Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 28 декабря 2000 г. N 265 "О программе реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике"

С изменениями и дополнениями от:

10 августа 2001 г., 20 декабря 2002 г., 11 апреля 2003 г.

В целях повышения эффективности управления общественными финансами и проведения ответственной финансовой и экономической политики Кабинет Министров Чувашской Республики постановляет:

1. Утвердить:

Программу реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике (далее - Программа) согласно приложению 1;

план использования средств на реализацию Программы согласно приложению 2.

2. Министерству финансов Чувашской Республики представить Заявку на участие во втором этапе реализации Проекта реформирования региональных финансов в Министерство финансов Российской Федерации в утвержденные сроки.

3. Органам исполнительной власти Чувашской Республики представить предложения по реализации Программы в Министерство финансов Чувашской Республики.

Председатель Кабинета Министров

Чувашской Республики

Э.Аблякимов

Утверждено
постановлением Кабинета Министров
Чувашской Республики
от 28 декабря 2000 г. N 265

Программа
реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике

ГАРАНТ:

Текст Программы, опубликованный в газете "Чаваш ен"-Свод официальных документов имеет расхождения с официальным источником. Текст программы приводится в редакции официального источника

См. текст Программы в редакции газеты "Чаваш ен"-Свод официальных документов

Статус Программы реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике

Программа реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике (далее - Программа) разработана в рамках проекта Международного банка реконструкции и развития "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" и является заявкой Чувашской Республики на участие во втором этапе проекта реформирования системы региональных финансов.

Целью Программы является активизация процесса финансового оздоровления Чувашской Республики через создание институциональных, кадровых, технологических, организационных и финансовых возможностей республиканских и местных властей для выработки и проведения ответственной и эффективной бюджетной политики и реформирования региональных финансов.

Программа одобрена Межведомственной рабочей группой, созданной распоряжениями Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 ноября 1999 г. N 869-р и от 12 октября 2000 г. N 390-р, согласована с органами местного самоуправления. При рассмотрении и утверждении проекта Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" основные направления Программы одобрены Государственным Советом Чувашской Республики и сумма софинансирования включена в республиканский бюджет Чувашской Республики на 2001 год.

Введение

Вопросы развития государственных финансов и их реформирование занимают центральное место в экономической программе Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так как государственные финансы это и есть тот связующий мост между обществом и властью, на основе которого обеспечивается эффективность выполнения государственных функций. Государственные финансы служат основой для улучшения всего государственного устройства, эффективности базовых функций государства, выполнения обязательств перед гражданами, а также механизмом, способствующим достижению экономического роста.

На состояние государственных финансов значительно влияет ситуация в народном хозяйстве, которая служит источником их образования. Кризисные явления в экономике потребовали от Кабинета Министров Чувашской Республики активного вмешательства в экономические процессы, проявления ответственной позиции по проведению финансового оздоровления предприятий, применению неденежных механизмов исполнения бюджета для разрешения проблемы неплатежей.

Августовский кризис 1998 года оказал негативное влияние на социально-экономическое положение России в целом и на Чувашскую Республику в частности. Однако в результате ряда последовательных мер по преодолению последствий финансового кризиса в течение 2 лет удалось стабилизировать ситуацию в денежно-финансовой системе.

Реализация антикризисной бюджетной политики Чувашской Республики была направлена на решение следующих задач:

- обеспечение сбалансированности и реалистичности бюджета и эффективное управление государственными финансовыми средствами;

- превращение бюджета в подлинный инструмент политики финансового оздоровления экономики и развития отечественных товаропроизводителей;

- совершенствование тарифной политики с целью повышения эффективности использования бюджетных ресурсов, развития конкурентной среды в предоставлении бюджетных услуг для снижения нагрузки на бюджеты и население при постепенном прекращении перекрестного субсидирования;

- оказание государственной поддержки товаропроизводителям путем снижения налоговой нагрузки, сокращения количества налогов и сборов при одновременном повышении собираемости существующих налогов;

- дальнейшее реформирование межбюджетных отношений на принципах разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, создание заинтересованности территорий в улучшении экономических показателей;

- максимальная концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач при обеспечении стабильности в социальных отраслях и продолжении начатой линии на адресную поддержку наименее защищенных категорий населения;

- обеспечение оптимальной структуры обслуживания и погашения государственного долга, позволяющей сохранить высокий финансовый рейтинг Чувашской Республики и увеличить объем денежного предложения на внутреннем финансовом рынке с последующим потенциальным использованием его на финансирование реального сектора экономики;

- ведение жесткого контроля за прохождением финансовых ресурсов через учреждения, состоящие на республиканском и местных бюджетах Чувашской Республики, по обязательствам которых государство, как собственник, несет субсидиарную ответственность.

Бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики государства. От качества бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и уровень развития экономики республики. В последние годы республиканский бюджет Чувашской Республики принимается до начала финансового года, что является одним из показателей, характеризующих экономическую и политическую стабильность.

Формирование бюджета на 2000 год осуществлено в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации и Чувашской Республики, с Программой социально-экономического развития Чувашской Республики на 1999-2001 годы, основными направлениями налогово-бюджетной политики и принципов формирования межбюджетных отношений.

В текущем году разработан прогноз социально-экономического развития республики на 2001 год и на период до 2003 года, который направлен на дальнейшее развитие экономики в условиях наметившейся общей макроэкономической устойчивости.

В целях составления реалистичного бюджета и недопущения значительных отклонений в ходе исполнения бюджета от прогнозных параметров наряду с прогнозом социально-экономического развития республики проводится детальная проработка вопросов формирования доходов и расходов, эффективного управления активами и обязательствами Чувашской Республики, целесообразности инвестиционных вложений, совершенствования межбюджетных отношений.

Реалистичность бюджета определяется как собираемостью доходов, так и обоснованностью планируемых затрат. В условиях ограниченности ресурсов бюджет должен формироваться на основе четких приоритетов расходования.

Определены следующие приоритеты:

- поэтапное обеспечение повышения уровня заработной платы работников бюджетной сферы;

- своевременные выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и других трансфертных платежей населению;

- улучшение материально-технической базы социальной сферы путем совершенствования структуры расходов в области здравоохранения, культуры, образования и учреждений социальной защиты населения;

- нормальное функционирование жизнеобеспечивающих отраслей народного хозяйства;

- обеспечение надежности социальной защиты малообеспеченных слоев населения;

- усиление финансового контроля, применение жестких санкций за нецелевое использование общественных средств.

В рамках повышения эффективности и рационализации использования государственных средств сделан ряд принципиально важных шагов. Осуществляется рационализация расходов, а не механическое их сокращение, приняты решения об оптимизации бюджетных расходов, сокращении числа юридических лиц - бюджетополучателей, выполняющих дублирующие функции, численности работников бюджетной сферы и органов управления.

Введен жесткий контроль за использованием бюджетных средств, включены отдельные элементы технологии казначейского исполнения бюджета, предусматривающие доведение бюджетных средств целевым назначением до поставщиков товаров и услуг по факту выполнения работ и оказания услуг бюджетным учреждениям.

Разработана модель казначейской системы исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики, введение которой планируется с 1 января 2001 года.

Внедрение казначейской системы исполнения бюджета в полной мере позволит обеспечить не только большую прозрачность денежных потоков, но и станет новым инструментом, позволяющим сделать процесс бюджетного управления более гибким, адаптированным к влияниям внешних факторов, окажет существенное влияние на эффективность принятия управленческих решений. Важно установить контроль всей финансово-хозяйственной деятельности бюджетной сферы, обобщая и анализируя информацию, смоделировать изменения в совокупной структуре хозяйствующих субъектов республики и на основе полученных сведений разработать управленческие стратегии, которые позволят наиболее полно использовать потенциал и сравнительные преимущества Чувашской Республики.

Усилены требования к процедурам исполнения государственного и муниципального заказов. Финансирование главных распорядителей средств республиканского бюджета Чувашской Республики и других бюджетополучателей осуществляется исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов с обязательным проведением конкурсов и тендеров, освещаемых в средствах массовой информации.

Расходы бюджетов во многом определяются проведением экономически оправданной ценовой (тарифной) политики. Тарифная политика является инструментом совершенствования управления общественных финансов и финансовых потоков на регулируемых рынках продукции и услуг естественных монополий.

Проводимая в Чувашской Республике ценовая (тарифная) политика направлена на достижение следующих целей:

- создание условий устойчивого обеспечения продукцией и услугами регулируемых отраслей (транспорт, топливная промышленность) и естественных монополий потребителей;

- поддержка баланса экономических интересов потребителей и производителей продукции и услуг;

- создание и поддержание конкурентной среды, преодоление и предотвращение монополизации рынка и цен;

- обеспечение ценовых гарантий социальной защиты населения, социально-экономической политики и ценовых паритетов;

- создание экономических стимулов эффективного использования продукции и услуг локальных монополий;

- обеспечение равного доступа потребителей к продукции и услугам естественных монополий;

- создание стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду.

Кабинетом Министров Чувашской Республики предусмотрено регулирование, прежде всего, цен (тарифов) на продукцию, услуги локальных (местных) естественных монополий, перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного), автомобильным транспортом по внутриреспубликанским и межобластным маршрутам, речным транспортом в местном сообщении и на переправах, твердые виды топлива (уголь, угольный брикет, дрова), природный и сжиженный газ, реализуемые населению.

Тарифная политика в жилищно-коммунальном хозяйстве (далее - ЖКХ) направлена на перевод его предприятий на режим безубыточного функционирования путем постепенного перехода к оплате жилья и коммунальных услуг в размере, обеспечивающем возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги в рамках федеральных стандартов, что в конечном итоге приводит к снижению бюджетных расходов.

Важным направлением работы Кабинета Министров Чувашской Республики является работа по повышению доходов в бюджетную систему Чувашской Республики.

В этих целях республиканскими и муниципальными органами власти введены новые налоги и сборы в соответствии с федеральным законодательством, ужесточены и административные меры к неплательщикам налогов, приняты меры по получению доходов от эффективного управления государственной и муниципальной собственностью. Ведется работа по погашению встречной задолженности бюджетных учреждений перед предприятиями естественных монополий за предоставленные услуги и предприятий естественных монополий перед бюджетами по уплате налоговых платежей.

Работа в области повышения бюджетных поступлений не сводится только к административным мерам, а прежде всего направлена на развитие собственной налоговой базы. Создаются условия для повышения деловой активности и инвестиционной привлекательности в республике и на территории муниципальных образований посредством предоставления различного рода налоговых преференций, бюджетных гарантий, а также реструктуризации задолженности предприятий по платежам в бюджеты.

В этих целях Кабинетом Министров Чувашской Республики принята Программа развития экспортоориентированных производств в Чувашской Республике на 1999-2001 годы, предусматривающая создание условий для повышения эффективности промышленного производства и выпуск конкурентоспособной, высокотехнологичной и наукоемкой продукции.

В республике реализуется ряд целевых инвестиционных проектов. Достигнуты значительные успехи в строительстве социального жилья, дорог, газификации населенных пунктов и других объектов социального назначения. В свою очередь рост строительства способствовал развитию ряда отраслей промышленности, увеличению налоговой базы.

Для проведения единой государственной инвестиционной политики, обеспечения условий для эффективного использования инвестиционных ресурсов, развития приоритетных направлений экономической деятельности и решения ключевых социальных задач образован специальный постоянно действующий орган Кабинета Министров Чувашской Республики - Совет по инвестиционной политике, основной функцией которого является отбор и экспертиза инвестиционных проектов, реализуемых с участием Кабинета Министров Чувашской Республики.

Эффективное управление собственностью является одним из источников развития доходной базы. В целях формирования механизма управления государственным имуществом утверждена Концепция, определяющая основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственным сектором экономики Чувашской Республики.

Управление собственностью должно сопровождаться разработкой механизмов управления, позволяющих, не выходя за рамки рыночных отношений, обеспечить "настройку" государственных предприятий на решение задач повышения эффективности деятельности, прежде всего в сферах, где мотивация деятельности частного капитала является недостаточной. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, предполагается использовать нормативный подход к управлению собственностью, при котором набор и уровень норм и нормативов по управлению собственностью устанавливается в зависимости от форм и объектов собственности.

Кабинетом Министров Чувашской Республики принят ряд постановлений, направленных на улучшение состояния учета, оценки активов Чувашской Республики и создания системы регистрации прав на недвижимое имущество, установлена периодичность отчетности, утверждены формы и соответствующий перечень показателей. Существенное внимание уделено показателям, характеризующим финансовую устойчивость предприятия или хозяйственного общества.

Сформирован реестр объектов недвижимости республиканского имущества, используется практика проведения рыночной оценки, утвержден Единый порядок определения величины арендной платы за пользование находящимися в государственной собственности объектами недвижимости, что позволило на 54% увеличить доходы от аренды по сравнению с соответствующим периодом 1999 года.

Утверждено Положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности республиканских государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли, вклады) которых находятся в республиканской собственности.

Введена система аудиторских проверок республиканских государственных унитарных предприятий. Созданы отраслевые балансовые комиссии, на которых рассматривается деятельность подведомственных организаций.

В целях реализации на территории Чувашской Республики государственной политики в области регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним образован единый регистрационный округ и создано учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - Регистрационная палата Чувашской Республики. Создание системы регистрации прав на недвижимое имущество позволит упорядочить сбор налогов, и соответственно, увеличивать доходную часть республиканского и местных бюджетов, поскольку ведение Единого государственного реестра прав позволяет внести необходимый порядок по учету недвижимости, а следовательно, расширить круг налогоплательщиков и реально увеличить облагаемое налогом имущество как физических, так и юридических лиц.

Мобилизующим фактором выступает реформа межбюджетных отношений.

В рамках начатой в 1994 году на федеральном уровне реформы межбюджетных отношений Чувашская Республика приступила к реформированию межбюджетных отношений между республиканским бюджетом Чувашской Республики и бюджетами районов и городов в 1995 году. Основными принципами при этом были провозглашены:

- усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе как собственных налогов, так и всего контингента регулирующих налогов;

- повышение ответственности органов власти и местного самоуправления за результаты социально-экономического развития, за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

- применение в бюджетном регулировании единых для всех органов местного самоуправления методологии, критериев и факторов;

- распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания до минимального уровня бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития районов и городов, отстающих по объективным причинам;

- недопустимость изъятия или централизации без согласования в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных доходов и сэкономленных средств и обязательность компенсации бюджетам недостающих средств в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти республиканского уровня;

- ясность, прозрачность и гласность межбюджетных отношений.

Новые правила межбюджетных отношений в Чувашской Республике строятся на нормативной основе путем выделения сумм финансовой помощи (трансфертов) из республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов, формируемого ежегодно в республиканском бюджете Чувашской Республики, используя долю каждого муниципалитета в республиканском фонде финансовой поддержки. И при этом полученная расчетным путем доля каждого муниципалитета в республиканском фонде финансовой поддержки районов и городов содержит в себе элементы выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности и заинтересованности муниципалитетов в мобилизации и развитии своих доходов.

Реформа межбюджетных отношений в целом привнесла определенные положительные результаты, что выразилось в активизации работы по изысканию новых возможностей и резервов для повышения экономического и налогового потенциала муниципалитетов, отказе от практики индивидуальных согласований объемов финансовой помощи из республиканского бюджета Чувашской Республики и переходе к единым формализованным правилам ее распределения.

Для определения расходной базы муниципальных бюджетов, начиная с 2000 года, применялся нормативный подход. Финансовая потребность на содержание учреждений социально-культурной сферы рассчитана исходя из расчета на единицу потребителя услуг.

Данный подход к определению расходной базы муниципальных бюджетов приводит к выравниванию возможностей реализации на территории Чувашской Республики минимального уровня установленных федеральными законами и законами Чувашской Республики социальных гарантий.

Принципиальные и кардинальные изменения внесены в межбюджетные отношения Чувашской Республики с районами и городами на 2001 год.

Нормативы отчислений от федеральных и республиканских налогов определены едиными для всех уровней органов местного самоуправления и соответствуют предельным нормативам, установленным Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Указанные нормативы установлены неизменными на три года.

При определении расходной базы бюджетов районов и городов в рамках дальнейшего реформирования межбюджетных отношений впервые сделаны реальные шаги по разграничению расходных полномочий в бюджетной системе.

В целях более полной гарантированности гражданам социально значимых общественных услуг в суммах финансовой помощи (трансфертов), передаваемых районам и городам, выделены целевым назначением ассигнования на финансирование федеральных мандатов.

Вопросы по разграничению расходных полномочий возникают в основном в отношении федеральных мандатов: на республиканском уровне нормативные документы, увеличивающие расходы либо уменьшающие доходы муниципалитетов, принимаются только при обеспечении источниками финансирования. Это требование утверждено в ежегодных законах Чувашской Республики о бюджете на очередной финансовый год.

Передача муниципалитетам полномочий по финансированию федеральных и республиканских мандатов осуществляется исходя из равнодоступности бюджетных услуг и эффективности производства услуг.

С переходом на новые межбюджетные отношения все федеральные мандаты, принятые до указанного момента Минфином России учтены в базе расходов регионов, принятых для определения доли трансферта субъектов Российской Федерации в федеральном фонде финансовой поддержки регионов. Расходы на реализацию федеральных мандатов из года в год учитывались не в полном объеме. Так как для определения базы расходов были приняты фактические расходы регионов по предоставлению этих услуг в дореформенный период, Чувашская Республика, являясь дотационным субъектом, финансируя указанные расходы исходя из реальных возможностей республиканского бюджета Чувашской Республики, оказалась в проигрыше. В условиях резкого роста инфляции данный разрыв увеличился.

На полную реализацию федеральных мандатов в 2000 году Чувашской Республике необходимо 3519,4 млн. рублей, что превышает прогнозный объем расходов консолидированного бюджета Чувашской Республики в 1,1 раза. Большая часть федеральных мандатов, где федеральный бюджет определен как источник финансирования, фактически не обеспечивается финансированием при исполнении соответствующих расходов. Не обеспеченные финансированием услуги увеличивают дебиторскую задолженность и ухудшают финансовое положение организаций, оказывающих услуги (в основном коммунальные), которые вынуждены данную разницу перекладывать на тарифы для промышленных предприятий, частично на бюджетные учреждения и население, создавая тем самым перекрестное субсидирование.

Внутриреспубликанские межбюджетные отношения направлены на активизацию деятельности органов местного самоуправления по мобилизации источников доходов, рациональному и эффективному использованию финансовых ресурсов. В Чувашской Республике заключены соглашения о финансовом оздоровлении со всеми муниципальными образованиями.

Особая роль в управлении общественными финансами республики отводится повышению эффективности работы в области государственных заимствований и обслуживания внутреннего государственного долга. Рационально построенная Программа бюджетных заимствований и умение управлять региональными финансами во многом предопределяют рейтинг и инвестиционную привлекательность Чувашской Республики. Подтверждением и результатом проводимой Кабинетом Министров Чувашской Республики целенаправленной работы в этом направлении является то, что Чувашская Республика не имеет как просроченных долгов перед Правительством Российской Федерации, так и просроченных долгов по заимствованиям и гарантиям.

С 1996 года разработана и ведется Долговая книга. При составлении бюджета и исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики соблюдаются заданные Бюджетным кодексом Российской Федерации параметры в отношении ограничения размеров долга и расходов на его обслуживание. Задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы отсутствует.

Концепция Программы

Несмотря на достигнутые результаты система управления общественными финансами в Чувашской Республике, как в прочем и в большинстве субъектов Российской Федерации в силу ряда объективных причин может характеризоваться, как требующая совершенствования. Ставящиеся задачи по оказанию полноценных и качественных бюджетных услуг населению региона зачастую являются размытыми. Деятельность государственных менеджеров и исполнителей в существующей системе не всегда приводит к улучшению текущей ситуации.

Причин для существования подобной ситуации в общественном секторе несколько:

- требующее повышения эффективности взаимодействие между различными уровнями и подразделениями государственных органов власти, учреждений и организаций;

- отсутствие четкого перечня и стандартов качества бюджетных услуг;

- размытость ответственности менеджеров и слабость действенной системы стимулирования эффективного управления, необъективные критерии оценки результатов управленческой деятельности государственных менеджеров;

- недостаточное использование инструментов контроля качества как контролирующими органами, так и конечными получателями бюджетных услуг.

Предлагаемая Программа, с нашей точки зрения, предполагает не только введение индикаторов улучшения состояния системы управления, не только реализацию ряда мероприятий, создающих потенциал для перехода на более качественный уровень управления, но и предусматривает механизмы, с помощью которых этот переход станет возможным.

Существует привычное представление о том, что экономический рост может решить практически все проблемы современного общества: бедность, загрязнение окружающей среды и т.д. При этом в качестве основного источника экономического роста рассматривается физический капитал. Однако практика последних десятилетий показала, что подобный рост, основанный на искусственном стимулировании инвестиций, пренебрежении экологическими его последствиями, неэффективном использовании общественных средств, подвержен значительным колебаниям и не может быть устойчивым. Это привело к появлению понятия качества роста. Для обеспечения качества экономического роста необходимо:

- учитывать все виды активов, имеющихся в распоряжении общества - физический капитал, человеческий и природный;

- уделять должное внимание проблемам распределения общественных благ (образования, медицинского обслуживания и т.п.);

- совершенствовать государственные институты и управление.

Для экономического развития имеют значение три вида активов: физический капитал (здания, оборудование и т.п.), человеческий (запас знаний и умений) и природный (запасы природных ресурсов, а также качество окружающей среды), которые не могут рассматриваться изолированно друг от друга. Только скоординированные инвестиции в физический, человеческий и природный капитал могут обеспечить высокое качество экономического роста и, соответственно, устойчивое развитие. Практика показывает, что зачастую, несмотря на высокий уровень инвестиций в традиционном понимании, т.е. в физический капитал, инвестиции в совокупный капитал оказываются отрицательными. Так например, по оценкам Всемирного банка, в России в 1997 году инвестиции в физический капитал составили 25% внутреннего валового продукта (далее - ВВП), тогда как совокупные инвестиции (т.е. с учетом инвестиций в человеческий и природный капитал) оказались отрицательными и равными - 1,6% ВВП.

В рамках Программы предполагается провести оценку человеческого и природного капитала и их динамики в Чувашии. Это позволит сделать вывод относительно качества экономического роста и устойчивости развития региона.

В качестве природного капитала предполагается учесть следующие его составляющие:

- минеральные ресурсы;

- леса;

- пахотные земли и пастбища.

Природный капитал будет определяться исходя из ренты, обеспечиваемой соответствующим природным ресурсом, с учетом нормы дисконтирования.

Человеческий капитал будет оцениваться на основе адаптации существующих методик. Физический капитал определяется в соответствии со стандартным подходом, т.е. с учетом инвестиций и амортизации.

Кроме того, будут оценены чистые инвестиции в совокупный капитал, что позволит определить, является ли экономическое развитие Чувашии устойчивым.

Предлагаемая программа реформирования в большей степени направлена на улучшение качества человеческого капитала.

Основной целью деятельности системы управления общественными финансами является производство конечного продукта - бюджетных услуг для населения, осуществившего найм менеджеров этой системы с использованием механизма выборов. Осуществляя свой выбор, население региона рассчитывает в конечном итоге получить от менеджеров наилучшее соотношение цена/качество оплачиваемых им услуг, предоставление которых в должном объеме и качестве не могут осуществить предприятия частного сектора экономики. При этом в теории государственный сектор, так же как и частный, должен преследовать единую конечную цель - увеличение совокупной стоимости собственного капитала. Динамичный рост этой стоимости и является основным показателем прогресса системы управления общественными финансами региона в целом.

Для достижения этой цели Программа предусматривает решение следующих задач:

- определение полного иерархического перечня всех прямых и сервисных бюджетных услуг, за предоставление которых отвечают республиканская власть и органы местного самоуправления;

- однозначное распределение обязанностей государственных менеджеров в сферах производства, маркетинга и продаж (предоставления) бюджетных услуг;

- внедрение показателей оценки соотношения цена/качество бюджетной услуги, определение текущего состояния этого соотношения для каждого из государственных менеджеров;

- внедрение системы контроля цен и качества услуг, предусматривающей привлечение профессиональных контролеров и конечных потребителей услуг;

- создание механизма стимулирования (поощрения) эффективной деятельности государственных менеджеров.

Нормотворческая деятельность не выделяется в отдельный компонент программы, но включается по мере необходимости в отдельные компоненты в виде мероприятий, проводимых в рамках этих отдельных компонентов. При этом в случае необходимости и при наличии объективного обоснования мы оставляем за собой право законодательной инициативы федерального уровня. Так, к примеру, мы считаем необходимым исключение из Бюджетного кодекса многих требований к полному долгу, в том числе к предельному объему заимствований. Объективная критика существующего федерального законодательства также может присутствовать в отдельных компонентах Программы, но в качестве самостоятельного компонента не выделяется.

Рынок бюджетных услуг основывается на ожиданиях налогоплательщиков и их совокупных платежах за эти услуги. Средством оплаты бюджетных услуг являются налоговые платежи. Кроме того, для формирования источников финансирования бюджетных услуг налогоплательщики передали в управление государственных менеджеров общественные активы, принадлежащие им (участия в предприятиях, недвижимость, инвестиции).

Изначально распределение средств, переданных налогоплательщиками для осуществления закупок бюджетных услуг, осуществляется депутатами (представителями налогоплательщиков), которые априори знают ожидания и потребности своих избирателей. Закупки бюджетных услуг осуществляются депутатами в процессе рассмотрения и окончательного утверждения бюджета. На основании утвержденного бюджета Минфин Чувашии осуществляет дальнейшие закупки, своевременно направляя средства бюджета в учреждения, осуществляющие либо непосредственное производство и предоставление услуг, либо сервисные функции, обеспечивающие эффективность этого производства.

Устройство бюджетной системы в Российской Федерации также предусматривает возникновение конфликтов интересов государственных органов управления и их менеджеров, при которых, с одной стороны, определенный менеджер отвечает за осуществление закупок бюджетных услуг, т.е. осуществляет распределение средств конечным производителям бюджетных услуг, а с другой стороны, сам участвует в процессе их производства, является их производителем. Действия по разрешению подобного конфликта должны предусматривать четкое позиционирование органа государственного управления, является ли он ответственным за закупки бюджетных услуг у поставщиков (например, Минстрой Чувашии) или организует процесс их производства. Во втором случае необходимо определить, кто является закупщиком этих услуг.

Систематизация и инвентаризация бюджетных услуг

Прямые бюджетные услуги

Существующее положение

В настоящее время в Чувашской Республике, как впрочем и в Российской Федерации в целом, не ведется единого системного перечня прямых бюджетных услуг, предоставление которых может или должно осуществляться на территории Чувашской Республики за счет средств соответствующих бюджетов с описанием того, что предполагает та или иная услуга в той или иной отрасли предоставления услуг. Отсутствие такого перечня приводит к тому, что в конечном итоге потребитель бюджетных услуг находится в неведении, что приобретает за свои деньги, производя отчисления своих налоговых платежей. В частном секторе такая ситуация считалась бы абсурдной, однако она имеет место в общественном секторе.

В настоящее время в Чувашской Республике проводится реализация программы по реформированию бюджетных услуг в области медицины и образования.

Цели реформирования и их обоснование

Систематизация бюджетных услуг предполагает однозначное описание перечня услуг, предоставляемых за счет средств республиканского и муниципальных бюджетов. При наличии подобного списка жители Чувашской Республики смогут ясно осознавать, на приобретение каких услуг они направляют свои средства, а какие услуги не могут и не должны быть оказаны им в государственном секторе на территории республики. Наличие перечня существенно облегчит принятие решений о приоритетах расходования средств, приоритеты станут более осознанными и обоснованными. Таким образом, у населения появится возможность анализировать полноту спектра предоставляемых общественных услуг, возможность отказываться от ненужных услуг, возможность внести в перечень отсутствующие, ранее не предоставлявшиеся, но необходимые услуги.

Механизм реализации

Составление перечня предоставляемых услуг должно осуществляться в рамках отраслевых министерств, ответственных за их производство и предоставление. Формирование списка осуществляется при анализе существующего положения. То есть происходит систематизация услуг каждого бюджетного учреждения - конечного их производителя. Данные по предоставляемым услугам собираются, группируются и анализируются в отраслевом министерстве, при отсутствии потребности в опросе конечных производителей - анализируются имеющие сведения. Перечень услуг должен представлять конечный список, содержащий в себе только те услуги, которые действительно предоставляются бюджетными учреждениями Чувашской Республики. Включение услуг, доступ к которым на территории Чувашской Республики невозможен, исключено. Каждая услуга должна иметь четкое описание, не допускающее неоднозначность трактовки.

Проведенная систематизация станет основой для описания стандартов качества каждой услуги, основой для идентификации учреждений, предоставляющих услуги определенного вида, основой для определения неэффективных учреждений (учреждений, где соотношение цена/качество предоставляемых услуг неприемлемо) и принятия решения по реорганизации таких учреждений с целью повышения эффективности их деятельности.

В процессе работы над описанием услуг здравоохранения и образования целесообразно использовать результаты ассоциированных проектов, оказать содействие в их реализации, провести взаимное увязывание программы, проводимой в рамках настоящего проекта с ассоциированным. В ходе реализации программы реформирования по данному разделу будет произведен анализ возможной методологии проведения описания услуг в сфере строительства, культуры, ЖКХ, охраны прав и свобод, экологии, прочих сферах предоставления общественных услуг.

Косвенные (сервисные) бюджетные услуги

Существующее положение

Сервисная услуга в общественном секторе должна быть направлена на обслуживание бюджетных учреждений, предоставляющих прямые услуги непосредственно конечному потребителю, либо обеспечение деятельности других сервисных учреждений. Такие услуги играют немаловажную роль в формировании прямых бюджетных услуг в соответствии с потребностями населения. В настоящее время не существует единого перечня таких услуг. Зачастую менеджеры различных государственных структур не в состоянии определить, за что они непосредственно отвечают и что должно быть конечным продуктом их деятельности; где проходят грани компетенции между учреждениями, отвечающими за предоставление сервисных услуг. Результатом такого недопонимания часто является отсутствие необходимой сервисной услуги или низкое ее качество.

Сервисные услуги могут быть классифицированы следующим образом:

- прогнозирование;

- планирование;

- финансирование;

- анализ;

- учет;

- мониторинг и контроль.

Услуги по прогнозированию социально-экономического положения Чувашской Республики в целом и отдельных отраслей хозяйственной активности, в частности, являются ключевым компонентом для обеспечения высокого качества предоставления других сервисных, а, соответственно, и прямых бюджетных услуг. Конечным продуктом услуг в области прогнозирования являются разнообразные прогнозы, основанные на анализе изменений или тенденций, складывающихся в той или иной сфере жизнедеятельности общества.

Бюджетные учреждения и их менеджеры зачастую недостаточно внимательно оценивают показательные факторы, влияющие на качество прогнозов. На это влияет и качество информационной базы для составления прогнозов (отсутствие процедур сбора и обработки такой информации), редкое использование объективных и формализованных методик подготовки прогнозов, подготовленных с учетом специфики региона. Так, например, Минэкономики Чувашии использует универсальную методику прогнозирования, предлагаемую федеральными органами. Однако последняя может также быть подвергнута критике с точки зрения ее качества. Как показывает практика, прогнозы за последние несколько лет, подготовленные федеральными органами, имеют слишком большие погрешности. Прогнозирование, в правильном его понимании, имеет достаточно широкий спектр применения. Качественное прогнозирование требуется не только в масштабах федерации, республики или муниципалитетов, но и в масштабах более мелкого уровня. Так называемые микропрогнозы должны влиять на прогнозирование более крупного уровня. Например, менеджер муниципалитета в сфере образования должен основывать свои прогнозы на демографических показателях района или города, тенденциях миграционного процесса в районе для определения будущего количества учащихся и их особенностей, вероятностных факторов смены количественного и качественного состава преподавательского состава, для анализа наличия и возможности привлечения новых специалистов в области образования, состояние основных средств школ района, для прогнозирования потребности в капитальном ремонте или строительстве новых объектов, динамику стоимости услуг ЖКХ, другие факторы, влияющие на образовательный процесс в его районе. Чем больше данных используется в процессе прогнозирования, чем более глубоко они анализируются, тем точнее будут как индивидуальные, так и сводные прогнозы. Формализация таких микропрогнозов нивелирует качество сводного прогноза и, возможно, недостаточную квалификацию менеджеров в сфере экономического и других видов прогнозирования.

Планирование в сфере предоставления бюджетных услуг также является чрезвычайно важным этапом. В процессе планирования менеджеры используют данные прогнозов, которые в процессе анализа трактуются ими с целью принятия ими определенных решений, совершения определенных действий, направленных на обеспечение прогнозируемого спроса соответствующими предложениями. При отсутствии механизмов качественного прогнозирования качество планирования также остается на относительно низком уровне. Планирование осуществляется на уровне оценки недостаточно надежных данных в сочетании с субъективными предположениями менеджера, осуществляющего планирование.

Услуги по финансированию в настоящее время лежат в компетенции Минфина Чувашии, вновь созданного Управления казначейства, финансовых отделов Минфина Чувашии в районах и городах, а также бюджетных учреждений, занимающихся предпринимательской деятельностью (частичным самофинансированием). Данная услуга является сервисной. Финансирование осуществляется на основании утвержденного плана расходования средств, закрепленного в различных нормативных документах. При отсутствии необходимых сумм денежных средств на осуществление запланированного финансирования (дефицит) для целей финансирования используется другая сервисная услуга - осуществление государственных заимствований.

Аналитические услуги используются на различных этапах производства практически всех бюджетных услуг. Качество проводимого анализа влияет на качество и эффективность принятия решения менеджером и в конечном итоге - на эффективность производства прямых услуг общественного сектора.

Услуги по учету являются основой для производства аналитических услуг. Полнота, непрерывность, достоверность, существенность учитываемых данных и другие принципы, на которых строится учет, являются критическими для качественного анализа и, как отмечено выше, - для эффективности производства прямых услуг.

Услуги в сфере мониторинга и контроля являются по своей сущности базовыми для оценки качества и стоимостных параметров предоставления различных услуг.

Цели реформирования и их обоснование

Реформирование предполагает создание перечня сервисных услуг, покрывающего потребности как прямых производителей общественных услуг, так и сервисных подразделений. Результатом должен явиться конечный список услуг с однозначным их описанием, не допускающим разночтений. Данный список будет служить основой для оценки полноты удовлетворения потребностей получателей сервисных услуг, выявления услуг, предоставление которых необходимо, но не осуществляется ни одним бюджетным учреждением, выявления размытости ответственности за предоставление одной и той же услуги между двумя или более бюджетными учреждениями.

Качество прогнозирования, как уже было отмечено выше, основывается на качестве информационной базы, применяемой в прогнозе. При этом в каждой сфере большую или меньшую важность при прогнозировании имеют различные данные. Наиболее точный прогноз осуществляется при консолидации качественных "мелких" прогнозов в более крупные. Для целей качественного прогнозирования необходимо провести работы по выявлению влияющих на качество прогнозов факторов, оценить возможность сбора объективной информации, разработать методику консолидации прогнозов. При этом следует учитывать, что информационной базой для одного прогноза могут служить данные другого. К примеру, на уровне субъекта федерации качество прогноза социально-экономического развития субъекта федерации в настоящее время зависит от качества прогноза, предоставленного федеральным органом. Даже метеорологические прогнозы и прогнозы техногенных катастроф влияют на качество других прогнозов и должны приниматься во внимание.

При производстве услуг планирования основных аспектом является определение целей планирования. Планирование должно основываться в формулировке методов достижения этих целей, конечная из которых - обеспечение спроса на бюджетные услуги определенного качества. Многообразие промежуточных целей - многообразие потребителей услуг планирования - характеризует сложность логистики планирования. Менеджеры, осуществляющие планирование, должны четко осознавать состав потребителей, их потребности и пытаться достигнуть оптимального плана с учетом разработанной политикои# приоритетов расходования средств. Предполагается, что законодательная власть и президент, как избранные представители населения, защищающие его интересы, должны учитывать и учитывают приоритеты подавляющего большинства населения и в должной степени уделяют внимание интересам населения.

Механизм реализации

Подготавливается и осуществляется опрос получателей о потребностях в сервисных услугах. Параллельно сервисными подразделениями осуществляется подготовка собственных перечней услуг, производство которых осуществляется ими в настоящее время. Формируется сводный список потребностей и сводный список предоставляемых услуг. Два сводных списка сопоставляются и объединяются в один методом включения в список предоставляемых услуг непокрытых потребностей. Выявленные невостребованные услуги анализируются и в случае отсутствия реальных потребностей в них - удаляются (производство подобных услуг неэффективно и необоснованно по причине отсутствия спроса на такие услуги).

Результатом подобной работы станет список, позволяющий принимать решения о создании новых общественных структур, отвечающих за предоставление сервисных услуг, позволяющих повысить эффективность предоставления прямых бюджетных услуг, будут выявлены услуги, производство и предоставление которых необоснованно. Следствием подобных действий станет повышение эффективности работы республиканского государственного аппарата в целом и сокращение затрат.

При осуществлении реформирования, например, в области прогнозирования потребуется привлечение авторитетных специалистов, знакомых с лучшей практикой прогнозирования в той или иной сфере. При их участии будет разрабатываться методика определения состава данных для объективного прогноза, сбора этих данных, методика анализа и консолидации прогнозов для "сводящих" их менеджеров вплоть до поступления сводных прогнозов в Минэкономики Чувашии. При прогнозировании будет целесообразно разработать механизм прогнозирования "снизу-вверх", разработать методику сопоставления его с прогнозом "сверху".

Паспортизация услуг. Определение стандартов качества

Описание измеримого качества бюджетных услуг

Существующее положение

В результате диагностики системы управления общественными финансами в Чувашской Республике пришли к выводу, что в большинстве отраслей производства бюджетных услуг отсутствует понятие измеримого качества бюджетных услуг. В подобной ситуации говорить о возможной оценке эффективности предоставления бюджетных услуг и оценке эффективности деятельности государственных менеджеров не представляется возможным. Оценка эффективности деятельности подчиненного менеджера его менеджером-начальником основывается чаще всего на субъективных ощущениях и предположениях начальника. Следует, однако, отметить, что в некоторых бюджетных учреждениях работа по описанию измеримого качества была начата либо силами сотрудников этих подразделений, либо при участии независимых экспертов-консультантов, но на настоящий момент не доведена до конца.

Цели реформирования и их обоснование

Целью проведения реформ является повсеместное внедрение и использование единых параметров измеримого качества для каждого вида бюджетных услуг в каждом бюджетном учреждении. Только при наличии и использовании данных параметров можно отслеживать реальный рост эффективности управления общественными финансами и ее составляющих. Субъективный анализ эффективности работы общественного сектора на базе глобальных параметров (к примеру, объем ВВП, доходов, дефицит, характеристики отдельных отраслей экономики) является анализом результатов, из которого влияние конкретных государственных менеджеров не может быть установлено достаточно точно. Введение же параметров, характеризующих работу каждого менеджера в отдельности, позволит определить их личный вклад в рост совокупного капитала Чувашской Республики, как самой главной характеристики ее успешного развития, позволит принимать обоснованные управленческие решения по их поощрению или административному взысканию.

Механизм реализации

Базой для описания измеримого качества бюджетных услуг являются перечни прямых и сервисных бюджетных услуг. Услуги данного перечня группируются по отраслям производства этих услуг. Cгруппированные перечни направляются в соответствующие отраслевые и сервисные бюджетные учреждения, где анализируются на предмет определения и описания качественных характеристик каждой из услуг с точки зрения их производителя. Подобные же разгруппированные списки направляются нескольким основным или типичным представителям потребителей этих услуг для описания видения их качественных характеристик с точки зрения потребителя. К описанию качественных характеристик также привлекаются независимые эксперты, имеющие адекватный опыт подобной работы, знакомые с существующими и общепринятыми в мире качественными характеристиками подобных услуг. После заполненные списки собираются и анализируются на предмет соответствия точек зрения, а также наличия реальных возможностей проведения измерений предложенных качественных характеристик. Согласование параметров измерения качества происходит при участии всех сторон, принявших участие в формировании предложений. На основании согласования происходит описание параметров измерения качества по каждой услуге. Списки услуг, содержащие теперь однозначное описание и параметры измерения качества, утверждаются нормативным документом по отрасли, предоставляющей услуги и распространяются среди всех ее производителей и доводятся до потребителей.

Описание стандартов качества по каждому виду услуг

Существующее положение

При отсутствии измеримых характеристик качества бюджетных услуг отсутствует возможность определения стандартов качества услуг. Государственный менеджер, ответственный за предоставление услуги, не обеспечен однозначным предписанием по качественным характеристикам предоставляемых им услуг# При таком положении ни сам менеджер, ни его руководитель не в состоянии судить об эффективности его деятельности. Профессиональные качества менеджера оцениваются, как было отмечено выше, лишь на основании субъективного мнения.

Цели реформирования и их обоснование

Создание стандартизации качества бюджетных услуг позволит довести до потребителя бюджетной услуги информацию о том, каково должно быть качество оплаченной им услуги, создаст основу для оценки эффективности каждого государственного менеджера, позволит создать конкурентную среду в общественном секторе. Потребитель бюджетной услуги сможет предъявлять обоснованные претензии по пониженному качеству определенных бюджетных услуг, заявляя о несоответствии качества стандарту.

Механизм реализации

Эксперты в области предоставления каждого вида бюджетных услуг совместно с представителями производителей, закупщиков и потребителей бюджетных услуг на основании измеримых параметров качества, подготовка которых описана в предыдущем подразделе, определяют и присваивают параметрам качества значения, соответствующие стандарту качества услуги. Согласованные параметры утверждаются и с момента утверждения становятся стандартами качества. Стандарты доводятся до всех производителей, закупщиков и потребителей бюджетных услуг. Для широкого оповещения потребителей прямых бюджетных услуг стандарты их качества публикуются в средствах массовой информации (далее - СМИ) и электронных сетях общего доступа.

Внедрение системы индикаторов для измерения параметров качества

Существующее положение

Индикаторы, определяющие качество предоставления общественных услуг, либо не используются, либо, в лучшем случае, используются отдельными менеджерами для оценки эффективности собственной деятельности. Системного ведения расчетов индикаторов не существует. Таким образом, на республиканском и более низких уровнях производства и предоставления услуг отсутствует, как таковая, возможность оценки эффективности работы отдельных менеджеров и системы в целом, как для самих менеджеров, так и для потребителей услуг.

