Раздел включает нормы, регулирующие отношения по обеспечению граждан жилыми помещениями, совершению различных операций с недвижимостью, нормы о размерах платы за пользование жилым помещением и коммунальными услугами, а также об ответственности нарушение жилищного законодательства.

В период 1994-2005 гг. изменение количества новых федеральных законов рассматриваемой отрасли законодательства по годам подчиняется тем же правилам, что и общее количество федеральных законов, представленное на диаграмме 1. В период 2006-2016 гг. динамика принятия новых актов в данной отрасли подчиняется собственным законам: (диаграмма 1: максимум - 2007 год, диаграмма 6: в 2007 году локальный минимум; далее максимумы 2010 года совпали; локальный минимум общего количества законов в 2012-м, в рассматриваемой отрасли - в 2013-м; в 2015 году зафиксирован абсолютный максимум отрасли, в отличие от диаграммы 1, где абсолютный максимум достигнут в 2014 году). В качестве гипотезы о причинах такого изменения динамики можно рассмотреть начало реализации приоритетных национальных проектов (старт программы объявлен президентом 09.09.2005, в октябре 2005 года создан Совет по реализации*(26)). Один из этих проектов - "Жилье" - напрямую затрагивает сферу ЖКХ.

Начиная с 2004 года преобладающая законодательная политика - политика изменений. Необходимо отметить, что 29 декабря 2004 года принят Жилищный кодекс *(27), введенный в действие с 1 марта 2005 года*(28). На диаграмме четко выражено резкое падение в 2005 году количества новых федеральных законов, регулирующих отношения в жилищной сфере.

Здравоохранение, образование, наука, культура, спорт

Раздел "Здравоохранение, образование, наука, культура, спорт" включает нормы, затрагивающие вопросы предоставления медицинской помощи, охраны здоровья населения и медицинского страхования. В раздел включены нормы, регулирующие отношения, связанные с получением образования, а также нормы о социальных гарантиях обучающимся, особенностях обучения на различных уровнях образования, о деятельности научных организаций и об охране объектов культурного наследия.

На диаграмме 7 наблюдаются некоторые отличия от тенденций, присущих динамике общего количества новых федеральных законов, отраженной на диаграмме 1. Так, в отличие от локального минимума общего количества федеральных законов в 1996 году, в рассматриваемой отрасли наблюдается локальный максимум. Также локальный максимум наблюдается в 2003 году (в случае общего количества федеральных законов здесь локальный минимум). В 2007 году, как это видно на диаграмме 1, общее количество федеральных законов по сравнению с предыдущим годом продолжило рост, тогда как в рассматриваемой отрасли наблюдается падение. В период 2007-2011 гг. количество федеральных законов рассматриваемой отрасли ежегодно растет, абсолютный максимум наблюдается в 2011 году, что не совпадает с тенденцией изменения количества принимаемых федеральных законов (общее количество принятых в 2011 году законов не является выдающимся ни в большую, ни в меньшую сторону). Локальный максимум диаграмма 7 показывает в 2015 году, в отличие от диаграммы 1 (2014 год).

В период 2006-2016 годов независимость динамики принятия новых актов в отрасли также можно объяснить реализацией приоритетных национальных проектов, стартовавших в конце 2005 года. Два из них - "Здоровье и "Образование" - посвящены вопросам, регулируемым настоящим разделом законодательства.

Начиная с 2003 года преобладающая законодательная политика - политика изменений.

Земля, природные ресурсы, природоохрана

Раздел "Земля, природные ресурсы, природоохранная деятельность" содержит нормы, регулирующие вопросы охраны окружающей среды: плата за загрязнение, экологический контроль и т.д.; нормы, регулирующие отношения по предоставлению и использованию земельных участков, совершению сделок с землей, уплате земельного налога, установлению цены земельного участка.

Тенденции, присущие динамике общего количества новых федеральных законов, отраженные на диаграмме 1, лишь частично совпадают с тенденциями принятия законов в рассматриваемой отрасли. Локальные минимумы диаграмм 1 и 8 совпали в 1997, 2000, 2005, 2012 гг., максимумы - в 1999, 2004 гг. В отличие от локального минимума общего количества федеральных законов в 1996 году, в рассматриваемой отрасли наблюдается локальный максимум, при этом количество законов об изменениях вплоть до 2000 года минимально. Также локальные максимумы 2011 и 2015 годов не соответствуют динамике общего количества принимаемых федеральных законов (диаграмма 1 показывает максимумы в 2010 и 2014 годах).

