Административно-деликтные правоотношения при применении статьи 14.43 КоАП РФ (Л.Е. Калинина, "Право и экономика", N 2, февраль 2014 г.)

Административно-деликтные правоотношения при применении статьи 14.43 КоАП РФ

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [1] (далее - КоАП РФ), действующий с 2003 г. и изменяемый с завидным постоянством, в современных условиях представляет собой не кодифицированный источник права, а нагромождение несобранных, экономически не просчитанных, а также зачастую недействующих норм. Кроме того, отсылочный характер норм предполагает использование законодательства, определяющего позитивное правовое регулирование. Вопрос заключается лишь в том, четко ли определено такое регулирование и соответствуют ли нормы негативного права принципам соразмерности и справедливости?

Поводом для размышлений явилась практическая реализация ст. 14.43 КоАП РФ. Анализ судебной практики позволяет сделать следующий вывод: конструкция данной нормы имеет смежные составы, что требует конкретизации при привлечении к административной ответственности. Однако вопросов здесь больше, чем ответов.

Составы ст. 14.43-14.46 КоАП РФ ввели административную ответственность за нарушение технических регламентов. Нормативной основой технических регламентов стал Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании). Сложность данного закона заключается в том, что его принятие было связано с отказом от системы стандартизации, действующей в Российской Федерации и полученной в наследство от СССР. Не вдаваясь в подробности, можно коротко сформулировать различия: стандарты содержали перечень обязательных требований к продукции и не акцентировались на критериях разграничения таких требований. Закон о техническом регулировании выделил для продукции критерий безопасности, отделив его от качества. Пока нормы законодательства о техническом регулировании существовали только для определения позитивного регулирования, для субъектов предпринимательской деятельности все было непонятно, но не страшно. С введением административной ответственности непонятным все так и осталось, к тому же стало страшным.

Дело в том, что вопросы безопасности в российском законодательстве регулируются не только нормами технического регулирования. Так, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" закрепляет требование об отсутствии вредного воздействия (ст. 1). Меры по предотвращению распространения вредных организмов определяются Федеральным законом от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений"*(1); о ветеринарной безопасности говорится в приказе Минсельхоза России N 542, ФТС России N 2013 от 5 ноября 2009 г. "О ветеринарно-санитарных требованиях к складам временного хранения и таможенным складам"*(2); о безопасных продуктах животноводства говорится в Законе РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии"*(3); обеспечение пожарной безопасности устанавливается Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Состав административного правонарушения, сконструированный в ст. 14.43 КоАП РФ, не включает нарушение требований безопасности всех представленных законов, за исключением первого - Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ. Таким образом, в качестве специальных норм по отношению к ст. 14.43 были определены ст. 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, ч. 2 ст. 11.21, ст. 14.37, 14.44, 14.46, 20.4 КоАП РФ, но осталась неразграниченной ст. 6.3 КоАП РФ. К тому же состав вводился с опережающим регулированием, так как база технических регламентов полностью не сформирована - "Нарушение ...или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований". Это "или" можно расширить на санитарные нормы, которые устанавливают обязательные требования. Сложными в разграничении являются гигиенические требования безопасности, которые регулируются нормами санитарно-эпидемиологического законодательства. К тому же, согласно примечанию к ст. 14.43 КоАП РФ, под подлежащими применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательными требованиями в ст. 14.43, 14.47 КоАП РФ понимаются обязательные требования, установленные нормативными правовыми актами, принятыми Комиссией Таможенного союза в соответствии с Соглашением Таможенного союза по санитарным мерам от 11 декабря 2009 г., а также не противоречащие им требования нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению в соответствии с п. 1, 1.1, 6.2 ст. 46 Федерального закона о техническом регулировании. Таким образом, примечание подвело под объективную сторону и санитарно-гигиенические требования. Однако никто не определил, какая часть требований является нарушением ст. 6.3 КоАП РФ, а какая - ст. 14.43. Это привело к тому, что за одно и то же действие в одном случае привлекают к ответственности по ст. 6.3 КоАП РФ, а в другом - по ст. 14.43 КоАП РФ*(4).

В качестве примера правонарушения можно рассмотреть отсутствие производственного контроля. Для начала следует определиться, нормами какого законодательства закреплен производственный контроль, - как минимум для того, чтобы определить объективную сторону правонарушения.