Цели реформирования и их обоснование

Индикаторы оценки качества услуг, процедура подготовки которых описана в предыдущем подразделе, необходимы для реализации возможности оценки деятельности государственных менеджеров и их учреждений в динамике (ежеквартальной, ежегодной). Периодический расчет этих индикаторов для каждого производителя бюджетных услуг, их публикация или распространение среди заинтересованных сторон позволят создать прецедент открытой конкуренции между менеджерами и учреждениями, выявить тех среди них, результаты деятельности которых в наибольшей степени удовлетворяют ожиданиям и потребностям. В то же время индикаторы будут служить основой для принятия управленческих решений о сферах приложения усилий системы в целом, помогут выявить сферы неэффективной деятельности, будут подспорьем для принятия обоснованных решений по необходимым изменениям процесса управления, смене или дополнительному обучению менеджеров, не отвечающих предъявляемым к ним требованиям. Основной принцип, заложенный во введении системы индикаторов для измерения параметров качества, - эффективная деятельность должна поощряться, неэффективная - меняться, либо искореняться.

Механизм реализации

Параметры, определяющие качество предоставления бюджетных услуг, доводятся до каждого их производителя, для государственных менеджеров рассчитываются стартовые показатели. Далее проводится работа по определению целесообразной периодичности пересчета параметров: расчет для определенного вида услуг может производиться ежемесячно, ежеквартально или ежегодно, в зависимости от специфики услуги. По завершении определения периодичности пересчета параметров качества до каждого менеджера доводится периодичность пересчета по каждой его услуге. Пересчет должен осуществляться непосредственно этим менеджером. Обоснованность может выборочно проверяться независимым контролером либо конечным потребителем услуг.

Создание системы, предусматривающей возможность переоценки стандартов качества

Существующее положение

При отсутствии самой системы стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг невозможно говорить о системе переоценки стандартов качества.

Цели реформирования и их обоснование

Стандарты качества бюджетных услуг при определенных условиях должны пересматриваться. Это связано с неизбежным прогрессом в области технических и интеллектуальных возможностей практически в любой сфере производства. К примеру, еще несколько лет назад многие государственные менеджеры не использовали в своей работе компьютеры, сегодня подобная техника используется в качестве инструмента работы практически каждым менеджером.

Механизм реализации

Пересмотр стандартов качества должен производиться вышестоящим органом госуправления по отношению к нижестоящему. В рамках Программы предполагается подготовить нормативные правовые акты, определяющие порядок такого пересмотра, сроки исполнения программы предусматривают анализ возможностей такого пересмотра в конце периода исполнения программы в части пилотных проектов.

Систематизация и инвентаризация сфер ответственности менеджеров за производство и предоставление бюджетных услуг

Существующее положение

В настоящее время ответственность за производство и предоставление бюджетных услуг между государственными менеджерами различных учреждений в некоторых случаях не может быть определена однозначно. Примерами неопределенности ответственности могут служить общие сферы компетенции Минфина Чувашии и Минимущества Чувашии, Минэкономики Чувашии и Минпрома Чувашии, ряда других учреждений. Практика размытости ответственности негативно отражается на эффективности предоставления услуг этими учреждениями. Отвлечение времени сотрудников и менеджеров на решение задач, не являющихся задачами этих сотрудников и менеджеров могут, служить и служат причиной снижения эффективности выполнения ими собственных функций. Обоюдная ответственность также может привести к невыполнению функций, возложенных на учреждения с обоюдной ответственностью.

Цели реформирования и их обоснование

Целью инвентаризации является безусловное разграничение полномочий и ответственности за предоставление бюджетных услуг. Инвентаризация должна проводиться на предмет выявления услуг, предоставляемых одновременно двумя или более бюджетными учреждениями (размытость ответственности), исключая услуги однотипных бюджетных учреждений, расположенных в различных субъектах республики, или однотипные услуги бюджетных учреждений, предоставление которых должно обеспечиваться равнодоступно на всей территории республики: поликлиники, школы, и т.п. Инвентаризация должна быть также направлена на выявление тех услуг, предоставление которых обязательно (услуги присутствуют в перечне услуг, обязательных к предоставлению), но не осуществляется ни одним из существующих бюджетных учреждений. При определении вышеперечисленных услуг соответствующие изменения должны быть внесены в инвентаризуемые документы.

Возможно, что по результатам инвентаризации появится необходимость в учреждении новых бюджетных подразделений или сокращении (либо реорганизации) существующих с целью обеспечения безусловного предоставления всех бюджетных услуг и безусловного распределения ответственности за их предоставление между бюджетными учреждениями и государственными менеджерами.

Механизм реализации

Для однозначного закрепления сфер ответственности за предоставление услуг общественного сектора считаем необходимым решить ряд задач, а именно:

- провести инвентаризацию положений, уставов и других документов, определяющих сферы компетенции бюджетных учреждений и организаций, внести в них определенные изменения;

- определить предмет ответственности каждого субъекта управления;

- выявить факты возможной перекрестной ответственности (сфер деятельности, в которых нет возможности четко определить, какое из учреждений, организаций отвечает за предоставление той или иной прямой или сервисной услуги);

- подготовить процедуры слияния бюджетных учреждений с перекрывающимися сферами компетенции для целей консолидации усилий и оптимизации эффективности оказания бюджетных услуг вновь созданными учреждениями;

- определить услуги, предоставление которых является обязательным, но по которым не определено, какое из бюджетных учреждений (организаций) ответственно за их предоставление;

- выявить услуги, предоставление которых не является функцией государства с целью сокращения таких услуг;

- выявить услуги, предоставление которых является обязательным, но не может осуществляться за счет и на территории республики или ее муниципальных образований при использовании существующих ресурсов бюджетных учреждений, организаций республики в силу сложившихся объективных причин с целью передачи такой ответственности в компетенцию учреждений и организаций, включая организации частного сектора, обладающие необходимыми ресурсами.

Проведение этих мероприятий позволит систематизировать ответственность и создать базу для осуществления контроля за исполнением обязанностей менеджеров по производству и предоставлению следующих услуг:

1. Описание существующей системы управления республики с точки зрения набора услуг (иначе - полезных результатов), предоставляемых отдельными структурными подразделениями данной системы физическим и юридическим лицам. Направления совершенствования существующей системы управления.

1.1. Формирование (на основе анализа результатов документальной проверки) укрупненного перечня полезных результатов, образуемых в процессе деятельности:

- учреждений, финансируемых за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики;

- организаций, использующих имущество республики на условиях оперативного управления (хозяйственного ведения);

- организаций, получающих целевое финансирование дотации и/или льготы из республиканского бюджета Чувашской Республики (в части осуществления хозяйственной деятельности, по которой предоставлены перечисленные блага);

- организаций, пользующихся льготным кредитом либо получающих кредитные гарантии за счет республиканского бюджета (в части осуществления хозяйственной деятельности, по которой предоставлены льготные кредиты).

1.2. Юридическая экспертиза нормативных документов, регламентирующих компетенцию отдельных органов управления в части их функций и в части осуществления затрат и распоряжения государственными финансовыми ресурсами.

1.3. Описание основных направлений совершенствования действующей системы управления в части состава управленческих функций и их распределения между отдельными звеньями системы управления.

2. Описание перспективного состояния системы управления республики с точки зрения набора услуг (иначе - полезных результатов), предоставляемых отдельными структурными подразделениями данной системы физическим и юридическим лицам.

2.1. Формирование минимального перечня услуг, которые обязаны предоставить населению органы государственного управления уровня субъекта Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством. Оптимальное распределение функций по оказанию данных услуг между подразделениями системы управления.

2.2. Формирование перечня полезных результатов, не интерпретируемых в качестве услуг. Оптимальное распределение данных функций между подразделениями системы управления.

2.3. Описание типовых процедур реализации мероприятий экономической политики на уровне республики. Под мероприятиями понимаются: формирование новых и поддержание существующих предприятий государственного сектора экономики (исключая те, которые созданы для оказания населению обязательных услуг), кредитование коммерческих организаций, предоставление льгот, преференций, субсидий и т.п. Под процедурами понимаются регламентации экономического обоснования мероприятий (включая формы соответствующих документов), принятия решений уполномоченными органами управления, формирование соответствующих разделов расходной части бюджета.

3. Описание программы мероприятий, реализация которых позволяет осуществить переход в перспективное состояние системы. Результаты работы консультантов.

3.1. Предложения по внесению изменений в уставные документы конкретных государственных учреждений в части состава их функций.

3.2. Проекты документов, регламентирующих деятельность государственных органов в сфере планирования и осуществления мероприятий экономической политики.

Специалистами составляется исчерпывающий список производителей бюджетных услуг. На основании составленного списка собираются документы, определяющие сферы ответственности этих бюджетных учреждений. Документы сопоставляются со списком бюджетных услуг. При определении ответственности за предоставление конкретной бюджетной услуги в перечень в качестве атрибута услуги вносится отметка о ее принадлежность к определенному бюджетному учреждению. По завершении инвентаризации с расстановкой атрибутов перечень исследуется на предмет наличия более одного ответственного бюджетного учреждения по одной бюджетной услуге. В случае обнаружения таких услуг информация об этом доводится до учреждений с обоюдной ответственностью для достижения соглашения между ними о передаче полной ответственности за эту услугу единственному учреждению. При отсутствии у услуги проставленного атрибута принадлежности информация об этом передается одному из главных государственных менеджеров Чувашской Республики (премьер-министру) для принятия им решения о возложении ответственности за предоставление этой услуги на одно из существующих бюджетных учреждений либо об учреждении новой бюджетной организации. Таким образом, будет достигнута однозначность в вопросах ответственности за предоставление всех обязательных бюджетных услуг, для каждого из менеджеров будет создана основа для эффективного управления общественными финансами в рамках определенной для них компетенции.

Определение стартового состояния эффективности деятельности бюджетных учреждений, организаций и государственных менеджеров

Создание глобальной иерархической матрицы менеджеров и услуг, оказываемых ими

Существующее положение

Задачи по составлению подобной матрицы, содержащей в одном ряду данных список всех бюджетных услуг, а в другом менеджеров, ответственных за их предоставление, перед Чувашской Республикой не стояли. Подобная матрица может принести ряд преимуществ для целей управления системой управления общественными финансами.

Цели реформирования и их обоснование

Для совершенствования понимания роли того или иного менеджера в общей работе системы по управлению общественными финансами республики, а также отдельных ее направлений, для создания базовой модели оценки эффективности деятельности каждого менеджера по соотношению цена/качество создание такой матрицы является необходимостью. Матрица должна содержать в себе связи, характеризующие подчиненность одного менеджера другому, зависимость одного менеджера от эффективности работы другого, начиная, к примеру, от Президента Чувашской Республики, премьер-министра, депутата профильного комитета, министра экономики, министра финансов, отраслевого министра, руководителя муниципального образования, руководителя отраслевого отдела в муниципалитете до конечного производителя прямой бюджетной услуги. Матрица в дальнейшем будет подспорьем в определении этапов, в наибольшей степени влияющих на эффективность предоставления конечной услуги в положительном или отрицательном аспектах.

Механизм реализации

Составление перечня прямых и косвенных (сервисных) бюджетных услуг описано в предыдущем разделе. Этот перечень станет основой для составления ряда данных по услугам. Систематизация сфер ответственности менеджеров описана в разделе "Систематизация и инвентаризация сфер ответственности менеджеров за производство и предоставление бюджетных услуг". Ряд данных по менеджерам - производителям бюджетных услуг будет составлен на основании этой систематизации. Таким образом, при выполнении программы указанных выше разделов составление матрицы станет лишь технической проблемой. Далее программным способом проставляются признаки связи одной услуги зависящего менеджера от услуги обеспечивающего (сервисного) менеджера. Например, проставляется связь между услугами (в данном случае укрупненными) составления прогноза развития Чувашской Республики, подготавливаемого министром экономики с подготовкой бюджета министром финансов или руководителем казначейства с получателями средств финансирования. Связи могут быть однонаправленные (зависимость от одной услуги одного менеджера) либо многонаправленные (зависимость от нескольких услуг нескольких менеджеров). Наличие подобных связей позволит высшему менеджменту более четко определять, на каком этапе процесс производства услуги влияет на общий результат, принимать обоснованные решения по изменению либо процесса, либо связей или обучению-смене менеджера, допускающего снижение эффективности общего процесса.

Экспертная оценка соотношения цена/качество для каждого менеджера по каждой услуге

Существующее положение

Как уже было отмечено выше, на данном этапе в Чувашской Республике системно не используются показатели качества бюджетных услуг и не определены стандарты этого качества, целесообразность чего также обоснована выше.

Цели реформирования и их обоснование

Только при наличии такой характеристики, как соотношение цена/качество бюджетных услуг, можно реально судить об эффективности деятельности менеджера. Показатели качества, как исходное состояние для каждого менеджера, должны быть экспертным путем оценены для каждого менеджера по каждой его услуге. Экспертная оценка должна осуществляться на основании сравнения стандартов качества, описанных выше, с текущим качеством для определенного менеджера. Для каждого же менеджера должна быть рассчитана цена (себестоимость) производства бюджетной услуги в его учреждении, то есть стоимость, созданная на предыдущих этапах, учитываться не должна. Например, в цене услуги образования (обучение одного ученика начальных классов в определенной школе) не должна учитываться заработная плата министра образования Чувашской Республики, однако должны учитываться расходы этой школы на ЖКХ.

При наличии подобных показателей для каждого менеджера можно будет реально судить об эффективности деятельности каждого менеджера в динамике. Динамика будет характеризовать прогресс или регресс в работе менеджеров, что станет основой для принятия объективных решений о поощрении или наказании этих менеджеров их руководителями.

Механизм реализации

Разработка методики экспертной оценки соотношения цена/качество по паспортизированным услугам. Формирование экспертных групп по оценке цены и качества бюджетных услуг с привлечением специалистов отдела финансового контроля и ревизий Минфина Чувашии, специалистов отраслевых министерств и внешних экспертов.

Создание и реализация Программы, направленной на увеличение и улучшение качества доходной базы бюджетов Чувашской Республики и муниципальных образований

Существующее положение

Существующая доходная база республиканского и местных бюджетов предопределяет зависимость бюджетной системы Чувашской Республики от федеральной поддержки в виде трансфертов, других видов денежной помощи и федеральных программ. Кроме того, особенностью российской налоговой системы является слабое разделение баз налоговых доходов между уровнями общественного сектора, при котором основная масса доходов собирается одновременно федеральным уровнем, субъектами федерации и муниципалитетами. Эта особенность приводит к неконкретности налоговой политики, низкой предсказуемости налоговых доходов, распыленности усилий органов государственной власти и муниципалитетов в области налогообложения. Вместе с тем ограничен инструментарий регионов и муниципалитетов по установлению прямой зависимости между объемом и качеством услуг и доходной базой для их финансирования, что приводит к дисбалансу общественного и частного секторов. Результатом этого является и низкая мотивация налогоплательщиков в силу неувязанности собираемых налогов с уровнем предоставляемых общественных услуг.

В рамках существующего бюджетного законодательства региональные и муниципальные власти мотивированы не на достижение оптимального баланса частного и общественного секторов в оказании услуг, а на повышение собираемых доходов, что приводит к субоптимальному (неэффективному) распределению совокупных ресурсов и потенциально сдерживает экономическое развитие и развитие общественного сектора.

Основными целями в области управления общественными финансами в Чувашской Республике на протяжении нескольких лет является работа по приросту бюджетных доходов, рационализации и повышению эффективности бюджетных расходов. Данные цели сформулированы в ряде документов, изданных органами власти и управления Чувашской Республики и репрезентативных муниципальных образований. Основными из этих документов являются:

- указы и распоряжения Президента Чувашской Республики о подготовке бюджетных посланий на очередной финансовый год;

- постановления Кабинета Министров Чувашской Республики об организации подготовки бюджетных посланий на очередной финансовый год;

- законы Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год;

- постановления Кабинета Министров Чувашской Республики "О мерах по реализации Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики" на очередной финансовый год;

- постановление Госсовета Чувашской Республики от 16 февраля 1999 г. N 140 "Об утверждении программы социально-экономического развития Чувашской Республики на 1999-2001 годы";

- решения Чебоксарского городского собрания депутатов Чувашской Республики о бюджете города Чебоксары на очередной финансовый год;

- решение Чебоксарского городского собрания депутатов Чувашской Республики от 25 апреля 2000 г. N 1005 "Об итогах экономического и социального развития, исполнения бюджета г.Чебоксары в 1999 году и задачах на 2000 год";

- решения Ядринского районного собрания депутатов о едином бюджете Ядринского района на очередной финансовый год;

- постановления главы администрации Ядринского района о мерах по реализации решения Ядринского районного собрания депутатов о едином бюджете Ядринского района на очередной финансовый год;

- постановления главы администрации Батыревского района об организации работы по подготовке бюджетного послания на очередной финансовый год;

- решения собрания депутатов Батыревского района о бюджете Батыревского района на очередной финансовый год;

- постановления главы администрации Батыревского района о мерах по реализации решения собрания депутатов Батыревского района о бюджете Батыревского района на очередной финансовый год.

Работа в области повышения бюджетных поступлений, которая велась в Чувашской Республике в соответствии с указанными документами, может быть классифицирована по двум основным признакам:

- прямые меры воздействия на рост бюджетных поступлений;

- косвенные меры воздействия на процесс прироста бюджетных доходов.

К числу мер прямого характера следует отнести:

- введение республиканскими и муниципальными органами власти новых налогов и сборов;

- применение мер прямого административного принуждения к неплательщикам налогов;

- применение мер уголовного преследования к лицам и структурам, уклоняющимся от уплаты налогов и сборов;

- получение доходов от более эффективного управления государственной и муниципальной собственностью;

- проведение прямых бюджетных заимствований.

К числу мер косвенного характера относятся:

- создание общих (инфраструктурных) условий для повышения деловой активности в республике и на территории муниципальных образований (к числу таких условий принадлежат, прежде всего, Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике"; Указы Президента Чувашской Республики: от 11 марта 1994 г. N 36 "О совете по инвестиционной политике", от 26 мая 1997 г. N 40 "О дополнительных мерах по стабилизации финансово-экономического положения пищевой, перерабатывающей промышленности и животноводческих комплексов Чувашской Республики", от 11 марта 1998 г. N 26 "О мерах по кадровому обеспечению процесса реструктуризации предприятий"; постановления Кабинета Министров Чувашской Республики: от 30 августа 1999 г. N 194 "О программе развития экспортоориентированных производств в Чувашской Республике", от 16 мая 1994 г. N 100 "О совете по инвестиционной политике" (с изменениями от 26 февраля 1999 г.), от 19 марта 1998 г. N 58 "О заключении соглашений о социально-экономическом сотрудничестве между Кабинетом Министров Чувашской Республики и промышленными организациями", от 31 июля 1998 г. N 227 "Об основных направлениях промышленной политики Чувашской республики на 1998-2001 годы", от 16 ноября 1998 г. N 332 "О первоочередных мероприятиях по стабилизации экономики Чувашской Республики (Программа антикризисных мер)", от 5 марта 1999 г. N 58 "О мерах по развитию и государственной поддержке агропромышленного комплекса в 1999 году" (с изменениями от 20 мая 1999 г.), от 30 марта 1999 г. N 85 "Об экономическом соревновании между районами и городами Чувашской Республики", от 20 октября 1999 г. N 226 "Об экономическом соревновании между организациями основных отраслей экономики Чувашской Республики", от 1 марта 2000 г. N 34 "О мерах по развитию и государственной поддержке агропромышленного комплекса в 2000 году"; от 31 августа 1999 г. N 196 "Концепция управления государственным имуществом";

- проведение институциональных преобразований, среди которых: создание Минпредпринимательства Чувашии; создание Республиканского фонда поддержки малого предпринимательства в форме государственного учреждения и последующее преобразование его в некоммерческую организацию в форме фонда; образование Республиканского координационного совета представителей малого предпринимательства Чувашской Республики; создание Агропромышленного союза Чувашской Республики; формирование Совета по инвестиционной политике; создание Комиссии по подведению итогов экономического соревнования между районами и городами Чувашской Республики, а также комиссий по подведению итогов экономического соревнования между организациями основных отраслей экономики Чувашской Республики;

- направление и активизация предпринимательской деятельности посредством разработки различных программ экономического развития территорий, отдельных направлений, отраслей и секторов (например: республиканская целевая программа "Картофель" на 1996-2000 годы, Республиканская целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1997-2000 годы, Республиканская целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Чувашской Республике на период до 2000 года, Республиканские целевые программы социально-экономического развития гг.Алатыря, Шумерли и Вурнарского района на 1997-2000 годы, Республиканская целевая программа государственной поддержки малого предпринимательства в Чувашской Республике на 1998-1999 годы, Программа содействия занятости населения Чувашской Республики на 1998-2000 годы, программа "Экономика подворья Батыревского района Чувашской Республики на 1999-2001 годы";

- стимулирование деловой активности за счет предоставления различного рода налоговых преференций (отсрочки и рассрочки налоговых платежей, инвестиционные налоговые кредиты и т.д.);

- стимулирование деловой активности за счет предоставления бюджетных ссуд и гарантий;

- стимулирование деловой активности за счет предоставления имущественных и иных неналоговых преференций (бесплатная или льготная аренда государственного или муниципального имущества, льготное обеспечение различными коммунальными услугами и др.);

- целенаправленное воздействие на рост экономических показателей деятельности за счет реструктуризации задолженности предприятий перед республиканским и местными бюджетами;

- поддержка и стимулирование деятельности местных производителей на основе механизма конкурсных закупок продукции, товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд;

- содействие повышению уровня инвестиционной привлекательности акций местных предприятий и продвижению их на фондовые рынки Чувашской Республики и Российской Федерации;

- представление к государственным наградам особо отличившихся работников, руководителей организаций, добившихся наилучших результатов в финансово-хозяйственной деятельности.

Перечисленные меры принесли Чувашской Республике и входящим в ее состав муниципальным образованиям определенный положительный результат на этапе преодоления кризисных процессов, ориентировали органы власти и управления всех уровней на проявление самостоятельности, инициативы и ответственности, обеспечивали последовательное утверждение новых принципов взаимодействия между властью и бизнесом, отчетливо характеризовали наличие политической воли к достижению основных целей и ценностей демократических рыночных реформ в муниципальных образованиях и в Чувашской Республике в целом с учетом специфики ее социально-экономического положения и культурных особенностей.

Цели реформирования и их обоснование

Необходимым условием образования и наращивания доходов от собственной деятельности органов управления общественными финансами является выделение и описание каждого доходного источника в качестве особого предмета управленческой деятельности. При этом следует четко осознавать, что в качестве такого особого предмета управления ни сам доходный источник, ни его поведение не совпадают (хотя и зависят) ни с тем, кто устанавливает перечень бюджетных доходов, ни с тем, кто эти доходы вносит. То есть речь идет о необходимости образования вторичной сферы деятельности, которая, надстраиваясь над ее первичной сферой (сферой установления/уплаты налогов), становится самостоятельным источником доходообразующей деятельности, резко повышая показатели эффективности (качества) управления общественными финансами. Результатом этой новой сферы деятельности в области управления общественными финансами должны стать разработка и реализация специальных программ, направленных на развитие каждого из доходных источников бюджета соответствующего уровня власти, переход к технологиям и методам в управлении общественными финансами, позволяющим получать большую часть доходов за счет собственной активности органов власти и управления, не вводя новых налогов или (и) повышая ставки действующих налогов и сборов.

Основными задачами политики администрации в отношении налоговой базы являются:

- обеспечение стабильности налоговой системы (возможность планирования налоговых платежей в условиях определенности на длительный период, ясных и понятных, законодательно закрепленных налоговых процедур) - N 1;

- существенное снижение и выравнивание налогового бремени (уменьшение налогов с оборота, упорядочение порядка предоставления налоговых льгот) - N 1, N 7;

- улучшение инвестиционного и предпринимательского климата региона, сокращение административных мер воздействия на состояние налоговой базы (гарантия стабильности налоговой системы для инвесторов, простая процедура получения лицензий как дополнительный фактор развития предпринимательской деятельности) - N 4;

- повышение уровня собираемости налоговых платежей через совершенствование налогового администрирования (сокращение возможностей для произвольных действий налоговых органов с одновременным соблюдением интересов бюджета при исполнении налогоплательщиками обязанностей по уплате обязательных платежей) - N 2, N 5, N 6;

- исключение возможности генерации неплатежей со стороны бюджета - N 3.

Механизм реализации

Деятельность органов управления общественными финансами в Чувашской Республике по созданию и реализации программы, направленной на увеличение и улучшение качества доходной базы бюджета республики и муниципальных образований реализуется:

- в мероприятиях, ведущих к возрастанию доходов от тех активов, которыми располагает республика (неналоговых доходов от собственности и оказываемых платных услуг, так и в форме налоговых платежей предприятий, в которых данный орган власти имеет тот или иной объем своей собственности);

- в мероприятиях по реализации программ взаимовыгодного сотрудничества власти с населением и деловой средой, следствием которых является повышение доходов населения и бизнеса (рост абсолютных размеров бюджетных поступлений даже при относительном снижении ставок налогов и сборов или отмене отдельных из них). Этот вид доходов от собственной продуктивной деятельности органов управления общественными финансами поступает в бюджет в форме налоговых платежей, но по существу является эксплуатацией только налоговой формы, а не усилий налогоплательщика.

Для концентрации усилий по выработке и реализации политики по развитию доходной базы необходимо создать в Минфине Чувашии отдел по работе с доходами. Необходимым условием образования и наращивания доходов от собственной деятельности органов управления общественными финансами является выделение и описание каждого доходного источника в качестве особого предмета управленческой деятельности. Следует разработать совместно с профильными министерствами отдельные подпрограммы по развитию каждого доходного источника (налогооблагаемые ресурсы), использованию активов (недвижимость, акции, земля, природные ресурсы), других неналоговых поступлений.

Кроме того, необходимо скоординировать деятельность ведомств, ведущих учет недвижимого имущества, с целью формирования объединенного реестра имущества республики для расчета достоверной налогооблагаемой базы; организовать систему мониторинга крупнейших налогоплательщиков с целью планирования налоговых доходов, заключение с ними соглашений о предоставлении информации о планах развития, разработку логистики периодического сбора данных; провести оценку земельных ресурсов, продолжить создание кадастра земель; провести анализ возможных форм и проведение организационных процедур по развитию доверительного управления собственностью Чувашской Республики и муниципальных образований; провести анализ эффективности применяемых форм льготирования, иных налоговых и неналоговых преференций для развития доходной базы; разработать для утверждения Кабинетом Министров Чувашской Республики концепцию (программу) развития доходной базы республики до 2003 года; разработать программное обеспечение анализа и прогнозирования доходной базы бюджета.

Совершенствование и упрощение системы лицензирования (N4)

Существующее положение

В Чувашской Республике лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности". Регулирование деятельности по лицензированию (процедура выдачи лицензий, список причин отказа в выдаче лицензий, стоимость лицензий, сроки рассмотрения заявки на получение лицензии) не входят в полномочия республиканских органов. В настоящее время в Чувашской Республике лицензированию подлежат более 85 видов деятельности. Из них 68 отдельных видов деятельности лицензируют органы исполнительной власти Чувашской Республики в соответствии с вышеназванным постановлением Правительства Российской Федерации. Лицензирование осуществляют 15 органов исполнительной власти республики.

Соискатели лицензии подают в лицензирующий орган заявление с просьбой выдать лицензию на тот или иной вид деятельности, к нему прикладывают от 5 до 23 справок-согласований с различными инстанциями. Все лицензирующие органы обязаны в течение 30 дней рассмотреть заявление и приложенные документы и сообщить соискателю лицензии о принятом решении. После оплаты лицензионного сбора соискатель лицензии получает документ, подтверждающий наличие лицензии на конкретный вид деятельности. Размер платы за рассмотрение заявления и лицензионного сбора устанавливается Правительством Российской Федерации в количествах МРОТ и колеблется от 300 до 167000 рублей. Лицензия выдается на срок от 3 до 5 лет в зависимости от вида деятельности.

Сложившаяся децентрализованная система лицензирования в Чувашской Республике позволяет рационально использовать специалистов министерств и комитетов, однако имеет и существенные недостатки, на устранение которых и должна быть направлена программа реформирования.

Цели реформирования и их обоснование

Создать условия для перехода к применению процедуры лицензирования по принципу "одного окна". В связи с этим считаем целесообразным создать в рамках Минэкономики Чувашии рабочую группу, предметом ведения которой будет:

- взаимодействие субъектов лицензирования с лицензирующими органами;

- совершенствование порядка сбора документов соискателей лицензий;

- предоставление информации о порядке лицензировании различных видов деятельности;

- отслеживание сроков обращения и обработки полученных документов;

- отслеживание работы соответствующих отраслевых органов, ответственных за обработку собранных документов субъектов лицензирования.

Результатом деятельности группы станет разработка предложений в следующих сферах:

- усовершенствование системы лицензирования и связанных с ней процедур;

- создание единой системы регистрации и мониторинга процесса лицензирования;

- концентрация статистических данных по лицензируемым субъектам;

- повышение прозрачности деятельности лицензирующих органов;

- повышение общей инвестиционной привлекательности;

- стимулирование развития доходной базы;

- сокращение сроков предоставления лицензии.

Вышеперечисленное позволит соискателям лицензии более оперативно преступать к непосредственной деятельности по производству продуктов и услуг, увеличивать доходную базу бюджета и совокупный капитал республики.

Механизм реализации

Инвентаризация и систематизация логистики процедур выдачи всех видов лицензий.

Утверждение методик и сроков предоставления лицензий в связи с введением принципа "одного окна".

Разработка программного продукта, содержащего порядок лицензирования различных видов деятельности, перечни необходимых документов, базу данных по обратившимся за лицензиями субъектам, инструментарий для отслеживания исполнения сроков предоставления или отказа в выдаче различных видов лицензий.

Разработка и утверждение четкого перечня условий, при которых государственные органы инициируют процедуру банкротства. Реализация процедур банкротства, направленных на сокращение доли недоимки к общей сумме начисленных в бюджет Чувашской Республики налогов (N6)

Существующее положение:

В Чувашской Республике процедура банкротства формально может быть инициирована в следующих случаях: задолженность в бюджет составляет более 500 МРОТ и срок этой недоимки превышает 3 месяца. Но при четком соблюдении этих критериев процедура может быть инициирована для 90% предприятий-недоимщиков. Однако с экономической точки зрения это может быть неоправдано. С другой стороны, у государства нет достаточных ресурсов для проведения такого количества процедур. На практике во многих случаях более целесообразна процедура финансового оздоровления, которая имеет свои плоды. В республике накоплен богатый опыт по применению процедур финансового оздоровления и банкротства предприятий. Так, недавние банкроты ОАО "Химпром" и ОАО "Чебоксарский тракторный завод" при реализации процедуры финансового оздоровления перешли в разряд крупнейших налогоплательщиков, формируют значительные неналоговые доходы, их финансовое состояние улучшается, их функционирование способствует решению многих социальных вопросов, таких как обеспечение занятости населения. Кабинетом Министров Чувашской Республики с участием Агентства Волго-Вятского межрегионального территориального органа Федеральной службы России, созданного в 1994 году для проведения государственной политики по вопросам финансового оздоровления и банкротства в Чувашской Республике, проводится следующая работа:

- мониторинг финансового состояния крупных, экономически или социально значимых предприятий, выработка рекомендаций и предложений по планам финансового оздоровления;

- проведение региональной Межведомственной балансовой комиссией (далее - РМБК) работы по рассмотрению финансового положения и состояния расчетов с фискальной системой предприятий-должников (в 2000 году 13 заседаний комиссии по 123 предприятиям-должникам, из которых по 88 рекомендовано обратиться в Арбитражный суд Чувашской Республики с заявлением о возбуждении дела о банкротстве);

- финансовое оздоровление неплатежеспособных предприятий за счет введения процедуры внешнего управления для предприятий, сохранивших свой производственный потенциал и позицию на товарном рынке. В республике накоплен значительный опыт финансового оздоровления неплатежеспособных предприятий за счет введения внешнего управления. Процедура внешнего управления успешно завершена на таких крупных (как правило градообразующих) предприятиях как ОАО "Химпром", ОАО "Чебоксарский завод промышленных тракторов", ОАО "Чебоксарский мясокомбинат", ФГУП "Спирт-завод "Ядринский", ОАО "Канашский завод электропогрузчиков", ОАО "Электроавтомат", г.Алатырь;

- подготовка заключений о возможности реструктуризации задолженности предприятий в бюджеты всех уровней в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. N 1002 (208 положительных заключений на сумму задолженности 357,4 млн. рублей);

- участие в проведении судебных процедур банкротства (в текущем году в Чувашии процедура банкротства и финансового оздоровления применяется к 187 предприятиям, из них в процедуре наблюдения - 30, внешнего управления - 15, конкурсного производства - 142.

Результатом проведения процедур конкурсного производства и внешнего управления за 1998-2000 годы служит погашение задолженности в республиканский и местный бюджеты в размере 94969.3 тыс. рублей.

Таким образом, можно констатировать, что использование процедуры банкротства в отношении налогоплательщиков, имеющих недоимку в республиканский бюджет, является в республике активным инструментом налогового администрирования в целях оздоровления экономики региона.

Цели реформирования и их обоснование

Перечень индикаторов, при которых инициируется процедура банкротства, должен предусматривать реальное обеспечение защиты интересов населения республики. При этом ни один из субъектов хозяйствования не должен иметь привилегированного отношения со стороны властей вне зависимости от масштабов его деятельности в республике.

Разработка вместо существующих двух параметров, позволяющих государственным органам инициировать процедуру банкротства формальной системы параметров, при которых будет учитываться экономическая и социальная целесообразность такой процедуры, и ее введение, позволят государственным органам Чувашской Республики проводить более объективный мониторинг предприятий-должников, принимать меры в соответствии с анализом комплексной системы параметров. Эта система параметров должна быть известна каждому предприятию. Комплекс мер, предусмотренный в том или ином случае, должен реализовываться в обязательном порядке, а не на усмотрение коллегии официальных государственных лиц. Это будет способствовать тому, что предприятия будут более аккуратно относиться к своим долгам как перед государством, так и перед другими группами кредиторов, осознавать, что в случае несоответствия характеристик предприятия системе параметров, прописанной в системе, начало банкротства будет неизбежным.

Необходимо предусмотреть защиту интересов государства как кредитора 4 очереди при недобросовестном банкротстве, связанном с ликвидацией активов предприятия по неоправданно низким ценам.

В целях повышения бюджетной эффективности процедур финансового оздоровления и банкротства в Чувашской Республике требуется совершенствованию нормативно-правовой базы как на республиканском, так и на федеральном уровне.

Механизм реализации

В рамках полномочий, предоставленных региону Федеральным законом от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)", необходимо разработать нормативный документ (Положение), в котором будут зафиксированы условия, при которых инициирование процедуры банкротства будет являться обязательным, и регламентированы положения, касающиеся:

- порядка принятия органами исполнительной власти республики мер по предупреждению банкротства и восстановлению платежеспособности предприятий-должников (досудебная санация), в т.ч. порядку предоставлению льгот по обязательным платежам, условиям финансовой поддержки, реструктуризации задолженности предприятий-должников по обязательным платежам перед бюджетами соответствующих уровней;

- принятия мер по предупреждению банкротства унитарных предприятий и порядку предоставления им финансовой помощи (условия проведения досудебной санации);

- условий участия органов власти республики в делах о банкротстве градообразующих предприятий, предоставления поручительства при введении внешнего управления на градообразующих предприятиях, порядка предложения кандидатур внешнего управляющего;

- порядка взаимодействия между исполнительными органами республики, Агентством и налоговыми органами, обеспечивающего раннее реагирование на возникающие признаки банкротства предприятий;

- порядка отчетности в республике по процедурам, связанным с финансовым оздоровлением и банкротством (с использованием имеющейся системы отчетов федеральных структур).

Для повышения эффективности применяемых процедур финансового оздоровления и банкротства в целях снижения недоимки в республиканский бюджет необходимы совершенствование нормативно-правовой базы федерального уровня - внесение изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" либо разработка новых нормативных актов, в частности:

- детальная регламентация отношений, связанных с финансовым оздоровлением и предупреждением банкротства неплатежеспособных должников (порядок проведения соответствующих досудебных процедур, условия вхождения в них и порядок прекращения, порядок взаимодействия досудебных процедур финансового оздоровления и судебных процедур банкротства, регулирования возможности и порядка участия в санации нескольких участников, в том числе, если одним из участников является государственный орган); вопросы определения конкретного состава участников санации и распределения ответственности между ними за результаты санации; предотвращение недобросовестных действий при санации; последствия успешного и неуспешного завершения процедуры досудебной санации для ее участников и организации-должника и другие;

- предоставление права голоса налоговым и иным уполномоченным органам на всех собраниях кредиторов (данная мера позволит представителям государства, как кредитора по обязательным платежам, более эффективно проводить государственную политику при реализации процедур банкротства с целью наибольшего удовлетворения требований кредиторов IV очереди);

- определение бюджетного финансирования реализации процедур банкротства в отношении "отсутствующего должника", с целью проведения данных процедур в массовом порядке (происходит уменьшение дебиторской задолженности бюджета в силу списания безнадежной недоимки, упорядочение региональных финансов (бюджета); освобождение экономического пространства от организаций, уже не ведущих реальную хозяйственную деятельность, но реквизитами которых пользуются недобросовестные предприниматели, тем самым нанося ущерб нормально функционирующим субъектам рынка, что, в свою очередь, приводит к снижению их платежеспособности и возникновению признаков банкротства).

Разработка механизма перехода от индивидуальных налоговых льгот к системе налогового кредитования, доступной любому субъекту экономической деятельности, отвечающему определенным критериям (N7)

Существующее положение

Начиная с 1994 года и по настоящее время предоставление налоговых льгот, налоговых кредитов и налоговых каникул производится на основании норм, закрепленных как в отдельных законах (Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности"), так и в законах Чувашской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год). С 1 января 1999 г. при предоставлении налоговых кредитов и инвестиционных налоговых кредитов учитываются нормы статей 65-66 Налогового кодекса Российской Федерации. Налоговые льготы, не предусмотренные законодательством, предприятиям и организациям не предоставляются.

Процедура предоставления налоговых льгот формализована в виде методических рекомендаций по применению предоставляемых льгот в части налогов, зачисляемых в консолидированный бюджет Чувашской Республики, утверждаемых совместным решением Минфином Чувашии и УМНС России по Чувашской Республике. В целях осуществления контроля за обоснованностью заявленных в налоговых декларациях льгот налогоплательщиком представляются специальные (дополнительные) расчеты по этим льготам. Формы расчетов по льготам, предоставленным законодательством Чувашской Республики, утверждаются Управлением МНС России по Чувашской Республике и Минфином Чувашии.

Налоговые льготы, предоставляемые органами власти республики, направлены либо на стимулирование производственного процесса и привлечение инвестиций, а также на возможность расширения налоговой базы за счет привлечения новых налогоплательщиков (регистрация предприятий и банков, привлеченных льготами) либо на ослабление налогового бремени для отраслей, требующих государственной поддержки. Потери бюджета от предоставления льгот компенсируются ростом налоговой базы либо отсутствием необходимости бюджетного финансирования (непосредственного выделения средств из бюджета). Потери бюджета в связи с предоставлением налоговых льгот (выпадающие доходы) занимают незначительный удельный вес в общем объеме доходов регионального бюджета. В 1999 году оценочно выпадающие доходы составили по республиканскому бюджету 47,9 млн. рублей (5,9% от суммы налоговых доходов бюджета), по местным бюджетам 71,5 млн. рублей (6,4% от суммы налоговых доходов бюджета); на 1 июля 2000 г. - по республиканскому бюджету 8,6 млн. рублей (2,3% от суммы налоговых доходов бюджета), по местным бюджетам 15,6 млн. рублей (2,6% от суммы налоговых доходов бюджета). Минфином Чувашской Республики разработана методика расчета возможных потерь от предоставления льгот, где формализованы процедуры, связанные с расчетом выпадающих доходов. Методика применяется на республиканском уровне и рекомендована для применения в муниципалитетах.

Законом Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике" предусмотрены государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности. Так, в случаях принятия в Чувашской Республике нормативных правовых актов, содержащих нормы, ухудшающие положение инвесторов и условия их коммерческой деятельности, соответствующие нормы этих актов применяются в отношении инвесторов, уже осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Чувашской Республики, только по истечении трех лет со дня вступления их в силу. При объемах инвестиций в течение года в размере свыше 60 млн. рублей или в эквивалентной сумме в иностранной валюте по курсу Центрального банка Российской Федерации на момент поступления средств на счета юридических лиц - по истечении срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более чем через семь лет со дня вступления их в силу.

Цели реформирования и их обоснование

Существующая система применения налоговых преференций требует совершенствования нормативной базы и углубленного анализа возможности и целесообразности замены налоговых льгот налоговыми кредитами.

Механизм реализации

Необходимо разработать нормативно-правовой документ, регламентирующий предоставление налоговых льгот, кредитов и каникул, содержащий полный перечень критериев предоставления. Методику расчета возможных потерь от предоставления таких налоговых послаблений также необходимо регламентировать соответствующим актом. Считаем также целесообразным отказаться от предоставления новых налоговых льгот, заменив их налоговыми кредитами, как доходообразующими инструментами, требующими утверждения их введения Госсоветом Чувашской Республики, что в наибольшей степени обеспечит гарантию того, что предоставление подобных кредитов отвечает интересам большинства жителей Чувашской Республики.

Реализация концепции управления собственностью (Q2, Q5a, Q5b)

Существующее положение

В целях формирования механизма управления государственным имуществом Чувашской Республики постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 августа 1999 г. N 196 утверждена Концепция, определяющая основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственным сектором экономики Чувашской Республики.