В 2001 году принят и вступил в силу Земельный кодекс РФ.

В 2003 году наблюдается смена законодательной политики с политики принятия новых актов на политику изменений.

Международные отношения

В раздел "Международные отношения" включены нормы международного права, обеспечения международной безопасности и регулирования межгосударственных споров; федеральные законы, опосредующие участие Российской Федерации в международных договорах.

Динамика принятия новых законов, касающихся международных отношений, в основном не подчиняется правилам, которыми можно было бы описать изменение общего количества новых федеральных законов по годам, отраженное на диаграмме 1.

Отличительная особенность данной сферы регулирования - незначительный тренд на уменьшение количества ежегодно принимаемых законов, а также устойчивая политика принятия новых актов, чего не наблюдается в других отраслях законодательства. Подавляющее большинство федеральных законов, касающихся международного права и международных отношений, являются законами о ратификации либо присоединении Российской Федерации к тому или иному международному договору. Согласно ст. 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"*(29), ратификация и присоединение являются формами выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Таким образом, в рассматриваемой отрасли закон о ратификации либо присоединении является основной формой выражения воли законодателя на включение в правовую систему Российской Федерации новых положений. Следовательно, преобладающая законодательная политика в данной отрасли на протяжении всего периода исследования - политика принятия новых актов.

Налоги и сборы

Раздел "Налоги и сборы" включает нормы о порядке перечисления налогов в бюджет, налоговой отчетности и учету налогоплательщиков, организации и деятельности органов контроля в сфере налогов и сборов, нормы, устанавливающие правила исчисления и уплаты всех видов налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации.

Динамика законотворчества в сфере налогов и сборов совпадает с общей активностью по приятию федеральных законов (с отклонениями в 2002, 2005, 2007 годах). На отрезке 1994-2002 годов невозможно говорить об устойчивой законодательной политике.

С 1 января 1999 года вступила в силу первая часть Налогового кодекса РФ*(30), с 1 января 2001 года - вторая *(31).

Начиная с 2003 года преобладающая законодательная политика в области законодательства о налогах и сборах - политика изменения.

Оборона, воинская обязанность и военная служба. Оружие

Раздел "Оборона, воинская обязанность и военная служба. Оружие" включает нормы о порядке призыва и прохождения военной службы, подготовке военных кадров, материальном обеспечении и социальной защите военнослужащих. Также в раздел включены нормы, устанавливающие правила хранения, условия и порядок применения оружия.

В большей части динамика количества актов в рассматриваемой области следует общей законодательной динамике (отличия наблюдаются в достижении локальных максимумов в 2006 и 2011 годах - на диаграмме 1 они в 2007 и 2010 годах соответственно).

Также следует отметить, что в 2002 году произошла смена преобладающей законодательной политики с политики принятия новых актов на политику изменений.

Общие вопросы регулирования предпринимательской деятельности

Раздел "Общие вопросы регулирования предпринимательской деятельности" включает нормы о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, регистрации и прекращения деятельности индивидуальных предпринимателей; вопросы стандартизации, сертификации, лицензирования отдельных видов деятельности, регулируемых цен и государственной поддержки предпринимательской деятельности.

Количество новых законов, регулирующих предпринимательскую деятельность, на протяжении исследуемого периода изменялась иначе, чем менялось общее число принимаемых законов. Локальный минимум не совпал с общей динамикой законотворчества в 2003 году (в рассматриваемой отрасли это год локального максимума). Локальные максимумы совпали с общей динамикой только в 1999 и 2007 годах. Рост количества федеральных законов в рассматриваемой области в 1995-1996 годах, по-видимому, объясняется принятием первой и второй частей Гражданского кодекса Российской Федерации, что потребовало принятия предусмотренных Гражданским кодексом федеральных законов и приведения в соответствие с ним ранее принятых.

Также следует отметить, что в 2003 году произошла смена преобладающей законодательной политики с политики принятия новых актов на политику изменений.