Таблица 1

Сопоставление норм федеральных законов от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"

Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ (ред. от 19 июля 2011 г.) "О качестве и безопасности пищевых продуктов"	Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (ред. от 25 июня 2012 г.) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"
Цель закона: регулирование отношений в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека (цели как таковой нет. - Прим. авт.)	Цель закона: обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду
Качество и безопасность пищевых продуктов, материалов и изделий обеспечиваются посредством: ...проведения производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, условиями их изготовления, хранения, перевозок и реализации (ст. 4)	Индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны: ...осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции (ст. 11)
	В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по. осуществлению производственного контроля (ст. 29)
Обязательные требования к производственному контролю за качеством и безопасностью пищевых продуктов устанавливаются нормативными документами (ст. 9). Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов, материалов и изделий, обязаны организовывать и проводить производственный контроль за их качеством и безопасностью, соблюдением требований нормативных и технических документов к условиям изготовления и оборота пищевых продуктов, материалов и изделий. Производственный контроль за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий проводится в соответствии с программой производственного контроля, которая разрабатывается индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом на основании нормативных документов и технических документов. Указанной программой определяются порядок осуществления производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, методики такого контроля и методики проверки условий их изготовления и оборота (ст. 22)	Производственный контроль, в том числе проведение лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг, а также условиями труда осуществляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг. Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном техническими регламентами или применяемыми до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов санитарными правилами, а также стандартами безопасности труда, если иное не предусмотрено федеральным законом (ст. 32)

Сопоставление норм позволяет отметить, что один закон регулирует качество как потребительскую категорию, т.е. отношения возникают в предпринимательской деятельности, а второй закон относится к санитарному законодательству на бытовом уровне - нормы чистоты. Однако при практическом применении норм о производственном контроле происходит некорректное смешение норм, в результате которых при квалификации правонарушения санитарный производственный контроль подменяет производственный контроль качества*(5). Причину здесь тоже выявить достаточно просто: после принятия закона о качестве логично было бы далее развивать данную группу законодательства, однако этого не произошло. Тем временем, при отсутствии ГОСТов, которые содержали микробиологические требования к произведенной продукции, именно санитарными нормами восполнили данный пробел (введя такое понятие, как гигиеническая безопасность), но в гипертрофированной форме, устанавливая санитарными правилами расширенный круг требований. Проблема здесь в одном: под ГОСТами существовало научное обоснование, а к нормам санитарных правил, утвержденных постановлениями государственных санитарных врачей, очень много вопросов по их обоснованности. Почему в санитарных правилах закреплены, например, нормы по организации торговли, никак не связанные с санитарией: "При хранении пищевых продуктов должны соблюдаться правила товарного соседства, нормы складирования. Продукты, имеющие специфический запах (сельди, специи и т.п.), должны храниться отдельно от продуктов, воспринимающих запахи" (п. 7.6 СП 2.3.6.1066-01.2.3.5.)*(6)? Закрепление данной нормы в санитарных правилах приводит к тому, что субъекта предпринимательской деятельности привлекают к ответственности по ст. 14.43 КоАП РФ*(7), а не ст. 14.15 КоАП РФ.

Итак, объективной стороной является отсутствие производственного контроля. Анализ арбитражной практики ст. 14.43 КоАП РФ позволил выделить в качестве объекта нарушение норм ст. 11 или ст. 15 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(8). Здесь следует учитывать, что ст. 15 указанного Закона является общеправовой нормой, не закрепляющей никаких критериев, отсылающей к санитарно-эпидемиологическим требованиям (п. 2 ст. 15). Ее применение в качестве объекта вызывает трудности относительно конкретности деяния правонарушения.

Статья 15 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ является нормой санитарного законодательства, и под действие законодательства о техническом регулировании подпадает только п. 7 "К отношениям, связанным с обеспечением безопасности пищевых продуктов, а также материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, применяются положения законодательства Российской Федерации о техническом регулировании".

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" регулирует отношения, возникающие при:

разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг (п. 1 ст. 1)... А пункт 4 ст. 1 закрепляет, что Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований. При этом нормы данного Закона вообще не содержат норм о производственном контроле.

Таким образом, в качестве объекта правонарушения по п. 1 ст. 14.43 КоАП РФ не может выступать отсутствие производственного контроля за качеством реализуемых пищевых продуктов, так как производственный контроль осуществляется за соблюдением санитарных правили выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (п. 2.1 СП 1.1.1058-01 "1.1. Общие вопросы. Организация и проведение производственного контроля за соблюдением Санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Санитарные правила").

Кроме того, согласно п. 2 ст. 32 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (в ред. от 25 июня 2012 г.) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", производственный контроль осуществляется в порядке, установленном техническими регламентами или применяемыми до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов санитарными правилами, а также стандартами безопасности труда, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Здесь возникает проблема, так как часть технических регламентов уже принята, а часть нет. При этом требования регламентов не последовательны. Так, производственный контроль закреплен за изготовителем или продавцом*(9), а чаще всего - за изготовителем*(10). Есть технические регламенты, где нормы о производственном контроле не закреплены*(11). Документированный контроль прописывается только для производства пестицидов (п. 29 Технического регламента "Требования к безопасности пестицидов (ядохимикатов)")*(12).