Для установления контроля за деятельностью как руководителей предприятий, так и представителей государства в хозяйственных обществах принято постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 февраля 2000 г. N 7 об утверждении порядка отчетности этих групп специалистов. Постановлением установлена периодичность отчетности, утверждены формы и соответствующий перечень показателей. При этом существенное внимание уделено показателям, характеризующим финансовую устойчивость предприятия или хозяйственного общества, а также сделкам, результаты которых могут существенно отразиться на составе имущественного комплекса организации.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 14 апреля 2000 г. N 68 утверждено Положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности республиканских государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли, вклады) которых находятся в республиканской собственности. Этот документ - попытка оценить возможности предприятий в форме ежегодно утверждаемых показателей деятельности с последующим учетом их выполнения в целях анализа достигнутых результатов и подготовки предложений по улучшению деятельности организаций. Предусматривается, что в дальнейшем данные о выполнении этих показателей будут являться одним из дополнительных условий расторжения контракта с руководителем предприятия. К сожалению, учитывая, что ведение реестра экономических показателей предусматривается осуществлять в электронном виде, используя специальный программный продукт, министерство, учитывая необходимость параллельного ведения реестра экономических показателей федеральных государственных унитарных предприятий (далее - ФГУП), не может установить эти показатели для республиканских предприятий до утверждения их на федеральном уровне. Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 N 1024 предусмотрено, что Перечень и методика определения основных экономических показателей эффективности деятельности ФГУПов и ОАО с федеральным участием будут утверждены совместным решением Минэкономики России, Минфина России, Минимущество России в ноябре 1999 года. Этот документ не утвержден и по сей день. Такая медлительность со стороны федеральных органов исполнительной власти не позволит и на 2001 год своевременно установить предприятиям экономические показатели эффективности деятельности.

Для осуществления анализа эффективности деятельности республиканских государственных унитарных предприятий (далее - РГУП) и организаций с участием Чувашской Республики в составе Мингосимущества Чувашии в марте 2000 г. образовано специализированное структурное подразделение (нормативно-аналитический отдел, аналитическая группа которого состоит из 3 человек).

Меры по усилению контроля за деятельностью РГУПов также предусмотрены постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 марта 2000 г. N 35. Постановлением установлено создание отраслевых балансовых комиссий, на которых рассматривается деятельность подведомственных организаций, определяется доля прибыли предприятий, подлежащая перечислению в республиканский бюджет Чувашской Республики, а также рекомендуемый размер дивидендов в акционерных обществах с долей участия республики более 50 процентов в уставном капитале. Отраслевые же комиссии должны вырабатывать рекомендации о дальнейшей судьбе подведомственных организаций (реорганизовать, ликвидировать и т.д.), о применении мер ответственности к руководителям предприятий, внеочередной их аттестации и т.п.

Мониторинг исполнения республиканских программ приватизации осуществляется Минимуществом Чувашии (отдел приватизации и работы с акционерными обществами) и по результатам их исполнения готовится ежегодный отчет. Однако в настоящее время Минимущество Чувашии не располагает данными о результатах приватизации, осуществляемой в муниципальных образованиях, поскольку в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, устанавливающим самостоятельность в управлении и использовании доходов от муниципальной собственности, с 1997 года перестала поступать соответствующая отчетность.

Предполагается, что с внедрением системы мониторинга исполнения программы приватизации в разрезе городов и районов республики с использованием Единой информационно-аналитической системы эта ситуация будет изменена и органы исполнительной власти Чувашской Республики будут располагать информацией об объемах приватизации не только республиканского имущества, но и муниципального в разрезе городов и районов, причем в динамике.

В соответствии с Указом Президента Чувашской Республики от 11 сентября 1997 г. N 74 "О передаче в доверительное управление акций, находящихся в собственности Чувашской Республики", в целях привлечения к управлению пакетами акций профессиональных менеджеров в республике разработан пакет нормативных правовых документов, устанавливающих порядок передачи пакетов акций в доверительное управление, создана Комиссия по рассмотрению документов на право заключения договоров доверительного управления, утвержден регламент ее работы, разработаны основные требования к доверительным управляющим, форма информационного сообщения о проведении конкурса на право заключения договоров доверительного управления и т.д. Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2000 г. N 120 определен перечень 18 открытых акционерных обществ, пакеты акций которых подлежат передаче в доверительное управление. В текущем году передано в доверительное управление на конкурсной основе одно республиканское предприятие.

Минимуществом Чувашии доведены до представителей органов по управлению муниципальным имуществом нормативные акты и пакеты документов для передачи государственного и муниципального имущества в доверительное управление. Однако органами местного самоуправления до настоящего времени не использовался механизм передачи в доверительное управление муниципальных долей участий в приватизированных предприятиях. При этом в г. Чебоксары используется механизм передачи муниципальных унитарных предприятий (далее - МУП) в доверительное управление в форме сдачи в аренду предприятия (имущественного комплекса) в целом на основании Положения о порядке аренды муниципальных предприятий и иного имущества города Чебоксары (утверждено постановлением Главы администрации г.Чебоксары от 13 июня 1997 г. N 1008). Данная форма аренды хотя и является трудоемкой, однако позволяет привлечь арендаторов-инвесторов, не допуская банкротства муниципального предприятия и сохраняя трудовой коллектив. В результате передачи в долгосрочную аренду за период с 1997 года по настоящее время 23 муниципальных предприятий при сохранении муниципального имущества и недвижимости получен значимый эффект:

- расширилась арендная база, так как часть недвижимости, ранее закрепленная в хозяйственное ведение, сдается в аренду;

- вложена арендаторами на капитальный ремонт и неотделимые улучшения муниципального имущества в счет приобретения права аренды сумма в размере 2,3 млн. рублей и дополнительно к этому за счет своих средств 12,5 млн. рублей на 18 объектах;

- погашена кредиторская задолженность арендованных муниципальных предприятий на 8 млн. рублей;

- арендаторами приняты убытки муниципальных предприятий в размере 4,5 млн. рублей.

В соответствии с требованиями Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" при осуществлении сделок с республиканским имуществом используется практика проведения рыночной оценки государственного имущества. При этом к проведению оценочных работ привлекаются оценочные организации, отобранные в соответствии с распоряжением Мингосимущества Чувашии от 21 мая 1999 г. N 543-р "О порядке аккредитации при Министерстве государственного имущества Чувашской Республики организаций, осуществляющих аудиторскую, оценочную деятельность". Кроме того, указанным Министерством в соответствии с достигнутой договоренностью о взаимной аккредитации оценщиков признаны аккредитованными на территории Чувашской Республики оценочные организации Нижегородской области. По состоянию на 1 октября 2000 г. при Минимуществе Чувашии отобрана 21 организация. Но проведение независимой оценки сдерживает отсутствие ряда федеральных нормативных правовых актов. До настоящего времени не исполнено постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 1999 г. N 932 в части установления порядка лицензирования оценщиков, определения органа исполнительной власти, осуществляющего лицензирование оценочной деятельности.

В рамках проведения рыночной оценки долей участия Чувашской Республики в хозяйственных обществах Минимуществом Чувашии в 2000 году осуществлена подготовка 2 экспертов-оценщиков по теме "Оценка стоимости предприятия (бизнеса)" по 108-часовой программе. Определено оптимальное количество хозяйственных обществ с участием Чувашской Республики, внесены изменения в Республиканскую программу приватизации и принято постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 июня 2000 г. N 125 "О дополнительных мерах по реализации Концепции управления государственным имуществом", устанавливающее возможность реализации неликвидного имущества (в том числе пакетов акций).

В хозяйственных обществах с долями участия Чувашской Республики управление осуществляется через институт представителей государства. Из них большинство являются работниками отраслевых министерств и Минимущества, часть - представители органов местного самоуправления. Анализ доходной базы за 1999 год показывает, что из общего числа акционерных обществ с участием республики лишь 24% обществ перечислили дивиденды в республиканский бюджет. В текущем году это положение несколько улучшилось, уже 38% от общего числа акционерных обществ перечислили дивиденды. Но в целом это показатель невысокого качества работы представителей государства в акционерных обществах. Необходимо отметить, что существующий порядок назначения государственных служащих не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств и мер ответственности за результаты деятельности.

Состояние в области управления долями участия муниципальных образований в приватизированных предприятиях по г.Чебоксары характеризуется следующим образом.

На основе федерального законодательства о местном самоуправлении, Устава г.Чебоксары, положений о структурных подразделениях городской администрации начиная с 1996 года был разработан пакет нормативных правовых актов, определяющих порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью самоуправления г.Чебоксары. Приватизация осуществляется на основе и в соответствии с Программой приватизации муниципального имущества г.Чебоксары, принятой решением городского Собрания депутатов 26 ноября 1998 г. Особое развитие при приватизации муниципальной собственности получили способы применения аренды с выкупом: выкуп арендованного имущественного комплекса предприятий, выкуп долгосрочно арендуемых нежилых помещений их арендаторами, выкуп муниципального имущества, сданного в аренду с правом выкупа, выкуп арендуемых помещений субъектами малого предпринимательства на льготных условиях уже после одного года аренды. Такой подход позволил активизировать процесс приватизации муниципального имущества и пополнить доходы городского бюджета. Если в 1998 году был приватизирован только 1 объект недвижимости за 1103,0 тыс. рублей, то в течение 1999-2000 годов было реализовано 19 объектов недвижимости на сумму 12429,0 тыс. рублей. Из-за отсутствия денежных средств у трудовых коллективов муниципальных предприятий за этот же период на приватизацию была подана только 1 заявка: от трудового коллектива муниципальной торговой фирмы "Питание", которая была реорганизована в открытое акционерное общество "Торговый дом "ЭНКО". В настоящее время в муниципальной собственности города имеются акции 7 акционерных общества, из которых только 2 превышают 25%. Основными видами деятельности этих ОАО являются сфера торговли, питания, туризма и бытовых услуг.

Управление акциями осуществляется через представителей города из числа руководителей отраслевых управлений и отделов администраций. Представители администрации города 2 раза в год представляют отчет установленной формы о своих действиях в органах управления ОАО и квартальную бухгалтерскую отчетность общества. На основании представленной отчетности Горкомимущество проводит анализ финансового состояния общества, определяет его финансовую устойчивость, результаты передаются в управление экономики и отраслевые управления администрации города и используются для принятия мер по оздоровлению этих обществ или решения о продаже пакетов. Незначительное число акционерных обществ и их неустойчивое, а у некоторых - и кризисное финансовое состояние привели к необходимости использования основной части прибыли общества на свое развитие либо покрытие убытков предыдущих лет. В итоге основной доход в бюджет города приносят ни дивиденды от муниципальных пакетов акций, а их реализация на аукционах. Именно по этой причине, с учетом итогов 1999 года и проанализировав ситуацию, городское Собрание депутатов приняло решение реализовать в 2000 году пакеты 4 акционерных обществ, стоимость продажи которых составила 4452,0 тыс. рублей. Проведение финансового анализа эффективности работы акционерных обществ с участием г.Чебоксары осуществляется начиная с 1996 года.

Цели реформирования и их обоснование

Необходимость совершенствования управления связана во многом с тем утверждением, что рыночные механизмы обладают значительным потенциалом "саморегулирования", а участие государства в управлении только снизит эффективность деятельности хозяйствующих субъектов. Став официальной, такая точка зрения привела к тому, что основные усилия были сосредоточены на ускорении продажи государственного имущества, в то время как деятельность государства должна быть направлена на обеспечение оптимального соотношения между государственным и негосударственным секторами экономики. За период существования и до конца 2000 года источником финансирования Минимущества Чувашии были не доходы от управления, а средства от приватизации государственного имущества.

Целями программы реформирования в данной области являются изменение приоритетов в управлении собственностью, создание механизмов управления, которые, не выходя за рамки рыночных отношений, тем не менее обеспечат "настройку" государственных предприятий на решение задач повышения эффективности деятельности, прежде всего в сферах, где мотивация деятельности частного сектора экономики является недостаточной. При реализации механизма эффективного государственного управления предполагается использовать подход к управлению собственностью в зависимости от форм и объектов собственности. Основными объектами государственной собственности являются унитарные предприятия и учреждения, пакеты акций и республиканская недвижимость.

Приоритетным направлением деятельности органов государственного управления на республиканском уровне ставится создание системы эффективного управления государственными предприятиями и учреждениями, пакетами акций (паями, долями) государства в хозяйственных обществах и товариществах, иных коммерческих и некоммерческих организациях, а также создание системы эффективного управления государственным имуществом, переданным указанным организациям. Такая система будет включать следующие основные элементы:

- инвентаризация имущества, находящегося в собственности республики;

- мониторинг текущего состояния указанного имущества;

- стратегическое и тактическое целеполагание;

- планирование;

- отбор и формирование системы мотивации управляющих государственными предприятиями;

- регулярный контроль в отношении каждого конкретного государственного предприятия, учреждения, организации.

В концепции поставлена цель усиления государственного контроля за использованием государственного имущества и расширения возможностей его использования в качестве инструмента региональной экономической политики. Реализация концепции позволит решить следующие задачи:

- переход к пообъектному управлению имуществом;

- повышение эффективности управления путем оптимизации управленческих решений и затрат средств республиканского бюджета, расходов организаций, участником или собственником имущества которых является Чувашская Республика, по достижении определенных качественных результатов их деятельности;

- оптимизация количества объектов управления;

- использование государственных ликвидных активов в качестве залогового инструмента при привлечении заимствований;

- обеспечение прав Чувашской Республики как участника в коммерческих и некоммерческих организациях;

- обеспечение надлежащего учета и контроля сохранности и использования имущества Чувашской Республики;

- получение дополнительных доходов, создание новых возобновляемых источников поступлений в республиканский бюджет.

Механизм реализации

В рамках существующей Концепции управления государственным имуществом предполагается осуществить следующие мероприятия, направленные на совершенствование системы управления в целом:

1. Создание и поддержание информационной базы учета объектов государственного имущества.

2. Разработка и утверждение методики проведения финансового анализа эффективности работы финансовых обществ с долями участия Чувашской Республики. Ведение реестра экономических показателей, предусмотренных постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 14 апреля 2000 г. N 68. Доведение утвержденной методики по проведению финансового анализа до муниципальных образований, планирование изменений количественных и качественных параметров структуры республиканской собственности исходя из аналитических данных.

3. Проведение рыночной оценки долей участия республики с привлечением независимых оценщиков.

4. Совершенствование работы по планированию и учету доходов бюджета от использования государственного имущества.

5. Организация работы по оптимизации использования государственного имущества в рамках реализации мероприятий экономической политики. Утверждение соответствующих изменений в программы приватизации, проведение продаж республиканского и муниципального имущества. Создание мониторинга исполнения соответствующих программ приватизации.

6. Формирование системы регулярной отчетности государственных предприятий, а также иных коммерческих организаций, использующих в своей хозяйственной деятельности государственное имущество.

Разработка системы требований к получателям бюджетных гарантий (R3)

Существующее положение

В Чувашской Республике принят Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике", способствующий привлечению инвестиций в экономику республики и устанавливающий льготный налоговый режим предприятиям и организациям в зависимости от объема привлеченных инвестиций, а также государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности и защиту инвестиций.

Кабинет Министров Чувашской Республики оказывает необходимое содействие предприятиям республики путем предоставления государственной гарантии коммерческим банкам под выделяемые ими кредитные ресурсы для реализации инвестиционных проектов.

Законом Чувашской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год устанавливается лимит предоставления гарантий коммерческим банкам под выделяемые ими кредитные ресурсы при реализации бизнес-проектов предприятий.

Отбор инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств республиканского бюджета, осуществляет специальный постоянно действующий орган - Совет по инвестиционной политике, которым разработан и принят пакет документов, предусматривающий предоставление залога и всей финансово-экономической информации о деятельности предприятия или организации, претендующей на получение бюджетной гарантии, определение объема заимствований, под который предоставляется гарантия.

Основные положения о залоге определены Гражданским кодексом Российской Федерации и Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 г. N 2872-1 "О залоге".

Протоколом Совета по инвестиционной политике от 13 марта 2000 г. N 3 утвержден перечень документов по обеспечению залога при получении предприятиями и организациями республики бюджетных кредитов и бюджетных гарантий.

В форме залога могут выступать товарно-материальные ценности, недвижимость и производственное оборудование. В зависимости от предоставляемого вида залога при получении бюджетной гарантии претенденты оформляют в Министерстве финансов Чувашской Республики договор залога при условии представления необходимых документов, утвержденных Советом по инвестиционной политике.

Финансово-экономическая информация о деятельности предприятия или организации, претендующей на получение гарантии, представляется в соответствии с требованиями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. N 1470.

Законом Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" установлен размер государственных гарантий банкам под выделяемые ими кредиты на реализацию бизнес-проектов в рамках верхнего предела государственного долга Чувашской Республики.

Цели реформирования и их обоснование

законодательно утвердить пакет документов, предусматривающих предоставление получателем гарантии залога и финансово-экономической информации;

разработать четкий формальный алгоритм определения размера залога, платы за гарантию, а также объемы заимствований, по которым Чувашской Республикой могут быть предоставлены гарантии;

разработать методику расчета платы за гарантию, предусматривающую как распределение рисков, так и потоки будущих налоговых поступлений от получателя гарантии;

перейти на систему платных гарантий на основе конкурса, при этом гарантировать не всю сумму займа.

Механизм реализации

План реализации мероприятий по данному направлению реформирования намечается выполнить поэтапно.

1 этап - (сентябрь 2001 г.) - законодательное утверждение пакета документов, предусматривающих предоставление претендентом залога и финансово-экономической информации на получение бюджетной гарантии, а также четкий формальный алгоритм определения размера залога, платы за гарантию и доли заимствований, которые могут быть прогарантированы.

В рамках реализации данного этапа предполагается внесение изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике" по вышеназванным направлениям.

2 этап - (январь 2002 г.) - предоставление гарантий на платной основе и на часть заемных средств (не 100% гарантия).

Предусмотреть при подготовке проекта закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2002 год" включение в него статьи о предоставлении гарантий на платной основе и на часть заемных средств.

Возможный альтернативный вариант реализации намеченных мероприятий:

Разработка проекта нового закона Чувашской Республики "О залоге", предусматривающий виды залога, определение размера залога, форму договора о залоге, пакет документов для представления залога.

Данный путь будет являться менее рациональным, поскольку основные положения о залоге определены Законом Российской Федерации "О залоге", который является нормативным документом прямого действия на всей территории Российской Федерации.

По сравнению с описанным выше альтернативным выбранный вариант является наименее трудоемким, обеспечивает сокращение затрат времени на достижение конечного результата.

При подготовке нового проекта закона Чувашской Республики потребуется более длительный период времени на его разработку и согласование в заинтересованных министерствах с возникновением реального риска его принятия. В Чувашской Республики разработан пакет документов, предусматривающий предоставление залога и всей финансово-экономической информации о получателе гарантии.

Проведение мероприятий по выявлению скрытых льгот, субсидий, дотаций, разработка мероприятий по их сокращению либо замене на прямую адресную помощь (L2, T6)

Существующее положение

В настоящее время в Чувашской Республике получателями различных социальных пособий, субсидий и льгот, предоставляемых за счет бюджетных средств, являются более 70 процентов населения республики.

Социальная поддержка населения в основном осуществляется на основании федеральных нормативных правовых актов (федеральные мандаты) и нормативных правовых актов Чувашской Республики путем предоставления различного рода льгот и субсидий, а также дотирования жизнеобеспечивающих отраслей народного хозяйства. В настоящее время в республике реализуется около 40 федеральных мандатов и потребность на их полную реализацию составляет около 3,5 млрд. рублей, что превышает объем расходов консолидированного бюджета Чувашской Республики (в 1,1 раза) и на реализацию дополнительных мер социальной защиты, установленных на республиканском уровне (14,6 млн. рублей).

В основном все мандаты, установленные на региональном уровне, финансируются из республиканского бюджета Чувашской Республики.

В Чувашской Республике в целях социальной защиты населения в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239, кроме установленных федеральных и республиканских мандатов, осуществляется государственное регулирование цен и тарифов на некоторые виды продукции и услуг.

Выделение субсидий из регионального бюджета осуществляется газоснабжающим и топливоснабжающим предприятиям, предприятиям автомобильного, водного транспорта, организациям, занимающимся издательской деятельностью, и организациям кинофикации.

Кабинетом Министров Чувашской Республики осуществляется регулирование цен и тарифов на твердые виды топлива, сжиженный газ, реализуемые населению, на перевозки пассажиров автомобильным и водным транспортом.

В настоящее время Чувашской Республикой разработана Концепция реформирования системы финансирования расходов на социальное обеспечение и социальную защиту в Чувашской Республике на 2001-2003 годы, включающая возможность перехода на единое социальное пособие при условии принятия необходимых законодательных решений на федеральном уровне. Данная Концепция реформирования утверждается в составе Программы реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике. Чувашская Республика, являясь высокодотационным регионом, не принимала нормативных документов, значительно расширяющих перечень льгот и социальных субсидий, установленных федеральным законодательством. В связи с этим значительный эффект (экономия бюджетных средств) в Чувашской Республике возможен только при переводе на единое социальное пособие всех льгот и субсидий, предусмотренных федеральным законодательством.

Цели реформирования и их обоснование

В целом сложившееся в настоящее время положение в сфере социальной защиты и поддержки населения характеризуется тем, что социальная политика не достигает поставленных целей. Значительную часть общей суммы льгот получают те, кто может обойтись без поддержки общества, и только незначительная часть поступает малоимущему населению.

Механизмы и инструменты социальной политики не соответствуют поставленным задачам. Данное несоответствие определяется тем, что большинство социальных пособий, выплат и льгот предоставляются безадресно, на основе категориального принципа, без всесторонней оценки доходов и имущественного положения получателя социальной помощи.

Существующая система безадресного предоставления льгот, выплат ведет к неэффективному использованию государственных средств. Она не способна обеспечить преодоление массовой бедности и действенной поддержки уязвимых социальных групп в условиях, когда обострение кризиса привело одновременно и к росту бедности, и к снижению реальных ассигнований на социальные цели. Реформирование управления расходами на социальную защиту отдельных категорий граждан в Чувашской Республике осуществляется в два этапа с целью плавного перехода к выплате единого социального пособия по нуждаемости.

На первом этапе возможно упорядочение социальных выплат и льгот, определенных нормативными правовыми актами Чувашской Республики с развитием адресности. На втором этапе возможно осуществление мероприятий по переводу на единое социальное пособие с учетом создания системы регистрации и проверки нуждаемости малоимущих при условии обязательного реформирования федерального законодательства.

Механизм реализации

Первый этап:

- отмена отдельных видов льгот, установленных на республиканском уровне;

- замена действующих льгот на денежные пособия;

- переход к предоставлению действующих льгот гражданам (семьям) с учетом их материального положения, т.е. с учетом адресности;

- ведение субсидирования населения вместо дотирования топливогазоснабжающих предприятий;

- сохранение льгот и выплат отдельным категориям граждан без учета материального положения граждан и семей.

Реализация второго этапа Программы реформирования системы финансирования расходов на социальное обеспечение и социальную защиту в Чувашской Республике на 2001-2003 годы невозможно без принятия соответствующих решений на федеральном уровне.

Подготовка и реализация концепции отказа от неденежного исполнения бюджетов (N5)

Существующее положение

В кризисных условиях неплатежей Минфином Чувашской Республики применялись различные инструменты расшивки неплатежей с использованием ценных бумаг и различных схем взаимозачетов для мобилизации доходов и финансирования своих бюджетных расходов. Ранее выпущенные векселя Минфина Чувашской Республики, складские свидетельства и векселя предприятий принимались в качестве налоговых платежей в течение срока их обращения. Однако применение неденежных форм расчетов было лишь вынужденной и временной мерой для выхода из положения нехватки "живых денег". Но уже в 1998 году был введен запрет на выпуск векселей Минфина Чувашской Республики и на авалирование векселей предприятий. В соглашении "О мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Чувашской Республики", заключенному между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Чувашской Республики на 2000 год, Чувашской Республикой приняты обязательства прекратить любые формы зачетов по обязательствам юридических лиц по уплате налогов в бюджет Чувашской Республики с сохранением, при необходимости, согласованного в 1999 году порядка расчетов при погашении ранее выпущенных ценных бумаг.

Кроме того, постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 28 декабря 1999 г. N 279 "О мерах по реализации Закона Чувашской Республики "О Республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" в целях увеличения денежных поступлений в бюджет установлено прекратить любые формы зачетов обязательств юридических лиц по уплате налогов и сборов.

Исполнение доходов республиканского бюджета Чувашской Республики осуществляется в основном денежными средствами, при этом доля неденежных форм расчетов в структуре собственных доходов неуклонно сокращается (1998 г. - 88,7%, 1999 г. - 44,0%, первое полугодие 2000 г. - 13,6%). Неденежная часть в доходах образуется за счет погашения ранее выпущенных векселей Минфина Чувашской Республики.

Цели реформирования и их обоснование

Отказ от неденежного исполнения бюджета путем законодательного запрета приема долговых обязательств в качестве налогов. Погашение долговых обязательств деньгами позволит прекратить практику неэффективного финансирования расходов.

Механизм реализации

Включение в Закон Чувашской Республики "О республиканских (Чувашской Республики) и местных налогах" запрета на формирование доходной базы бюджета неденежными инструментами.

Проведение мероприятий, направленных на сокращение недоимок по налогам в региональный бюджет (N2)

Существующее положение

Недоимка текущего года в региональный бюджет по состоянию на 1 июля 2000 г. составляет 11,8% к прогнозу налоговых доходов республиканского бюджета в годовом исчислении (N2), недоимка текущего года по отношению к начисленным налоговым платежам в республиканский бюджет составляет 18,6% (N6), что является неплохим показателем в сравнении с недоимкой многих субъектов Российской Федерации. Концепция по развитию налоговой базы, направленная в том числе на сокращение недоимки, формально не утверждена, но элементы такой концепции содержатся во многих нормативных документах.

Структура недоимки в региональный бюджет неоднородна и подразделяется на группы (безнадежная, текущая, проблемная, отсроченная, зависимая). Каждый из перечисленных видов недоимки требует различных подходов в администрировании.

Безнадежной недоимкой является задолженность по ликвидированным предприятиям, в том числе в связи с применением процедур банкротства (оценочно 2% от недоимки в республиканский бюджет Чувашской Республики). Согласно ст.59 Налогового кодекса Российской Федерации порядок списания такой задолженности по региональным и местным налогам и сборам устанавливается исполнительным органом субъекта Российской Федерации. В рамках проекта предполагается провести дополнительный анализ по видам безнадежных долгов, проанализировать причины их возникновения, возможные последствия от их списания. Будет проведена работа по разработке порядка списания безнадежных долгов.

Проблемной недоимкой является задолженность по предприятиям, не представляющим в налоговые органы отчетность или представляющим отчетность с указанием, что деятельность не осуществляется, а также задолженность, не перечисленная в бюджет по вине кредитных учреждений. Для решения задачи считаем необходимым разработать механизм реализации процедур снижения проблемной недоимки.

Отсроченная недоимка (оценочно 21% от недоимки в республиканский бюджет) образуется в связи с предоставлением отсрочек и налоговых кредитов в соответствии со статьями 64-66 Налогового кодекса Российской Федерации. При этом тщательно контролируется соблюдение сроков исполнения обязательств по налоговым кредитам и рассрочкам по реструктуризированной задолженности.

Зависимая недоимка (оценочно 6% от недоимки в республиканский бюджет Чувашской Республики) - задолженность, связанная с наличием требований налогоплательщика к бюджету одного уровня и финансовыми затруднениями, в связи с этим, в оплате задолженности по налогам бюджету того же или другого уровня либо с наличием требований к бюджетному учреждению того же или другого уровня. В основном встречные требования существуют по предприятиям - поставщикам теплоэнергоресурсов. Усилия Кабинета Министров Чувашской Республики направлены на пресечение генерации неплатежей со стороны республиканского бюджета. Кабинетом Министров Чувашской Республики принимаются меры по снижению зависимой недоимки, и в 2001 году предусмотрено погашение кредиторской задолженности республиканскими бюджетными учреждениями. С введением казначейского исполнения бюджета будет реализована процедура текущего и предварительного контроля целевого использования бюджетных средств, способствующая погашению указанной недоимки. Для сокращения зависимой задолженности возможно проведение централизованных связанных расчетов с использованием "клирингового центра" в составе вновь создаваемого в Минфине Чувашии отдела - отдела прогнозирования и налоговой политики.

Наличие текущей задолженности (оценочно составляет 71% от недоимки в республиканский бюджет Чувашской Республики) связано с временным отсутствием средств на счетах либо затруднительным финансовым положением налогоплательщиков.

В УМНС России по Чувашской Республике создан и ведется реестр налогоплательщиков, включающий в себя всех юридических лиц, зарегистрированных в Чувашской Республике, и около 70% физических лиц, проживающих на территории Республики.

Кабинетом Министров Чувашской Республики во взаимодействии с УМНС России по Чувашской Республике предпринимаются меры по снижению недоимки, которые включают в себя как меры налогового администрирования, так и работу по финансовому оздоровлению недоимщика.

Цели реформирования и их обоснование

- разработка и реализация комплексной концепции совершенствования налоговой базы региона, предусматривающей стимулирование развития экономики региона;

- проведение мониторинга рисков неисполнения обязательств в период действия налогового кредита;

- снижение объемов недоимки;

- увеличение доли физических лиц, учитываемых в реестре налогоплательщиков Чувашской Республики.

Механизм реализации

Создать в рамках Минфина Чувашии отдел прогнозирования и налоговой политики, в функции которого будет входить реализация налоговой политики Чувашской Республики.

Совершенствование системы региональных и местных налогов с целью создания долговременных "правил игры" для предприятий региона, бюджетов разных уровней, снижения налогов с оборота. Развитие законодательной базы, формулирующей и регулирующей налоговую политику Чувашской Республики (N1)

Существующее положение

Налоговая система Чувашской Республики включает в себя систему региональных, местных налогов и сборов, обязательных к уплате на территории республики в соответствии с Законом Чувашской Республики от 28 мая 1993 г. "О налоговой системе в Чувашской Республике" (статьи 19-21). Перечень взимаемых в республике налогов соответствует перечню налогов и сборов, установленных статьями 19-21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с учетом изменений и дополнений), действующему Налоговому кодексу Российской Федерации и федеральному налоговому законодательству о налогах и сборах.

Перечень региональных налогов и их ставки в последние три года претерпевали изменения только при изменении федерального законодательства.

Доля налогов с оборота (налог на содержание жилфонда и объектов социально-культурной сферы) в общем объеме налоговых поступлений остается стабильной на протяжении последних трех лет, несмотря на тенденции роста именно объемных показателей в отличие от показателей добавленной стоимости (прибыль, зарплата). При этом ставка по налогу с оборота (налог на содержание жилфонда и объектов социально-культурной сферы) снижается на протяжении последних двух лет в ряде муниципалитетов (при рекомендуемой ставке 1,5% установлены ставки от 0,5 до 1%) пропорционально росту объемных показателей. С 2001 года указанный налог отменен, введение других налогов с оборота не предполагается.

В Чувашской Республике реализуется политика строгого разграничения доходных и расходных полномочий по уровням власти. В целях справедливого выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов и основываясь на принципе равенства бюджетных прав и ответственности муниципальных образований начиная с 1998 года в республике снижается отношение регулирующих доходов бюджетов муниципалитетов к финансовой помощи из республиканского бюджета Чувашской Республики (с 1,93 в 1998 году до 1,54 в 2000 году). Та же тенденция наблюдается и в бюджете на 2001 год (отношение - 0,99).

Цели реформирования и их обоснование

Отказаться от республиканских и местных налогов, взимаемых с оборота, с целью стимулирования развития и роста реального сектора экономики республики. Продолжить снижение отношения регулирующих доходов местных бюджетов к финансовой помощи из бюджета республики. В целях обеспечения гарантий стабильности налоговой системы для стимулирования инвестиций, поддержания потенциала экономического роста разработать и принять закон Чувашской Республики о региональных и местных налогах в Чувашской Республике, в котором необходимо закрепить перечень, ставки налогов, прописать процедуру предоставления налоговых кредитов и налоговых льгот, предусмотреть механизм обеспечения выполнения этого Закона.

Принятие Закона, как единого, взаимосвязанного и комплексного документа, учитывающего всю систему налоговых отношений в Чувашской Республике, позволит закрепить ясные и понятные условия и механизмы взаимоотношений всех субъектов налоговых правоотношений внутри республики, обеспечит сочетание и сбалансированность общегосударственных и частных интересов, будет стимулировать предпринимательскую деятельность и инвестиционную активность.

Механизм реализации

Подготовить проект закона с учетом внесения в него указанных выше норм. Провести экспертизу и согласование проекта, вынести проект на рассмотрение Госсовета Чувашской Республики. Провести разъяснения по механизму обеспечения выполнения Закона до государственных органов, ответственных за его исполнение.

Налоговым кодексом Российской Федерации определена компетенция региона при определении следующих элементов налогообложения, которые найдут отражение в законе:

- налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации,#

- порядок и сроки уплаты налогов,#

- основания и иные условия предоставления отсрочки и рассрочки уплаты региональных и местных налогов;

- формы отчетности по региональному налогу;

- налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком (процедуры предоставления налоговых кредитов, налоговых льгот).

Совершенствование системы расходов на бюджетные услуги

Анализ матрицы менеджеров и услуг на предмет выявления нерационального использования бюджетных средств

Существующее положение

В Чувашской Республике не применялся анализ матрицы менеджеров и услуг для выявления нерационального использования бюджетных средств - источника финансирования производства общественных услуг.

Цели реформирования и их обоснование

Иерархическая матрица менеджеров и услуг станет инструментом для проведения анализа эффективности производства общественных услуг. Матрица сделает наглядным соотношение цена/качество по однотипным услугам, производимым разными менеджерами. Значительное отклонение качественных и (или) ценовых параметров от стандартов качества или приемлемой цены будет сигналом для повышенного внимания к менеджерам, предоставляющим слишком дорогую или некачественную услугу. Уполномоченные лица смогут принять соответствующие ситуации управленческие решения, к примеру: смена неэффективных менеджеров; перенос места предоставления услуги в организацию, осуществляющую более эффективное использование бюджетных средств на предоставление этой услуги; консолидация усилий организаций, предоставляющих одинаковый или однотипный вид услуг путем слияния таких организаций; прочие решения.

Механизм реализации

Сформировать матрицу менеджеров и услуг на основании данных по паспортизируемым услугам и менеджерам, ответственным за их производство, с указанием соотношения цена/качества по всем услугам и менеджерам матрицы для целей мониторинга и сопоставления соотношений по идентичным услугам и выявления неэффективных менеджеров.

Выделение субсидий и субвенций из регионального бюджета в соответствии с законодательно закрепленными критериями и списком целевых программ (M6)

Существующее положение

В настоящее время выделение субсидий из регионального бюджета газоснабжающим и топливоснабжающим предприятиям, предприятиям автомобильного, водного транспорта, организации, занимающейся издательской деятельностью, организации кинофикации и предприятиям агропромышленного комплекса осуществляется в соответствии с критериями, которые содержат формальные требования в отношении расходования бюджетных средств.

Основными критериями выделения субсидий из республиканского бюджета Чувашской Республики являются социальная защита населения республики, бесперебойное предоставление социально значимых услуг населению республики, возмещение убытков (разницы в цене) предприятий и организаций различных отраслей экономики в связи с государственным регулированием цен и тарифов на социально значимые услуги, предоставляемые населению республики.

Государственное регулирование цен в целях социальной защиты населения осуществляется на ограниченный круг продукции, товаров и услуг в связи с тем, что со 2 января 1992 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1991 г. N 297 "О мерах по либерализации цен" осуществлен переход на применение свободных (рыночных) цен и тарифов, складывающихся под влиянием спроса и предложения, на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления, работы и услуги.

Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".

Кабинетом Министров Чувашской Республики осуществляется регулирование цен и тарифов на твердые виды топлива, сжиженный газ, реализуемые населению, на перевозки пассажиров автомобильным и водным транспортом.

В связи с тем, что устанавливаемые Кабинетом Министров Чувашской Республики розничные цены на твердые виды топлива и сжиженный газ, тарифы на перевозки пассажиров автомобильным и водным транспортом ниже фактических затрат топливообеспечивающих и газоснабжающих предприятий республики, предприятий автомобильного и водного транспорта, из республиканского бюджета Чувашской Республики в порядке субсидирования финансируются следующие виды расходов:

- дотации топливообеспечивающим предприятиям на возмещение разницы в ценах на твердые виды топлива, реализуемые населению;

- дотации газоснабжающим предприятиям на покрытие убытков от реализации сжиженного газа населению;

- дотации предприятиям автомобильного транспорта на покрытие убытков от перевозки пассажиров;

- дотации предприятиям водного транспорта на покрытие убытков от перевозки пассажиров;#

Кроме того, в порядке субсидирования из республиканского бюджета Чувашской Республики на поддержку киноотрасли направляются ассигнования на покрытие убытков от кинопрокатной деятельности и приобретение кинофильмов.

Государственная поддержка киноотрасли осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации".

Основным критерием выделения бюджетных средств на поддержку организаций киноотрасли в настоящее время является обеспечение доступности услуг киноотрасли для всех слоев населения республики.

В целях удовлетворения потребностей населения в социально значимой печатной продукции, финансовой поддержки национального книгоиздания в порядке субсидирования из республиканского бюджета Чувашской Республики выделяются ассигнования на покрытие убытков от реализации детской, учебной и национальной литературы.

Государственная поддержка издательства осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации".

Основным критерием выделения бюджетных средств на поддержку национального книгоиздания в настоящее время является удовлетворение потребностей населения в социально значимой печатной продукции.

В порядке субсидирования из республиканского бюджета Чувашской Республики финансируются ряд расходов по разделу "Сельское хозяйство и рыболовство", такие как: дотация на продукцию животноводства, государственная поддержка растениеводства, коренное улучшение земель, государственная поддержка крестьянских (фермерских) хозяйств и прочие мероприятия в сельском хозяйстве.

Виды субсидий и порядок их предоставления определяются в соответствующих нормативных документах Кабинета Министров Чувашской Республики о мерах государственной поддержки агропромышленного комплекса Чувашской Республики с учетом критериев их общественной значимости. В 2000 году постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 марта 2000 г. N 34 критериями поддержки предприятий и организаций сельского хозяйства были определены улучшение качества сельскохозяйственных животных, обеспечение сортообновления сельскохозяйственных культур в целях повышения урожайности и других качественных характеристик с учетом спросовых ограничений сельскохозяйственных предприятий, воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, обеспечение устойчивого развития и повышение эффективности фермерского сектора как основной части многоукладной аграрной экономики, социальная защита крестьянства в условиях рыночных отношений.

Основными критериями предоставления субвенций из республиканского бюджета Чувашской Республики являются необходимость реализации утвержденных ранее целевых программ, укрепления материально-технической базы и развития образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной защиты населения, коммунального хозяйства, завершение строительства объектов с высокой степенью готовности.

Ежегодно законом о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год утверждается перечень целевых программ, подлежащих финансированию из республиканского бюджета Чувашской Республики.

Выбор целевых программ, подлежащих финансированию из республиканского бюджета Чувашской Республики в очередном финансовом году, осуществляется путем подробного изучения экономических обоснований приоритетности финансирования конкретной программы.

При выделении субсидий и субвенций применяются элементы конкурсности, т.е. в соответствии с Законом Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики" государственные заказчики осуществляют, исходя из интересов республики, возможный выбор поставщиков продукции для заключения с ними государственных контрактов путем организации торгов, проведение конкурсного отбора. Установлен порядок проведения конкурсного отбора.

Порядок проведения конкурсного отбора установлен постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 марта 1994 г. N 24 "Об организации работ по реализации Закона Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров для государственных нужд Чувашской Республики".

Цели реформирования и их обоснование

В настоящее время критерии выделения субсидий и субвенций из республиканского бюджета Чувашской Республики законодательно закреплены исходя из отраслевой принадлежности.

В целях эффективного использования бюджетных средств необходимо разработать дополнительные критерии, которые должны содержать общественную значимость и общественную полезность услуг, предоставляемых населению республики, и обоснование экономической эффективности субсидирования.

Механизм реализации

В рамках реализации Программы требуется подготовка основных критериев выделения бюджетных средств, которые будут включены в проект закона Чувашской Республики "О регулировании в Чувашской Республике бюджетных правоотношений, отнесенных Бюджетным кодексом Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации".

Мероприятия по законодательному закреплению критериев предоставления субсидий и субвенций из регионального бюджета будут включать в себя анализ действующей нормативной базы, регулирующей процесс предоставления субсидий и субвенций из регионального бюджета, анализ основных показателей, характеризующих общественную значимость и полезность услуг, выбор и разработку критериев, разработку законодательного акта, согласование проекта законодательного акта с министерствами, внесение его на рассмотрение Кабинета Министров Чувашской Республики и Государственного Совета Чувашской Республики.

Закрепление критериев общественной значимости и общественной полезности при использовании бюджетных средств или предоставлении гарантий для финансирования инвестиционных проектов (R1, R2)

Законом Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" утверждены расходы бюджетной системы Чувашской Республики по конкретным направлениям и сферам деятельности, а также в разрезе основных отраслей экономики Чувашской Республики.

В республике утвержден перечень республиканских целевых программ, предусмотренных к финансированию из республиканского бюджета Чувашской Республики на 2000 год, охватывающий социально значимые сферы, в том числе:

- Программа развития образования Чувашской Республики на 1994-2000 годы;

- Государственная программа сохранения и развития культуры и искусства Чувашской Республики в 1994-2000 годах;

- Комплексная программа развития здравоохранения Чувашской Республики;

- Программа поддержки национального книгоиздания и государственной полиграфии в Чувашской Республике в 1996-2000 годах;

- Программа развития физической культуры, спорта, туризма, санаторно-курортного дела и формирования здорового образа жизни населения Чувашской Республики до 2001 года;

- Комплексная программа по усилению борьбы с преступностью в Чувашской Республике на 1998-2000 годы;

- программа "Хмель Чувашии";

- программа "Старшее поколение" на 1998-2000 годы;

- Программа жилищного строительства в Чувашской Республике на 1998-2001 годы;

- Программа по переводу автомобильного транспорта Чувашской Республики на газомоторное топливо в 1996-2005 годах;

- Программа развития газификации Чувашской Республики;

- республиканские целевые программы социально-экономического развития Алатырского, Вурнарского, Козловского районов, гг.Алатыря, Канаша, Новочебоксарска, Шумерли.

В республике принята Программа социально-экономического развития Чувашской Республики на 1999-2001 годы, в которой определены приоритетные направления развития республики.

Распоряжением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 июля 2000 г. N 263-р утверждена рабочая группа по подготовке проекта Федеральной целевой программы социально-экономического развития Чувашской Республики на 2002-2010 годы.