Основы государственно-правового устройства

Раздел "Основы государственно-правового устройства" включает нормы, регулирующие основные права и свободы граждан, статус и полномочия органов власти различных уровней, формирование и исполнение бюджетов.

Количество федеральных законов, содержащих положения законодательства об основах государственного-правового устройства, на протяжении всего периода исследования превышает количество федеральных законов в любой другой отрасли законодательства. Расположение локальных максимумов и локальных минимумов количества актов совпадает с динамикой изменения общего количества новых федеральных законов (диаграмма 1). Наблюдается только два отклонения - количество законов, содержащих нормы данной отрасли, в 2003 году больше, чем в 2004, а в 2011 году больше, чем в 2010.

Почти полное совпадение динамики данной отрасли с динамикой общего количества законов можно признать ожидаемым, поскольку существенная часть законов содержит нормы о порядке государственного регулирования соответствующих отношений, в том числе о полномочиях Российской Федерации и ее субъектов по регулированию указанных отношений, о специально уполномоченном государственном органе и т.п.

При этом на отрезке 1994-2002 годов преобладающей являлась законодательная политика принятия новых актов, начиная с 2003 года - политика изменений.

Охрана правопорядка, безопасность, правоохранительные органы

Раздел "Охрана правопорядка, безопасность, правоохранительные органы" включает нормы об организации и деятельности прокуратуры, ФСБ, ОВД, органов пожарной безопасности; о правилах поведения в условиях чрезвычайной ситуации, способах и средствах по борьбе с терроризмом, экстремизмом.

На отрезке 1994-1999 годов динамика изменения числа принимаемых актов аналогична той, что характерна для законотворчества в целом (см. диаграмму 1). Далее динамика меняется. По-видимому, начиная с 2000 года наибольшее влияние на активность федерального законодателя в этой сфере оказывает реальная ситуация с угрозами безопасности.

Преобладающей законодательной политикой в 1994-1998 годах являлась политика принятия новых актов. Начиная с 1999 года преобладает политика изменений.

Регулирование отдельных видов хозяйственной деятельности

Раздел "Регулирование отдельных видов хозяйственной деятельности" включает нормы о регулировании деятельности в сфере промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта, связи и т.д.; общие вопросы информации и СМИ, использованию информационных систем и технологий.

Динамика общего количества принимаемых федеральных законов, регулирующих отдельные виды хозяйственной деятельности, в существенной степени повторяет общую картину изменений числа принимаемых законов, представленную на диаграмме 1. Небольшие отклонения наблюдаются в 2003-2004 и 2010-2011 гг. Заметное отклонение наблюдается лишь в 2016 году - зафиксирован абсолютный максимум законов, содержащих нормы данной отрасли. Уверенного объяснения такому явлению у автора нет. Однако можно предположить, что это часть работы по преодолению введенных в отношении Российской Федерации в 2014 году санкций.

Начиная с 2004 года преобладает законодательная политика изменений.

Семья

Раздел "Семья", включает нормы о заключении брака, имущественных отношениях супругов, охране семьи, воспитании детей, оставшихся без попечения родителей, алиментных обязательствах, правах и обязанностях родителей и детей.

Рассматриваемая отрасль регулируется сравнительно небольшим количеством законов. Поэтому выявление закономерностей изменения их числа относительно динамики общего количества законов не представляется возможным.

Отличительной особенностью исследуемой отрасли можно признать то, что политика внесения изменений установилась в ней достаточно поздно - в 2007 году (отдельные отклонения от политики приятия новых актов при этом наблюдаются и ранее - в 1998, 2003 и 2004 годах). Объяснения этому явлению найти не удалось.

До 2007 года говорить о преобладающей политике невозможно.

Социальная защита, пенсии, компенсации

Раздел "Социальная защита, пенсии, компенсации" включает нормы о размерах и порядке выплаты социальных пособий и компенсаций, о мерах социальной защиты инвалидов, служащих гражданской службы, ветеранов труда, безработных граждан; нормы о статусе и полномочиях Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, негосударственных пенсионных фондов.