С учетом норм Таможенного союза незаконно, по мнению автора, применять для определения порядка производственного контроля санитарные правила СП 1.1.1058-01 "1.1. Общие вопросы. Организация и проведение производственного контроля за соблюдением Санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Санитарные правила", которые в п. 1.4 закрепляют, что в организациях торговли (не изготовителя. - Прим. авт.), независимо от форм собственности, организуется производственный контроль. На основании этого Роспотребнадзор требует от продавца применение лабораторных исследований, испытаний*(13), хотя в п. 4.1 самих санитарных правил закреплено, что "...производственный контроль осуществляется с применением лабораторных исследований, испытаний на следующих категориях объектов: промышленные предприятия, водные объекты, объекты водоснабжения, общественные здания и сооружения в которых осуществляется фармацевтическая и (или) медицинская деятельность; при производстве дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств". Следовательно, даже санитарные правила для других объектов устанавливают лабораторные исследования в качестве добровольных, а не обязательных.

С учетом этимологии слова "производственный контроль" означают контроль процессов создания экономического продукта. Не на каждой стадии оборота продукта такие процессы существуют. Так, в рамках хранения и реализации ничего не создается, и, если говорить о необходимости производственного контроля на этих стадиях, продавец может лишь отвечать за те нарушения, которые возникли именно при хранении и реализации. Непоследовательным выглядит привлечение к административной ответственности продавца за несоответствие нормативам товара по физико-химическим показателям*(14). К тому же п. 33 Правил продажи отдельных видов товаров закрепляет за продавцом "...обязанность проведения проверки качества товаров (по внешним признакам), наличия на них необходимой документации и информации, осуществить отбраковку и сортировку товаров"*(15). Правила продажи, утвержденные постановлением Правительства РФ, по юридической силе выше, чем санитарные правила, утвержденные главным санитарным врачом, а значит, при привлечении к ответственности по ст. 14.43 КоАП РФ следовало учесть, что нарушителем норм продавец не является.

Следует, конечно, учитывать, что Технический регламент на молоко и молочную продукцию закрепляет обязанность либо за изготовителем, либо за продавцом. Если через арбитражную практику мы придем к правоприменению, где продавец обязан контролировать процессы изготовителя, то нормы ст. 469 Гражданского кодекса Российской Федерации совсем перестанут работать, освободив изготовителя от ответственности за качество производимой продукции.

В результате при привлечении к ответственности необходимо ответить на вопрос: отсутствие какого контроля является объективной стороной по ст. 14.43 КоАП РФ? При введении нормы ст. 14.43 КоАП РФ, не разграничив ее с составом ст. 6.3 КоАП РФ, дали возможность, например, Роспотребнадзору самостоятельно квалифицировать совершенные правонарушителем деяния. Здесь проявление коррупционных факторов, таких как факторов, связанных с реализацией полномочий органа государственной власти, налицо. Чем должны руководствоваться чиновники при разграничении составов? Видимо, с учетом личности правонарушителя и процессуальных аспектов. Так, по ст. 6.3 КоАП РФ Роспотребнадзор может самостоятельно вынести постановление о привлечении к ответственности, и только при обжаловании дело будет пересмотрено в Арбитражном суде*(16). При составлении протокола о совершении административного правонарушения с квалификацией по ст. 6.3 КоАП РФ есть вероятность, что протокол будет передан на рассмотрение в суд общей юрисдикции с применением административного приостановления деятельности. Как должно вести себя лицо, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении, если не знает изначально механизма привлечения к ответственности?

Результатом правоприменения при отсутствии производственного контроля стали три группы судебных решений (определений): квалификация деяния по ст. 14.43 КоАП РФ, квалификация деяния по ст. 6.3 КоАП РФ, прекращение производства по делу по ст. 14.43 КоАП РФ в связи с неправильной квалификацией.

В случае привлечения к административной ответственности за нарушение именно технических регламентов еще одной проблемой является размер штрафных санкций. По смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния*(17). Таким образом, устанавливая административную ответственность в виде административного штрафа в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб., предполагается, что ущерб должен укладываться в закрепленные рамки. При этом наказание не должно являться видом репрессии.