Государственная поддержка в реализации инвестиционных проектов коммерческого социально значимого для республики характера оказывается на конкурсной основе при обязательном прохождении отраслевой и экологической экспертизы на основании заключения специально созданного органа - Совета по инвестиционной политике в рамках направлений Программы социально-экономического развития Чувашской Республики на 1999-2001 годы, утвержденной постановлением Государственного Совета Чувашской Республики от 16 февраля 1999 г. N 140.

Статьей 27 Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" установлен на 2000 год лимит предоставляемого бюджетного кредита в размере до 3 процентов от объема расходов республиканского бюджета Чувашской Республики (поровну на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года). При этом предусмотрено, что бюджетные кредиты могут предоставляться только организациям, зарегистрированным в Чувашской Республике, на цели, связанные с поддержкой реального сектора экономики, в том числе на развитие, реконструкцию и расширение производства, пополнение оборотных средств, на возвратной и платной основе при условии отсутствия у заемщика задолженности по платежам в республиканский бюджет Чувашской Республики.

Основной формой государственной поддержки является предоставление государственной гарантии коммерческим банкам под выделяемые ими кредитные ресурсы для реализации инвестиционных проектов предприятий.

Статьей 28 Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" установлено, что Кабинет Министров Чувашской Республики может предоставлять государственные гарантии банкам под выделяемые ими кредиты на реализацию бизнес-проектов, временное пополнение оборотных средств и приобретение продукции (товаров, работ, услуг) в счет государственных и муниципальных нужд в рамках верхнего предела государственного долга Чувашской Республики, предусмотренного статьей 3 данного Закона. Однако республика практически не использовала данный вид гарантий в 2000 году.

Все так называемые коммерческие инвестиционные проекты, поддерживаемые Чувашской Республикой путем предоставления гарантий, направлены на развитие экономической среды региона, создание новых рабочих мест для населения Чувашии, повышение доходной базы Чувашской Республики и в конечном итоге - на увеличение совокупного капитала республики, повышение уровня жизни населения. Масштабы подобных проектов являются достаточно крупными для местных банков республики, и Кабинет Министров Чувашской Республики является практически единственным возможным гарантом. Без поддержания развития реального сектора экономики Чувашии рост активности хозяйствующих субъектов Чувашской Республики будет замедлен, расходы в связи с ростом безработицы других форм социальной поддержки будут расти, база налогообложения - уменьшаться. В связи с вышеизложенными аргументами все гарантии, предоставляемые частному сектору экономики на развитие деятельности хозяйствующих субъектов, не нарушающие принципов конкуренции (государство не ведет в этих сферах бизнеса, конкурирующего с частным сектором, и не использует предоставление гарантий в этих целях) носят ярко выраженный социально значимый характер.

Однако четкого определения социальной значимости проектов нет как в Чувашской Республике, так и в Российской Федерации. Социальная значимость до настоящего времени определялась субъективно коллегией государственных менеджеров, принимающих решения о выделении средств под конкретные инвестиционные проекты. В случае Чувашской Республики - это Совет по инвестиционной политике и Государственный Совет Чувашской Республики.

Цели реформирования и их обоснование

Основной целью реформирования является определение понятия социальной значимости проектов и программ, финансируемых за счет средств бюджета, в том числе путем предоставления гарантий, и составление сфер деятельности, под которые могут выделяться средства бюджета. После того как определение социальной значимости и сфер возможного направления средств будет утвержден законодательно, Совету по инвестиционной политике будет значительно проще определять значимость предлагаемых к его рассмотрению проектов. Кроме того, при наличии подобных определений многие проекты, в настоящее время отклоняемые Советом, просто не будут доходить до рассмотрения по причине отклонения уже на стадии рассмотрения в отраслевых министерствах, что значительно сократит затраты времени членов Совета по инвестиционной политике и позволит более основательно рассматривать действительно значимые проекты. Для Государственного Совета Чувашской Республики также будет значительно проще рассматривать выносимые Советом по инвестиционной политике проекты на соответствие их установленным критериям социальной значимости и полезности. В результате произойдет совершенствование механизма использования бюджетных средств с учетом их направления на реализацию в социально значимые сферы деятельности.

Механизм реализации

Разработка и утверждение списка критериев социальной значимости, методики оценки на основании разработанных критериев; законодательное закрепление сфер деятельности, в которые могут быть направлены бюджетные средства, предоставление бюджетных гарантий; внесение соответствующих изменений в Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике"; включение соответствующих положений в разрабатываемый закон Чувашской Республики "О бюджетных правоотношениях, отнесенных Бюджетным кодексом Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации".

Работа с естественными монополиями, направленная на снижение задолженности по оплате услуг естественных монополий бюджетными учреждениями, политика невмешательства государственных органов в отношения между монополиями и контрагентами (N3)

Существующее положение

Потребление электротеплоэнергии и газа бюджетными учреждениями осуществляется на основании утвержденных лимитов. В целях осуществления контроля за соблюдением лимитов потребления электротеплоэнергии и газа в натуральном и стоимостном выражении юридическими лицами, финансирование которых осуществляется за счет средств республиканского и местных бюджетов, Минпром Чувашии осуществляет сбор информации об использовании лимитов этими организациями в Чувашской Республике. В соответствии с утвержденным постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 19 июня 2000 г. N 118 Порядком взаимодействия потребителей, финансируемых из средств бюджетов Чувашской Республики, по оплате за использованные электрическую, тепловую энергию и газ министерства и иные органы исполнительной власти Чувашской Республики на основании сводной бюджетной росписи расходов республиканского и местных бюджетов Чувашской Республики согласовывают с Минпромом Чувашии лимиты потребления топливно-энергетических ресурсов в натуральном и стоимостном выражении с учетом цен и тарифов, утвержденных в установленном порядке, в пределах сумм лимитов бюджетных обязательств с распределением по получателям средств республиканского и местных бюджетов Чувашской Республики в разрезе подведомственных организаций.

Однако лимиты, доведенные вышестоящими организациями в стоимостном выражении, значительно ниже лимитов в натуральном выражении. При этом, если эта разница для организаций республиканской бюджетной сферы незначительна, недофинансированность районных и городских бюджетов позволяет администрациям районов и городов покрывать затраты на топливно-энергетические ресурсы в размере до 40% от потребного (по г.Чебоксары эта величина равна 50%). Общее количество бюджетополучателей, которым установлен лимит, - 960, из них из республиканского бюджета - 170, муниципальных бюджетов - 790.

Анализ энергопотребления бюджетных организаций показывает, что по ряду министерств и администраций районов и городов Чувашской Республики нерационально используются энергоресурсы на отопление, недостаточно претворяются в жизнь энергосберегающие мероприятия. Так, удельный расход энергоресурсов на отопление в 1998 году по Канашскому району 130,5 кг.у.т./кв.м, по Минсоцзащиты Чувашской Республики - 104,3 кг.у.т./кв.м при среднем значении показателя 54,44 кг.у.т./кв.м.

В первом полугодии 2000 г. бюджетным организациям республики ОАО "Чувашэнерго" поставило теплоэлектроэнергии на сумму 77168 тыс. рублей, в том числе по республиканскому и местным бюджетам на сумму 61961 тыс. рублей. При этом задолженность бюджетных организаций Чувашской Республики перед ОАО "Чувашэнерго" по состоянию на 1 июля 2000 г. составила 123069,5 тыс. рублей, в том числе республиканский бюджет Чувашской Республики - 7500,2 тыс. рублей, местные бюджеты - 95821,3 тыс. рублей. В свою очередь задолженность ОАО "Чувашэнерго" перед бюджетами всех уровней составляет 493241 тыс. рублей, в том числе перед республиканским бюджетом Чувашской Республики - 58295 тыс. рублей и местными бюджетами - 32255 тыс. рублей.

Выработка теплоэнергии локальными монополиями (теплоснабжающими предприятиями или организациями) для нужд районов и городов Чувашской Республики по состоянию на 1 июля 2000 г. составила 628045 Гкал., или 106368 тыс. рублей. Долг бюджетных организаций за полученное тепло составляет 671253,4 тыс. рублей, в то время как долг самих тепло вырабатывающих предприятий или организаций перед республиканским и местными бюджетами составляет 9383 тыс. рублей, в том числе 2097,0 тыс. рублей и 7286,0 тыс. рублей соответственно.

В течение 6 месяцев 2000 г. потребителям республики поставлено 1106,413 млн. куб.м. газа на общую сумму 404,869 млн. рублей, в том числе администрациям районов и городов на сумму 65,020 млн. руб. Долг бюджетных организаций перед ООО "Межрегионгаз" за природный газ на конец первого полугодия 2000 г. составляет 165875,9 тыс. рублей. В то же время долг ООО "Межрегионгаз" перед местным бюджетом составляет 560 тыс. рублей, перед республиканским бюджетом Чувашской Республики задолженности нет.

В первом полугодии 2000 г. проводилась работа с предприятиями и организациями - неплательщиками в соответствии с регламентом, утвержденным РАО "ЕЭС России" и ОАО "Чувашэнерго". С участием администраций гг.Чебоксары и Новочебоксарска подписаны Соглашения о реструктуризации задолженности за потребленные топливно-энергетические ресурсы и оплате текущих платежей.

В целях выполнения Соглашения между Кабинетом Министров Чувашской Республики и Российским акционерным обществом "Газпром" о реструктуризации задолженности предприятий и организаций Чувашской Республики за потребленный газ и развитии газификации населенных пунктов Чувашской Республики, подписанного 3 июня 1998 г., распоряжением Кабинета Министров Чувашской Республики от 16 июня 2000 г. N 225-р утвержден график погашения задолженности предприятий за потребленный природный газ. Объемы погашения задолженности определены следующим образом: 40% деньгами, 30% ценными бумагами, 30% целевым финансированием.

Согласно протоколу о мерах по обеспечению надежного газоснабжения и расчетов за газ от 7 марта 2000 г. расчеты за газ денежными средствами в 2000 году должны осуществляться в размере не менее 60%. Фактически по состоянию на 1 июля 2000 г. процент оплаты денежными средствами в федеральный бюджет составляет 94,13%, в республиканский бюджет - 3,06% и в местные бюджеты - 18,61%.

В соответствии с приказом РАО "ЕЭС России" от 30 июня 2000 г. N 358 "О совершенствовании энергосбытовой работы на потребительском рынке и повышении сбора денежных средств в период подготовки к осенне-зимнему периоду 2000/2001 года" в III квартале 2000 г. приоритетной задачей является сбор денежных средств за отпущенную энергию на потребительском рынке на уровне 85%. Согласно данному приказу с 1 июля 2000 г. необходимо обеспечить следующие уровни денежных расчетов за отпущенную энергию по группам потребителей:

- промышленность, транспорт и связь - 100%;

- сельское хозяйство - 100%;

- прочие коммерческие потребители (строительство, сервис, "прочие отрасли" и т.п.) - 100%;

- организации, финансируемые из федерального бюджета, - 100%;

- организации, финансируемые из местного бюджета, ЖКХ, ОПП, - не менее 70%.

В первом полугодии 2000 г. уровень оплаты за потребленную электроэнергию и тепло составил 87,7%, в том числе денежными средствами 47,5%.

Электро- и газоснабжение отраслей экономики и населения республики осуществляется согласно заключенным договорам с потребителями газа, электрической и тепловой энергии. В соответствии с действующим законодательством и договорами на энергоснабжение предприятия-поставщики энергетических ресурсов уполномочены производить ограничения или отключения потребителей-неплательщиков.

В целях обеспечения устойчивого энергоснабжения организаций и повышения ответственности потребителей за оплату топливно-энергетических ресурсов распоряжением Кабинета Министров Чувашской Республики от 7 октября 1998 г. N 591-р утвержден перечень стратегических организаций по Чувашской Республике, обеспечивающих безопасность государства и финансируемых за счет средств федерального бюджета, поставки топливно-энергетических ресурсов которым не подлежат прекращению или ограничению ниже установленных им соответствующими федеральными органами исполнительной власти лимитов в натуральном и стоимостном выражении.

Цели реформирования и их обоснование

Конечной целью реализации программы реформирования управления региональными финансами является отсутствие долга республиканских бюджетных учреждений за потребленные топливно-энергетические ресурсы перед естественными монополиями: ОАО "Чувашэнерго", ООО "Межрегионгаз", а также предприятиями и организациями, вырабатывающими теплоэнергию для нужд районов и городов Чувашской Республики, обеспечение 100-процентных текущих платежей при одновременном отсутствии долга естественных монополий по платежам в бюджеты разных уровней. По согласованию с естественными монополиями погашающиеся бюджетами долги (или часть их) должны направляться целевым образом на выполнение особо значимых для снижения тарифов энергосберегающих проектов в энергоснабжающих организациях. Для достижения поставленной цели программой предусматриваются следующие направления:

- повышение энергоэффективности используемых топливно-энергетических ресурсов в бюджетных организациях посредством внедрения энергосберегающих мероприятий, которые характеризуются достижением экономически оправданной эффективности использования энергетических ресурсов при существующем уровне развития техники и технологий;

- увеличение объемов ассигнований администрациям на тепло и энергию в бюджетных росписях начиная с 2001 года;

- обеспечение стабильности тарифов на энергоресурсы, поставляемые естественными монополиями.

Реализация мероприятий по указанным направлениям, ориентированным на эффективное использование топливно-энергетических и финансовых ресурсов, обеспечит выполнение программы реформирования управления региональными финансами.

Внедрение энергосберегающих мероприятий должно обеспечить снижение расхода топливно-энергетических ресурсов в бюджетных организациях, что в свою очередь приведет к снижению финансовой нагрузки на бюджеты Чувашской Республики за счет сокращения платежей за топливо, тепловую и электрическую энергии. Экономический эффект от внедрения энергосберегающих мероприятий в бюджетной сфере на 2000-2002 годы в стоимостном выражении составит 67 млн. рублей.

Стабильность тарифов на топливно-энергетические ресурсы, поставляемые естественными монополиями, создаст предпосылки для устойчивого развития экономики Чувашской Республики. Экономическая обоснованность тарифов будет проверяться посредством проведения энергетического и хозяйственного аудита.

Механизм реализации

План реформирования деятельности Кабинета Министров Чувашской Республики в отношении налоговой базы естественных монополий разработан для достижения целей, изложенных в предыдущем разделе, и направлен на решение следующих промежуточных задач:

- повышение энергоэффективности в бюджетных организациях, снижение бюджетной нагрузки по статье топливо и энергия и перераспределение ее на погашение реструктуризованной задолженности организаций республиканского и местных бюджетов;

- обеспечение (по крайней мере) неснижения затрат в республиканском и местных бюджетах по статье топливо и энергия (2001-2005 гг.);

- снижение издержек федеральных и локальных монополий по выработке и транспортированию энергоресурсов и предоставлению иных услуг.

Отказ от вмешательства в экономику региона методом ограничения цен и иными нерыночными методами ценообразования, кроме тарифной политики в отношении услуг локальных монополий с целью создания в Чувашской Республике открытой конкурентной среды (О3)

Существующее положение

В Чувашской Республике не применяются меры по нерыночному ограничению цен на товары и услуги, реализуемые на территории Чувашской Республики, кроме услуг локальных монополий. Однако невозможность введения их или условия, при которых такие ограничения могут вводиться, никак не регламентированы законодательно или иным образом. При существующем положении Чувашская Республика формально может ввести такие ограничения.

Основы ценовой политики, согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, отнесены к ведению Российской Федерации. Одновременно Конституция России гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. При этом признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Из этих конституционных положений следует, что основы ценовой политики определяются Президентом, как гарантом Конституции России, Правительством, Центральным банком России, а не отдельными ведомственными структурами.

Основные направления государственной ценовой политики в Российской Федерации определены Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" и постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 по данному вопросу.

Это прежде всего:

- последовательное проведение либерализации цен (тарифов) в увязке с развитием конкуренции на товарных рынках Российской Федерации;

- осуществление государственного регулирования цен (тарифов) в отраслях, относящихся к естественным монополиям, с тем чтобы предупредить со стороны субъектов естественных монополий завышение цен (тарифов) на свою продукцию и сокращение объемов производства.

В соответствии с действующими нормативными актами Правительство Российской Федерации принимает решения о введении государственного регулирования цен (тарифов) на отдельные товары, устанавливает порядок такого регулирования, осуществляет координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также утверждает перечни продукции (услуг), цены (тарифы) на которую на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию, и пересматривает их по мере необходимости, имея ввиду дальнейшую либерализацию цен (тарифов).

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 разграничена компетенция в регулировании цен (тарифов) между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне сохраняется регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике, газораспределительной сети, на железнодорожном транспорте, на основные услуги связи, учитывая естественную монополию этих отраслей, а также на продукцию, закупаемую исключительно или преимущественно для государственных нужд.

На продукцию, товары и услуги локальных (местных) монополий естественных монополий государственное регулирование цен (тарифов) осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это, в частности, электро- и теплоэнергия, отпускаемые региональными энергоснабжающими организациями, газ природный и сжиженный, реализуемый населению, перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении, коммунальные услуги.

Сферы деятельности субъектов естественных монополий, в которых осуществляется государственное регулирование (включая ценовое), определены Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях". Данным Законом регулирование деятельности субъектов естественных монополий определено на федеральном уровне в следующих сферах:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировка газа по трубопроводам;

- услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

- железнодорожные перевозки;

- услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Тарифная политика в ЖКХ направлена на перевод его предприятий на режим безубыточного функционирования путем постепенного перехода к оплате жилья и коммунальных услуг в размере, обеспечивающем возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги в рамках федеральных стандартов.

Основными способами достижения этой цели являются:

- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ;

- переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг;

- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг;

- совершенствование системы социальной защиты населения.

Проводимая тарифно-ценовая политика в республике направлена на достижение следующих целей:

- создание условий устойчивого обеспечения продукцией и услугами регулируемых отраслей (транспорт, топливная промышленность) и естественных монополий потребителей на территории республики;

- поддержка баланса экономических интересов потребителей и производителей продукции и услуг;

- создание и поддержание конкурентной среды, преодоление и предотвращение монополизации рынка и цен;

- обеспечение ценовых гарантий социальной защиты населения, социально-экономической политики и ценовых паритетов;

- создание экономических стимулов эффективного использования продукции и услуг локальных монополий;

- обеспечение равного доступа потребителей к продукции и услугам естественных монополий;

- создание стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" в Чувашской Республике принято постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 22 июня 1995 г. N 169 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", которым также разграничена компетенция в регулировании цен (тарифов) между Кабинетом Министров Чувашии и администрациями районов и городов.

Так, на уровне Кабинета Министров Чувашской Республики предусмотрено регулирование, прежде всего, цен (тарифов) на продукцию, услуги локальных (местных) естественных монополий, перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного), автомобильным транспортом по внутриреспубликанским и межобластным маршрутам, речным транспортом в местном сообщении и на переправах, твердые виды топлива (уголь, угольный брикет, дрова), природный и сжиженный газ, реализуемые населению, торговых надбавок на лекарственные средства и изделия медицинского назначения, детское питание (включая пищевые концентраты).

Либерализация цен с начала 1992 года в силу неразвитости рыночной инфраструктуры и неготовности системы к новым экономическим отношениям развязала инфляцию, способствовала снижению жизненного уровня населения, усилению дифференциации в доходах и обострению социальной напряженности. Кабинет Министров Чувашской Республики, спрогнозировав все негативные последствия от либерализации цен, вопреки федеральному законодательству, в целях ограничения отрицательного воздействия цен на доходы и потребление отдельных групп населения и недопущения необоснованного роста цен расширило сферу контроля за ценами на отдельные социально значимые товары (услуги). Сохранено воздействие со стороны Кабинета Министров Чувашской Республики на цены социально значимых услуг через определение предельных уровней рентабельности, торговых надбавок, согласования предельных уровней оптово-отпускных цен на продукцию перерабатывающей отрасли промышленности.

Вместе с тем, с учетом закрепившихся тенденций положительной динамики роста промышленной продукции, в республике и в целом внутреннего валового продукта принято решение о корректировке указанных выше решений и приведении их в соответствие с действующим федеральным законодательством по ценовой политике. В результате на сегодняшний день в республике регулируются цены (тарифы) на продукцию, товары (услуги) согласно федеральному законодательству в пределах предоставленного права.

Тарифы на перевозку пассажиров общественным транспортом в городском, пригородном, внутриреспубликанском и межобластном сообщениях, а также речным транспортом в местном сообщении и на переправах регулируются Кабинетом Министров Чувашской Республики исходя из потребности в финансовых средствах организаций на осуществление данных видов деятельности и средств, предусмотренных в бюджете республики на финансовую поддержку отрасли.

В целях полного удовлетворения потребностей населения республики в пассажирских перевозках автомобильным транспортом Кабинетом Министров Чувашской Республики определен порядок организации альтернативных перевозок пассажиров автомобильным транспортом. Согласно данному решению юридические лица независимо от организационно-правовой формы, а также физические лица на основе договоров с администрациями путем открытия новых автобусных маршрутов и на существующих маршрутах осуществляют перевозку пассажиров в часы пик и в случаях неудовлетворения спроса. При этом тарифы на перевозку регулируются также Кабинетом Министров Чувашской Республики.

Розничные цены на твердые виды топлива (дрова, уголь, угольный брикет) утверждаются Кабинетом Министров Чувашской Республики с учетом размера возмещения топливоснабжающим организациям на реализацию топлива.

Выбор исполнителей мероприятий по регулированию деятельности субъектов местных естественных монополий в республике определен Указом Президента Чувашской Республики от 27 марта 1996 г. N 32 "О Правилах регулирования естественных монополий". Так, для регулирования и контроля деятельности субъектов местных естественных монополий в республике образованы Республиканская комиссия по регулированию естественных монополий и Республиканская энергетическая комиссия, работающая на постоянной основе и являющаяся органом Кабинета Министров Чувашской Республики.

Основными задачами Республиканской комиссии по регулированию естественных монополий являются государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в следующих сферах: перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом на пригородных маршрутах, услуги общедоступной электрической и почтовой связи, услуги водопроводно-канализационного хозяйства, очистка сточных вод, услуги, оказываемые предприятиями промышленного железнодорожного транспорта на подъездных путях и т. д.

Постановлением Республиканской комиссии по регулированию естественных монополий от 19 февраля 1998 г. N 1 "О включении в Реестр субъектов естественных монополий" предприятия, расположенные на территории Чувашской Республики, включены в Реестр, в отношении которых осуществляется государственное регулирование их деятельности. Право регулирования деятельности организаций, оказывающих водопроводно-канализационные услуги, делегировано администрациям районов и городов по месту их расположения.

Указ Президента Чувашской Республики от 27 марта 1996 г. N 32 "О Правилах регулирования естественных монополий" признан утратившим силу, как несоответствующий федеральному законодательству. В связи с этим дальнейшее регулирование тарифов на услуги водоснабжения и канализации осуществляется Кабинетом Министров Чувашской Республики.

Вместе с тем положения Федерального закона "О естественных монополиях" касаются только естественных монополий федерального уровня. Поэтому разработку мер по правовому регулированию на региональном уровне таких видов деятельности, как водоснабжение, канализация, услуги газового хозяйства, услуги, оказываемые предприятиями промышленного железнодорожного транспорта на подъездных путях и других видов деятельности считаем актуальной. В связи с этим в существующий Федеральный закон "О естественных монополиях" должны быть внесены в качестве дополнения основные направления регулирования деятельности естественных монополий на локальных (местных) рынках, что создаст благоприятные условия для принятия местных законов. Принятие Федерального закона позволит решить ряд принципиальных вопросов, в том числе: определение сфер деятельности субъектов местных естественных монополий, определение форм и методов правового регулирования, разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов России и органов местного самоуправления по регулированию естественных монополий и т.д.

Основными функциями Республиканской энергетической комиссии (далее - РЭК) являются регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в сфере производства и предоставления услуг по передаче электрической и тепловой энергии, поставляемой всеми энергоснабжающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности), и цен на газ. При этом РЭК в своей деятельности руководствуется Законом Российской Федерации от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию", соответствующими нормативными актами, принимаемыми ФЭК России, а также Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 1996 г. N 1782 "О повышении надежности обеспечения газом потребителей Российской Федерации" и постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. N 332 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен на газ и сырье для его производства". Регулирование деятельности субъектов естественных монополий в электроэнергетике и газовой отрасли осуществляется по Перечню энергоснабжающих организаций, включенных в Реестр субъектов естественных монополий. Тарифы на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую от сетей ОАО "Чувашэнерго", и розничные цены на газ сжиженный и природный утверждаются Кабинетом Министров Чувашской Республики на основании материалов, представленных РЭК. При этом розничные цены на природный и сжиженный газ устанавливаются в зависимости от целей использования по видам коммунальных услуг. Тарифы на тепловую энергию, вырабатываемую предприятиями всех форм собственности (кроме муниципальной и ОАО "Чувашэнерго"), утверждаются непосредственно постановлением Республиканской энергетической комиссии.

Администрациями районов и городов республики осуществляется государственное регулирование цен и тарифов на ритуальные услуги, услуги систем водоснабжения и канализации, оказываемые организациям, услуги технической инвентаризации, услуги бань, оплаты населением жилья и коммунальных услуг (кроме электроэнергии и газа), тепловую энергию, вырабатываемую энергоснабжающими организациями, находящимися в муниципальной собственности.

Тарифы на жилищно-коммунальные услуги, оказываемые населению, регулируются в соответствии с Концепцией реформы ЖКХ в Российской Федерации и Программой реформирования ЖКХ Чувашской Республики. Одними из основных параметров Концепции реформы ЖКХ являются срок завершения перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, а также темпы реализации этого перехода в соответствии с ежегодно устанавливаемыми федеральными стандартами.

В соответствии с утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 августа 1997 г. N 158 Программой реформирования ЖКХ Чувашской Республики уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в 2003 году должен составить 100 процентов от их стоимости с одновременным предоставлением субсидий наименее незащищенным слоям населения. Реформа ЖКХ должна проводиться на основании федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Среди них:

- федеральный стандарт социальной площади жилья;

- федеральный стандарт уровня платежей граждан в процентах по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;

- максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг;

- федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв.м общей площади жилья.

Конкретные федеральные стандарты ежегодно устанавливаются Правительством Российской Федерации. На основании федеральных стандартов Кабинет Министров Чувашской Республики ежегодно устанавливает республиканские стандарты. В связи с отсутствием установленных Правительством России федеральных стандартов на 2000 год не установлены республиканские стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на текущий год. В республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год финансовая поддержка ЖКХ заложена исходя из федеральных стандартов, определенных Концепцией реформы ЖКХ в Российской Федерации на 2000 год в размере 70 процентов возмещения населением стоимости жилищно-коммунальных услуг.

В первом полугодии 2000 г. уровень платежей граждан к затратам на содержание жилья и коммунальные услуги составил 62,96%.

C учетом приведения постановления Кабинета Министров Чувашской Республики "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" в соответствие с федеральным законодательством пересмотрены полномочия администраций районов и городов по ценовому регулированию. Так, на местном уровне в настоящее время регулируются тарифы на жилищно-коммунальные услуги, оказываемые населению (кроме газа и электроэнергии), тарифы на тепловую энергию, за исключением тепловой энергии, тарифы на которую регулируются региональной энергетической комиссией.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 октября 2000 г. N 193 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" ранее действовавшие нормативные акты по ценовой политике в республике приведены в соответствие с федеральным законодательством. В целом по состоянию на середину октября 2000 г. в республике регулирование цен (тарифов) на продукцию (услуги) осуществляется в пределах законодательства Российской Федерации.

Цели реформирования и их обоснование

Для обеспечения прозрачности в сфере ценообразования, для совершенствования открытой конкурентной среды в республике считаем целесообразным зафиксировать отказ от намерений по ограничению цен на товары и услуги, кроме услуг локальных монополий, в виде принятия закона о невозможности введения подобных ограничений. Однако в законе следует предусмотреть возможность введения таких ограничений в случаях, когда на территории республики не могут нормально реализовываться рыночные отношения. Примеры таких случаев - глобальное стихийное бедствие, военные действия, чрезвычайное положение и т.п.

Механизм реализации

Основным этапом реализации направления (О3) "Наличие ограничений уровня цен на отдельные виды товаров и услуг" является законодательное установление ограничений цен с определением критериев и условий для введения и отмены ограничений цен:

- создание правовой базы для осуществления государством ценовой политики;

- совершенствование системы государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) на региональном уровне;

- нормативно-методическое обеспечение государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) на региональном уровне;

- нормативно-методическое обеспечение государственного контроля за порядком применения регулируемых цен и тарифов на региональном уровне.

Создание механизма реализации тарифной политики в отношении услуг локальных монополий (О2)

Существующее положение

Тарифная политика в Чувашской Республике определяется Законом Российской Федерации от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", является инструментом совершенствования управления общественных финансов и финансовых потоков на регулируемых рынках продукции и услуг естественных монополий.

Недостаточность нормативных и методических документов, регулирующих установление экономически обоснованных тарифов и цен на услуги локальных монополий, приводит к наличию перекрестного субсидирования, искажению экономической мотивации рационального пользования продукцией естественных монополий. Неурегулированность тарифно-ценовой политики на муниципальном уровне приводит к кризисным явлениям в коммунальной энергетике, угрозе нарушения стабильного энергообеспечения населения.

Достижение целей тарифно-ценовой политики строится на принципах:

- законодательной и нормативной формализации порядка установления тарифов и цен на продукцию и услуги естественных монополий;

- экономической обоснованности затрат на производство и распределение продукции и услуг естественных монополий;

- независимости регулирующих органов от производителей и потребителей продукции и услуг естественных монополий;

- открытости, доступности информации обоснования затрат, тарифов и цен на продукцию естественных монополий для потребителей и общественности.

Цели реформирования и их обоснование

В разрезе выполнения проекта реформирования системы региональных финансов в области тарифной политики реализуются следующие задачи:

- выстраивание и совершенствование системы государственного регулирования тарифов и цен на продукцию и услуги монополий на уровне республики, городов и районов для предприятий монополистов различной формы собственности;

- создание и поддержка нормативно-методического обеспечения для работы системы государственного регулирования тарифов и цен на услуги естественных монополий;

- создание необходимой инфраструктуры для учета, контроля потока продукции и объема услуг, потерь в сетях и трубопроводах;

- организация системы аудита хозяйственной деятельности естественных монополий;

- доведение до общественности информации об уровнях тарифов и их экономической обоснованности;

- устранение несоответствия принципам тарифной политики, поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования тарифов и цен на продукцию и услуги естественных монополий.

Механизм реализации

Достижение целей реализуется через разработку региональной системы установления тарифов для локальных монополий и их мониторинга, организацию ведения реестров монополий, принятия порядка установления тарифов и процедур проведения их экономической обоснованности.

Обеспечение условий, позволяющих сократить и ликвидировать практику перекрестного субсидирования (О4)

Существующее положение

Отсутствие дифференцируемых по уровню напряжения тарифов на электрическую энергию приводит к возникновению перекрестного субсидирования между потребителями электрической энергии на низком напряжении и потребителями, получающими энергию от сетей среднего и высокого напряжения. При существующих тарифах наибольшие субсидии через тарифы на электроэнергию получают население (около 110 млн. рублей) и сельскохозяйственные потребители (около 12 млн. рублей). Этот финансовый поток перераспределяется в тарифах ОАО "Чувашэнерго" на промышленных потребителей, электрифицированный железнодорожный и городской транспорт, газо- и нефтетранспортные организации.

По тепловой энергии перекрестное субсидирование осуществляется по следующей цепочке:

- ОАО "Чувашэнерго";

- городские тепловые сети (гг.Чебоксары, Новочебоксарск);

- жилищно-коммунальные организации;

- население.

Донором по финансовому потоку являются промышленные предприятия, для которых тариф на тепловую энергию в 1,55 раза выше, чем для тепловых сетей. Объем перекрестного субсидирования по тепловой энергии составляет около 60 млн. рублей в год.

Перекрестное субсидирование в тарифах для населения на природный газ и стоимости услуг по транспортировке природного газа для промышленных потребителей составляет около 8 млн. рублей.

Общий годовой финансовый поток перекрестного субсидирования в ТЭК оценивается в 190 млн. рублей.

В последние годы идет процесс сближения тарифов для промышленных потребителей, которые раньше в десятки раз превышали тарифы для населения, являясь как бы скрытым налогом на промышленность, и тарифы для населения. Так, если в г.Чебоксары в 1992 году накануне реформы ЖКХ тарифы на воду для промышленных потребителей в 97 раз превышали тарифы для населения, то в 1998 году это превышение сократилось до 8 раз и в 1999-2000 годах процесс продолжался:

	Средний тариф за 1 куб. метр, рублей
	1998 год	1999 год	I полуг. 2000 г.
Водоснабжение: население предприятия Водоотведение: население предприятия	0-29 2-32 (8,0 раз) 0-29 2-35 (8,1 раз)	0-39 2-51 (6,4 раз) 0-43 2-93 (6,8 раз)	0-49 3-06 (6,2 раз) 0-52 3-18 (6,1 раз)

Цели реформирования, их обоснование и механизм реализации

Ликвидация перекрестного субсидирования позволила бы в первом полугодии 2000 г. сократить платежи промышленных предприятий за водоснабжение и водоотведение более чем на 50 млн. рублей.

Поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования позволит:

- повысить доходы населения, работающего на промышленных предприятиях;

- промышленности получить возможность направления финансового потока на поддержание темпов восстановления объемов производства и увеличения налоговых платежей во все уровни бюджетов;

- повысить заинтересованность (мотивацию) к эффективному использованию энергоносителей для ЖКХ и населения.

К негативным последствиям ликвидации перекрестного субсидирования можно отнести увеличение в потребительской корзине населения доли оплаты энергоносителей и услуг ЖКХ.

Несовершенство тарифной политики и перекрестное субсидирование усугубляют неэффективное использование материальных и энергетических ресурсов общего достояния (невозобновляемые топливные ресурсы) и негативное техногенное воздействие на окружающую среду.

В социальном плане перекрестное субсидирование в силу отсутствия приборов учета по тепловой энергии, воде, природному газу, включая предоставление перекрестной субсидии пропорционально объему продукции и услуг, перераспределяет финансовый поток от промышленных предприятий и заработной платы работающих на все население. Но в большей степени субсидии, скрытые в тарифах, поддерживают достаточно состоятельное население, жильцов элитных квартир, коттеджей.

Поэтапное устранение перекрестного субсидирования должно сопровождаться комплексом мероприятий, обеспечивающих минимизацию социальных негативных последствий:

- внедрение системы поквартирного учета потребления воды, тепла, электроэнергии, природного газа;

- снижение издержек в локальных монополиях;

- повышение эффективности использования топлива и энергии в бюджетных организациях, снижение нагрузки на бюджет по статье топливо и энергия и перераспределение ее на повышение заработной платы работников бюджетной сферы, адресную поддержку;

- повышение уровня заработной платы на промышленных предприятиях при снижении финансовой нагрузки перекрестного субсидирования;

- тарифное регулирование с поэтапным снижением перекрестного субсидирования.

Перекрестное субсидирование по тепловой энергии 60 млн. рублей, значительно ниже оценки потенциала энергосбережения в ЖКХ (189 млн. рублей).

Предполагается при ликвидации перекрестного субсидирования для снижения негативного последствия роста тарифов для населения реализовать инвестиционные проекты, направленные на снижение издержек и потерь энергообеспечения ЖКХ, это:

- реконструкция тепловых сетей г.Новочебоксарска;

- реконструкция тепловых сетей г.Чебоксары;

- реализация программ энергосбережения малых городов и районов на основе типовой программы, разработанной Управлением государственного энергетического надзора по Чувашской Республике, Департаментом ЖКХ и утвержденной РЭК.

По проведению мероприятий программы реформирования общественных финансов экономическую бюджетную эффективность можно оценить по следующим направлениям:

- снижение тарифов необоснованно завышаемых локальными монополиями платежей бюджетных организаций и компенсация населению разницы тарифов в услугах естественных монополий (20:25 млн. рублей в год.);

- повышение эффективности использования энергоносителей в бюджетной сфере (67 млн. рублей);

- повышение поступлений в бюджеты всех уровней от "инвестиций" в промышленное производство при ликвидации перекрестного субсидирования (250:300 млн. рублей) с возвратом в бюджеты всех уровней через рост налогооблагаемой базы при увеличении выпуска продукции и повышении доходов работающих в промышленности.

Ликвидация перекрестного субсидирования на 1 млн. рублей и направление предприятием высвобождающихся денежных ресурсов на оплату труда приведет к росту поступлений в местные бюджеты от подоходного налога на физических лиц на 92 тыс. рублей, или позволит направить эти средства на развитие производства, а рост объема производства приведет к увеличению налоговых платежей и росту наполнения бюджетов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения на территории Российской Федерации регулируются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что Кабинет Министров Чувашской Республики определяет формы и методы тарифного регулирования на данные виды услуг водопроводно-канализационного хозяйства республики.

Для прекращения перекрестного субсидирования на услуги водоснабжения и водоотведения необходимо реализовать мероприятие по созданию и поддержке нормативно-методического обеспечения для работы системы государственного регулирования тарифов и цен на услуги естественных монополий.

Совершенствование механизма государственного и муниципального заказа в расходах на приобретение товаров и услуг (T1, T2, T3A, T3B, T4)

Существующее положение

T1. Существующая в Чувашской Республике процедура государственного и муниципального заказа основана на реализации Закона Чувашской Республики от 20 января 1994 г. "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики" и других нормативных правовых актов, регулирующих данный вопрос. Указанные документы устанавливают правовые и экономические принципы и определяют положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку продукции и товаров, выполнение работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики.

В соответствии со структурой органов республиканского управления и бюджетным устройством Чувашской Республики государственные нужды Чувашской Республики подразделяются на:

- общереспубликанские нужды Чувашской Республики, финансируемые из республиканского бюджета Чувашской Республики;

- местные нужды, финансируемые из муниципальных бюджетов.

В соответствии с Законом Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики" разработан Порядок закупки и поставки продукции и товаров, выполнения работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики. Порядок утвержден постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 марта 1994 г. N 24 "Об организации работ по реализации Закона Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики". Данный порядок определяет организацию взаимодействия органов государственного управления Чувашской Республики, предприятий, организаций, учреждений и других юридических лиц независимо от форм собственности, а также индивидуальных предпринимателей в части закупки и поставки продукции и товаров, выполнения работ, услуг и иных государственных нужд. В Порядке содержатся формы бюджетных заявок и рекомендации по их заполнению.

При разработке целевых программ для государственных нужд Чувашской Республики руководствуются Порядком разработки реализации республиканских и межрегиональных целевых программ, осуществляемых при участии Чувашской Республики, утвержденным постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 сентября 1995 г. N 243 "О Порядке разработки и реализации республиканских и межрегиональных целевых программ, осуществляемых при участии Чувашской Республики".

В целях организации работы по выполнению целевых программ и обеспечению государственных и муниципальных нужд Чувашской Республики определяются государственные и местные (муниципальные) заказчики. Государственные заказчики могут на контрактной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций.

Министерства и ведомства Чувашской Республики и другие бюджетополучатели ежегодно разрабатывают бюджетные заявки, содержащие обоснования затрат для закупки и поставки продукции и товаров, выполнения работ и услуг для государственных нужд в соответствующем финансовом году. При этом заявители бюджетных ассигнований исходя из соответствующих прогнозов определяют приоритеты, осуществляют выбор первоочередных целей, на которые следует направить требуемые бюджетные ассигнования, производят вариантные расчеты оценки возможностей реализации целевых программ и других государственных нужд. Предложения по объемам закупки и поставки продукции для государственных нужд представляются в Минэкономики Чувашии в составе проектов бюджетных заявок на соответствующий финансовый год для обобщения в сроки, установленные Кабинетом Министров Чувашской Республики.

Исходя из прогноза социально-экономического развития и проекта республиканского бюджета совместно с Минэкономики Чувашии на основании представленных государственными заказчиками проектов бюджетных заявок осуществляют их анализ и балансовую увязку с проектировками бюджетных ассигнований по соответствующим направлениям и представляют в Кабинет Министров Чувашской Республики проект бюджетной заявки на реализацию государственных нужд в составе республиканского бюджета Чувашской Республики.

Перечень государственных нужд в соответствии с Законом Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики" устанавливается Кабинетом Министров Чувашской Республики.

В соответствии с Законом "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики" после утверждения Государственным Советом Чувашской Республики республиканского бюджета Чувашской Республики и во исполнение Указа Президента Чувашской Республики от 21 октября 1996 г. N 123 "О закупках продукции, товаров и услуг для государственных нужд Чувашской Республики", в целях совершенствования государственного регулирования и обеспечения государственных гарантий сводный объем закупок и поставок продукции для общереспубликанских и местных нужд, содержащий номенклатуру и объем основных социально значимых товаров, работ и услуг в разрезе государственных заказчиков, утверждается Кабинетом Министров Чувашской Республики.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 28 декабря 1999 г. N 279 "О мерах по реализации Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" министерствам и иным органам исполнительной власти, распорядителям средств республиканского бюджета Чувашской Республики и другим бюджетополучателям дано поручение обеспечить своевременное заключение договоров и контрактов на поставку товаров в счет государственных нужд в пределах лимитов финансирования, имея в виду, что в соответствии со статьей 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. Расчеты, проведенные экспертным путем за шесть месяцев 2000 года, показывают, что 90 процентов расходов на сумму свыше 2000 МРОТ в республике осуществляются через систему заказа. Начиная с 2001 года 100 процентов расходов на сумму свыше 2000 МРОТ планируется осуществлять через систему государственного заказа.

Экономические реформы на современном этапе, проводимые государством в сфере закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, требуют совершенствования механизмов государственного и муниципального заказа в расходах на приобретение товаров и услуг. Целью реформы в данном вопросе является совершенствование действующей законодательной базы в сфере государственных и муниципальных закупок на региональном уровне и принятие нормативных правовых актов республики на основе федеральных нормативных документов, которые постоянно развиваются. Свидетельством тому является разработка ряда нормативных документов по данному вопросу на федеральном уровне.

Основным мероприятием является совершенствование действующего законодательства Чувашской Республики в области размещения заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд. Данное мероприятие предусматривает внесение изменений и дополнений в действующие нормативные документы Чувашской Республики, регламентирующие порядок закупки и поставки продукции и товаров, выполнения работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики, после принятия Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и Федерального закона о поставках продукции для государственных нужд, обобщающего положения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, действующих в данной сфере.