Как видно из диаграммы 17, на промежутке 1994-2000 гг. динамика принятия законов в данной отрасли повторяет представленную на диаграмме 1 общую динамику законотворчества. Далее локальные максимумы на диаграммах 1 и 17 совпадают только в 2007 году, локальные минимумы - в 2005, 2008, 2012 и 2016 годах. В 2001 году принят целый пакет базовых для данной отрасли законодательства федеральных законов: Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"*(32), Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"*(33), Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(34), Федеральный закон "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации"*(35). Кроме того, в 2001 году принят Трудовой кодекс Российской Федерации, ст. 1 которого, среди других задач Трудового кодекса, декларирует правовое регулирование непосредственно связанных с трудовыми отношениями отношений по обязательному социальному страхованию.

В последующие годы локальные максимумы наблюдаются в 2011, 2013 и 2015 годах, что отличается от картины, представленной на диаграмме.

Впервые количество законов об изменениях превысило количество новых законов в 2000 году, но устойчивый характер политика внесения изменений приняла в 2003 году.

Судоустройство, адвокатура, нотариат, органы юстиции

Раздел "Судоустройство, адвокатура, нотариат, органы юстиции" включает нормы об организации и деятельности судов всех видов и уровней; об организации работы органов юстиции, нотариальной и адвокатской деятельности, о порядке оказания бесплатной юридической помощи.

Как следует из диаграммы 18, в 1994-2000 гг. тенденции законотворчества в данной отрасли отличались от тенденций, присущих динамике общего количества ежегодно принимаемых федеральных законов (диаграмма 1). С 2002 года достижения локальных максимумов и локальных минимумов совпадают с диаграммой 1. Абсолютный максимум 2007 года связан с принятием в 2007 году 51 федерального закона "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации".

Такое количество изменений, принятых отдельными законами в течение одного года является исключительным. Закон был принят в 1999 году, на отрезке 1999-2006 гг. менялся 10 раз, на отрезке 2008-2016 гг. - 42 раза. Но этому есть объяснение: с 1 января 2007 года вступило в силу изменение п. 4 ст. 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации"*(36), согласно которому верхняя граница численности населения на один судебный участок уменьшена с 30 до 23 тысяч, что привело к изменению количества судебных участков в большинстве субъектов Федерации. Остальные изменения, вносимые в данный закон, связаны с необходимостью адаптировать размещение мировых судов к неравномерности распределения населения по территориям субъектов Федерации.

Впервые количество законов об изменениях превысило количество новых законов в 2003 году, но устойчивый характер политика внесения изменений приняла в 2006 году.

Таможенное законодательство, внешнеэкономическая деятельность

Раздел "Таможенное законодательство, внешнеэкономическая деятельность" включает нормы, регулирующие общие вопросы внешнеэкономических отношений, деятельности таможенных органов, порядке уплаты таможенных платежей и перемещения через границу отдельных видов товаров.

Отраженная на диаграмме 19 динамика принятия законов, касающихся внешнеэкономической деятельности и таможенных правил, не повторяет тенденций, присущих динамике общего количества ежегодно принимаемых федеральных законов, показанной на диаграмме 1. Единственный совпадающий на диаграммах 1 и 19 локальный максимум приходится на 1995 год.

Данная отрасль выделяется тем, что до 2003 года и после 2012 года в ней наблюдаются устойчивые законодательные политики принятия новых актов и изменений соответственно. А в период 2003-2012 гг. преобладающую законодательную политику выделить невозможно. В 2003 году принят Таможенный кодекс *(37), после чего 4 года установилась законодательная политика изменений (это обусловлено необходимостью приведения законодательства в соответствие с положениями Таможенного кодекса). Затем в период 2008-2012 гг. законодательная политика не являлась устойчивой. Вновь политика изменений установилась начиная с 2013 года. По-видимому, это связано с тем, что в 2009 году принят Таможенный кодекс Таможенного союза*(38), который начал применяться с 01 июля 2010 года.

Труд, трудоустройство, занятость

Раздел "Труд, трудоустройство, занятость" включает нормы о порядке заключения и расторжения трудового договора, оплате труда, трудовом стаже, рассмотрении трудовых споров, охране труда; социальном партнерстве и обеспечении занятости.