В судебной практике обжаловалось привлечение к такой административной ответственности за 20 штук мороженого без указания на потребительской упаковке даты выработки (см.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2012 г. N 15АП-12403/2012 по делу N А32-15729/2012). Закрепленный размер административного штрафа будет формировать судебную практику по применению ст. 2.9 КоАП РФ, применение которой влечет освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью. Однако если будет принято решение о привлечении к ответственности, то значительный перечень юридических лиц с момента вступления в законную силу решения будет попадать под признаки неплатежеспособности в соответствии со ст. 3 и п. 2 ст. 6 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О неплатежеспособности (банкротстве)". Таким образом, формальный состав административного правонарушения, не предполагающий наличия вредных последствий, может привести юридическое лицо к закрытию.

В правоприменении вопрос о малозначительности должен решаться на момент проведения проверки органами исполнительной власти, а не в судебном производстве. На практике, с представлениями чиновников о формальном процессе и формальном составе правонарушения, этого не происходит.

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Во-первых, состав ст. 14.43 КоАП РФ должен быть разграничен со смежными составами, например, со ст. 6.3 КоАП РФ. Результатом отсутствия разграничения становится большая степень административного усмотрения, что ведет либо к коррупции, либо к формальному подходу в деятельности органов исполнительной власти.

Во-вторых, ст. 14.43 КоАП РФ должна иметь самостоятельные объект и объективную сторону правонарушения, в связи с этим часть нормы, допускающая привлечение к ответственности за нарушение иных действующих норм, должна быть отменена. Таким образом, получим последовательность применения норм права: технические регламенты вступают в действие постепенно и ответственность за их нарушение также наступает постепенно.

В-третьих, при применении судами норм о малозначительности административного правонарушения следует разработать механизм оплаты государственной пошлины органами исполнительной власти: не можете сами определить малозначительность - оплатите судебный процесс.

В-четвертых, в исследованных судебных решениях к административной ответственности привлекаются продавцы продукции. Нет ни одного решения по привлечению к ответственности производителя - молокозавода, мясокомбината, пищекомбината и т.д. Получается, что при проверках производителя административных правонарушений по ст. 14.43 КоАП РФ не выявляется. Тогда откуда правонарушения у продавцов?

Список литературы

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ.

Аннотация

Формирование законодательства о техническом регулировании привело к закреплению в Кодексе об административных правонарушениях составов за его нарушение. Автор рассматривает проблемы привлечения к административной ответственности за нарушение технических регламентов, в том числе связанные с неразграниченностью смежных составов. В исследовании предложен также анализ отраслевых норм, смешение которых приводит к их неправильному правоприменению.

Л.Е. Калинина,

доцент кафедры административного и

финансового права ГОУ ВПО "Кубанский

государственный университет",

заместитель директора ООО "Неолит",

кандидат юридических наук,

специалист по административному,

финансовому, предпринимательскому праву

"Право и экономика", N 2, февраль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3008.

*(2) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 3.

*(3) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857.

*(4) См., например: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2012 г. N 15АП-10246/2012 по делу N А53-21710/2012 (по ст. 6.3 КоАП РФ) и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 1 октября 2012 г. по делу N А39-1148/2012 (по ст. 14.43 КоАП РФ).

*(5) См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского от 30 мая 2013 г. по делу N А43-22852/2012.

*(6) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 41.

*(7) Постановление ФАС Волго-Вятского от 26 августа 2013 г. по делу N А79-298/2013.

*(8) См., например: Постановление ФАС Поволжского округа от 22 ноября 2012 г. по делу N А57-10885/2012.

*(9) Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ (ред. от 22 июля 2010 г.) "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2801.

*(10) См.: Статья 13 Решения Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 883 "О принятии технического регламента Таможенного союза "Технический регламент на масложировую продукцию"; п. 2 ст. 12 Решения Комиссии Таможенного союза от 23 сентября 2011 г. N 797 (ред. от 27 ноября 2012 г.) "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков" // Официальный сайт Комиссии Таможенного союза: http://www.tsouz.ru/.

*(11) Решение Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 882 (ред. от 13 ноября 2012 г.) "О принятии технического регламента Таможенного союза "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей" // Официальный сайт Комиссии Таможенного союза: http://www.tsouz.ru/.

*(12) См.: Постановление Правительства РФ от 9 марта 2010 г. N 132 "Об обязательных требованиях в отношении отдельных видов продукции и связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, содержащихся в технических регламентах Республики Казахстан, являющейся государством - участником Таможенного союза" // СЗ РФ. 2010. N 11. Ст. 1221.

*(13) См., например: Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 1 октября 2012 г. по делу N А39-1148/2012.

*(14) См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского от 30 мая 2013 г. по делу N А43-22852/2012.

*(15) СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 482; 2012. N 41. Ст. 5629.

*(16) Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2013 г. N 15АП-8905/2013.

*(17) Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез "Изыхский" // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3412.