T2. Конкурентоспособная система государственных закупок является атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Эта связь имеет диалектический характер. Цивилизованные формы государственных закупок стимулируют экономическое развитие республики и ее продвижение на пути к рынку. Если бюджет выигрывает от повышения эффективности закупок (соотношения цена/качество), то поставщики (участники конкурсов), имея возможность получить контракт в условиях честной конкуренции, получают дополнительный импульс к саморазвитию. И то, и другое, в конечном итоге, выгодно обществу.

Закон Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики" предусматривает формирование и размещение заказов на закупку и поставку продукции и товаров, выполнение работ и услуг для государственных нужд посредством заключения государственных контрактов. Государственный контракт является основным документом, определяющим права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд Чувашской Республики.

Государственные заказчики осуществляют, исходя из интересов республики, возможный выбор поставщиков продукции для заключения с ними государственных контрактов путем организации торгов, проведение конкурсного отбора. Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 марта 1994 г. N 24 "Об организации работ по реализации Закона Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров для государственных нужд Чувашской Республики" установлен порядок проведения конкурсного отбора.

Переломным моментом в этом направлении стал Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Этим Указом в целях обеспечения эффективного расходования средств бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также пресечения злоупотреблений государственных служащих своим положением установлено, что заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах), если иное прямо не предусмотрено действующими федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Положения настоящего Указа распространяются также и на размещение заказов на закупку продукции для муниципальных нужд.

Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное вышеназванным Указом, регулирует отношения, возникающие в связи с конкурсным размещением заказов, и определяет порядок размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд.

Разработка нормативных документов по процедуре проведения конкурсов относится к компетенции Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. имеет силу прямого действия и его положения распространяются на размещение заказов на закупку продукции как для государственных, так и муниципальных нужд. В связи с этим на республиканском уровне не предусматривается разработка нормативного правового акта по данному вопросу. В федеральных органах в настоящее время ведется работа по совершенствованию нормативной базы конкурсного размещения заказов.

Конкурсное размещение заказов предоставляет возможность обеспечить реальный конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров для государственных нужд, позволяет более рационально расходовать государственные финансовые ресурсы и сделать процедуру расходования бюджетных средств максимально гласной и открытой. Обеспечение реальной открытости и прозрачности бюджетов и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы, соблюдение реальной конкурсности при осуществлении государственных закупок товаров и услуг - один из ключевых элементов в эффективной системе управления государственными финансами.

В целях повышения эффективности размещения государственного и муниципального заказа в соответствии с последними требованиями федеральных нормативных документов в республике большое внимание уделяется развитию конкурсного размещения заказов. При этом предпочтение отдается открытым конкурсным торгам. Основными критериями оценки конкурсных предложений в ходе торгов являются наилучшее соотношение цена/качество, условия поставки и оптимальная форма оплаты. При размещении заказов государственные заказчики в конкурсных торгах предусматривают участие субъектов малого предпринимательства.

Государственные заказчики, исходя из объема и структуры утвержденных для них на очередной финансовый год бюджетных ассигнований, уточняют перечень товаров, подлежащих закупке и поставке для государственных нужд, в соответствии с требованиями нормативных документов разрабатывают условия конкурса, определяют порядок его проведения. В целях систематизации закупок государственными заказчиками устанавливаются графики закупок продукции, для подведения результатов торгов создаются конкурсные комиссии. Указанная информация обобщается сектором государственных нужд и ресурсов Минэкономики Чувашии.

Во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации и для дальнейшего развития конкурсной системы размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд государственным заказчикам указано на обеспечение своевременного заключения государственных контрактов на поставку товаров в счет государственных нужд в пределах лимитов финансирования. В соответствии со статьей 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации все закупки товаров свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. При этом указанные контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено законодательствами Российской Федерации. Государственным заказчикам при заключении государственных контрактов (договоров подряда) с исполнителями работ и услуг указано предусматривать требование приобретения продукции для государственных нужд на конкурсной основе на всех этапах его реализации.

Информация о проводимых конкурсах государственными заказчиками распространяется в средствах массовой информации. При разработке квалификационной и конкурсной документации, организации работы по проведению торгов организаторы торгов руководствуются методическими рекомендациями по проведению торгов (конкурсов) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков), утвержденными приказом Министерства экономики Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами, регулирующими данный вопрос. К потенциальным участникам конкурса предъявляются требования, разработанные на основе вышеуказанных документов. В соответствии с положениями нормативных документов срок подачи заявок на участие в открытом конкурсе не может быть менее 45 дней со дня опубликования извещения о проведении открытого конкурса в средствах массовой информации. Организатор открытого конкурса не позднее чем через 20 дней со дня определения победителя открытого конкурса обязан опубликовать в средствах массовой информации информацию о результатах открытого конкурса, о наименованиях поставляемых им товаров (работ, услуг) и ценах поставляемых товаров (работ, услуг).

В целях повышения эффективности конкурсов ведется работа по централизации закупок однородной продукции, организации и проведению государственными заказчиками объединенных конкурсов на размещение заказов на поставку однотипных видов продукции за счет увеличения объемов закупок, побуждения поставщиков к снижению цен на продукцию и сокращения затрат госзаказчиков, связанных с размещением заказов для государственных нужд.

В сфере организации закупок продукции для государственных нужд на конкурсной основе весьма острой остается кадровая проблема. Старый багаж знаний и опыта оказался в новых условиях хозяйствования недостаточным. Сложность закупочного процесса требует профессиональной переподготовки или повышения квалификации специалистов в области закупок продукции для государственных нужд, участия в проводимых торгах только профессионалов и увеличения численности персонала работников, занятых в сфере государственных закупок. В настоящее время в республике не решен вопрос подготовки специалистов министерств и иных республиканских органов исполнительной власти - государственных заказчиков и муниципальных заказчиков, организующих и проводящих закупку продукции для государственных нужд на конкурсной основе.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1998 г. N 1022 "О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд" комиссии государственных заказчиков по проведению торгов на закупку продукции для государственных нужд должны быть сформированы из числа специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в области организации торгов. У каждого государственного заказчика в указанном направлении должны работать не менее 2-3 обученных специалистов. То же положение распространяется и на органы местного самоуправления. Обучение при выделении финансовых средств возможно проводить на базе Чебоксарского кооперативного института Московского университета потребительской кооперации, указанный институт является региональным центром обучения по направлению "управление закупками продукции для государственных нужд".

T3. Поставка товаров для государственных и муниципальных нужд осуществляется на основе государственного и муниципального контрактов. По государственному контракту поставщик обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных или поставляемых товаров.

Если заказ на поставку товаров для государственных нужд размещается по конкурсу, заключение государственного контракта с поставщиком, объявленным победителем конкурса, является для государственного заказчика обязательным.

Указанная процедура законодательно утверждена следующими нормативно-правовыми актами: Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Закон Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики", Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки товаров для государственных нужд" и др.

Экспертные расчеты показывают, что в целом по Чувашской Республике более 30% средств на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд распределяются по результатам тендеров. По государственным контрактам этот показатель составляет в первом полугодии 2000 г. 74,7%, по муниципальным нуждам - 30,1%. На низком уровне заключение государственных контрактов по результатам проведения тендера сказывается отсутствие законодательства на федеральном уровне по муниципальному заказу, отсутствие подготовленных специалистов по проведению торгов, а также недостаточный контроль за исполнением нормативных документов на местах. Все это требует от государственных и муниципальных заказчиков обеспечения строгого соблюдения законодательства, регламентирующего порядок размещения заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд. С целью устранения данного пробела и обмена опытом по проведению конкурсов на размещение заказов по поставке товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в 2001-2002 годах планируется проведение Минэкономики Чувашии заседаний "круглого стола" с приглашением представителей государственных и муниципальных заказчиков.

T4. Государственные и муниципальные заказчики при проведении торгов на размещение заказов на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд руководствуются Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" и Законом Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики".

В целях обеспечения гласности проведения торгов распоряжением Кабинета Министров Чувашской Республики от 13 июня 1997 г. N 287-р установлено, что публикация объявлений о проведении торгов и конкурсов для государственных нужд производится в газете "Ч=вашъ ен"#. Государственные заказчики могут направлять приглашения к участию в торгах в информационно-аналитический бюллетень "Конкурсные торги".

Ввиду того, что газета "Ч=ваш ен"# выходит один раз в неделю, а также в целях более широкого привлечения иногородних поставщиков целесообразно приглашения к участию в торгах размещать в широко читаемой ежедневной газете "Советская Чувашия". В будущем следует выходить с указанной информацией в сеть Интернет.

В первом полугодии 2000 г. государственными и муниципальными заказчиками проводилась определенная работа по организации и проведению конкурсов. Результаты проведенных конкурсов ежеквартально представляются в Государственный комитет Чувашской Республики по статистике по форме статистической отчетности 1-конкурс. Во исполнение ежегодных постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции, товаров и услуг для государственных нужд Чувашской Республики" государственные заказчики представляют регулярно в Минэкономики Чувашии информацию об объемах закупаемой продукции для государственных нужд, финансирования, о способах закупок продукции. На основе представленных сведений Минэкономики Чувашии проводит сравнительный оперативный анализ закупок однотипной продукции разными госзаказчиками, структуры финансирования закупок продукции, проведения торгов и представляет обобщенную информацию в Кабинет Министров Чувашской Республики.

За указанный период государственными заказчиками - держателями средств республиканского бюджета и республиканских целевых бюджетных фондов было проведено 14 конкурсов, из них 8 открытых конкурсов и 6 закрытых конкурсов. На торгах было заключено 64 контракта на общую сумму 321,6 млн. рублей, или 88,2 процента от общей стоимости заключенных контрактов.

За шесть месяцев т.г. по сравнению с аналогичным периодом прошлого года наблюдается улучшение качества и повышения эффективности проводимых торгов. В несколько раз увеличилась стоимость одного контракта, заключенного по результатам торгов, в 2,3 раза возросло число поставщиков, принимающих участие в закупках и поставках продукции для государственных нужд.

Следует отметить, что государственные заказчики стали проводить закупки гласно, публично и открыто. При этом появляется определенная возможность влиять на процесс ценообразования: конкуренция поставщиков за получение государственного заказа на поставку товаров и выполнение услуг приводит в конечном счете к снижению цены.

Цели реформирования и их обоснование

T1. Т2. Конкурсное размещение заказов предоставляет возможность обеспечить реальный конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров для государственных нужд, позволяет более рационально расходовать государственные финансовые ресурсы и сделать процедуру расходования бюджетных средств максимально гласной и открытой. Обеспечение реальной открытости и прозрачности бюджетов и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы и соблюдение реальной конкурсности при осуществлении государственных закупок товаров и услуг - один из ключевых элементов в эффективной системе управления государственными финансами.

В связи с возрастающими требованиями и объемом выполняемых работ необходимо повысить эффективность деятельности сектора государственных нужд и ресурсов Минэкономики Чувашии по обеспечению конкурсного размещения, возложив на него методическое руководство и общую координацию работ по совершенствованию механизма государственного и муниципального заказа, функции осуществления контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и координации их проведения.

Осуществление указанных мер позволит решить проблему дальнейшего внедрения торгов и ликвидации мотивации некоторых государственных и муниципальных заказчиков в их непроведении, а также сделать процедуру конкурсных торгов с минимально возможными затратами и максимальным конечным результатом. При использовании конкурсных процедур может наблюдаться экономия бюджетных средств от 5 до 20 процентов, что является существенным резервом для финансирования других социально необходимых задач.

T3. В целях получения экономичности и эффективности проводимых торгов ставится задача в 2001-2002 годах увеличить долю расходов, осуществляемых посредством проведения открытых тендеров: более 70% расходов республиканского бюджета Чувашской Республики и муниципальных бюджетов осуществлять по результатам проведения тендеров.

T4. В целях дальнейшего развития и совершенствования конкурсной системы закупок необходимо законодательно утвердить требования обязательной публикации информации о конкурсах в СМИ и Интернете. Кроме того, в 2002 году необходимо предусмотреть разработку и внедрение типовых компьютерных программ для их использования государственными и муниципальными заказчиками в процессе проведения торгов по закупке крупных партий продукции.

Механизм реализации

Законодательные мероприятия:

1. Разработка проекта Закона Чувашской Республики "О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики от 20 января 1994 г. "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики". Срок - сентябрь 2001 года.

2. Разработка проекта постановления Кабинета Министров Чувашской Республики "О внесении изменений и дополнений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 марта 1994 г. N 24 "Об организации работ по реализации Закона Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики". Срок - сентябрь 2001 года.

Методологические мероприятия

При размещении государственного заказа планируется использовать методологию отбора кандидатов, одобренную Европейским банком реконструкции и развития. Основу выбора кандидатов составляют оценочные критерии, основными из которых являются:

а) эффективность использования бюджетных средств (экономия средств и качество поставок/услуг);

б) качество тендерной документации кандидата (определение критериев качества документации на основе целей каждого государственного заказа);

в) опыт кандидата по исполнению государственного заказа или отзывы коммерческих организаций о работе кандидата.

Методологию отбора претендентов на исполнение государственного заказа планируется довести до сведения общественности путем публикаций или через законодательные инструменты. Срок - май 2001 года.

Развитие механизма государственного и муниципального заказа требует систематизации показателей по размещению заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд. Для этого необходимо создание компьютерной сети для связи с министерствами и другими государственными заказчиками, администрациями районов и городов республики и формирование на основе представленной информации базы и банков данных по закупкам продукции для государственных и муниципальных нужд Чувашской Республики. Указанные меры повлекут за собой создание системы каталогизации продукции, введение реестра государственных контрактов, введение реестра поставщиков.

Основными задачами проведения каталогизации являются создание каталога необходимой продукции для государственных нужд, учет существующей продукции и прогноз потребителей в новой, выявление взаимозаменяемой продукции и подготовка предложений о замене дублирующей и морально устаревшей продукции, обеспечение единства описания и идентификации товаров, работ и услуг.

Проведение вышеуказанных мероприятий в сфере совершенствования механизма государственного и муниципального заказа в конечном итоге будет способствовать улучшению обеспечения текущего содержания и перспективного развития бюджетной сферы, выполнения целевых программ развития Чувашской Республики, межгосударственных целевых программ, в которых участвует Чувашская Республика, научно-технических, инновационных, экологических и других целевых программ, создания и поддержания государственных материальных резервов.

Сокращение дотаций населению на оплату услуг ЖКХ. Доведение уровня оплаты услуг ЖКХ до федеральных стандартов (O1)

Существующее положение

В настоящее время население Чувашской Республики оплачивает услуги ЖКХ в объеме менее чем на 10% ниже федерального стандарта.

С целью перевода ЖКХ Чувашской Республики на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 августа 1997 г. N 158 была утверждена Программа реформирования ЖКХ Чувашской Республики на 1997-2003 годы (далее - Программа), которая разработана на основе Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе ЖКХ в Российской Федерации" и государственной целевой программы "Жилище", утвержденной постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. N 595. Программа носит долгосрочный характер и устанавливает основные направления реформирования ЖКХ Чувашской Республики на 1997-2003 годы.

Как отмечено в Программе, проводившиеся в 1996-1997 годах исследования показали, что:

- больше всего дотаций и льгот, связанных с оплатой услуг ЖКХ, получают семьи с более высокими доходами;

- несбалансированность тарифной политики, в том числе, в коммунальном хозяйстве, создает отрицательные предпосылки для развития промышленности;

- низка мотивация сокращения потерь тепла, воды, электроэнергии, газа;

- в бюджетах районов и городов расходы на дотирование ЖКХ занимают от 30 до 50 процентов.

Вместе с тем из-за неэффективной системы хозяйствования продолжается ветшание жилищного фонда, снижение надежности работы инженерных систем, лавинообразно растет задолженность муниципальных бюджетов перед энерго-, газо-, теплоснабжающими организациями.

В настоящее время помимо социального аспекта реформирования жилищно-коммунальных отношений в органах государственной власти и местного самоуправления все большее внимание уделяется экономической необходимости таких преобразований.

Проведение комплексной реформы ЖКХ является ключевым вопросом государственной социальной и экономической политики. Эта реформа должна позволить существенно увеличить эффективность данного сектора экономики, улучшить условия проживания населения в жилищном фонде, увеличить реальные жилищные права граждан и, одновременно, стабилизировать экономическую ситуацию на предприятиях, сняв с них расходы по содержанию социальной сферы. В конечном итоге, реформа ЖКХ должна обеспечить возможность роста поступлений средств в бюджеты всех уровней для реализации приоритетных социальных и инвестиционных программ.

Реформирование ЖКХ Чувашской Республики началось с 1994 года. В основу преобразований положены:

- разделение функций заказчика и подрядчика и организация договорных взаимоотношений;

- создание условий для демонополизации и развития конкурентной среды;

- поэтапный переход от бюджетного дотирования к полной оплате жилищно-коммунальных услуг потребителями.

В Программе представлены анализ состояния ЖКХ Чувашской Республики, направления реализации основных задач реформирования ЖКХ. Изложено нормативно-правовое, финансовое, организационное, кадровое обеспечение Программы.

Выполнение Программы обеспечивает:

- смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования;

- снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставленных услуг;

- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ;

- переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом, и его обслуживание;

- совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств;

- восстановление и модернизация жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.

В Программе определено, что изменение механизмов финансирования отрасли призвано создать финансовые предпосылки для становления этой сферы как отрасли реальной рыночной экономики. Указанной Программой установлено, что реформирование системы ценообразования на услуги ЖКХ должно предусматривать в каждом муниципальном образовании ликвидацию перекрестного субсидирования коммунальных услуг промышленными предприятиями, позволяющую приблизить структуру расходов населения к реальной структуре затрат на жилищно-коммунальное обслуживание, а также снизить неоправданно завышенные тарифы для промышленных потребителей.

Органы местного самоуправления приобрели определенный опыт в реформировании ЖКХ. На местах осуществлен переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. В основу преобразований ЖКХ положено разграничение функций заказчиков и подрядчиков, организация договорных взаимоотношений между ними, создание условий для демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда, поэтапный переход от бюджетного дотирования к полной оплате жилья и коммунальных услуг потребителями, с выплатой субсидий малоимущим гражданам. Признанием успехов реформирования ЖКХ в республике стало присуждение первого классного места по Российской Федерации среди отраслевых предприятий ЖКХ Дирекции единого заказчика г.Новочебоксарска по итогам конкурса за 1997 год и четвертого - по итогам 1998-1999 годов.

Почти весь жилищный фонд республики, находящийся в муниципальной собственности, эксплуатируется на договорной основе между заказчиком и подрядчиком. В республике функционирует 67 товариществ собственников жилья, которыми эксплуатируется 3,5% жилищного фонда. Решен вопрос передачи земельных участков товариществам собственников жилья.

Капитальный ремонт жилья, автодорог, объектов внешнего благоустройства проводится только на конкурсной основе. Накоплен большой опыт работы по реконструкции жилья с надстройкой мансардных этажей. Возможности решения проблемы реконструкции могут быть увеличены в случае получения Чувашской Республикой займа по проекту Всемирного банка "Проект технического содействия развития бюджетной системы на региональном уровне".

Основная цель реформы ЖКХ - снижение издержек. В республике широко используется практика проведения технологического аудита предприятий и крупных монополистов - поставщиков энергоресурсов, по результатам которого оценивается влияние технических параметров энергоносителей и технологических режимов поставки жилищно-коммунальных услуг на величину тарифов энергоносителей.

Энергоресурсосбережение

Снижение издержек невозможно без активного проведения политики энергосбережения. Принята Республиканская программа энергосбережения до 2005 года, ряд других нормативных документов, в том числе и стимулирующих проведение мероприятий по энергосбережению. Для всех объектов бюджетной сферы и ЖКХ внедряются энергетические паспорта.

Сегодня все более очевидной становится необходимость внедрения новых энергосберегающих технологий в сфере коммунального хозяйства, в первую очередь, тепло- и водоснабжении жилищного фонда и предприятий. Если в городах Чебоксары, Новочебоксарске, Канаше и других на границах раздела муниципальных тепловых сетей и ОАО "Чувашэнерго", а также других ведомственных теплоисточников установлены коммерческие приборы учета тепловой энергии, то в жилищном фонде этот процесс идет низкими темпами. Установлено всего 48 теплосчетчиков, а оснащенность ими жилфонда составляет 1,2% от потребности, водосчетчиками 18,2% (1004 ед.). Показательна экономия тепловой энергии от установки приборов учета на жилых домах в г.Чебоксары, в 1999 году по 25 теплосчетчикам получена экономия на сумму 789 тыс. рублей, в первом полугодии 2000 г. - 502 тыс. рублей. В пос.Вурнары установка теплосчетчика на ЦТП окупилась в течение 1,5 месяца.

К сожалению, во всех районах оснащенности жилищного фонда приборами учета не уделяется должного внимания.

В организациях бюджетной сферы оснащенность зданий приборами учета значительно выше, чем в жилищном фонде. К примеру, имеют теплосчетчики 45,8% зданий, а организаций, финансируемых из республиканского бюджета, - 87%. Учреждения культуры, спорта и социальной сферы завершили установку коммерческих приборов учета. Данная работа не завершена в учреждениях здравоохранения и образования. А в г.Новочебоксарске все здания этих учреждений оснащены приборами учета, кроме 2 объектов, финансируемых из федерального бюджета (ПУ N 14 и N 15).

Следует отметить неудовлетворительную работу по оснащению приборами учета учреждений образования в Красноармейском районе (оснащенность - 0), а также в Цивильском (оснащенность - 4%), Чебоксарском (оснащенность - 10%) районах и в г.Шумерле (оснащенность - 11,3%). При этом средняя оснащенность приборами учета учреждений образования в республике - 74,5%.

Опыт осуществляемых в ЖКХ Чувашской Республики преобразований показывает, что наряду с принимаемыми мерами по техническому перевооружению отрасли, направленными на снижение издержек при производстве жилищно-коммунальных услуг, органы местного самоуправления вынуждены принимать решения, связанные с повышением уровня платежей населения за потребляемые жилищно-коммунальные услуги.

Тарифная политика

Среднереспубликанский уровень платежей населения за жилищно-коммунальные услуги к затратам по их производству на 1 июля 2000 г. составил 63%, в то время как на ту же дату 1999 года население оплачивало 48% затрат. Согласно Концепции реформирования ЖКХ в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформировании ЖКХ Российской Федерации", стандарт уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в 2000 году равен 70% от их стоимости.

Себестоимость предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв.м общей площади жилья в среднем по республике составила 9 руб. 03 коп., из них население оплачивало 4 рубля 52 коп.

На 1999 год размер предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв.м общей площади жилья в месяц дифференцированно по районам и городам республики установлен постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 марта 1999 г. N 80 "О республиканских стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 1999 год". В среднем по республике он равен 8,9 рубля.

По сообщению Госстроя России планируемый стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв.м общей площади жилья на 2000 год для Волго-Вятского региона составит 11,1 рубля (федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг пока не утверждены).

На 1 июля 2000 г. в 7 муниципальных образованиях республики платежи населения за жилищно-коммунальные услуги покрывают затраты по их предоставлению менее, чем на 60% - это гг.Алатырь, Шумерля, Новочебоксарск, районы - Батыревский, Красночетайский, Порецкий, и Яльчикский.

В Вурнарском, Канашском, Шумерлинском, Ядринском и Яльчикском районах самая высокая в республике стоимость жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв.м общей площади - от 10,03 рубля в Вурнарском районе до 13,93 рубля в Яльчикском районе. Основная причина - самые высокие в республике затраты по предоставлению услуг теплоснабжения.

Важнейшим показателем социального аспекта реформы ЖКХ является доля собственных расходов граждан за жилищно-коммунальные услуги в совокупном семейном доходе. По данным Госкомстата Чувашской Республики доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в среднедушевом доходе населения в июне т.г. составила 6,7% (в июне прошлого года - 6,6%) при установленной максимально допустимой доле 15%.

Опыт осуществляемых в ЖКХ Чувашской Республики преобразований показывает, что наряду с принимаемыми мерами по техническому перевооружению отрасли, направленными на снижение издержек при производстве жилищно-коммунальных услуг органы местного самоуправления вынуждены принимать решения, связанные с повышением уровня платежей населения за потребляемые жилищно-коммунальные услуги.

В отличие от прошлых лет местные администрации стали больше уделять внимание регулированию тарифов для населения на жилищно-коммунальные услуги. В течение первого полугодия 2000 г. тарифы на отдельные виды их были пересмотрены в Алатырском, Батыревском, Ибресинском, Канашском, Козловском, Чебоксарском, Ядринском, Янтиковском районах, гг.Канаше, Новочебоксарске, Шумерле и других муниципальных образованиях.

Ряд муниципальных образований недостаточно уделяют внимание тарифной политике. Так, в Вурнарском, Комсомольском, Красночетайском районах тарифы на жилищно-коммунальные услуги последний раз пересматривались в 1998 году. В Красноармейском, Шемуршинском районах и г.Алатыре указанные тарифы не пересматриваются уже второй год.

В среднем по республике тарифы для населения на жилищно-коммунальные услуги за 7 месяцев 2000 года по отношению к тому же периоду 1999 года выросли на 50%, в т.ч. на услуги жилищного хозяйства тарифы выросли на 79%, на водоснабжение и канализацию - на 85%, на отопление - на 21%, на горячее водоснабжение - на 18%, на газоснабжение - на 62%, на электроэнергию - на 3% (по данным Госкомстата Чувашской Республики).

В среднем по республике стоимость услуг по содержанию и ремонту жилья населения покрывает на 85%. Уровень возмещения населением указанных затрат в г.Алатыре равен 35%, в Шумерлинском районе - 25%. В то же время в г.Чебоксары и Порецком районе затраты на содержание жилого фонда возмещаются населением в полной мере.

По состоянию на 1 июля 2000 г. в Чувашской Республике пользуются льготами по оплате жилья и коммунальных 358,9 тыс. граждан. В общем числе пользователей льгот 233,4 тыс. человек (65%) являются непосредственно носителями льгот. Большую часть носителей льгот составляют ветераны - 192,3 тыс. человек (53,6%) и инвалиды - 101,7 тыс. человек (28,3%).

Из общей суммы затрат, равной 41 млн. рублей, 20,3 млн. рублей (49,5%) израсходовано на предоставление льгот ветеранам, 12,3 млн. рублей (30%) - инвалидам 8,4 млн. рублей (20,5%) - остальным категориям граждан. Среднемесячный размер льгот на 1 пользователя составил 19 рублей, при этом наибольшая сумма льгот (74,4 рублей) предоставлена Героям Советского Союза, Российской Федерации, Социалистического Труда, полным кавалерам ордена Славы, а наименьшая (8,9 рублей) - ветеранам боевых действий на территории других государств. Сумма возмещения затрат по предоставлению гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг из средств бюджетов всех уровней составила 10,2 млн. рублей, или 24,9% от величины затрат.

В бюджете на 2000 год предусмотрены средства в сумме 11,6 млн. рублей на возмещение расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг ветеранам и 6,5 млн. рублей - инвалидам.

Предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, имеющим на это право, является непременным условием законности принятия решений об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, проведения реформы в ЖКХ.

По состоянию на 1 июля 2000 г. в республике службы субсидий созданы во всех муниципальных образованиях. Необходимо отметить, что в Алатырском районе служба субсидий не проводят никакой работы с населением. Результат - в этом районе в первом полугодии т.г. ни одна семья не получила субсидию на оплату жилья и коммунальных услуг.

За первое полугодие 2000 г. субсидии получили 34,5 тыс. семей или 12,3% от общего числа семей, имеющих право на получение субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. Право на получение субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг (при условии низкого совокупного дохода всей семьи) имели более 280 тыс. семей.

Сумма начисленных субсидий за первое полугодие 2000 г. составила 12,8 млн. рублей. На погашение затрат по выплате субсидий поступило 7 млн.рублей бюджетных средств (55% от начисленной суммы).

Среднемесячный размер субсидий на семью в первом полугодии 2000 г. составил по республике 62 рубля. По районам и городам этот показатель сложился неравномерно: в Батыревском, Яльчикском и Янтиковском районах - свыше 80 рублей на семью в месяц, а в Порецком, Цивильском районах и г.Алатыре - от 18 до 29 рублей на семью в месяц.

В Чувашской Республике с начала 2000 года в результате повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги наблюдается значительный рост как количества семей, получивших субсидии (в 1,8 раз больше, чем в первом полугодии 1999 г.), так и сумм предоставленных субсидий (в 2,2 раза больше, чем в первом полугодии 1999 г.). Рост идет в основном за счет увеличения количества семей, расчет субсидий которым был произведен по 2-му основанию (учитывает минимальный размер оплаты труда). Происходит это по причине низкого уровня минимального размера оплаты труда.

В Концепции ценовой и тарифной политики в ЖКХ Российской Федерации отмечено, что существующая система ценообразования, основанная на ограничении рентабельности предприятий-поставщиков услуг, слабо заинтересовывает коммунальные предприятия в снижении затрат, не создает стимулов к повышению эффективности их деятельности, так как снижение затрат приводит к снижению цены на единицу услуги и абсолютной величины прибыли, в то время как рост затрат компенсируется ростом цены. Как следствие, такой подход ведет к заинтересованности предприятия в росте, а не в снижении затрат. Подобная практика делает невозможным привлечение инвестиционных ресурсов в отрасль, так как использование нормативной себестоимости как базы для формирования цены приводит к несоответствию последней структуре реальных финансовых потребностей предприятия.

При затратном подходе к формированию цены игнорируется фактор спроса - готовность и возможность потребителей (организаций, населения и бюджета) оплачивать услуги соответствующего качества и соответствующей стоимости.

Одной из наиболее острых проблем при этом остается наличие перекрестного субсидирования, когда разные группы потребителей получают один и тот же вид коммунальных услуг по разным тарифам. При этом в наиболее тяжелом положении оказываются промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения и бюджетных организаций.

Тарифы для промышленных потребителей, которые раньше в десятки раз превышали тарифы для населения, являясь как бы скрытым налогом на промышленность, сейчас значительно приближены к ним. Так, если в г.Чебоксары в 1992 году накануне реформы ЖКХ тарифы на воду для промышленных потребителей в 97 раз превышали тарифы для населения, то в 1996 году это превышение сократилось до 8 раз от тарифов для населения. В настоящее время тарифы на услуги ЖКХ, установленные для предприятий, превышают тарифы, установленные для населения, в 5 раз (в среднем).

Цели реформирования, их обоснование и механизм реализации

Совершенствование политики ценообразования должно проводится с учетом соблюдения интересов всех участников процесса реформирования ЖКХ и, в первую очередь, создавать условия для обновления материальной базы отрасли - основных фондов и развития современной инженерной инфраструктуры, позволяющей предоставлять услуги в необходимом количестве и надлежащего качества.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электроэнергию и газ) должны утверждаться органами местного самоуправления с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявляемых при проведении экспертизы тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в их оплате, необоснованных затрат. Принятию решения по пересмотру размеров ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна предшествовать проводимая в обязательном порядке экспертиза экономической обоснованности тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых при оплате соответствующих услуг.

Анализ показывает, что технологическая отсталость, преобладание ручного труда и традиционных бумажных картотек, медленный и затрудненный доступ к информации препятствуют повышению эффективности работы предприятий ЖКХ в условиях постоянно меняющихся тарифов, расценок, норм, технологий. Информация раздроблена на множество не связанных между собой ручных картотек, ее комплексный анализ затруднен, а многокритериальный поиск невозможен.

Кадровый потенциал предприятий и организаций системы ЖКХ Чувашской Республики является важным стратегическим фактором, определяющим успех проводимых рыночных реформ.

Анализ положения дел на местах показывает, что уровень квалификации работников на предприятиях является серьезным сдерживающим фактором рыночных реформ в ЖКХ и во многом не соответствует требованиям рыночной экономики.

Около 70% кадрового состава руководителей и экономических служб предприятий ЖКХ не имеют высшего образования. Данная ситуация наиболее выражена в сельских районах.

Система подготовки кадров на производстве находится в критическом состоянии. По сравнению с 1991 годом подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров в системе ЖКХ сократились более чем в 2 раза. В это же время ряд аварий на объектах, подконтрольных Госгортехнадзору Российской Федерации, подтверждают низкую квалификацию работников.

Отсутствие у предприятий и в организациях опыта деятельности в условиях рыночных реформ требует существенного изменения к подходу обучения кадров на производстве.

Практика показывает, что реформы ЖКХ заметно успешнее проходят в тех городах и районах республики, где наблюдается наличие достаточного количества квалифицированных кадров, подготовленных к использованию в своей деятельности новых методов, форм и технологий. При реформировании ЖКХ актуализируется вопрос создания оптимально гибкой и качественной системы обучения, переобучения и повышения квалификации кадров отрасли (образовательная система ЖКХ). Для этого необходимо:

- широко использовать научно-исследовательский потенциал республики;

- на конкурсной основе заключать договоры на обучение, переобучение и повышение квалификации кадров ЖКХ с образовательными учреждениями всех форм собственности. Главным критерием при этом необходимо считать доступность, содержание и качество обучающих программ;

- систематически проводить республиканские, городские и районные совещания, практические и консультационные семинары, курсы по всем направлениям реформирования отрасли;

- регулярно повышать квалификацию работников ЖКХ;

- регулярно проводить аттестацию работников ЖКХ.

Создание справедливой, устойчивой и однозначной системы межбюджетных отношений, системы финансирования учреждений и организаций, осуществляющих предоставление бюджетных услуг (M1-M5)

Существующее положение

Одним из наиболее актуальных вопросов, затрагивающих интересы практически всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, является состояние межбюджетных отношений, так как межбюджетные отношения представляют отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также по поводу распределения между нижестоящими бюджетами средств, передаваемых из вышестоящего бюджета в порядке безвозмездной и безвозвратной финансовой помощи.

В рамках начатой в 1994 году на федеральном уровне реформы межбюджетных отношений Чувашская Республика приступила к реформированию межбюджетных отношений между республиканским бюджетом Чувашской Республики и бюджетами районов и городов в 1995 году. Основными принципами при этом были провозглашены:

- усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и всего контингента регулирующих налогов;

- повышение ответственности органов власти за результаты социально-экономической реформы, за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

- применение в бюджетном регулировании единых для всех органов местного самоуправления методологии, критериев и факторов;

- распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания до минимального уровня бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития районов и городов, отстающих по объективным причинам;

- недопустимость изъятия или централизации без согласования в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных доходов и сэкономленных средств и обязательность компенсации бюджетам недостающих средств в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти республиканского уровня;

- ясность, прозрачность и гласность межбюджетных отношений.

Новая форма межбюджетных отношений в целом привнесла определенные положительные результаты, что выразилось в активизации работы по изысканию новых возможностей и резервов для повышения экономического и налогового потенциала муниципалитетов, отказе от практики индивидуальных согласований объемов финансовой помощи из республиканского бюджета Чувашской Республики и переходе к единым формализованным правилам ее распределения.

В то же время методика определения финансовой помощи районам и городам не отвечала принципам формирования межбюджетных отношений, отсутствовал стимул в наращивании муниципалитетами своей доходной базы, т.к. в базу доходов для определения суммы финансовой помощи принимались фактические поступления предыдущего года, не были законодательно разграничены расходные полномочия и ответственность за выполнение финансовых обязательств между республиканской и местными уровнями власти.

В связи с указанными недостатками межбюджетные отношения в Чувашской Республике из года в год реформировались и находились в стадии совершенствования и развития.

В отличие от прежних лет начиная с 1999 года для исчисления доходов стали использовать данные об объемах поступлений доходов в бюджеты за предыдущие годы (1994-1997 и т.д.), что при определении сумм финансовой помощи (трансфертов) позволяет поощрить те районы и города, которые добились наибольшего сбора доходов, и исключает прогнозирование исходя из достигнутого в предыдущем году. Это явилось дальнейшим шагом вперед в совершенствовании межбюджетных отношений в республике.

Правила межбюджетных отношений в Чувашской Республике строятся на нормативной основе путем выделения сумм финансовой помощи (трансфертов) из республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов, формируемого ежегодно в республиканском бюджете Чувашской Республики, используя долю каждого муниципалитета в республиканском фонде финансовой поддержки. И при этом полученная расчетным путем доля каждого муниципалитета в республиканском фонде финансовой поддержки районов и городов содержит в себе элементы выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности и заинтересованности муниципалитетов в мобилизации и развитии своих доходов.

В целях укрепления местных бюджетов в эти бюджеты в основном переданы все федеральные и республиканские (Чувашской Республики) налоги, которые разрешено оставлять в республике, только по 5 городам НДС и налог на прибыль дифференцированы - это те налоги, которые нестабильны и зависят от макроэкономической ситуации в регионе. Несмотря на это, уровень доходного потенциала районов остается низким. Удельный вес трансферта в объеме расходов местных бюджетов колеблется от 0,67% до 79,52%.

Нормативы отчислений в течение 2 лет не менялись. Дисперсия нормативов отчислений от регулирующих налогов на 2001 год снижается.

Начиная с 2000 года применялся нормативный подход. Финансовая потребность на содержание учреждений социально-культурной сферы рассчитана исходя из расчета на единицу потребителя услуг, т.е. на одного ребенка в детских дошкольных учреждениях, одного учащегося в общеобразовательных школах, на одного человека в области потребления услуг культуры и здравоохранения. При определении финансовой потребности на единицу потребителя общественных услуг в расходную базу включены ранее переданные муниципалитетам расходы по финансированию федеральных мандатов. По отрасли "Жилищно-коммунальное хозяйство" расходы бюджетов районов и городов определены исходя из общей площади жилищного фонда, находящегося в муниципальной собственности, размеров предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади, утвержденные в разрезе районов и городов постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 марта 1999 г. N 80, республиканского стандарта социальной нормы площади жилья на одного человека, максимально допустимой доли расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе и уровня платежей населения за услуги ЖКХ в размере 70 процентов.

В целях недопущения резких отклонений в расходах бюджетов муниципалитетов выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности на единицу потребителя общественных услуг произведено в размере 50 процентов.

Формирование эффективной системы межбюджетных отношений невозможно без четкого разграничения полномочий и ответственности властей разных уровней за финансирование. Принятый Бюджетный кодекс Российской Федерации в определенной степени пояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, но не дает четкого разграничения. В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации отнесено разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При разграничении расходных полномочий между республиканским и местными бюджетами Чувашская Республика руководствуется Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Чувашской Республики "Об организации местного самоуправления" и другими нормативными документами Чувашской Республики, определяющими источник финансирования расходов по уровням бюджетов. Кроме того, ежегодно принимаемыми законами Чувашской Республики "О республиканском бюджете на очередной финансовый год" утверждается перечень расходов, финансируемых из республиканского бюджета Чувашской Республики и учтенных при формировании взаимоотношений республиканского бюджета с местными бюджетами в бюджетах районов и городов. В основном вопросы по разграничению полномочий по финансированию возникают в отношении федеральных мандатов, так как на уровне республики нормативные документы, увеличивающие расходы либо уменьшающие доходы муниципалитетов, принимаются только при обеспечении источниками финансирования, и это требование утверждено в ежегодных законах Чувашской Республики о бюджете на очередной финансовый год.

Передача муниципалитетам полномочий по финансированию федеральных и республиканских мандатов осуществляется исходя из приближенности бюджетных услуг к потребителям и эффективности производства услуг.

При формировании межбюджетных отношений расходы на реализацию отдельных федеральных мандатов (Федеральных законов "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов") предусматриваются в республиканском бюджете Чувашской Республики и в ходе исполнения бюджета передаются целевым назначением взаимными расчетами в бюджеты районов и городов.

В 2000 году Минфином Чувашии произведена инвентаризация федеральных и региональных мандатов. В настоящее время существует более 120 федеральных законодательных актов, содержащих в себе различного рода льготы и субсидии. По отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, достигает от 2 до 62. В частности, по данным Минтранса России, правом бесплатного проезда на пассажирском автотранспорте пользуются 62 категории граждан, начиная от почтальона и заканчивая депутатом Госдумы Российской Федерации. В ходе инвентаризации установлено более 40 федеральных мандатов, подлежащих реализации на территории субъектов Российской Федерации. На полную реализацию указанных мандатов в 2000 году Чувашской Республике необходимо средств в размере 3519,4 млн. рублей, что превышает прогнозный объем расходов консолидированного бюджета Чувашской Республики в 1,1 раза (3228,5 млн. рублей). Фактически из консолидированного бюджета Чувашской Республики финансируется более 1/3 потребности. Большая часть федеральных мандатов, где определен источник финансирования, федеральный бюджет фактически не обеспечивается финансированием, хотя услуги организациями предоставляются. Не обеспеченные финансированием услуги увеличивают дебиторскую задолженность и ухудшают финансовое положение организаций, оказывающих услуги, которые вынуждены (в основном коммунальные услуги) данную разницу перекладывать на тарифы для промышленных предприятий, частично на бюджетные учреждения и население, создавая тем самым перекрестное субсидирование.

В целях социальной защиты ветеранов и малообеспеченных слоев населения Кабинетом Министров Чувашской Республики приняты дополнительные меры социальной защиты следующими решениями:

- Законом Чувашской Республики "О дополнительных мерах социальной защиты военнослужащих - граждан Российской Федерации, проживающих на территории Чувашской Республики, проходивших военную службу и пострадавших в результате боевых действий на территории Чеченской Республики",

- постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 ноября 1999 г. N 235 "О дополнительных мерах по оказанию социальной помощи военнослужащим и их семьям, пострадавшим в результате боевых действий и вооруженных столкновений на территории Северного Кавказа, а также на других территориях Российской Федерации и стран СНГ, отнесенных к зонам вооруженного конфликта решениями Правительства Российской Федерации",

- постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 24 июня 1998 г. N 204 "О порядке выплаты пособий по беременности и родам, а также ежемесячных пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет женщинам, признанным в установленном порядке безработными, и некоторым категориям женщин",

- постановлением Совета Министров Чувашской Республики от 9 ноября 1993 г. N 340 "О мерах по социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской АЭС",

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату вышеупомянутого постановления следует читать "9 октября 1993 г."

- распоряжением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 1998 г. N 1273-р,

- постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 13 апреля 1998 г. N 113 "О льготах для лиц, удостоенных почетного звания "Почетный гражданин Чувашской Республики",

- постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 марта 1997 г. N 57 "О мерах по реализации Федерального закона "О ветеранах".