Как показано на диаграмме 20, на отрезке 1994-2006 гг. тенденции законотворчества в рассматриваемой сфере аналогичны динамике изменения общего количества ежегодно принимаемых федеральных законов, выраженного на диаграмме 1. Затем ситуация меняется, законотворчество в сфере трудовых отношений и занятости начинает следовать собственной логике развития: локальный максимум совпадает с общей картиной только в 2014 году.

При этом 2003 год стал годом изменения законодательной политики с политики принятия новых актов на политику изменений. Такую картину можно связать со вступлением в силу 1 февраля 2002 года нового Трудового кодекса.

Уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство

Раздел "Уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство" включает нормы уголовного и уголовно-процессуального законодательства, нормы, регулирующие деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания, а также определяет правовое положение осужденных лиц.

Изображенное на диаграмме 21 развитие законотворчества в сфере уголовного правосудия в целом повторяет общие тенденции принятия законов: расположение локальных максимумов ежегодно принимаемых законов совпадает. В период 19942002 гг. невозможно говорить о преобладании какой-либо законодательной политики в данной сфере, поскольку нельзя выделить сколь-нибудь продолжительных периодов с преобладанием новых законов либо законов о внесении изменений.

Однако начиная с 2003 года установилась законодательная политика изменений. Возможно, это связано с тем, что 1 июля 2002 года вступил в силу в существенной части УПК РФ (последний из трех кодексов, регулирующих данную сферу).

Основные выводы

Из приведенных выше данных и их анализа можно сделать следующие выводы.

Для всех рассмотренных отраслей наблюдается тренд на увеличение ежегодно принимаемых актов. Исключением является только отрасль "Международные отношения", где зафиксирован незначительный тренд на уменьшение ежегодно принимаемых актов.

Преобладающей*(39) законодательной политикой на отрезке от начала периода исследования до 2002-2004 года в большинстве рассмотренных отраслей федерального законодательства стала политика принятия новых актов, а начиная с 2002-2004 годов преобладает законодательная политика изменений.

Такую картину можно объяснить, если рассматривать законодательство Российской Федерации как систему. М.Н. Марченко указывает, что правовую систему, как и другие системы, характеризует целостный характер, проявляющийся в высокой организованности, связности, упорядоченности их структурных элементов*(40). Как справедливо указывает М.Н. Марченко, "Вполне очевидным является то, что уровень целостности правовой системы переходного периода - периода ее становления и первоначального развития, каковой официально считается правовая система постсоветской России, - a priori будет ниже уровня целостности этой системы всех последующих этапов ее эволюции. <...> Аналогичным образом обстоит дело и с другими "системными правовыми объектами", в частности, с системой законодательства, уровень целостности которой на начальных этапах развития этой системы неизбежно будет гораздо ниже, чем уровень её целостности на последующих этапах, а также уровень целостности каждого из формирующих ее элементов - нормативно-правовых актов*(41).

Картина, выявленная описанным в настоящем разделе исследованием, демонстрирует процессы, направленные на первоначальное создание и последующее совершенствование, повышение целостности системы законодательства Российской Федерации. На первом этапе происходит накопление правовых норм с одновременной их взаимоувязкой; на втором (условно начинающемся с 2002-2004 гг.) - развитие системы законодательства в результате ее взаимодействия с экономической и социальной системой и системой общества в целом, а проявляется это развитие в виде изменений законодательства. Для некоторых отраслей второй этап наступает спустя год-два после вступления в силу базовых для соответствующей отрасли федеральных законов, кодексов.

Стабильность кодифицированных актов

Обеспечению стабильности законодательства способствует деятельность по кодификации. По мнению Т.Н. Рахманиной, кодификация играет колоссальную роль в развитии законодательства как согласованной устойчивой системы*(56). Кодификация как форма систематизации законодательства имеет своим результатом кодифицированный акт, выступающий основным среди всех иных актов, действующих в данной сфере, заменяющий в определенной отрасли (подотрасли, институте) права существенную часть нормативно-правовой регламентации или реализующий отраслеобразующую (институтообразующую) функцию. Одна из целей кодификации - восполнение правовых пробелов, снятия противоречий и обеспечения системной устойчивости законодательства*(57).