Указанными решениями предоставляются дополнительные льготы следующим категориям граждан:

- участникам Великой Отечественной войны;

- труженикам тыла военных лет;

- семьям военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы и военнослужащим, пострадавшим в результате военных действий на территории Северного Кавказа;

- одиноким престарелым пенсионерам;

- детям граждан, пострадавших от воздействия радиации;

- женщинам, признанным в установленном порядке безработными.

На реализацию указанных решений из республиканского бюджета Чувашской Республики ежегодно выделяются средства. Так, в 2000 году сумма на реализацию указанных нормативных актов составила 14647,5 тыс. рублей. В основном все расходы по финансированию социальных мандатов, установленных на республиканском уровне, предусматриваются в республиканском бюджете Чувашской Республики.

Материалы инвентаризации федеральных мандатов использованы при формировании межбюджетных отношений между республиканским и местными бюджетами на 2001 год.

Весьма принципиальные и кардинальные изменения внесены в межбюджетные отношения Чувашской Республики с районами и городами на 2001 год.

Во-первых: нормативы отчислений от федеральных и республиканских налогов в целях выравнивания условий развития и обеспечения устойчивости доходной части республиканского бюджета Чувашской Республики и местных бюджетов определены едиными для всех уровней органов местного самоуправления и соответствуют нормативам, установленным Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Указанные нормативы утверждены Законом Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" на три года. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Во-вторых: при определении расходной базы бюджетов районов и городов в рамках дальнейшего реформирования межбюджетных отношений впервые сделаны реальные шаги по разграничению расходных полномочий в бюджетной системе. В Законе Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" полностью распределены и закреплены расходы за республиканским бюджетом Чувашской Республики и бюджетами районов и городов.

В-третьих: в целях более полной гарантированности гражданам социально значимых общественных услуг в суммах финансовой помощи, передаваемых районам и городам (трансфертов), выделены целевым назначением ассигнования на финансирование федеральных мандатов, в частности, по выплате ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам на приобретение книгоиздательской продукции, компенсационным выплатам на питание обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях среднего профессионального образования, по социальной защите детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг работникам учреждений социально-культурной сферы, проживающим в сельской местности и рабочих поселках, бесплатному отпуску специальных молочных продуктов всем детям первого-второго года жизни и т.д.

В-четвертых, в полном объеме выравнены расходы на единицу потребителя общественных услуг.

На 2001 год республиканский фонд финансовой поддержки сформирован в размере 30,2 процента к общему суммарному объему поступлений в Чувашской Республике налоговых и неналоговых поступлений.

Порядок предоставления и использования финансовой помощи из республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов также регулируется ходом выполнения условий Соглашений о мерах по оздоровлению муниципальных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджетам районов и городов из республиканского бюджета Чувашской Республики, подписанного Кабинетом Министров Чувашской Республики.

В целях формирования цивилизованных межбюджетных отношений, отвечающих основным принципам их формирования, необходимо внести изменения на федеральном уровне по разграничению расходных полномочий по уровням бюджетов и закрепить на долговременной основе нормативы отчислений от налогов.

Цели реформирования и их обоснование

Основными задачами усовершенствования системы межбюджетных отношений является законодательное закрепление:

- методики распределения финансовой помощи (трансферта) из республиканского бюджета Чувашской Республики бюджетам районов и городов на срок не менее 3 лет; (M1)

- разграничения расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между республиканским и местными бюджетами; (M2)

- нормативов отчислений от регулирующих налогов для всех муниципальных образований на уровне не ниже "минимальных", закрепленных в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления"; (M4)

- снижения дисперсии нормативов отчислений от регулирующих налогов в течение последних двух лет по всем регулирующим налогам (M5).

Законодательное закрепление основных позиций даcт возможность органам местного самоуправления строить прогнозы социально-экономического развития района, города самостоятельно на долгосрочную перспективу. Реформа межбюджетных отношений направлена на достижение следующих целей:

- максимальное использование бюджета в качестве инструмента наращивания экономического и налогового потенциала районов и городов и в целом по Чувашской Республике;

- повышение стимулов и ответственности за результаты социально-экономического развития;

- увеличение возможностей и выравнивание условий для финансирования закрепленных за каждым уровнем власти и управления расходов и тем самым обеспечение повышения уровня жизни, доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.

Механизм реализации

Включение в разрабатываемый в I квартале 2001 г. проект закона Чувашской Республики "О регулировании в Чувашской Республике бюджетных правоотношений, отнесенных Бюджетным кодексом Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации", разграничение расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между республиканским и местными бюджетами и нормативов отчислений от регулирующих налогов для всех муниципальных образований на уровне не ниже "минимальных", закрепленных нормативов отчислений на уровне минимальных, установленных в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления" на срок не менее 3-х лет.

Разработка проекта нормативно-правового акта о методике распределения финансовой помощи (трансферта) из республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов с учетом результатов анализа существующей методики распределения трансфертов.

Разработка и внедрение казначейской системы исполнения бюджета

Внедрение казначейской системы исполнения бюджета (L7)

Существующее положение

Исполнение республиканского и местных бюджетов Чувашской Республики осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О бухгалтерском учете", ежегодно принимаемыми федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год, Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджета, ежегодными законами Чувашской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год, ежегодно принимаемыми решениями собраний депутатов о местных бюджетах на очередной финансовый год, Порядком исполнения росписи доходов и расходов и финансирования главных распорядителей средств и иных получателей бюджетных средств республиканского бюджета Чувашской Республики и т.д.

Учет исполнения бюджетов ведется по кассовому принципу. Начиная с 1 апреля 1994 г. в республиканском бюджете Чувашской Республики и в бюджетах районов и городов консолидированы все внебюджетные фонды в виде целевых бюджетных фондов. Для каждого целевого бюджетного фонда наряду с основными текущими счетами республиканского и местных бюджетов открыты отдельные бюджетные счета.

Расчетно-кассовое обслуживание исполнения республиканского бюджета осуществляется ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики г.Чебоксары, а местных бюджетов - РКЦ, в тех районах и городах, где нет РКЦ, - отделениями Сбербанка.

Всеми главными распорядителями кредитов, подведомственными учреждениями и получателями бюджетных средств открыты бюджетные счета в ГРКЦ Национального Банка Чувашской Республики, в районах и городах, при отсутствии РКЦ - в отделениях Сбербанка, отдельно для заработной платы и материальных затрат, а также внебюджетные счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Средства от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, по состоянию на 1 июля 2000 г. в республиканском бюджете и в местных бюджетах не консолидированы. В проекте Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" предусмотрено включение в доходы республиканского бюджета Чувашской Республики доходов бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, и отражение их в составе доходов от использования имущества, находящегося соответственно в государственной или муниципальной собственности при принятии решения на федеральном уровне.

Организация сбора доходов в бюджетную систему Чувашской Республики регулируется Порядком зачисления налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации, утвержденным Минфином Чувашии, Управлением МНС России по Чувашской Республике и УФК Минфина России по Чувашской Республике. В соответствии с указанным порядком регулирующие налоги и сборы зачисляются на единый счет УФК Минфина России по Чувашской Республике в ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики г.Чебоксары и распределяются между тремя уровнями бюджетной системы. Налоги и сборы, распределяемые между республиканским и местными бюджетами, вносятся налогоплательщиками в соответствующие бюджеты отдельными платежными поручениями в соответствии с утвержденными нормативами. Для зачисления этих налогов в республиканский бюджет Чувашской Республики в банках открыты специальные субсчета. Перевод доходов с субсчетов республиканского бюджета Чувашской Республики на основной счет республиканского бюджета в ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики в г.Чебоксары банками производится через каждые 3 дня, а в конце года - ежедневно.

Исполнение расходов республиканского бюджета Чувашской Республики производится в соответствии с Порядком исполнения росписи доходов и расходов и финансирования главных распорядителей средств и иных получателей бюджетных средств республиканского бюджета Чувашской Республики, который зарегистрирован в Минюсте Чувашии 20 марта 2000 г. за номером 91. Данный Порядок разработан в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и определяет правила составления и утверждения росписи доходов и расходов республиканского бюджета Чувашской Республики, а также финансирования главных распорядителей средств и иных получателей бюджетных средств республиканского бюджета Чувашской Республики.

В соответствии с указанным Порядком республиканские органы исполнительной власти и иные прямые получатели средств республиканского бюджета Чувашской Республики доводят поквартальное распределение объемов, установленных для них Законом Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год, в структуре функциональной (раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов) классификации расходов бюджетов Российской Федерации, до подведомственных организаций и получают от них предложения об объемах распределения расходов в структуре функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации, согласуют с ними направления расходов и формируют бюджетную роспись в структуре функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации и представляют в Минфин Чувашии для формирования сводной бюджетной росписи на соответствующий финансовый год.

Полученные сводные бюджетные росписи главных распорядителей кредитов проверяются отраслевыми отделами и представляются в сводный отдел бюджетов и финансов Минфина Чувашии, который уже формирует сводную бюджетную роспись республиканского бюджета Чувашской Республики на очередной финансовый год.

Финансирование расходов республиканского бюджета Чувашской Республики осуществляется в соответствии с утвержденной сводной бюджетной росписью.

Внесение изменений в соответствующие бюджетные ассигнования осуществляется в соответствии со ст.228 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В целях своевременного и качественного исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики финансирование главных распорядителей средств и иных получателей бюджетных средств производится ежемесячно в объемах, равных одной трети квартальных назначений.

При финансировании расходов республиканского бюджета Чувашской Республики особое внимание уделяется целевому и эффективному использованию бюджетных средств. В связи с этим при разработке данного Порядка были включены отдельные элементы технологии казначейского исполнения, способствующие частично осуществлять предварительный контроль за использованием бюджетных средств и предусматривающие доведение бюджетных средств целевым назначением до поставщиков товаров и услуг по факту выполненных работ и оказанных услуг бюджетным учреждениям.

В рамках требований настоящего Порядка для финансирования из республиканского бюджета Чувашской Республики главные распорядители средств и иные получатели бюджетных средств представляют в Минфин Чувашии заявки с указанием расходов в разрезе функциональной и экономической классификации (всех статей) с соответствующими договорами, счетами на выполненные работы, услуги и поставленную продукцию. Одновременно главные распорядители средств представляют в Минфин Чувашии государственный или муниципальный контракт при закупке товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда и платежные поручения на дальнейшее перечисление средств подведомственным учреждениям и получателю бюджетных средств за поставленную продукцию и выполненные объемы работ и услуг.

При этом расходы, произведенные в текущем году сверх сумм установленных им ассигнований на текущий год, не подлежат оплате за счет средств бюджета текущего финансового года.

Следует иметь в виду, что ассигнования, предусмотренные в сводной бюджетной росписи в первую очередь направляются на исполнение неоплаченных бюджетными учреждениями обязательств, принятых в пределах доведенных им в предыдущем бюджетном году лимитов бюджетных обязательств.

Администрациям районов и городов рекомендовано использовать аналогичный порядок исполнения местных бюджетов.

Начиная с 2000 года весь процесс составления, внесения изменений и ведения сводной бюджетной росписи автоматизирован и взаимоувязан с книгой финансирования и с программой "Бухгалтерский учет исполнения бюджета". При составлении уведомлений об изменении бюджетных назначений бюджетополучателям сводная бюджетная роспись и книга финансирования меняются автоматически. Книга финансирования ведется в разрезе функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Программное обеспечение осуществляется отделом автоматизированных систем финансовых расчетов Минфина Чувашии. Данное программное обеспечение будет служить основой для программного продукта по переходу на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики.

Несмотря на то, что данный Порядок в какой-то мере позволяет контролировать целевое использование бюджетных средств, но в целом не дает прозрачную информацию о финансовых потоках, нет оперативных сведений о наличии средств на счетах бюджетных учреждений и возможности их эффективного использования и т.д.

В связи с этим возникает необходимость в создании прозрачной, доступной, эффективной системы исполнения бюджетов.

Об эффективности управления финансово-бюджетной системой субъекта Российской Федерации и муниципальных образований можно судить только при наличии полной информацией обо всех финансовых потоках, подконтрольных администрации субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Информацию обо всех финансовых потоках можно получить, решив прежде всего задачу по организации качественного и оперативного контроля использования бюджетных средств и повышении прозрачности бюджета. А такую задачу способно решить "казначейское исполнение" бюджета, которое подразумевает, как минимум, принцип единства кассы и принцип централизации информации и тотального контроля за целевым использованием средств бюджета.

В связи с этим Чувашская Республика в рамках реализации Программы поставила цель перехода на казначейскую систему исполнения республиканского и муниципальных бюджетов и осуществление заключительных оборотов в течение одной недели после окончания финансового года.

Реформирование будет осуществляться в два этапа:

1 этап реформирования - создание в IV квартале 2000 г. Управления казначейства Минфина Чувашии и перевод на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета с 1 января 2001 г., осуществление заключительных оборотов в течение 1 месяца после окончания финансового года;

2 этап реформирования - перевод на казначейскую систему исполнения местных бюджетов с 1 января 2002 г. и осуществление заключительных оборотов в течение 1 недели после окончания финансового года.

Предполагаемые результаты реформирования:

организация сбора доходов в бюджетную систему Чувашской Республики остается прежней, т.е. по регулируемым налогам через УФК Минфина России по Чувашской Республике и по другим налогам - на текущий счет республиканского и местных бюджетов;

в обоснование выбранной цели реформирования можно отнести следующие недостатки "доказначейской" системы исполнения бюджета:

- ограниченная возможность предотвращения нецелевого использования бюджетных средств;

- отсутствие ежедневной информации по активам бюджета на текущем счете и их оперативного, эффективного использования, так как активы бюджета включают всю сумму остатков бюджетных средств на счетах всех главных распорядителей кредитов и бюджетополучателей;

- отсутствие прозрачности информации по движению бюджетных средств и т.д.

Возможность предотвращения нецелевого использования бюджетных средств актуальна именно сейчас, когда от прежней финансовой системы отделились КРУ Минфина Российской Федерации, Федеральное казначейство. В настоящее время регионы принимают меры по организации своей контрольно-ревизионной службы, но это требует определенных временных и финансовых затрат.

В 1999 году в Минфине Чувашии образован новый отдел финансового контроля и ревизий. Данным отделом была произведена инвентаризация всех бюджетополучателей и местных бюджетов для установления даты их последней проверки и ревизуемого периода и возобновлены ревизии бюджетных учреждений и составления, исполнения местных бюджетов. За второе полугодие 1999 г. и первое полугодие текущего года проверками были охвачены 35 учреждений, что составляет 19% от всего количества республиканских учреждений и 9 муниципальных бюджетов, что составляет 34,6%. В результате проведенных проверок установлено нецелевое использование средств республиканского бюджета Чувашской Республики 10,5 млн. рублей. В течение указанного периода проверкой был охвачен 21% бюджетополучателей, и если пересчитать нецелевые расходы на долю всех бюджетополучателей, то возможная (предполагаемая) сумма нецелевых расходов составит 47,9 млн. рублей (10,6*100/21), которые возможно предотвратить при казначейской системе исполнения бюджетов. Следовательно, указанную сумму можно считать как бюджетная эффективность от ведения казначейской системы исполнения бюджетов.

Кроме того, на бюджетных и внебюджетных счетах в ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики республиканских учреждений на конец 1999 года осталось средств в размере 14,1 млн. рублей при наличии кредиторской задолженности этих учреждений, которыми при казначейской системе с помощью единого счета возможно было оперативно и эффективно маневрировать и использовать на покрытие кредиторской задолженности за потребленные теплоэнергоресурсы и избежать начисления штрафных санкций за несвоевременные расчеты.

С открытием лицевых счетов главным распорядителям средств и другим бюджетополучателям в Управлении казначейства Минфина Чувашии будет сконцентрирована также вся информация по движению средств, достигается абсолютная прозрачность бюджета в режиме реального времени, которая, в свою очередь, позволит повысить эффективность бюджетных расходов и в целом общественную и социальную значимость бюджета.

Все это указывало на необходимость внедрения казначейской системы исполнения республиканского и местных бюджетов и создания прежде всего собственного Управления казначейства, так как Федеральное казначейство, не находясь в подчинении субъекта федерации, не заинтересовано в удовлетворении индивидуальных потребностей региона и не позволит оперативно маневрировать и управлять денежными потоками региона.

Цели реформирования и их обоснование

Создание Управления казначейства Минфина Чувашии прежде всего направлено на улучшение состояния общественных финансов республики и повышение эффективности управления ими и преследует цели:

- обеспечения централизации всех бюджетных средств в рамках всей сферы республиканского бюджета Чувашской Республики независимо от их местонахождения на едином счете Минфина Чувашии, т.е. ежедневный остаток средств на счете республиканского бюджета Чувашской Республики должен изменяться только перечислениями бюджетополучателей поставщикам за поставленные товары и услуги "за бюджет" - но никак не перераспределением средств между главными распорядителями средств и бюджетополучателями;

- централизации всей информации о платежах каждого бюджетополучателя, кредиторской и дебиторской задолженности бюджетополучателей. Сбор этой информации должен проходить непосредственно при проведении каждого платежа каждым бюджетополучателем в режиме реального времени;

- организации текущего контроля и предотвращения нецелевых расходов республиканского бюджета Чувашской Республики на этапе проведения платежного поручения бюджетополучателя.

Механизм реализации

Подготовительные работы по переходу на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета были начаты во II квартале текущего года. В мае-июне 2000 г. Минфином Чувашии были произведены работы по инвентаризации всех счетов главных распорядителей кредитов, подведомственных учреждений и бюджетополучателей, проведен комплексный анализ потоков денежных средств, платежных документов, пропускной способности одного специалиста операционного зала ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики в г.Чебоксары и УФК Минфина России по Чувашской Республике для определения численности работников операционного отдела Управления казначейства Минфина Чувашии. Проведены процедуры согласования структуры и численности Управления казначейства Минфина Чувашии, внесены изменения в Положение о Минфине Чувашии.

Отделом автоматизированных систем финансовых расчетов Минфина Чувашии разработана и внедрена комплексная автоматизированная система, охватывающая всех участников бюджетного процесса - от бюджетополучателя до аппарата Казначейства и обеспечение бухгалтерского учета исполнения бюджета.

В операционном отделе Управления казначейства Минфина Чувашии открыты отдельные лицевые счета для учета средств, в том числе:

- Минфину Чувашии для проведения расчетно-кассовых операций;

- главным распорядителям кредитов для аналитического учета;

- подведомственным учреждениям;

- иным получателям.

В настоящее время всего получателями средств из республиканского бюджета Чувашской Республики являются 335 учреждений и организаций, из них: 15 главных распорядителей кредитов, 238 подведомственных учреждений, 43 распорядителя кредитов и иных получателей бюджетных средств. Из общего количества подведомственных республиканских учреждений в районах и городах находятся 55 учреждений. Всем указанным учреждениям, за исключением прямых получателей средств, открыты лицевые счета в Управлении казначейства Минфина Чувашии, в том числе отдельно для учета бюджетных и внебюджетных средств, а подведомственным учреждениям, находящимся в районах и городах, кроме г.Чебоксары, лицевые счета будут открыты в финансовых отделах Минфина Чувашии в районах и городах и обслуживаться ими. Обслуживание лицевых счетов республиканских учреждений расположенных в районах и городах работниками финансовых отделов Минфина Чувашии в течение 2001 года даст возможность им научиться и привыкнуть к казначейской системе исполнения и внедрить без особых осложнений казначейскую систему исполнения местных бюджетов с 1 января 2002 года.

С внедрением казначейской системы исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики в течение I квартала 2001 г. будет продолжена работа по увязке программного обеспечения с формами месячной, квартальной, годовой отчетности исполнения бюджета и автоматизации процесса составления указанных отчетов. Также в первом полугодии 2001 г. будут разработаны выходные формы по анализу исполнения бюджета и эффективности использования бюджетных средств для руководства Минфина Чувашии и Чувашской Республики.

Во II квартале будет продолжена работа с администрациями районов и городов по принятию нормативных документов по переводу местных бюджетов на казначейскую систему исполнения бюджетов и обучению персонала финансовых отделов Минфина Чувашии в районах, городах и муниципальных бюджетных учреждений.

Консолидация внебюджетных средств в республиканском бюджете (L6)

Существующее положение

В соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 августа 1999 г. N 195 "Об упорядочении учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" разработаны, утверждены и зарегистрированы в Минюсте Чувашии Правила оформления и выдачи разрешения на открытие счетов организаций, финансируемых из республиканского бюджета Чувашской Республики и местных бюджетов, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Указанные Правила определяют порядок оформления разрешения на открытие текущих счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, и представления отчетности по ним с приложением справки о движении указанных средств, заверенной учреждением Банка России.

По состоянию на 1 июля 2000 г. данные средства в республиканском бюджете Чувашской Республики не консолидированы, отчетность по ним учреждениями представляется в Минфин Чувашии ежеквартально и их целевое использование контролируется по направлениям указанным в разрешении.

В 1994 году во исполнение постановления Верховного Совета Чувашской Республики от 20 января 1994 г. "О введении в действие Закона Чувашской Республики "О бюджетной системе Чувашской Республики на 1994 год" Кабинет Министров Чувашской Республики принял постановление от 25 марта 1994 г. N 35 "О консолидации государственных республиканских внебюджетных фондов". В соответствии с данным постановлением все республиканские и муниципальные внебюджетные фонды были консолидированы в республиканском бюджете Чувашской Республики и в бюджетах районов и городов в виде целевых бюджетных фондов соответственно с 1 апреля и 1 мая 1994 года.

Бюджетный кодекс Российской Федерации дает определение целевых бюджетных фондов и государственных внебюджетных фондов. Однако определение внебюджетных фондов, созданных решениями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ни в одном нормативном документе не дается.

В Гражданском кодексе Российской Федерации дается определение фондов как "не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная физическими и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели". И для определения перечня внебюджетных фондов, созданных решениями исполнительных органов Чувашской Республики и муниципальных образований, использовано определение фондов с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Действующей некоммерческой организацией, созданной решением Чувашской Республики на 1 июля 2000 г., числится Республиканский фонд поддержки малого предпринимательства.

Республиканский фонд поддержки малого предпринимательства, как некоммерческая организация, был создан постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 2 марта 1998 г. N 35 "О Республиканском фонде поддержки малого предпринимательства" в целях создания более эффективных условий для развития и поддержки малого предпринимательства в Чувашской Республике. В соответствии с данным постановлением учредителем Республиканского фонда поддержки малого предпринимательства от имени Кабинета Министров выступил Фонд имущества Чувашской Республики с взносом в уставный капитал 400 тыс. рублей за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики и государственного имущества, находящегося на балансе государственного учреждения "Республиканский фонд поддержки малого предпринимательства".

За первое полугодие поступило средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности по республиканским учреждениям в сумме 131,9 млн. рублей, по Республиканскому фонду поддержки малого предпринимательства - 1,8 млн. рублей, что в целом составляет 14,4 процента от доходов республиканского бюджета Чувашской Республики.

Цели реформирования и их обоснование

В целях эффективного и целевого использования средств предполагается консолидация в республиканском бюджете Чувашской Республики средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Механизм реализации

С внедрением казначейской системы исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики все счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в кредитных учреждениях будут закрыты и вновь открыты лицевые счета по их учету в операционном отделе Управления казначейства Минфина Чувашии.

Совершенствование и реформирование бюджетного процесса. Составление среднесрочных финансовых планов на основе макроэкономических показателей

Существующее положение:

Одним из факторов, влияющих на бюджетный процесс, является недостаточный уровень доходного потенциала регионального и местных бюджетов и, как следствие, финансовая зависимость бюджетной системы Чувашской Республики от федеральной поддержки в виде трансфертов, других видов денежной помощи и крупных федеральных программ.

Существующая в Чувашской Республике нормативно-правовая база предусматривает следующие основные информационные источники, на основе которых происходит бюджетное планирование:

- контрольные цифры федерального бюджета;

- прогноз инфляции;

- прогноз производства продукции (товаров, работ, услуг) с выделением производства подакцизной продукции;

- прогноз розничного товарооборота;

- прогноз платных услуг населению;

- прогноз поставок сельскохозяйственной продукции;

- прогноз инвестиций в основной капитал по всем источникам финансирования (в том числе за счет средств федерального бюджета);

- прогноз фонда заработной платы;

- прогноз прибыли (доходов);

- прогноз лесосечного фонда.

Данные показатели рассчитываются Минэкономики Чувашии. Кроме того, предусматривается:

- представление Минимуществом Чувашии прогноза доходов от приватизации и использования государственных активов по республике в целом, в разрезе районов и городов, а также бюджетов: федерального и республиканского;

- представление распорядителями государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов прогнозных данных о бюджетах государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов;

- представление Комземом по Чувашской Республике прогнозных поступлений платежей за землю в разрезе районов и городов;

- представление Национальным банком Чувашской Республики прогнозных данных о выделяемых и расходуемых на территории Чувашской Республики централизованных кредитов по конкретным направлениям;

- представление Госкомстатом Чувашии по статистике статистической информации, необходимой для разработки прогнозов социально-экономического развития и проектов бюджетов Чувашской Республики.

Процедура расчета прогнозных цифр бюджетов Чувашской Республики включает проведение расчетов и оценки динамики сбора доходов и направлений их расходования, неотъемлемыми составляющими которых являются показатели собственно республики и составляющих ее муниципалитетов.

Основным методом, который используется в процессе бюджетного планирования в Чувашской Республике, является экстраполяция агрегированных показателей. Вместе с тем в применении этого метода имеется ряд особенностей. В процессе планирования налоговых доходов:

- по каждому источнику в разрезе каждого муниципального образования вычисляется средняя за пять лет (включая текущий год) величина фактических (по текущему году - прогнозного) поступлений;

- ожидаемая цифра поступлений данного источника на территории каждого из муниципальных образований в текущем финансовом году умножается на индекс-дефлятор (интегрирующий в себе прогноз изменения базы по доходу, уровень инфляции и поправку на изменения в законодательстве о распределении долей по доходу), в результате чего определяется прогнозный объем данного бюджетного источника по каждому муниципальному образованию на очередной финансовый год;

- путем деления суммы прогнозных поступлений данного источника по всем муниципальным образованиям в текущем году на сумму среднегодовых поступлений данного источника по всем муниципальным образованиям за пять лет выявляется единый общереспубликанский коэффициент прироста данного источника бюджетных доходов;

- прогнозный объем данного источника в очередном финансовом году по каждому из муниципальных образований умножается на общереспубликанский коэффициент прироста данного источника, в результате чего устанавливается прогнозный показатель поступления данного источника в разрезе каждого из муниципальных образований;

- путем умножения прогнозного показателя поступления данного источника в разрезе каждого из муниципальных образований на единый для всех них норматив отчислений определяется прогнозная сумма дохода каждого из муниципальных образований по данному источнику бюджетного дохода.

Описанная методика применяется для целей усиления заинтересованности муниципальных образований в работе по росту доходной базы бюджета по каждому из принимаемых к расчету доходных источников.

За последние годы наблюдается отчетливая тенденция эволюции методики расчета бюджета в сторону все большего применения нормативного метода. Многие виды расходов, по которым законодательством установлены нормы в расчете на одного потребителя, на единицу услуг, все в большей мере включаются в бюджет в суммах, отражающих законодательные требования. При расчете бюджета на 2001 год в полной мере применены установленные федеральным уровнем нормы расходов как для расчета республиканского бюджета, так и для расчета расходной базы муниципалитетов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 174) предусматривает одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формирование на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования перспективного финансового плана, который разрабатывается на три года и законом не утверждается.

Наряду с перспективным финансовым планом в среднесрочном плане в Чувашской Республике применяется декларирование целей и приоритетов среднесрочной налогово-бюджетной политики Кабинета Министров Чувашской Республики.

В настоящих условиях возможности практического использования среднесрочных прогнозов налогово-бюджетной политики ограничены. Это связано с жесткой зависимостью республики от федерального бюджета (ежегодно утверждаемого по правилам, не характеризующимся устойчивой преемственностью) и высоким уровнем динамизма правовой и экономической ситуации на федеральном уровне, сочетающимся с их низкой предсказуемостью. В течение последних лет кризиса фискальная политика республики была направлена на решение задач выживания и обеспечения ликвидности системы общественных финансов в нестабильных внешних условиях.

По мере стабилизации экономической ситуации, повышения стабильности в хозяйственном устройстве актуальность среднесрочного финансового планирования значительно возрастет. Это неизбежно приведет к изменению его роли как инструмента финансового управления.

Существующий бюджет определяется законодательством (Бюджетный кодекс Российской Федерации, статья 6) как "форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления". Определяемый таким образом бюджет не дает полного представления о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Чувашской Республики, не служит инструментом контроля использования общественных ресурсов. Существующая система также характеризуется недостаточной ответственностью руководителей за бюджет.

Цели реформирования и их обоснование

В основе бюджетного планирования, согласно хорошей практике, предлагаемой к внедрению, лежит определение физического объема услуг, которые должен оказать орган власти и управления жителям территории. Он представляет собой сочетание выполнения нормативных требований и соответствия ожиданиям населения. После того как определено, какие услуги предстоит оказать в бюджетном периоде, необходимо составить смету доходов и расходов, связанных с оказанием этих услуг. На основании этой сметы определяется объем доходов, которые будет необходимо собрать для финансирования запланированных услуг. Процесс балансирования объема услуг и объема доходов, которые будет необходимо собрать, является политическим решением.

Порядок расчета суммы доходов, которые необходимо собрать для финансирования услуг, подразумевает определение разницы между сметными расходами на оказание услуг и сметными доходами от этих услуг, трансфертом из бюджета вышестоящего уровня и прочими доходами.

Предполагается, что бюджеты будут охватывать использование всех ресурсов Кабинета Министров Чувашской Республики и муниципалитетов, устанавливая непосредственную ответственность менеджеров за эффективность, качество и объемы услуг.

Трактовка бюджета в качестве финансового плана, сочетающаяся с жестким закреплением автономных доходных источников, связанных с уровнем, на котором оказываются услуги, а также однозначным определением ответственности за оказание услуг, создает предпосылки для использования среднесрочного финансового планирования. Вместе с тем, в рамках осуществления реформы, вплоть до перехода на финансовое планирование, определяющее финансовые потоки на основании объемов и качества оказываемых услуг, в качестве промежуточного шага неизбежен сценарный характер финансового планирования, допускающий применение методов экстраполяции.

Механизм реализации

Компоненты программы реформирования, связанные с совершенствованием составления бюджетов и бюджетного управления, будут реализовываться в тесном взаимодействии с компонентами, посвященными ведению бухгалтерского учета и представлению финансовой отчетности, спецификации услуг, финансовому контролю и аудиту.

Подход к реформированию обусловлен стоящими задачами и пониманием наличия существенных ограничений для внедрения процедур составления бюджета и принципов и процедур бюджетного управления, соответствующих "наилучшей практике" бюджетирования. Выделяются три категории наиболее важных ограничений: правовые, технические и культурные, сходные с ограничениями, существующими для внедрения системы бухгалтерского учета.

К правовым ограничениям относятся следующие:

- регулирование бюджетного процесса относится к федеральной компетенции. Таким образом, внедрение принципов бюджетирования, соответствующих "наилучшей практике", потребует внесения существенных изменений в федеральное законодательство, в частности, в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также введения специальных правовых режимов на период внедрения и адаптации;

- отсутствует правовое описание субъектов федерации как имущественных комплексов. Это описание предстоит провести и согласовать в ходе Программы перед созданием модели бюджетирования;

- отсутствует правовое описание предмета деятельности субъекта Российской Федерации. Это описание будет согласовано в рамках реализации Компонента 3 Программы.

К техническим ограничениям относятся:

- отсутствие персонала, имеющего квалификацию, достаточную для обслуживания новой учетной системы. Решение этой проблемы потребует реализации комплексной программы обучения и организации местного учебного центра. Создания схем мотивации для привлечения квалифицированных учетных работников;

- отсутствие разработанных учетных методик, инструкций, планов счетов и положительного опыта по их применению в других субъектах федерации. Для решения этой проблемы потребуется привлечение внешних консультантов;

- недостаточная оснащенность средствами вычислительной техники и связи. В рамках программы предусматривается закупка и установка оборудования, необходимого для функционирования системы;

- отсутствие программного обеспечения. Его закупка или разработка для автоматизации новой системы финансового управления предусматривается в рамках Программы.

Выделяются два наиболее важных культурных ограничения:

- деятельность и обязанности общественного сектора (государства и муниципалитетов) в России описываются в терминах "обеспечения содержания и развития" того или иного направления деятельности или типа учреждений, а не в терминах "оказания услуг" гражданам;

- не сложилось понятие о государстве как поставщике услуг, финансируемых за счет налогообложения.

Решение этих проблем потребует комплексного подхода, включающего, в том числе, внесение необходимых изменений в законодательство и правоустанавливающие документы в первую очередь на федеральном уровне, затем на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.

Внедрение учетной системы предполагается осуществлять после принятия решения на федеральном уровне путем поэтапной реализации в "пилотных" отраслях, учреждениях и муниципалитетах с апробированием и последующей экстраполяцией результатов.

Общность ограничений и жесткая взаимосвязь бюджетирования с внедрением бухгалтерской системы обусловливают необходимость взаимоувязанной и совместной реализации программы реформирования по этим компонентам.

В рамках компонента предусматривается осуществление следующих последовательно-параллельных шагов:

- формирование структур, на которые будет возложено выполнение функций заказчика по созданию новой системы бюджетирования, координация работ по ее разработке и внедрению и организация обучения;

- определение потребностей в обучении;

- обучение высших руководителей Чувашской Республики и представителей законодателей "лучшей практике финансового управления";

- обучение финансовых руководителей и специалистов Чувашской Республики;

- подготовка преподавателей по финансовому управлению, бухгалтерскому учету и аудиту в общественном секторе;

- организация в Чувашской Республике учебного центра по обучению дисциплинам в области общественных финансов и управления общественным сектором;

- описание имущественного комплекса Кабинета Министров Чувашской Республики для целей бюджетного управления;

- описание имущественного комплекса "пилотного" муниципального образования для целей бюджетного управления;

- согласование с федеральной властью возможности осуществления в Чувашской Республике бюджетирования, основанного на применении наилучшей практики. Внесение необходимых изменений в законодательство;

- определение информационных потребностей системы бюджетирования;

- разработка организационной структуры системы бюджетирования, разработка схем документооборота, разработка должностных инструкций.

Разработка детальной "спецификации системы", которая должна послужить базой для разработки и внедрения комплексной автоматизированной системы бюджетирования. Спецификация системы будет использована для оценки альтернатив программного обеспечения. Обязательным условием является совместимость программного обеспечения по составлению бюджета и программного обеспечения по ведению бухгалтерского учета и представлению финансовой отчетности. В спецификации системы будет определен вероятный объем данных, которые должны собираться и обрабатываться в рамках системы, что послужит для определения характеристик требуемого технического обеспечения. Спецификация детально определит информацию на входе и выходе системы составления бюджета, а также всех вспомогательных систем. Она также определит собственника системы бюджетирования и средства, при помощи которых будет контролироваться ввод и вывод информации.

Для Чувашской Республики составление комплексной спецификации займет несколько лет. Поэтому предлагается ее поэтапное создание в рамках общей стратегии и базовых технических требований параллельно с внедрением разработанных участков.

Разработка системы составления бюджетов будет разделена на компоненты со среднесрочным графиком по степени приоритетности (дальнейшее развитие системы в соответствии со стратегией будет осуществляться по мере того, как Чувашская Республика сможет выделять или привлекать необходимые ресурсы):

- внедрение системы в "пилотных" отраслях и в "пилотном" муниципалитете, составление бюджета муниципалитета;

- экстраполяция системы на всю республику и составление бюджета Чувашской Республики;

- экстраполяция системы на муниципалитеты.

В целях создания промежуточной системы среднесрочного финансового планирования предполагается в рамках сводного отдела бюджетов и финансов Минфина Чувашии организовать совместно с Минэкономики Чувашии работу по координации разработки сценарных финансовых планов Чувашской Республики на среднесрочную перспективу. Аналогичную работу на муниципальном уровне планируется осуществлять в финансовых отделах Минфина Чувашии в районах и городах.

Повышение эффективности системы управления долгом

Обслуживание и погашение долговых обязательств, снижение размеров кредиторской задолженности (P2, T7)

Существующее положение

В Чувашской Республике проводится целенаправленная и последовательная работа по созданию условий для нормального функционирования отраслей народного хозяйства. Особая роль отводится при этом повышению эффективности работы в области государственных заимствований, основанной на проведении гибкой политики, позволяющей оперативно заменять одни долговые инструменты другими. В настоящее время Кабинет Министров Чувашской Республики пользуется широким спектром долговых инструментов среди которых: прямые обязательства - банковские и небанковские кредиты (в денежной форме, вексельные), облигации различного вида и назначения, бюджетные ссуды, векселя, оставшиеся в обращении; условные обязательства - гарантии, поручительства. Несмотря на большое количество и разнообразие используемых инструментов, в Чувашской Республике отсутствует просроченная задолженность по долговым инструментам и нет неурегулированных долгов.

Чувашская Республика всегда полностью и своевременно выполняет обязательства по обслуживанию и погашению государственного долга. Расходы по обслуживанию государственного долга включают в себя выплату процентов по кредитам, купона по ценным бумагам, а также уплату различных комиссионных, сборов и т.д., возникающих в процессе управления долгом. Расходы на обслуживание долга определяются в соответствии с условиями соответствующего кредитного договора, условиями эмиссии и иного документа, устанавливающего сроки и размеры выплат по обслуживанию заемных средств, и закрепляются законом о бюджете республики на соответствующий финансовый год как "защищенная статья". При этом практика секвестирования бюджетных расходов на погашение и обслуживание долговых обязательств в республике не применялась.

Проблема, существующая в Чувашской Республике, но стоящая не столь остро, как в большинстве субъектах Российской Федерации, - кредиторская задолженность. В Чувашской Республике реализуется жесткое требование по ликвидации кредиторской задолженности (в основном за тепло- и энергоресрурсы. В этих целях Кабинетом Министров Чувашской Республики постоянно проводится работа по снижению размера кредиторской задолженности#. Так, размер просроченной кредиторской задолженности, включая задолженность перед поставщиками топлива и энергии, составляет менее 20% от общего объема доходов бюджета. В 2000 году на эти цели дополнительно за счет сверхплановых поступлений из республиканского бюджета Чувашской Республики было направлено 117 млн. рублей, и в соответствии с Законом Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" предусмотрено выделить 446 млн. рублей. Кроме того, в планах работы Кабинета Министров Чувашской Республики - содействие муниципальным образованиям по полному погашению их кредиторской задолженности к 2003 году.

В числе первых в России Чувашская Республика в марте 2000 г. полностью погасила задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы.

Цели реформирования и их обоснование

Одной из целей реформирования, как отмечалось выше, является погашение кредиторской задолженности республиканского бюджета Чувашской Республики. Кредиторская задолженность, по своей сути, ничем не отличается от любого другого вида задолженности. Единственное ее отличие в том, что данный вид долга всегда является просроченным, т.е. не имеет срока действия долгового инструмента. Кредиторская задолженность не оформляется в виде договора, либо ценной бумаги, а соответственно является задолженностью, незапланированной для кредитора. Кредиторская задолженность носит отрицательный характер как для обладателя задолженности, так и для самого кредитора, лишающегося своих средств, которые могли бы быть пущены им на развитие собственного производства, либо на усовершенствование производственного процесса для целей снижения издержек.

Другой целью является отработка механизма предоставления Чувашской Республикой гарантий и поручительств с целью, во-первых, сохранения открытой конкурентной среды в сфере банковских услуг и в производственной сфере, а во-вторых, обеспечения предоставления адекватных суммам гарантий ликвидных залогов от получателей гарантий. Этот вопрос более подробно рассматривается в другой части настоящей Программы.

Механизм реализации

Обеспечение процесса погашения кредиторской задолженности республиканского бюджета Чувашской Республики в течение 2001 года в соответствии с принятым Законом Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год".

Проведение работ по подготовке снижения кредиторской задолженности муниципалитетов республики в 2001 и 2002 годах и полному ее погашению к 2003 году.

Проведение оценки реальной стоимости долга (P3)

Существующее положение

В Минфине Чувашии в настоящее время ведется учет долговых обязательств Чувашской Республики как в разрезе видов долговых инструментов, так и в консолидированной форме по всем видам долговых инструментов. Существует консолидированный график платежей по обслуживанию и погашению обязательств на весь срок действия текущего долга. Кроме того, при помощи консультантов, проводивших диагностику, в июне 2000 года в работу была введена книга оценки консолидированной ежедневной долговой нагрузки по всем долговым инструментам, позволяющая при введении в нее планов заимствований составление планов долговой нагрузки. Для оценки реальной стоимости долга в Чувашской Республике применяется методика дисконтирования долга с использованием в качестве коэффициента ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, что является инструментом для эффективного долгового анализа и планирования. При наличии качественных прогнозов будущих бюджетных параметров данный инструментарий позволяет прогнозировать будущую кредитоспособность.

Цели реформирования:

Текущая ставка Центрального банка Российской Федерации не может являться оптимальным коэффициентом дисконтирования долга для оценки его приведенной стоимости. Более показательным коэффициентом могут быть прогнозные рыночные ставки процента. Но эффективность использования таких коэффициентов зависит от качества услуг прогнозирования. Соответственно необходимо выработать методику прогноза рыночного процента по заемным средствам, учитывающую как общие тенденции в экономике, так и экономические особенности Чувашской Республики, играющие немаловажную роль в размере будущей стоимости заемных средств в республике.

Механизм реализации

Оценить прогрессивные методологии рыночной оценки заемного процента. Проанализировать существующие прогнозы. Скорректировать их на ситуацию, учитывающую особенности развития рынка заемных средств и развития экономики в Чувашской Республике.

Проведение оценки кредитоспособности (P4)

Существующее положение

Для определения надежности и качества заемщиков в мировой практике используются кредитные рейтинги. В связи с этим Чувашской Республикой важное место отводится работе по формированию эффективной системы управления государственным долгом, поскольку обязательность по своим долгам определяет рейтинг и инвестиционную привлекательность.

Чувашская Республика всегда осуществляла и осуществляет полное и должное исполнение всех своих обязательств, что укрепило репутацию республики как надежного заемщика.

В целях формирования делового имиджа Чувашской Республики, привлекательного для инвестиций, Минфином Чувашии периодически проводится аналитическая оценка кредитоспособности республиканского бюджета Чувашской Республики в рамках расчета текущей долговой нагрузки и оценки источников погашения долга, по итогам которых информация о долге регулярно опубликовывается в режиме открытого доступа.

Параметры республиканского бюджета Чувашской Республики анализируются в сравнении с бюджетами других регионов, в том числе имеющих кредитный рейтинг.

Кроме того, независимыми экспертами проводятся разовые оценки кредитоспособности Чувашской Республики, по мере участия республики в различных проектах с участием международных финансовых организаций

Рейтинговой службой EA-Ratings проведен анализ кредитоспособности Чувашской Республики с последующим присвоением ей внутреннего кредитного рейтинга и ее долговым обязательствам.

Информационно-аналитическим агентством "АК&М" подготовлен интегрированный рейтинг относительной кредитоспособности субъектов Российской Федерации, в соответствии с которым Чувашская Республика среди 77 субъектов Российской Федерации занимает 25-е место.

Проведение рейтинговых процессов с присвоением международного кредитного рейтинга ведущими мировыми рейтинговыми агентствами (S&P, Moody's, Fitch IBCA) обычно используется с целью осуществления внешних заимствований под определенный вид долговых инструментов (например, еврооблигационные займы).

В связи с тем, что Чувашская Республика не планирует выпуска внешних облигационных займов, мы считаем нецелесообразным в настоящее время осуществление расходов на процедуру присвоения международного кредитного рейтинга. При этом мы не исключаем возможности прохождения этой процедуры в будущем, в частности, для повышения имиджа Чувашской Республики на международном рынке заимствований.

Проведение детальной экспертизы бизнес-планов проектов, под которые занимаются денежные средства (P5)

Существующее положение

Чувашская Республика является одним из самых политически стабильных регионов Российской Федерации с динамично развивающейся экономикой.

В республике осуществляется целенаправленная инвестиционная политика, основными направлениями которой являются строительство социальных объектов (школ, больниц, домов престарелых и т.д.) и объектов жизнеобеспечения городов и районов, адресная поддержка высокоэффективных бизнес-проектов, связанных с развитием реального сектора.

В целях проведения единой государственной инвестиционной и конкурентной политики, обеспечения создания благоприятных условий для эффективного использования инвестиционных ресурсов в соответствии с основными приоритетами экономической политики в Чувашской Республике Указом Президента Чувашской Республики от 11 марта 1994 г. N 36 "О Совете по инвестиционной политике" был образован специальный постоянно действующий орган Кабинета Министров Чувашской Республики - Совет по инвестиционной политике, рабочим органом которого является Минэкономики Чувашии.

Советом по инвестиционной политике были утверждены Порядок рассмотрения и проведения экспертизы производственных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственного финансирования, Методические рекомендации по организации и проведению экспертизы производственных инвестиционных проектов, Типовые требования к производственному инвестиционному проекту, представляемому к государственному финансированию (протокол N 3 от 29 апреля 1994 г.).

В вышеуказанных Методических рекомендациях было установлено, что приоритетными для получения государственной поддержки являются проекты, обеспечивающие развитие производства, имеющие ключевое значение для сдерживания экономического спада, решения задач структурной перестройки экономики республики, удовлетворяющие критериям общественной значимости и общественной полезности.

В Типовых требованиях к производственному инвестиционному проекту определено, что наличие инвестиционного проекта является необходимым условием предоставления предпринимателю государственной финансовой поддержки.

Кроме того, приведены основные параметры составления бизнес-проектов, а также перечень основных показателей инвестиционного проекта (текущие затраты, балансовая прибыль, чистый поток денежных средств и т.д.) и график возврата заемных средств.

В настоящее время предприятия разрабатывают бизнес-проекты в соответствии с требованиями к составлению бизнес-проектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. N 1470, регистрируют бизнес-проект в государственном предприятии "Республиканский бизнес-центр", получают заключения отраслевого министерства и Комприроды по Чувашской Республике. Подготовленный пакет документов вместе с бухгалтерским балансом со всеми приложениями за последний отчетный период представляют в Минэкономики Чувашии для соответствующего заключения и последующего вынесения на рассмотрение Совета по инвестиционной политике.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. N 1470 утверждены Порядок предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и Положение об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации. Вышеназванное постановление предусматривает условия предоставления государственной гарантии, макет бизнес-плана, включающий план разработки проекта, а также расчет бюджетного эффекта инвестиционного проекта с учетом поправки на риск. В соответствии с Законом Чувашской Республики от 15 июня 1998 г. N 15 "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике" предусмотрена обязательная экспертиза инвестиционных проектов.

Органы исполнительной власти Чувашской Республики осуществляют мониторинг процесса реализации проекта по следующим показателям:

- ожидаемый финансовый результат проекта;

- внутренняя норма рентабельности проекта (IRR);

- оценка чистой приведенной стоимости проекта (NPV);

- срок окупаемости проекта.

Критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки является величина чистого дисконтированного дохода, который получит государство в результате реализации проекта. Проекты должны иметь положительную величину чистого дисконтированного дохода в расчетный период.

В целях привлечения инвестиций в экономику Чувашской Республики Минэкономики Чувашии подготовлен Каталог инвестиционных проектов, включающий краткую аннотацию наиболее перспективных инвестиционных проектов в отраслевом разрезе, описание системы льготного налогообложения в Чувашской Республике, основные законодательные акты, регулирующие инвестиционную деятельность на территории Чувашской Республики. Каталог инвестиционных проектов размещен на сайте Президента Чувашской Республики в Internet.

Цели реформирования и их обоснование

Для совершенствования механизма отбора инвестиционных проектов, финансирование которых осуществляется с привлечением заемных средств либо предоставлением гарантий, с целью снижения рисков считаем целесообразным законодательное закрепление минимально-допустимой нормы рентабельности, общественной значимости сфер реализации проектов, а также структуры рисков.

Механизм реализации

План реформирования данного направления включает 1 этап, предусматривающий ряд мероприятий:

I мероприятие - (сентябрь 2001 г.) - внесение изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике" в части закрепления соотношения нормы рентабельности проекта, его общественной значимости и структуры рисков.

II мероприятие - (сентябрь 2001 г.) - подготовка и утверждение постановления Кабинета Министров Чувашской Республики об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств республиканского бюджета и Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов.

Долговое планирование (L5A, L5B)

В Законе Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" выдержаны все требования и ограничения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, в частности: по размеру дефицита республиканского бюджета Чувашской Республики - 4,9 процента (по Бюджетному кодексу Российской Федерации - не более 15% объема собственных доходов), предельному размеру госдолга - не превышает объем собственных доходов, расходам на обслуживание государственного долга - 9,8 процента (по Бюджетному кодексу Российской Федерации - не выше 15% расходов бюджета), предоставлению бюджетных кредитов юридическим лицам - не выше 3% расходов бюджета, предельному объему обязательств по государственным гарантиям, предоставляемым в 2000 году (не более 5% расходов бюджета).

По состоянию на 1 июля 2000 г. соотношение суммы государственного долга и собственных доходов республиканского бюджета Чувашской Республики составило 42,8 процента, накопленной суммы выданных гарантий и расходов бюджета - 36,4 процента, суммы выданных за полугодие кредитов и расходов бюджета - 0,36 процента и расходы по обслуживанию государственного долга составили 2 процента от объема расходов республиканского бюджета Чувашской Республики.

В целом республиканский бюджет Чувашской Республики за первое полугодие 2000 г. исполнен с профицитом в размере 6,3 млн. рублей.

Что касается предельного размера предоставляемой гарантии в размере не более 5 процентов расходов бюджета, то в Бюджетном кодексе Российской Федерации не дано определение по поводу объема гарантии, предоставляемой в очередном финансовом году, или же объема, накопленного с учетом предыдущих лет. В случае трактования размера гарантий как накопленного, Чувашская Республика в мероприятии L5а по исходному состоянию будет определена на 3 уровень, хотя уже достигнуты мероприятия 5 уровня. В то же время для таких регионов как Чувашская Республика, с ограниченным налоговым потенциалом и с высокой плотностью населения, крайне необходимо создание инвестиционно-привлекательного климата для расширения и освоения новых производств, увеличения рабочих мест и развития налоговой базы, и, как следствие, финансовой самостоятельности республики. Риск при предоставлении гарантий, бесспорно, имеется, но с учетом проводимой республикой разумной и ответственной долговой политики, что подтверждается отсутствием просроченных долговых обязательств, и тщательной технико-экономической, финансовой и маркетинговой экспертизы бизнес-проектов под предоставляемые гарантии риск снижается. Такие примеры в республике имеются. В частности, предоставленная Кабинетом Министров Чувашской Республики гарантия ОАО "Элара" позволила создать 400 дополнительных рабочих мест, увеличить объем продукции и доходы в бюджеты. Кроме того, опыт предоставления гарантий последних 4 лет показал, что не было случаев возникновения расходов республиканского бюджета по выданным гарантиям.

При составлении и утверждении бюджетов муниципалитетов требования и ограничения, предъявляемые Бюджетным кодексом Российской Федерации, строго соблюдаются. Как правило, муниципалитетами для кассового разрыва и покрытия дефицита бюджета коммерческие кредиты не привлекаются, так как в соответствии с законами Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год трансферты передаются в опережающем порядке либо предоставляется бюджетная ссуда в счет передаваемых трансфертов. Предоставление бюджетных кредитов за счет средств местных бюджетов муниципалитетами не практикуется. Объем выданных гарантий муниципальными бюджетами не превышает 5 процентов расходов бюджета.

Совершенствование механизмов планирования

Совершенствование системы среднесрочного планирования (L3)

Существующее положение

Бюджетная политика в Чувашской Республике направлена на решение следующих задач:

- обеспечение сбалансированности и реалистичности бюджета и эффективное управление государственными финансовыми средствами;

- превращение бюджета в подлинный инструмент политики финансового оздоровления экономики республики и развития отечественных товаропроизводителей;

- оказание государственной поддержки товаропроизводителям путем снижения налоговой нагрузки, сокращения количества налогов и сборов при одновременном повышении собираемости существующих налогов;

- дальнейшее реформирование межбюджетных отношений на принципах разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, усиления заинтересованности территорий в улучшении экономических показателей;

- максимальная концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач при обеспечении стабильности в социальных отраслях и продолжении начатой линии на адресную поддержку наименее защищенных категорий населения;

- обеспечение оптимальной структуры обслуживания и погашения государственного внутреннего долга, позволяющей сохранение высокого финансового рейтинга Чувашской Республики и увеличение объема денежного предложения на внутреннем финансовом рынке с последующим потенциальным использованием его на финансирование реального сектора экономики;

- ведение жесткого контроля за прохождением финансовых ресурсов через учреждения, состоящие на республиканском и местных бюджетах Чувашской Республики, по обязательствам которых государство, как собственник, несет субсидиарную ответственность.

Вопросу среднесрочного прогнозирования социально-экономического развития республики, составления и утверждения бюджета придается большое значение, поскольку от качества составления прогноза социально-экономического развития, плана развития государственного сектора экономики зависят реальность прогнозируемого бюджета и эффективность производимых расходов.

Общий порядок разработки прогнозов социально-экономического развития определен Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации".

В соответствии с вышеуказанным Законом в Чувашской Республике разработана и реализуется Программа социально-экономического развития Чувашской Республики на 1999-2001 годы, которая была опубликована в республиканских средства массовой информации.

Главной целью указанной Программы является переход от стратегии преодоления последствий финансово-экономического кризиса к стабилизации и стратегии подъема экономики республики, устойчивого социально ориентированного качественного роста.

В текущем году в соответствии с п.24 постановления Правительства Российской Федерации от 28 марта 2000 г. N 271 "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2001 год и проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год, параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2003 года и перспективного финансового плана до 2003 года" в Чувашской Республике разработан прогноз социально-экономического развития Чувашской Республики на 2001 год и на период до 2003 года.

Для разработки прогноза социально-экономического развития Чувашской Республики были использованы сценарные условия функционирования экономики, индексы-дефляторы цен и тарифов в 2001-2003 годах, доведенные Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, разработанные Минэкономики Чувашии индексы-дефляторы на 2001-2003 годы, сценарные условия развития экономики республики, материалы министерств и других республиканских органов исполнительной власти, администраций городов и районов, предложения и прогнозы предприятий и организаций всех форм собственности, результаты анализа тенденций развития экономики в предшествующие годы и текущем периоде.

Сценарные условия ориентированы на реализацию накопленного потенциала, поэтапное достижение целей долгосрочного развития, разработку и реализацию необходимой для этого экономической политики, с учетом усиления ее социальной направленности.

В настоящее время прогнозирование ведется по следующим направлениям:

демографические показатели;

основные общеэкономические показатели;

промышленность;

агропромышленный комплекс;

лесное хозяйство;

основные показатели по геологическому изучению недр;

транспорт и связь;

малое предпринимательство;

инвестиции;

финансы;

труд;

денежные доходы и расходы населения;

потребительский рынок;

развитие отраслей социальной сферы;

охрана окружающей среды;

внешнеэкономическая деятельность;

производство важнейших видов продукции в натуральном выражении.

Прогноз социально-экономического развития Чувашской Республики в 2001 году и на 2002-2003 годы выполнен в двух вариантах. Первый вариант исходит из сценария, который исключает возможность резкого изменения внешних условий развития экономики и подтверждает действенность намеченных Правительством Российской Федерации и Правительством Чувашской Республики мер в социальной и хозяйственной сферах. Второй вариант основывается на сценарии, включающем в себя менее благоприятную комбинацию внешних и внутренних условий.

В соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 мая 2000 г. N 91 "О разработке проекта республиканского бюджета Чувашской Республики на 2001 год" Минэкономики Чувашии представлены основные показатели прогноза на 2001 год в целом по республике, а также в разрезе районов и городов в Минфин Чувашии для использования при разработке проекта республиканского бюджета Чувашской Республики на 2001 год.

В целях составления реального бюджета и недопущения значительных отклонений в ходе исполнения бюджета от прогнозных параметров наряду с прогнозом социально-экономического развития республики проводится детальная проработка вопросов формирования доходов и расходов, а именно:

- проводится анализ поступления доходов за предыдущие пять лет для выведения среднего по республике коэффициента роста доходов, который служит стимулирующим фактором развития доходной базы муниципалитетов, и возможных поступлений (налоговый потенциал), а также выпадающих доходов от предоставления налоговых льгот;

- осуществляется мониторинг управления имуществом и активами республики, составление программы приватизации государственных предприятий;

- составляется программа заимствований и определяется структура государственного долга Чувашской Республики;

- производится анализ расходов республиканского бюджета Чувашской Республики и возможности их оптимизации;

- составляются адресная инвестиционная программа и республиканские целевые программы по результатам технико-экономических обоснований, общественной и социальной значимости объектов;

- анализируется динамика вкладов и реальных доходов населения республики;

- проводится работа по совершенствованию межбюджетных отношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами Чувашской Республики.

Исходя из налоговой и бюджетной политики Российской Федерации, основных принципов межбюджетных отношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития Чувашской Республики и проведенных мероприятий формируются республиканский бюджет Чувашской Республики и межбюджетные отношения между республиканским бюджетом и местными бюджетами Чувашской Республики, составляется адресная инвестиционная программа и утверждаются в законе о бюджете на очередной финансовый год в форме бюджета развития.

Мониторинг за реализацией экономического и финансового прогноза проводится в соответствии с Методикой, утвержденной коллегией Минэкономики Чувашии:

- определяется круг основных показателей, подлежащих анализу: валовой региональный продукт, объем промышленной продукции в целом, в том числе по отраслям, продукция сельского хозяйства во всех категориях хозяйств, объем инвестиций за счет всех источников финансирования, оборот розничной торговли, объем платных услуг населению, ввод в эксплуатацию жилых домов за счет всех источников финансирования, прибыль, индексы потребительских цен и т.д.;

- осуществляется сравнение прогнозных показателей с фактическими за соответствующий период с целью выявления отклонений фактических параметров от запланированных;

- оценивается достоверность выполненных прогнозных расчетов;

- проводится комплексная характеристика функционирования экономики республики в прогнозируемом периоде, отражающая в обобщенном виде показатели, принятые в данном прогнозе социально-экономического развития с учетом экономической политики, осуществляемой на федеральном и региональном уровнях.

Мониторинг исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики Минфином Чувашии осуществляется ежедневно в ходе контроля за равномерным и своевременным исполнением расходов и поступлением доходов бюджета. При этом инструментарием для мониторинга служит программный продукт по бюджетной росписи, аналитическая справка о ежедневных финансовых потоках, т.е. поступление доходов и их направление по полной экономической классификации и ряд других аналитических материалов. Кроме того, анализ исполнения бюджета производится ежемесячно, ежеквартально и в целом по году по соответствующим отчетам и кругу определенных индикаторов.

Ежеквартально итоги социально-экономического развития республики и исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики и в целом консолидированного бюджета Чувашской Республики рассматриваются на заседании Кабинета Министров Чувашской Республики и на сессии Государственного Совета Чувашской Республики с участием глав местного самоуправления и руководителей крупных предприятий Чувашской Республики с принятием соответствующих документов.

Принятые постановления Кабинетом Министров Чувашской Республики и Государственного Совета Чувашской Республики об итогах социально-экономического развития и исполнения республиканского бюджета регулярно публикуются в средствах массовой информации (газеты республиканского значения "Советская Чувашия", "Хыпар" и "Ч=ваш ен"#).

По состоянию на 1 июля 2000 г. консолидированный бюджет Чувашской Республики по доходам исполнен на 50,9 процента от прогноза на год, в том числе доходы республиканского бюджета Чувашской Республики исполнены на 48,1 процента от прогноза на год.

Расходы консолидированного бюджета Чувашской Республики исполнены за первое полугодие 2000 г. на 49,1 процента от прогноза на год, в том числе республиканского бюджета Чувашской Республики - на 46,6 процента.

Цели реформирования и их обоснование

Повысить качество прогнозирования для обеспечения не более чем 10-процентного отклонения запланированных параметров бюджета от фактических. Среднесрочный прогноз должен публиковаться в СМИ в нескольких сценариях (оптимистичных, пессимистичных и прочих взвешенных прогнозов). В прогнозах должны использоваться не только динамика прошлых лет, но и цели, достижение которых реально и поставлено в работу на период прогнозирования. Реформирование управления финансами республики по данному направлению должно способствовать минимальному отклонению фактических показателей социально-экономического развития республики от прогнозных и параметров бюджета от запланированных.

Механизм реализации

Предполагается развить существующие методы, а также подготовить более совершенную модель прогнозирования социально-экономического развития Чувашской Республики и бюджета.

Необходимо разработать методику постоянного мониторинга реализации экономического и финансового прогноза и обучить персонал.

Приоритеты расходования бюджетных средств (R4)

Существующее положение

Ежегодно при формировании республиканского бюджета Чувашской Республики на очередной финансовый год определяется концепция приоритетов расходования бюджетных средств и законом утверждаются защищенные статьи расходов.

На 2001 год определены следующие приоритеты, как:

- поэтапное обеспечение повышения уровня заработной платы работникам бюджетной сферы, в связи с чем предполагается проиндексировать заработную плату указанной категории работников с 1 апреля 2000 г. в 1,2 раза;

- своевременные выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и других трансфертных платежей населению;

- улучшение материально-технической базы социальной сферы путем совершенствования структуры расходов в области здравоохранения, культуры, образования, средств массовой информации;

- нормальное функционирование жизнеобеспечивающих отраслей народного хозяйства;

- обеспечения надежности социальной защиты малообеспеченной категории населения.

В Законе Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" утвержден следующий перечень защищенных статей республиканского бюджета Чувашской Республики, подлежащих финансированию в полном объеме:

- заработная плата (денежное довольствие) в пределах установленных фондов оплаты труда с учетом взносов на социальное страхование, отчислений в государственные фонды занятости и Пенсионный фонд;

- стипендии;

- государственные пособия и другие социальные и компенсационные выплаты населению;

- питание (продовольственное обеспечение);

- приобретение медикаментов и перевязочных средств.

Финансирование защищенных статей осуществляется в полном объеме потребности, о чем свидетельствует отсутствие кредиторской задолженности по данным статьям расходов. При этом происходит равномерное исполнение всех расходных статей бюджета и отклонения не превышают 25%.

Цели реформирования и их обоснование

Целью является публикация концепции приоритетов в СМИ для повышения прозрачности бюджетно-финансовой политики, равномерное исполнение всех расходных статей бюджета при отклонении в пределах 10%. Публикация приоритетов в СМИ до окончательного утверждения бюджета, при использовании механизма обратной связи, позволит выявить правильность выбора приоритетов, своевременно, до окончательного рассмотрения разработать и внести соответствующие изменения в расходные статьи бюджета. Снижение отклонения при равномерном исполнении расходных статей также позволит обеспечить более полное удовлетворение ожиданий получателей общественных услуг.

Механизм реализации

- опубликование концепции приоритетов в СМИ;

- разработка мероприятий по совершенствованию процедур прогнозирования социально-экономического развития республики и процедур планирования бюджета с использованием информационной базы и программных продуктов;

- ежемесячный анализ и контроль за равномерным исполнением расходных статей бюджета.

Планирование бюджета. Процедура утверждения закона о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год (L1)

Существующее положение

Своевременно принятый бюджет является одним из показателей, характеризующих экономическую и социальную стабильность региона.

Практика позднего принятия бюджета порочна с точки зрения того, что секвестирование бюджета не учитывает текущих ожиданий получателей бюджетных услуг, их производителей и закупщиков. При этом не учитываются результаты прогнозирования, значительно снижается потенциал развития, происходит торможение процесса совершенствования и увеличения совокупного капитала республики. Недостаточно совершенное планирование приводит к следующим последствиям:

В случае необходимости сокращения финансирования (недостаток средств бюджета) под угрозу попадают запланированное количество и качество предоставляемых бюджетных услуг, предоставляемые услуги не удовлетворяют ожиданиям и потребностям их получателей. Незапланированные излишки средств - менее опасный прецедент, они чаще всего рассматриваются государственными менеджерами как весьма положительный фактор. Однако наиболее эффективное использование средств осуществляется при наличии плана расходования, составление которого требует изучения сложившихся тенденций, составления прогнозов, изучения потребностей потребителей общественных услуг, а соответственно, требует незапланированного отвлечения трудовых ресурсов от деятельности по обеспечению эффективности текущего управления. Кроме того, излишние средства могли быть наиболее эффективно использованы самими налогоплательщиками по своему усмотрению, что привело бы к улучшению уровня жизни, развитию доходной базы предприятий и т.п. Излишки средств в бюджете являются также признаком того, что налоги могут быть сокращены. Таким образом, несовершенное и несвоевременное планирование бюджета в любом случае является отрицательной характеристикой деятельности государственных менеджеров, участвующих в формировании бюджета.

Законы Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на 1999-2001 годы были приняты до начала очередного финансового года. Закон Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 1998 год" не был принят до начала очередного финансового года в силу объективных причин: не были четко определены налогово-бюджетная политика и межбюджетные отношения на федеральном уровне (в частности, в сфере разграничения нормативов зачисления доходов и расходных полномочий по финансированию между бюджетами различных уровней). Подтверждением тому служит то, что Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год" принят лишь 26 марта 1998 г., а Чувашская Республика на 1/3 объема бюджета является дотационным и зависит от параметров, задаваемых федеральным бюджетом при формировании межбюджетных отношений. Данная ситуация свидетельствует о необходимости совершенствования межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. А именно, целесообразно разграничить расходные полномочия и закрепить налоги за субъектами Российской Федерации на долговременной основе (на 3 года), что даст возможность регионам строить прогноз социально-экономического развития и бюджета на перспективу.

Отчет об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики ежегодно утверждается законодательным органом Чувашской Республики.

С введением в действие с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации утратил силу Закон Чувашской Республики "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Чувашской Республике", который регулировал процедуру рассмотрения и утверждения закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год.

В соответствии со статьей 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Чувашской Республике разработан и принят Закон Чувашской Республики от 25 сентября 2000 г. N 16 "О порядке рассмотрения и утверждения проекта закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год и утверждения отчета о его исполнении".

Данный Закон четко определяет:

- порядок и сроки рассмотрения и утверждения проекта закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год, а также порядок рассмотрения и утверждения отчета об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики;

- состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год;

- перечень документов и материалов, представляемых в Государственный Совет Чувашской Республики одновременно с проектом закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год;

- документы и материалы, представляемые в Государственный Совет Чувашской Республики одновременно с отчетом об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики;

- проведение внешней проверки и представления заключения контрольного органа Государственного Совета Чувашской Республики по отчету об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики;

- распределение функций по рассмотрению проекта закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год в Государственном Совете Чувашской Республики;

- регламент работы Государственного Совета Чувашской Республики и согласительной комиссии над проектами законов о бюджете на очередной финансовый год и отчете об исполнении бюджета;

- предусматривает процедуру и сроки рассмотрения проекта в случае его отклонения в первом чтении.

В соответствии с вышеназванным Законом Президент Чувашской Республики в соответствии с Конституцией Чувашской Республики вносит на рассмотрение Государственного Совета Чувашской Республики проект закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год не позднее 1 октября текущего года.

Государственный Совет Чувашской Республики рассматривает проект закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год в двух чтениях.

Проекты законов Чувашской Республики о внесении изменений и дополнений в законы Чувашской Республики о налогах и сборах рассматриваются Государственным Советом Чувашской Республики до принятия проекта закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики в первом чтении.

Государственный Совет Чувашской Республики рассматривает проект закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год в первом чтении в течение 45 дней со дня его внесения в Государственный Совет Президентом Чувашской Республики.

При рассмотрении Государственным Советом Чувашской Республики проекта закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год в первом чтении обсуждаются его концепция и прогноз социально-экономического развития Чувашской Республики на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям республиканского бюджета Чувашской Республики с бюджетами районов и городов, а также основные характеристики республиканского бюджета Чувашской Республики, к которым относятся:

- доходы республиканского бюджета Чувашской Республики по группам классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

- распределение доходов от федеральных, республиканских и местных налогов и сборов между республиканским бюджетом Чувашской Республики и бюджетами районов и городов;

- дефицит республиканского бюджета Чувашской Республики в абсолютных цифрах и в процентах к расходам республиканского бюджета Чувашской Республики на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита республиканского бюджета Чувашской Республики;

- общий объем расходов республиканского бюджета Чувашской Республики на очередной финансовый год.

В случае принятия Государственным Советом Чувашской Республики указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики республиканского бюджета Чувашской Республики, определенные данным Законом.

Государственный Совет Чувашской Республики рассматривает законопроект во втором чтении в течение 10 дней со дня его принятия в первом чтении.

Предметом второго чтения проекта закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год является постатейное его рассмотрение и утверждение, включая расходы республиканского бюджета Чувашской Республики по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов республиканского бюджета Чувашской Республики, утвержденного в первом чтении, и размер республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов с распределением по районам и городам, расходы республиканского бюджета Чувашской Республики на финансирование республиканских целевых программ, расходы на адресную инвестиционную программу.

Все поправки, внесенные комитетами до рассмотрения Государственным Советом Чувашской Республики, предварительно рассматриваются на согласительной комиссии, создаваемой и действующей в порядке, предусмотренном вышеуказанным Законом.

Поправки, по которым стороны согласительной комиссии не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Государственного Совета Чувашской Республики.

Государственный Совет Чувашской Республики после завершения работы по рассмотрению вопросов, относящихся к предмету второго чтения, в Комитете по бюджетно-финансовым вопросам и экономической политике, других комитетах Государственного Совета Чувашской Республики, согласительной комиссии организует постатейное рассмотрение и утверждение республиканского бюджета Чувашской Республики.

При наличии поправок, по которым остались разногласия между Кабинетом Министров Чувашской Республики и Комитетом по бюджетно-финансовым вопросам и экономической политике, в первую очередь на голосование выносятся предложения, содержащиеся в первоначальном варианте проекта республиканского бюджета Чувашской Республики, представленном Президентом Чувашской Республики, в случае его отклонения ставятся на голосование поправки Комитета по бюджетно-финансовым вопросам и экономической политике.

Принятый Государственным Советом Чувашской Республики Закон Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год в течение 5 дней направляется Президенту Чувашской Республики для подписания и обнародования.

Отчет об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики представляется в Государственный Совет Чувашской Республики в форме проекта закона вместе с документами и материалами не позднее 1 июля текущего года.

Одновременно с проектом закона Чувашской Республики об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики за отчетный финансовый год представляются:

- отчет о расходовании средств резервного фонда Кабинета Министров Чувашской Республики;

- отчет о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов;

- отчет о предоставленных государственных гарантиях;

- отчет о заимствованиях Чувашской Республики по видам заимствований;

- отчет о доходах, полученных от использования государственного имущества;

- cводные отчеты о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг;

- сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

- реестр республиканской собственности Чувашской Республики на первый и последний день отчетного финансового года;

- отчет о состоянии государственного долга Чувашской Республики на первый и последний день отчетного финансового года;

- отчеты об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Чувашской Республики.

Указанный Закон предусматривает принятие бюджета до начала финансового года.

Цели реформирования, их обоснование и механизм реализации

Процесс планирования бюджета должен быть основан на реалистичном прогнозе экономического развития региона, сложившегося налогового потенциала, динамики потребностей получателей бюджетных услуг и прочих влияющих на формирование бюджета факторов. При необходимости внесения поправок в бюджет обязательно вовлечение в процесс представителей населения региона - депутатов, как лиц, гарантирующих учет интересов получателей услуг. Поправки в бюджет должны быть как можно менее частыми (не более двух поправок в год). Изменения параметров бюджета должны быть оформлены в виде Закона о внесении изменений. Отчет об исполнении бюджета должен тщательно анализироваться и утверждаться только после того, как депутаты полностью убедятся в том, что бюджет исполнен в соответствии с Законом.

Практика своевременного и точного бюджетного планирования приведет к тому, что бюджетные средства будут расходоваться наиболее эффективно с учетом потребностей потребителей услуг, будет увеличен потенциал экономического развития и роста совокупного капитала Чувашской Республики. Механизмы улучшения качества планирования изложены в разделе "Совершенствование системы среднесрочного планирования".

Инвентаризация и учет

Создание системы бухгалтерского учета и финансовой отчетности Чувашской Республики и муниципальных образований, внедрение управленческого учета (учета затрат), создание предпосылок для возможности проведения независимого аудита (S1)

Существующее положение

В настоящее время в России существуют три независимых друг от друга уровня вида классификации финансовой информации об операциях общественного сектора. Это:

- план счетов исполнения бюджетов;

- бюджетная классификация Российской Федерации;

- план счетов бюджетных учреждений.

С принятием Федерального закона "О бухгалтерском учете" и Бюджетного кодекса Российской Федерации возникло противоречие между двумя основополагающими для учета в общественном секторе нормативными документами - Федеральным законом "О бухгалтерском учете" и Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов.

Одной из фундаментальных концепций бухгалтерского учета является принцип "организации", подразумевающий, что объектом учета выступают факты, имеющие отношение к деятельности определенной организации. Эта концепция закреплена в Федеральном законе от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (с изменениями от 23 июля 1998 г.), который (ст.1 п.1) определяет бухгалтерский учет как "упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций".

С этим определением вступает в противоречие концепция "бухгалтерского учета исполнения бюджета", предполагающая учет определенной части операций большого круга организаций. Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст.6) дает следующее определение понятию бюджет: "форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления". Определенный таким образом "бюджет" не может быть предметом бухгалтерского учета, как последний задан в Федеральном законе "О бухгалтерском учете".

На практике "бюджет" может быть представлен как движение денежных средств и их эквивалентов через федеральное казначейство и финансовые органы субъектов федерации и муниципальных органов власти. Именно эти операции и их результаты являются предметом "учета исполнения бюджета".

Вместе с тем, бухгалтерский учет, который представлял бы сведения об имуществе субъектов федерации и муниципальных органов власти, об их обязательствах и хозяйственных операциях, осуществляемых ими в процессе деятельности, не ведется. Как результат, бухгалтерская отчетность субъектов федерации и муниципалитетов, как и в целом в России, не составляется и не представляется.

Учет в общественном секторе ведется на двух основных уровнях:

- на уровне финансовых органов (учет исполнения бюджетов);

- на уровне бюджетных учреждений (учет исполнения смет учреждений).

Учет исполнения бюджетов ведется модифицированным кассовым способом, предусматривающим отражение операций по движению денежных средств и их эквивалентов через финансовые органы, а также некоторых операций, связанных с этим движением средств, в течение года по кассовому принципу (согласно которому операция признается в момент совершения платежа) и отражение операций, совершенных после окончания финансового года, но относящихся к нему, в составе операций этого года.

Остатки в учете признаются в оценке на дату относящегося к ним платежа и переоцениваются только на дату платежа, связанного со списанием сумм с баланса. Таким образом, резервов переоценки не начисляется.

Доходы в денежной форме в учете по исполнению бюджета признаются по мере их поступления на банковские счета финансовых органов. Доходы в неденежной форме признаются в основном на момент акцепта операции финансовым органом. Не урегулирован вопрос момента признания доходов при финансировании учреждений (первичное размещение) эмитированными финансовыми органами ценными бумагами долгового характера.

Также отсутствует однозначная регламентация вопроса отражения в составе доходов денежных средств, относящихся к "внебюджетной деятельности". Предъявляемые к учетной трактовке этих средств нормативные требования противоречивы. Это ярко проявляется на примере учетной трактовки доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст.41 п.1) предусматривает включение доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, в состав доходов бюджета, относя их в состав неналоговых доходов. Действующий план счетов исполнения бюджета предусматривает их отражение в составе доходов бюджета только в том случае, если они поступают на банковские счета финансовых органов. Действующие инструкции по бюджетной отчетности включают доходы от платных услуг в состав доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые собираются отдельно в ф.4 (4 двс).

Расходы бюджета признаются в момент совершения финансовыми органами прямых платежей, акцепта (проведения) зачетов, либо по окончании месяца при получении отчетов бюджетных учреждений о кассовых расходах, произведенных бюджетными учреждениями за счет бюджета.

Учет в бюджетных учреждениях (учет исполнения смет) ведется по особому плану счетов, не связанному с планом счетов исполнения бюджета. Доходы и расходы бюджетных учреждений частично учитываются по принципу соответствия (то есть, в том периоде, к которому они относятся, в отличие от того периода, когда произошел (произойдет) связанный с ними платеж). Учет бюджетного учреждения связан с регистрацией информации о закрепленном за учреждением имуществе, его обязательствах, поступающем финансировании из бюджета и других доходов, а также расходов, производимых бюджетным учреждением. Данные этого учета предоставляют информацию о дебиторской и кредиторской задолженности бюджетного учреждения.

Наряду с ведением учета по принципу, приближенному к принципу соответствия, бюджетные учреждения учитывают платежи, произведенные за счет средств финансирующего их бюджета, по кассовому принципу. Эта информация используется для составления отчетов, на основании которых признаются кассовые расходы исполнения бюджета. Данные обоих видов учета используются для составления годового отчета об исполнении бюджета.

Существующая система учета исполнения бюджета (включая инфраструктуру) дает лишь очень ограниченное представление об операциях Правительства субъекта федерации и муниципальных образований и не в состоянии обеспечивать достоверные и полные данные об обязательствах.

Этот учет не имеет целью и не дает возможности определить затраты, связанные с деятельностью учреждения, либо с выполнением учреждением определенных функций и, таким образом, имеет очень ограниченную ценность для целей управления. Он также делает невозможными сравнения между учетными периодами, между подразделениями и межтерриториальные сравнения.

Основным препятствием к этому служат применяемые правила оценки активов и пассивов, непризнание амортизации в качестве элемента затрат, неполное применение принципа соответствия, нечеткое применение принципа единства организации как объекта учета. Важной особенностью государственного сектора является высокая капиталоемкость деятельности. Это означает, что отсутствие или неадекватное признание расходов, связанных с использованием объектов капитального характера, провоцирует принятие неадекватных и неверных управленческих решений, не позволяет объективно судить об эффективности и экономичности работы того или иного подразделения общественного сектора, учреждения и руководителя.

Существующие виды и способы учета, а также подготавливаемая в результате их применения отчетность не создают информационной базы для принятия эффективных управленческих решений о распределении и использовании ресурсов.

Отсутствие учета затрат не позволяет осуществлять обоснованного планирования деятельности по оказанию услуг, результатом чего часто является несоответствие мандатов по оказанию услуг имеющимся средствам, несоответствие качества, номенклатуры и объема оказываемых услуг существующим нормативным требованиям и ожиданиям потребителей.

Отсутствие эффективной бухгалтерской системы, предоставляющей информацию о затратах, обусловливает невозможность адекватной оценки эффективности деятельности. Это, в свою очередь, приводит к слабой или отсутствующей подотчетности и ответственности уровней власти, руководителей и исполнителей за возложенные обязанности и вверенные общественные ресурсы.

Такое положение демотивирует руководителей и работников общественного сектора, создавая предпосылки для снижения качества и доступности общественных услуг.

(S1) Аудит (в значении независимой проверки бухгалтерской отчетности организации специально назначенным независимым профессиональным аудитором с целью выражения мнения о ее достоверности и соответствии определенным требованиям) в отношении бухгалтерской отчетности Чувашской Республики и муниципалитетов не проводится в связи с отсутствием такой отчетности. Полноценный независимый аудит не проводится и в отношении существующей бухгалтерской отчетности об исполнении бюджета Чувашской Республики и муниципалитетов. Это связано с комплексом причин правового и организационного характера:

- отсутствием законодательной регламентации обязательности или возможности проведения аудита отчетов об исполнении бюджета;

- отсутствием правовой регламентации аудита в отношении исполнения бюджета (прав и обязанностей аудитора и нанимающей его организации), процедур назначения аудитора, значения аудиторского заключения по отчету об исполнении бюджета;

- наличием неясностей принципиального характера в отношении границ "бюджета" как предмета аудиторской проверки. В частности, определение "бюджета", данное ст.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации: "форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления" не дает возможности однозначного атрибутирования хозяйственных фактов как относящихся или не относящихся к "бюджету". Таким образом, проверки по целям полноты и наличия будут являться затруднительными, если не невозможными;

- недостаточной разработанностью бюджетного законодательства и наличием существенных противоречий между бюджетным законодательством и нормами, регулирующими учет исполнения бюджета.

Вместе с тем, в Чувашской Республике существует ряд органов, осуществляющих контрольную работу в отношении сбора и использования общественных средств, деятельности бюджетных учреждений, а также государственных и муниципальных предприятий.

В частности, контроль исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики осуществляется Государственным Советом Чувашской Республики, Контрольно-счетной палатой, Минфином Чувашии.

В соответствии с Законом Чувашской Республики от 20 октября 1997 г. "О контрольных функциях Государственного Совета Чувашской Республики в сфере бюджета и финансов" Государственный Совет Чувашской Республики осуществляет следующие функции финансового контроля:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проекта закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год;

- текущий контроль - в ходе рассмотрения вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов Государственного Совета Чувашской Республики и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Объектами такого контроля являются:

- республиканский бюджет Чувашской Республики, средства текущего счета республиканского бюджета;

- республиканские социально-экономические программы;

- республиканская собственность;

- договоры и соглашения, заключаемые Кабинетом Министров Чувашской Республики в сфере финансов, займов и кредитов.

Контрольные полномочия Государственного Совета Чувашской Республики распространяются на деятельность учреждений, предприятий, организаций вне зависимости от форм собственности, общественных объединений, некоммерческих организаций и физических лиц в части, связанной с получением, перечислением и использованием средств из республиканского бюджета Чувашской Республики, средств текущего счета республиканского бюджета Чувашской Республики и с распоряжением или управлением расходами бюджетных средств, направленных на деятельность объектов республиканской собственности.

Государственный Совет Чувашской Республики осуществляет контроль за:

- соблюдением установленного порядка формирования бюджетов на основе бюджетной классификации Российской Федерации, прогнозируемых показателей бюджетов, а также единых, экономически обоснованных социальных норм и финансовых нормативов;

- исполнением защищенных статей расходов республиканского бюджета;

- обоснованностью перераспределения бюджетных средств в пределах утвержденных бюджетных ассигнований;

- использованием временно свободных бюджетных средств, в том числе за выделением процентных и беспроцентных ссуд, а также за вложением бюджетных средств в акции и другие ценные бумаги;

- соблюдением установленного порядка формирования и расходования республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов;

- использованием валютных средств текущего счета республиканского бюджета Чувашской Республики;

- целевым и эффективным использованием бюджетных средств Чувашской Республики, выделяемых для реализации республиканских социально-экономических программ;

- поступлениями в республиканский бюджет Чувашской Республики средств, полученных от использования объектов республиканской собственности, в том числе от приватизации и продажи республиканского имущества.

Государственный Совет Чувашской Республики создает парламентские комиссии для проверки расходов бюджетных средств, направленных на деятельность объектов республиканской собственности, и заслушивает информацию по фактам выявленных нарушений; осуществляет контроль за экономической обоснованностью, целесообразностью и законностью договоров и соглашений, затрагивающих бюджетные права и финансовые интересы Чувашской Республики, заключаемых Кабинетом Министров Чувашской Республики с Правительством Российской Федерации, а также с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и зарубежными партнерами.

Основными формами бюджетно-финансового контроля Государственного Совета являются: анализ нормативных правовых актов, депутатские запросы, заслушивание отчетов, проверки, проводимые на основании постановлений Государственного Совета Чувашской Республики или решений его комитетов. Информация о результатах проведенных проверок и принятых мерах, и подготовленные при этом предложения направляются в Кабинет Министров Чувашской Республики, руководителям соответствующих предприятий, учреждений и организаций.

При проведении проверок не допускается вмешательство в оперативную деятельность руководителей предприятий, учреждений и организаций, а также разглашение и предание гласности результатов проверки и ее выводов без принятия соответствующего решения Государственного Совета Чувашской Республики и его органов.

Государственный Совет Чувашской Республики при осуществлении контрольных функций взаимодействует с Контрольно-счетной палатой Государственного Совета Чувашской Республики, Кабинетом Министров Чувашской Республики, Центральным банком России в лице Национального банка Чувашской Республики и его ревизионным отделом, УФК Минфина России по Чувашской Республике, УМНС России по Чувашской Республике, УФСНП России по Чувашской Республике, КРУ Минфина России в Чувашской Республике, правоохранительными органами, органами внутриведомственного контроля, представительными органами местного самоуправления Чувашской Республики.