Д.В. Чухвичев указывает, что периодическое проведение кодификаций, которые предполагают систематизацию определенной составляющей действующего законодательства путем создания комплексного закона, в котором по специальной методике компактно и логически связно излагаются и закрепляются нормы права, является лучшим способом борьбы с присущей в той или иной мере практически всем правовым системам, входящим в романо-германскую правовую семью, утрате системности в ходе развития и совершенствования законодательства*(58).

Таким образом, кодифицированные акты являются фундаментальными законами, охватывающими важнейшую часть нормативного материала определенной отрасли законодательства и непосредственно регулирующими определенную сферу однородных общественных отношений.

Т.Н. Рахманина объясняет влияние кодифицированных актов на стабильность законодательства тем, что главным образом такие законы призваны фиксировать наиболее важные, типичные аспекты той или иной сферы правового регулирования, которые в силу этого являются наиболее устойчивыми*(59). Одна из целей кодификации - обеспечение большей устойчивости правового регулирования*(60).

В этой связи активность внесения изменений в кодифицированные акты может являться особым индикатором стабильности соответствующей отрасли законодательства.

Статистика изменений кодифицированных актов

Рассмотрим данные о количестве изменений, внесенных в кодексы Российской Федерации в течение периода, прошедшего со дня из принятия, исчисленного в месяцах.

Таблица 2

Из приведенных данных можно определить средний срок стабильности кодекса - длительность условного периода, в течение которого в кодекс не вносилось изменений. Следует заметить, что даты принятия федеральных законов распределены в течение года неравномерно, нередко случается, что в один и тот же день принимается несколько федеральных законов, вносящих изменения в один и тот же федеральный закон. Однако полученный показатель в целом отражает степень стабильности соответствующей отрасли законодательства. Соответствующие данные указаны в таблице 3.

Аналогичные измерения были проведены в 2011 году по состоянию на 31.12.2010. Данные по состоянию на 31 декабря 2010 также приведены в таблице 3.

Таблица 3

Полученные результаты показывают, что большинство действующих кодексов Российской Федерации меняются чаще одного раза в год. Если по состоянию на 31.12.2010 только для Налогового кодекса и Кодекса об административных правонарушениях период стабильности составлял менее месяца, то по состоянию на 31.07.2016 менее месяца сделались периоды стабильности для Земельного, Лесного и Уголовно-процессуального кодексов.

Также следует отметить, что период стабильности уменьшился для всех действующих на 31.07.2016 кодексов.

Обращают на себя внимание Таможенный кодекс Российской Федерации и Таможенный кодекс таможенного союза. На момент отмены Таможенного кодекса Российской Федерации его период стабильности составлял 94 дня. На 31.07.2016 период стабильности Таможенного кодекса Таможенного союза составляет 730 дней. По-видимому, это результат сложности процедуры изменения международного документа.

По мнению А.Р. Султанова, "нахождение в "непрерывной кодификации" может противоречить самой идее кодификации. <...> Постоянные изменения Налогового кодекса практически свели на нет идею кодификации, и ни о какой стабильности и правовой определенности говорить в данной сфере не приходится"*(81). Нестабильность законодательства как проблему российского права отмечает В.Д. Зорькин, приводя в ее частичное оправдание необходимость форсированного проведения реформ*(82).

На основе полученных данных можно предложить ввести понятие "коэффициент нестабильности нормативного акта" - величину, определяемую как результат деления количества нормативных актов, вносивших в него изменения, на количество месяцев, прошедших от момента принятия акта до момента измерения. Чем выше коэффициент нестабильности, тем чаще менялся документ. Значение коэффициента нестабильности находится в зависимости от двух параметров: количества изменений и даты измерения. Сравнение значений коэффициентов нестабильности, полученных в разное время, дает представление о том, насколько выросла либо уменьшилась интенсивность изменения конкретного акта.

Для рассмотренных выше кодексов коэффициенты нестабильности на 31.12.2010 и на 31.07.2016 приведены в таблице 4. Также в таблице 4 приведено изменение значения коэффициента в 2016 году в соотношении к значению в 2010 году. Видно, что для всех актов, за исключением отмененного Таможенного кодекса Российской Федерации, значение коэффициента выросло, что говорит о том, что в период 01.01.2011-31.07.2016 указанные нормативные акты менялись чаще, чем в более ранний период.

Таблица 4