Государственный Совет Чувашской Республики вправе привлекать в проводимые им проверки и мероприятия государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных экспертов.

Результаты контрольной деятельности рассматриваются на заседаниях Государственного Совета Чувашской Республики с принятием соответствующего постановления.

Текущий и предварительный контроль исполнения бюджета в Минфине Чувашии производится главной бухгалтерией, сводным отделом бюджетов и финансов, отраслевыми отделами. Основные функции последующего контроля возложены в Минфине Чувашии на отдел финансового контроля и ревизий, организованный в апреле 1999 года.

В качестве основных задач перед отделом поставлены:

- контроль соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов Чувашской Республики;

- контроль целевого и эффективного использования средств республиканского бюджета Чувашской Республики;

- организация ревизий и проверок исполнения бюджетов районов и городов.

В рамках этих задач отдел выполняет функции по:

- контролю своевременного и эффективного использования бюджетных ассигнований;

- проведению ревизий финансово-хозяйственной деятельности в хозяйствующих субъектах и бюджетных организациях;

- проведению комплексных ревизий исполнения бюджетов районов и городов;

- контролю рационального и целевого использования средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов и других республиканских средств;

- анализу и контролю эффективности, рациональности и соответствия целевому назначению использования средств, передаваемых из республиканского бюджета Чувашской Республики в местные бюджеты в виде сумм финансовой поддержки (трансфертов), субвенций, ассигнований по взаимным расчетам на реализацию целевых программ и т. д.;

- оказанию методической помощи организациям и учреждениям Чувашской Республики, независимо от форм собственности, в организации бухгалтерского учета и отчетности;

- анализу и обобщению ревизионных материалов, подготовке предложений соответствующим органам для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений;

- проведению проверок состояния контрольно-ревизионной работы в органах исполнительной власти Чувашской Республики;

- работе с обращениями граждан.

Отдел финансового контроля и ревизий ежегодно составляет совместно с другими отделами Минфина Чувашии план основных вопросов контрольно-экономической работы Министерства, а для проведения ревизий и проверок привлекает сотрудников других соответствующих тематике проверки отделов.

Проверки охватывают анализ учредительных документов и правомочия организации, ревизию кассы и банковских счетов, инвентаризацию товарно-материальных ценностей, проверку целевого использования средств, организации бухгалтерского учета, соответствия ведения учета требованиям существующего законодательства. По вопросам методологии отдел активно взаимодействует с КРУ Минфина России в Чувашской Республике.

По существующему порядку материалы проведенных ревизий и проверок доводятся в 3-дневный срок до руководителя учреждения, выступавшего объектом проверки, реализация по акту проверки должна проводиться в течение 10 дней. При этом решение о наказании виновных в нарушении (вынесении взысканий) должно приниматься в течение месяца по завершении проверки. В случае выявлении нарушений муниципалитетами положений договоров о финансовом оздоровлении, заключенных между муниципалитетом и Чувашской Республикой, перечисление трансферта муниципалитетам прекращается вплоть до устранения нарушений. При выявлении нарушений у бюджетополучателей финансирование также блокируется (приостанавливается) вплоть до устранения нарушений.

Отдел взаимодействует с органами федерального казначейства, КРУ Минфина России в Чувашской Республике, УМНС России по Чувашской Республике, а также рядом министерств и ведомств Чувашской Республики при проведении совместных проверок, что повышает качество проверочной работы и снижает нагрузку на проверяемые объекты. Отдел также взаимодействует с органами Прокуратуры Российской Федерации и МВД Чувашии. Ряд проверок проводится отделом с привлечением ведомственных ревизоров.

Отчет отдела о выполняемой работе заслушивается на коллегии Минфина Чувашии. Решением коллегии утверждаются планы проведения ревизий составления и исполнения смет расходов учреждений, финансируемых из республиканского бюджета Чувашской Республики, а также планы проведения финансового контроля исполнения бюджетов районов и городов.

Контрольно-проверочная работа в отношении деятельности республиканских государственных унитарных предприятий (далее - РГУП) регламентирована постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 мая 2000 г. N 82 "Об аудиторских проверках республиканских государственных унитарных предприятий".

В соответствии с этим постановлением начиная с отчета за 1999 год проведение ежегодных аудиторских проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности РГУПов, основанных на праве хозяйственного ведения, является обязательным при наличии одного из следующих критериев:

- объем выручки от реализации продукции (работ, услуг) за год в 50 тысяч раз превышает установленный законом минимальный размер оплаты труда;

- сумма активов баланса на конец отчетного года в 100 тысяч раз превышает установленный законом минимальный размер оплаты труда.

Отбор аудиторских фирм для проведения этих проверок был проведен Минимуществом Чувашии на конкурсной основе. Для проведения аудита, в соответствии с этим постановлением, право выбора аудитора из числа одобренных Минимуществом Чувашии предоставлено самим проверяемым предприятиям. При этом источников бюджетного финансирования работ аудиторов, требований к минимальной и максимальной почасовой ставке, технических заданий по проведению работ не предусмотрено.

Проводимая в настоящее время контрольно-проверочная работа удовлетворяет задачам обеспечения целевого использования и сохранности бюджетных средств, позволяет осуществлять контроль экономичности закупок. Вместе с тем, она обладает существенными ограничениями:

- отсутствие бухгалтерской отчетности и внешнего аудиторского заключения существенно ограничивает возможности Чувашской Республики на рынке заимствований и привлечения инвестиций, снижает прозрачность общественных финансов и не обеспечивает вертикали подотчетности избирателям;

- неподверженность контрольно-проверочной работе эффективности использования неденежных ресурсов не мотивирует полноценную реализацию потенциала общественного сектора.

Цели реформирования и их обоснование

В качестве результата реализации программы реформирования определяется наличие системы бухгалтерского учета и финансовой отчетности Чувашской Республики, а также системы бухгалтерского учета и финансовой отчетности муниципалитетов Чувашской Республики.

Бухгалтерская система будет предоставлять информацию о финансовом состоянии и результатах деятельности Чувашской Республики и входящих в нее муниципальных образований, а также о финансовом положении и результатах деятельности. Для информационного обеспечения подотчетности руководителей и организаций за возложенные обязанности по оказанию услуг бухгалтерская система будет предоставлять информацию о том, какие услуги задействованы и как они используются.

Основными формами финансовой отчетности Кабинета Министров Чувашской Республики будут выступать:

- баланс активов и пассивов, представляющий финансовое положение Кабинета Министров Чувашской Республики на отчетную дату;

- отчет о доходах и расходах, представляющий расходы, связанные с оказанием услуг, и результаты деятельности за отчетный период.

Такая система станет надежной информационной основой для эффективного финансового управления республикой и муниципальными образованиями, укрепит ответственность руководителей и работников общественного сектора.

Кроме того, учетная система обеспечит:

- реализацию информационной основы демократического процесса - реально установит отношения подотчетности руководителей учреждений и государственных органов управления, а также исполнительной власти в целом перед избирателями;

- прозрачность финансовой системы;

- совершенствование процесса принятия управленческих решений всеми уровнями исполнительной власти;

- надежную информационную основу для планирования смет учреждений и органов власти;

- надежную информационную основу для планирования бюджета;

- повышение сохранности и эффективности использования имущества;

- основу для получения статистических данных, необходимых для экономического анализа деятельности общественного сектора, мониторинга общественных финансов.

Организационно ведение бухгалтерского учета и составление бухгалтерской отчетности может быть реализовано на базе финансовых подразделений учреждений с привлечением существующих учетных работников (после переобучения).

Бухгалтерская отчетность Кабинета Министров Чувашской Республики будет проверяться независимыми профессиональными аудиторами (аудиторскими фирмами). Такая бухгалтерская отчетность будет использоваться для целей внешних пользователей. По мере внедрения учетной системы аудиту будет подвергаться бухгалтерская отчетность "пилотных" учреждений и министерств.

По мере внедрения финансового учета будет проводиться разработка и внедрение элементов и системы управленческого учета. Результатом этой системы станет предоставление информации о затратах (использовании ресурсов) в разрезе каждой паспортизованной услуги и каждого ответственного за ее оказание руководителя. Такая информация позволит проводить сопоставления между руководителями и территориями, а также оценивать эффективность оказания услуг.

Механизм реализации

Компоненты программы реформирования, связанные с совершенствованием ведения бухгалтерского учета и представления финансовой отчетности, будут реализовываться в тесном взаимодействии с компонентами, посвященными составлению бюджетов, бюджетному управлению, спецификации услуг, финансовому контролю и аудиту.

Подход к реформированию обусловлен стоящими задачами и пониманием наличия существенных ограничений для внедрения систем бухгалтерского учета и отчетности о деятельности Кабинета Министров Чувашской Республики. Для успешного реформирования необходимо преодоление правовых ограничений. Поскольку регулирование бухгалтерского учета и отчетности относится к федеральной компетенции, потребуется внесение существенных изменений в федеральное законодательство, а также введение специальных правовых режимов на период внедрения и адаптации.

Решение этих проблем потребует комплексного подхода, включающего, в том числе, внесение необходимых изменений в законодательство и правоустанавливающие документы республики, муниципалитетов и учреждений.

Внедрение учетной системы предполагается осуществлять путем поэтапной реализации в "пилотных" отраслях, учреждениях и муниципалитетах с апробированием и последующей экстраполяцией результатов.

Возможно осуществление следующих последовательно-параллельных шагов при снятии ограничений нормативного правового и финансового характера на федеральном уровне:

1. Создание структуры, на которую будет возложено выполнение функций заказчика в отношении учетной системы, координация работ по ее созданию и организация обучения.

2. Определение потребностей в обучении.

3. Обучение руководителей органов исполнительной власти Чувашской Республики и органов местного самоуправления "лучшей практике финансового управления".

4. Обучение специалистов финансовой системы республики.

5. Подготовка преподавателей по финансовому управлению, бухгалтерскому учету и аудиту в общественном секторе.

6. Организация учебного центра по обучению дисциплинам в области общественных финансов и управления общественным сектором.

7. Описание имущественного комплекса Кабинета Министров Чувашской Республики для целей бухгалтерского учета.

8. Описание имущественного комплекса "пилотного" муниципального образования для целей бухгалтерского учета.

9. Определение информационных потребностей, разработка плана счетов и инструкций по его применению для Чувашской Республики, разработка требований к отчетности и примерных отчетных форм.

10. Разработка организационной структуры учетной системы, разработка должностных инструкций.

11. Разработка детальной "спецификации системы", которая должна, послужить базой для разработки и внедрения комплексной автоматизированной системы учета. Спецификация системы будет использована для оценки альтернатив программного обеспечения. В спецификации системы будет определен вероятный объем данных, которые должны собираться и обрабатываться в рамках системы, что послужит для определения характеристик требуемого технического обеспечения. Спецификация детально определит информацию на входе и выходе учетной системы, а также всех вспомогательных систем. Она также определит собственника учетной системы и средства, при помощи которых будет контролироваться ввод и вывод информации. Для Чувашской Республики составление комплексной спецификации займет несколько лет. Поэтому предлагается ее поэтапное создание в рамках общей стратегии и базовых технических требований параллельно с внедрением разработанных участков.

Разработка учетной системы будет разделена на компоненты со среднесрочным графиком по степени приоритетности.

12. Параллельно с разработкой и внедрением учетной системы предполагается разработать инфраструктуру для обеспечения возможности проведения аудита бухгалтерской отчетности.

На промежуточных этапах возможен аудит бухгалтерской отчетности структурных подразделений Кабинета Министров Чувашской Республики, в которых внедрена учетная система (например, аудит бухгалтерской отчетности учреждений и министерств).

По мере внедрения в учреждениях и подразделениях Кабинета Министров Чувашской Республики и муниципалитетов финансового учета будет внедряться система управленческого учета, которая будет предоставлять информацию о затратах и результатах в разрезе каждой паспортизированной общественной услуги и каждого ответственного руководителя.

После успешного внедрения бухгалтерской отчетности Кабинета Министров Чувашской Республики и муниципалитетов она может быть подвергнута независимому аудиту.

Учитывая необходимость обеспечения независимого аудиторского мнения о достоверности существующего учета исполнения бюджета, в качестве временной меры на промежуточном этапе реформирования до создания полноценной финансовой отчетности Кабинета Министров Чувашской Республики и муниципалитетов предусматривается проведение независимых аудиторских проверок отчетов об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики.

Такой аудит будет возможен при наличии жестких ограничений сферы аудита, целью которых будет снятие описанных выше противоречий и проблемных областей, препятствующих возможности проведения аудита. Предполагается разработать детальное техническое задание для проведения такого аудита, которое будет восполнять пробел, связанный с отсутствием необходимого нормативного регулирования. На переходный период предполагается законодательно закрепить обязательный систематический характер внешнего независимого аудита отчетов об исполнении бюджета.

Учитывая высокую стоимость программы внедрения бухгалтерского учета, аудита и бюджетирования в соответствии с лучшей практикой, длительность, трудоемкость, а также политическое значение такого внедрения, реализация внедренческой части программы будет реализовываться только после получения необходимых согласований с Правительством Российской Федерации и внесения необходимых изменений в законодательство.

Сроки внедрения и ориентировочная стоимость всего комплекса работ были определены на основании результатов работы по оценке стоимости разработки и внедрения бухгалтерской системы субъекта федерации, проводившейся в Санкт-Петербурге, с учетом особенностей Чувашской Республики и масштаба систем и превышают временные и финансовые масштабы программы, поэтому ее уточнение после оценки заявки, а также с учетом пилотных проектов будут особенно актуальны.

Работы по разделению текущего и капитального бюджетов (L4)

Существующее положение

В Чувашской Республике применяется практика ведения раздельного учета текущих и капитальных расходов в соответствии с Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации". Чувашская Республика, как законопослушный субъект Российской Федерации, не имеет возможности законодательно запретить секвестирование бюджета развития. Это будет противоречить статье 229 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 2 абзац 2) "сокращение расходов бюджета осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов бюджета и всех получателей бюджетных средств, а также по всем объектам, включенным в адресную инвестиционную программу". В этой связи, принятие законодательного запрета на секвестирование капитального бюджета на 1 июля 2000 г. противоречило бы федеральному законодательству.

Что касается законодательного закрепления раздельного учета текущего и капитального бюджета, то в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" уже осуществляется раздельный учет средств по бюджету развития и в соответствии со статьей 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации действует принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, который означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Ежегодно в законе о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год утверждается бюджет развития, учет которого осуществляется раздельно в сводной бюджетной росписи.

В соответствии с утвержденным законом о республиканском бюджете Чувашской Республики организован отдельный учет бюджета развития в разрезе заказчиков (главных распорядителей кредитов) и объектов и их раздельное финансирование.

В связи с изложенным Чувашская Республика, исходя из требований действующего законодательства, соответствует всем критериям (пятый уровень), указанным в мероприятии L4.

Цели реформирования и их обоснование

Для повышения прозрачности бюджета и обеспечения в полной мере текущих расходов собственными доходами целесообразно применять раздельный учет по текущему и капитальному бюджету, законодательно закрепить раздельный учет текущего и капитального бюджета.

Механизм реализации

Внести предложение для включения в проект закона Чувашской Республики "О регулировании в Чувашской Республике бюджетных правоотношений, отнесенных Бюджетным кодексом Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации" статей по раздельному планированию, учету и балансированию текущего и капитального бюджета.

Совершенствование системы учета объемов и реальной стоимости активов Чувашской Республики (Q1, Q3A, Q3B)

Существующее положение

В настоящее время в собственности Чувашской Республики находится 226 РГУПов, 181 учреждение, доли участия в 121 хозяйственных обществах, 6302 объекта недвижимости.

Отдельным аспектом проблемы является отсутствие в регионе единой системы пообъектного учета и рыночной оценки объектов и прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости муниципального имущества, недополучению арендных платежей от него. Арендные ставки по городам и районам не в полной мере соответствуют рыночным.

В настоящее время в республиканской собственности находятся объекты нежилого фонда общей площадью 1176,7 тыс.кв. метров, из них от 51,4 тыс.кв. метров сдаваемых в аренду, поступило в бюджет: в 1997 году - 2,52 млн. рублей, в 1998 году - 2,67 млн. рублей, в 1999 году - 5,7 млн. рублей, в 2000 г. (ожидаемая оценка) - 7,0 млн. рублей.

Существующее управление недвижимостью Чувашской Республики характеризуется отсутствием системного характера, незначительной долей доходов от недвижимости в республиканском бюджете Чувашской Республики, наличием трудностей в организации эксплуатации жилищного фонда вследствие массовой приватизации в жилищной сфере.

Такое положение дел объясняется следующими причинами:

- отсутствует единая регистрационная и информационно-учетная база недвижимого имущества, что не позволяет реально представить, чем в конечном итоге владеет Чувашская Республика;

- недвижимостью в той или иной степени распоряжается несколько организаций, слабая координация деятельности которых по управлению имуществом делает невозможным формирование и проведение долгосрочной общереспубликанской политики в сфере управления и использования недвижимости, проведение экономического анализа обоснованности принимаемых решений;

- отсутствует единая система объективной оценки и взимания платежей за владение и использование недвижимости, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей;

- существующая система сбора платежей от объектов недвижимости не позволяет контролировать реальные денежные потоки, проводить анализ их эффективности, тенденций и прогнозировать поступления в бюджет;

- далекая от совершенства процедура записи имущественных прав на недвижимость, неопределенность и отсутствие гарантий этих прав тормозят развитие цивилизованного рынка недвижимости, препятствуют появлению на рынке недвижимости серьезных инвестиций;

- вследствие массовой приватизации - особенно в жилищной сфере - появилось множество собственников в бывших ранее государственных зданиях.

В области ведения системы учета и мониторинга объемов и реальной стоимости активов муниципальной собственности наиболее полный учет ведется по г.Чебоксары.

По состоянию на 1 ноября 2000 г. муниципальная собственность г.Чебоксары имела следующую структуру: 121 муниципальное предприятие; 252 муниципальных учреждения; 7 открытых акционерных обществ с участием г.Чебоксары., около 2,5 тысяч объектов недвижимости (в том числе объектов жилого фонда).

Управление и распоряжение муниципальной собственностью осуществляется в соответствии с Положением, принятым решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 9 июня 1999 г. N 688. Постановлением Главы администрации г.Чебоксары от 26 июля 1999 г. N 97 утверждена форма Единого реестра муниципальной собственности города Чебоксары, состоящая из реестра имущества, входящего в состав муниципальной казны города Чебоксары и реестра вещных прав на муниципальную собственность. В соответствии с ними учет ведется по разделам "Жилищный фонд, включая встроенно-пристроенные нежилые помещения", включая учет долей муниципальной собственности в кондоминиумах, "Нежилой фонд и иное муниципальное имущество", "Инженерные сети и коммуникации, входящие в состав муниципальной казны города", "Вклады (паи, акции, доли) в акционерные общества, некоммерческие организации, входящие в состав муниципальной казны города" и "Баланс имущества муниципальной казны". При этом учет имущества ведется по балансовой и остаточной стоимости. Реестр вещных прав включает перечень муниципальных предприятий и учреждений, органов самоуправления г.Чебоксары. Формами учета имущества данного реестра дополнительно предусмотрен учет по каждому объекту технических характеристик, кодов статистического учета, данных кадастрового учета и государственной регистрации муниципального имущества.

Начиная с августа 1999 по июнь 2000 г. проведена инвентаризация муниципального имущества города и по состоянию на 30 июня 2000 г. сформирован Единый реестр, в том числе имущества муниципальной казны, который поддерживается Горкомимуществом в динамике. Установленный порядок учета муниципальной собственности позволил ввести четкую систему учета муниципального имущества, прослеживать порядок его использования, выявить неучтенные муниципальные и бесхозяйные объекты недвижимости и иное имущество на территории г.Чебоксары, что, безусловно, повлияло на увеличение доходов бюджета города. На основании Положения о порядке управления муниципальными предприятиями, утвержденного постановлением Главы администрации г.Чебоксары от 1 июня 2000 г. N 70, создана система управления муниципальными предприятиями, установлены права и обязанности структурных подразделений администрации города по вопросам координации и регулирования деятельности муниципальных предприятий, утверждены формы типового устава и договора закрепления за муниципальными унитарными предприятиями (далее - МУП) имущества на праве хозяйственного ведения.

В целом по Чувашской Республике в муниципальных образованиях в настоящее время учет и мониторинг собственности осуществляется исходя из возможностей и в соответствии с нормативными актами местного самоуправления. В связи с тем, что в ряде районов (Вурнарском, Шемуршинском, Янтиковском и Красночетайском) функции органов по управлению имуществом возложены на структурные подразделения администрации в качестве дополнительных, размеры и источники финансирования разные (за счет средств от приватизации, использования части отчислений от сдачи в аренду, за счет местных бюджетов), различаются и количественный состав и профессиональный уровень специалистов, привлекаемых к выполнению учета и управлению собственностью муниципального образования. Разрешению этих проблем в какой-то мере должно способствовать принятие соответствующего законодательного акта, в котором будет определено содержание активов и обязательств республики, установлены органы, ответственные за их ведение и меры, применяемые за нарушение законодательства.

Цели реформирования и их обоснование

Совершенствование учета и контроля за использованием активов, переход к единой форме ведения реестра собственности республики и муниципальных образований позволит вести консолидированный учет активов Чувашской Республики, повысить эффективность принятия управленческих решений в области управления собственностью.

Последовательная реализация концепции оценки рыночной стоимости государственного имущества направлена на стимулирование развития инвестиционного климата, укрепление ответственности республики и муниципалитетов за объекты собственности.

Механизм реализации

В направлении совершенствования учета и контроля за использованием активов Чувашской Республики и муниципальных образований и последовательной реализации концепции оценки рыночной стоимости государственного имущества предполагается осуществить следующий ряд мероприятий.

1. Разработка и принятие Закона Чувашской Республики "О едином балансе активов и обязательств Чувашской Республики", предусматривающего внедрение единой системы осуществления учета и мониторинга величины и структуры активов и обязательств Чувашской Республики в разрезе городов и районов республики. Работы, связанные с разработкой, согласованием и принятием указанного закона, планируется осуществить в I-II кварталах 2001 года.

2. Проведение организационно-технических мероприятий по созданию РГУПа по проведению технической инвентаризации объектов недвижимости на территории Чувашской Республики. Сроки реализации этих мероприятий: март-июнь 2001 года.

3. Внедрение единой формы реестра государственного и муниципального имущества планируется осуществить до конца июня 2001 года. Для реализации этой задачи планируется осуществить следующие мероприятия:

- проведение совещаний с органами по управлению муниципальным имуществом и райфинотделами на предмет согласования работы по внедрению единой формы реестра государственного и муниципального имущества;

- формирование специализированных структурных подразделений администраций городов и районов, осуществляющих учет и контроль за использованием активов муниципального образования;

- доведение единых требований по учету и контролю активов муниципальных образований;

- проведение семинаров с сотрудниками органов по управлению муниципальным имуществом о порядке проведения учета муниципального имущества, в том числе в рамках ведения реестра муниципального имущества;

- оснащение муниципальных образований техникой и программным обеспечением для ведения реестра по единой форме в муниципалитетах.

4. Формирование базы данных по объектам республиканской и муниципальной недвижимости на базе программного обеспечения по восстановительной и остаточной стоимости. Данные работы планируется осуществить до конца сентября 2001 года.

5. Формирование единой информационной базы данных по объектам недвижимости в разрезе городов и районов по уровням собственности. Проведение этих работ запланировано на 2002 год.

Выполнение указанных мероприятий планируется осуществлять в рамках создания Единой информационной системы Чувашской Республики, автоматизации всех технологических процессов, связанных с формированием полного реестра республиканской и муниципальной недвижимости (баланс недвижимости, содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, проведения классификации их по назначению и возможности использования (объекты незавершенного строительства, административные здания, объекты социального и культурно - бытового назначения), с пообъектной регистрацией имущественных прав и оценкой недвижимости.

6. Разработка и внедрение единой концепции оценки государственной и муниципальной собственности. Работы, связанные с разработкой, согласованием и утверждением данной концепции, планируется осуществить в I-II кварталах 2001 года.

7. В рамках реализации единой концепции оценки государственной и муниципальной собственности во II-III кварталах 2001 г. планируется осуществить рыночную оценку отдельных объектов республиканской собственности, составляющих не менее 25% от ее общего объема. Данные работы будут проводиться силами специализированного структурного подразделения в составе Минимущества Чувашии.

Реализация процесса регистрации прав на недвижимое имущество по принципу "одного окна". Проведение работ по регистрации прав собственности Чувашской Республики и муниципальных образований в соответствии с концепцией создания системы регистрации (Q4)

Существующее положение

В области утверждения концепции создания системы регистрации прав на недвижимое имущество состояние характеризуется следующим образом.

31 января 1998 г. введен в действие Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", развивший основные положения Гражданского кодекса Российской Федерации в данной сфере.

В целях реализации на территории Чувашской Республики государственной политики в области регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 4 февраля 1998 г. N 8 в границах территории Чувашской Республики образован единый регистрационный округ и создано учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - Регистрационная палата Чувашской Республики.

Регистрационная палата Чувашской Республики приступила к осуществлению возложенных функций на территории г.Чебоксары с 1 июня 1998 г. на основании Указа Президента Чувашской Республики от 14 мая 1998 г. N 57 "О мерах по реализации в Чувашской Республике Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Для регистрации прав на недвижимое имущество в остальных городах и районах Чувашской Республики создавались филиалы Регистрационной палаты. В течение второго полугодия 1998 г. и в течение 1999 г. было создано 22 филиала.

На основании Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации для обеспечения деятельности Регистрационной палаты Чувашской Республики Кабинетом Министров Чувашской Республики были приняты постановления:

- от 4 февраля 1998 г. N 8 "О создании учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - Регистрационной палаты Чувашской Республики";

- от 29 апреля 1998 г. N 139 "Об утверждении Порядка взимания и использования средств, получаемых в виде платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах в Чувашской Республике";

- от 8 июня 1998 г. N 181 "О структуре учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - Регистрационной палаты Чувашской Республики";

- от 24 июня 1998 г. N 205 "Об утверждении порядка формирования условного номера объекта недвижимости".

- от 27 ноября 1998 г. N 340 "Об установлении размера платы за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах".

В сентябре-декабре 1998 г. Минюстом Чувашской Республики и Регистрационной палатой Чувашской Республики был разработан и утвержден План развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Чувашской Республике, в котором были определены основные этапы создания и развития системы.

План развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Чувашской Республике практически реализован. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Чувашской Республике создана и действует в соответствии с требованиями Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Единый государственный реестр прав содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимости, данные об указанных объектах и сведения о правообладателе. Реестр ведется как на бумажных, так и магнитных носителях.

Финансирование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется за счет платы за регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и иных не запрещенных законом источников. Плата за регистрацию установлена постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики и не превышает максимальных размеров, предусмотренных Правительством Российской Федерации.

Плата за государственную регистрацию в Чувашской Республике определяется в кратном отношении к установленному законом месячному минимальному размеру оплаты труда (до 1 января 2001 г. - 83,49 руб.) и дифференцируется в зависимости от категории плательщика (физическое или юридическое лицо) и не зависит от вида недвижимого имущества или его стоимости.

В соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" средства, получаемые в виде платы за регистрацию и предоставление информации, используются исключительно на создание, поддержание и развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе на обеспечение государственных гарантий зарегистрированных прав.

Одним из важнейших этапов в решении поставленных перед Регистрационной палатой Чувашской Республики задач стало создание централизованного банка данных об объектах недвижимости и сделках с недвижимым имуществом на территории Чувашской Республики.

На 1 октября 2000 г. открыты разделы Единого государственного реестра прав на 18877 объектов, расположенных в г.Чебоксары.

Всего по Чувашской Республики зарегистрировано прав более чем на 30 тысяч объектов недвижимости.

В среднем, число обращений граждан и юридических лиц за регистрацией прав, ограничений (обременений) прав и сделок в г.Чебоксары составляет около 950 в месяц, по всей республике - 3-4 тысячи в месяц.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом информация о зарегистрированных правах предоставляется в любом органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество, независимо от места совершения регистрации. Однако до создания системы электронного обмена информацией между такими учреждениями информация о зарегистрированных правах на недвижимое имущество предоставляется по месту совершения государственной регистрации прав.

Автоматизированная система, установленная в Регистрационной палате Чувашской Республики еще в начале ее деятельности, уже не удовлетворяет предъявляемым на сегодняшний день требованиям: не позволяет хранить и обрабатывать возрастающий объем информации, получать необходимые печатные формы при ведении Единого государственного реестра прав, обобщать и выводить статистические данные. В связи с этим в Учреждении создана рабочая группа из специалистов разных отделов для изучения и выбора наиболее оптимальной программы из имеющихся в учреждениях юстиции других регионов, а также предлагаемых различными специализированными организациями. Из всех изученных программ была выбрана наиболее современная, отвечающая имеющимся требованиям - программа "Реестр прав", разработанная фирмой "ФОРС-Холдинг".

Сдерживающим фактором в обеспечении ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество отсутствие налаженной электронной связи со всеми обособленными подразделениями. На сегодняшний день филиалы все сведения о зарегистрированных правах регулярно поставляют на центральный сервер Регистрационной палаты на дискетах.

Анализ действующего законодательства Чувашской Республики о формировании объектов недвижимости, расположенных на ее территории, а также государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним позволяет сделать следующие выводы.

Действующее законодательство Чувашской Республики о формировании объектов недвижимости и государственной регистрация прав на такие объекты является "разрозненным" в связи с тем, что на федеральном уровне отсутствует единая система нормативного правового регулирования процесса управления недвижимостью.

Так, вопросы учета и формирования таких объектов недвижимости, как земельные участки, регулируются Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре"; государственное управление в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами (Федеральная служба земельного кадастра).

Вопросы учета и формирования иных объектов недвижимости отдельным федеральным законом не урегулированы: жилые помещения подлежат техническому учету органами технической инвентаризации (которые являются муниципальными предприятиями) на основании Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 г. N 1301; технический учет иных объектов регулируется Положением об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2000 г. N 921. Уполномоченным органом государственного регулирования в сфере государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности является Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. При этом следует отметить, что единая организация технической инвентаризации в Чувашской Республике не создана.

Федеральным законодательством субъектам Российской Федерации не делегированы полномочия в части нормативного правового регулирования кадастрового и технического учета объектов недвижимости, и их формирования.

Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" предусмотрены полномочия субъекта Российской Федерации в части:

- создания органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определения его структуры, принципов размещения;

- установления размера платы за регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах, порядка, срока и формы ее внесения.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним определено Министерство юстиции Российской Федерации. Что касается компетенции учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то она установлена Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также Примерным положением об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. N 288. Учреждение юстиции не вправе осуществлять деятельность, не предусмотренную указанным Федеральным законом (п.4 ст.9 ФЗ).

В целом можно сделать вывод, что нормативные акты, регулирующие названные правоотношения, не создают целостной системы регулирования процесса управления недвижимостью; а представляют собой разрозненные части общего механизма заложенной Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней" концепции управления субъектом Российской Федерации расположенной на его территории недвижимостью.

При имеющейся на сегодняшний день системе учета и регистрации недвижимости становятся неизбежными такие ситуации, как потери рабочего времени государственных чиновников органов управления, вовлеченных в процедуры регистрации; потери времени заявителей, нуждающихся в государственной регистрации права на недвижимость или сделки с недвижимостью; несбалансированное расходование бюджетных средств на содержание аппарата сотрудников различных государственных структур, вовлеченных в процесс формирования, учета и регистрации прав на недвижимость и сделок с ней; недополучение бюджетных средств в качестве платы частных заявителей за формирование объекта недвижимости (техническую подготовку) и, непосредственно, платы за регистрацию.

Цели реформирования и их обоснование

На сегодняшний день основными целями дальнейшего развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество на территории Чувашской Республики как единого регистрационного округа являются:

- реализация процесса регистрации прав на недвижимое имущество по принципу "одного окна";

- осуществление на территории Чувашской Республики государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на основании данных кадастрового и технического учета и в соответствии с требованиями Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";

- последовательная регистрация в Едином государственном реестре всех объектов недвижимости, расположенных на территории Чувашской Республики;

- создание информационных структур по обмену данными между органами кадастрового, технического учета и Регистрационной палатой Чувашской Республики;

- защита прав и законных интересов собственников, владельцев и пользователей объектов недвижимости;

- обеспечение действенного контроля за деятельностью на рынке недвижимости со стороны органов государственной власти;

- создание единого информационного пространства в сфере регистрации прав на недвижимое имущество в Чувашской Республике.

Реализация этих направлений позволит обеспечить выполнение требований федерального законодательства и осуществлять на территории Чувашской Республики государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, позволит организовать действенный контроль за деятельностью на рынке недвижимости, что, в свою очередь, приведет к стабилизации функционирования рынка недвижимости в Чувашской Республике, к его открытости и прозрачности, обеспечит гарантии зарегистрированных прав, защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Автоматизированная система ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним позволит не только ускорить и облегчить техническую сторону процесса регистрации, но и призвана способствовать реализации функций учреждения юстиции в части предоставления информации, в том числе, статистической.

Вместе с тем, это послужит реализации фискальной цели государственной регистрации, упорядочению сбора налогов, и соответственно, дополнительным источником пополнения доходной части республиканского и местных бюджетов, поскольку ведение Единого государственного реестра прав позволит внести необходимый порядок по учету недвижимости, а следовательно, расширить круг налогоплательщиков и реально увеличить взимаемость налога на имущество как физических, так и юридических лиц.

Механизм реализации

Для достижения указанных целей Программа развития системы государственной регистрации на 2001-2002 годы предусматривает решение следующих задач:

- организация взаимодействия с органами, ответственными за учет объектов недвижимости, по принципу "одного окна";

- полное программное обеспечение ведения Единого государственного реестра прав, создание единого банка данных об объектах недвижимого имущества и зарегистрированных на них правах на территории Чувашской Республики;

- развитие системы электронного обмена информацией между Регистрационной палатой и заинтересованными государственными органами (налоговыми, правоохранительными, кадастровыми), а также между учреждениями юстиции всех субъектов Российской Федерации.

Для наиболее эффективного функционирования системы государственной регистрации и в целях повышения качества управления недвижимостью предполагается принять ряд нормативных правовых актов, направленных на реализацию системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним по принципу "одного окна" на территории г.Чебоксары.

1. Разработать и принять постановления Кабинета Министров Чувашской Республики:

- об определении ответственных органов по разработке, созданию и реализации в Чувашской Республике системы регистрации по принципу "одного окна" (Минстроя Чувашии, Минимущества Чувашии, Минюста Чувашии);

- о создании Координационного органа (рабочей группы) из представителей уполномоченных органов, определение его задач, функций, правомочий.

2. Координационному органу подготовить проекты нормативных правовых актов:

- о формировании условного номера объекта недвижимости;

- об определении единых принципов формирования, учета и описания сложных, протяженных объектов, объектов незавершенного строительства;

- об определении объема, порядка и способа обмена информацией между органом кадастрового, технического учета объектов недвижимости, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом и учреждением юстиции по государственной регистрации прав;

- об участии и порядке взаимодействия органов, осуществляющих ведение соответствующих реестров (объектов недвижимости, градостроительной деятельности, муниципального и государственного имущества, юридических лиц, налогоплательщиков, прав и сделок с недвижимым имуществом), в процессе учета объектов недвижимости и регистрации прав на них, в том числе: по порядку подачи заявлений заинтересованных лиц, порядку представления необходимых документов, порядку оплаты, сроках исполнения.

Важнейшим направлением остается создание централизованного банка данных обо всех объектах недвижимости, расположенных на территории Чувашской Республики. В связи с этим в рамках реализации Единой информационно-аналитической системы планируется установление электронной связи с обособленными подразделениями.

В течение 2000-2002 годов Министерством юстиции Российской Федерации планируется завершить создание единой системы электронного обмена между учреждениями юстиции с последующей ее интеграцией в иные информационные системы, связанные с объектами недвижимости и их правообладателями. Автоматизированная система Регистрационной палаты Чувашской Республики должна стать неотъемлемой частью автоматизированной системы по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Министерства юстиции Российской Федерации.

Необходимым условием совершенствования выполняемой работы, эффективной реализации поставленных задач является постоянное повышение профессионального уровня работников учреждения, получение ими новых знаний, их закрепление. Поэтому меры по обучению на специальных курсах, в том числе на курсах повышения квалификации, семинарах, стажировках являются обязательными для включения в программу развития.

Разработка и внедрение единого формата долговой книги (P1)

Существующее положение:

Ведение Долговой книги предусмотрено как в Чувашской Республике, так и в ее муниципалитетах. Содержание и форма долговых книг различна и разрабатывалась каждым субъектом самостоятельно. Такая ситуация является следствием отсутствия в настоящее время утвержденной Минфином России формы долговой книги, а также методики ее ведения. С вводом в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации с начала 2000 года ситуация в этом плане до настоящего времени не изменилась.

Долговая книга Чувашской Республики ведется Минфином Чувашии с 1997 года, в которую включен весь государственный долг Чувашской Республики, установленный Законом Чувашской Республики "О государственном внутреннем долге Чувашской Республики" и регулируемый Бюджетным кодексом Российской Федерации. Информация о заимствованиях и других обязательствах вносится в Долговую книгу на следующий день с момента возникновения соответствующего обязательства. Учет долга в настоящее время в Минфине Чувашии ведется в различных отделах, использующих собственные регистры и программные продукты. Данные затем консолидируются в сводном отделе бюджетов и финансов в Единую долговую книгу. Основанием для проводимой консолидации служат данные его учета по отдельным долговым инструментам, а также отчеты, полученные от соответствующих отделов на бумажном носителе по тем долговым инструментам, ведение учета по которым находится в их компетенции. В ходе диагностики в единой информационной базе были сведены все первичные данные по долговым инструментам за период с 1997 по 2000 год. Разработана система расчета долговой нагрузки в разрезе основных сумм и сумм обслуживания долговых инструментов. В настоящее время данный инструментарий используется в работе Минфина Чувашии. Разработанный инструментарий может служить как информационной базой, так и методологией для автоматизации учета и анализа долга. Полный переход на ведение учета в рамках созданной единой электронной базы может быть осуществлен после завершения работы по автоматизации данного учета и создания специального программного обеспечения.

Учет кредиторской задолженности республиканского бюджета Чувашской Республики ведется в соответствии с утвержденной формой отчетности. На основании представленных бюджетными учреждениями ежемесячных отчетов бухгалтерией консолидируется кредиторская задолженность по соответствующей форме Министерства финансов Российской Федерации. Поскольку существующая форма отчетности, утвержденная Министерством финансов Российской Федерации, не отражает полную картину по задолженности (в частности, приводится задолженность по заработной плате с частичной разбивкой по отраслям, тогда как задолженность за потребленные теплоэнергоресурсы отражается в общей сумме с учетом долгов бюджетных учреждений и бюджета перед жилищно-коммунальным хозяйством), отраслевыми отделами Минфина Чувашии составляется и ведется ежемесячно оперативная отчетность по кредиторской задолженности в разрезе отраслей и экономической классификации.

Учет долговых обязательств РГУПов осуществляется Минимуществом Чувашии. По состоянию на 1 июля 2000 г. в собственности Чувашской Республики находится 245 РГУПов. Одним из важнейших актов, необходимых для установления контроля за деятельностью руководителей этих предприятий, явилось постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 февраля 2000 г. N 7 "Об отчетности руководителей республиканских государственных унитарных предприятий и представителей Чувашской Республики в органах управления хозяйственных обществ". Указанным постановлением установлена периодичность отчетности, утверждены формы и соответствующий перечень показателей. При этом существенное внимание уделено показателям, характеризующим финансовую устойчивость предприятия или хозяйственного общества, включая информацию по кредиторской задолженности и другим долговым обязательствам.

В целях обеспечения эффективного управления государственным сектором экономики, постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 14 апреля 2000 г. N 68 утверждено Положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности республиканских государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли, вклады) которых находятся в республиканской собственности. В рамках данного реестра осуществляется консолидация долговых обязательств РГУПов. В последующем данные реестра передаются в Минфин Чувашии.

В соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 мая 2000 г. N 82 для организации проверок предоставляемых предприятиями данных введена система аудиторских проверок РГУПов. Ежегодные аудиторские проверки установлены начиная с отчета за 1999 год, для предприятий, у которых объем выручки от реализации продукции за год превышает в 50 тысяч раз установленный законом минимальный размер оплаты труда, а также для тех предприятий, у которых сумма активов баланса превышает на конец отчетного года в 100 тысяч раз установленный законом минимальный размер оплаты труда. Кроме того, меры по усилению контроля за деятельностью РГУПов предусмотрены постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 марта 2000 г. N 35 "О дополнительных полномочиях республиканских органов исполнительной власти в управлении республиканской собственностью". Данным постановлением установлено также создание отраслевых балансовых комиссий, на которых рассматривается деятельность подведомственных организаций.

В целом описанное выше исходное состояние по одному из направлений реформирования, касающегося долговой политики, соответствует третьему уровню индикатора Базовой программы Р1, характеризующемуся наличием консолидированного учета долговых обязательств Чувашской Республики и внебюджетных фондов, РГУПов, просроченной кредиторской задолженности.

Цели реформирования и их обоснование

Данные по составу и размеру долга являются критическими с точки зрения оценки финансового состояния исследуемого субъекта. При отсутствии или необъективности данных проведенный анализ и сделанные выводы могут дать отрицательный эффект для самого субъекта.

Опасны прецеденты как недооценки, так и переоценки данных. При недооцененном долге финансовый менеджер может принимать неверные управленческие решения о финансовой возможности осуществления дополнительных займов, что, в свою очередь, может значительно отразиться на платежеспособности управляемого субъекта, и в конечном итоге, на его существовании. При переоцененном долге менеджер может принимать решения об отказе от дополнительных заимствований при объективных возможностях безболезненно увеличить размер долга, потенциальные кредиторы могут требовать предоставления большего или более ликвидного залога, увеличения ставок по долговым инструментам и т.д. Переоценка долга может приводить к реальному удорожанию стоимости заемных средств - необоснованному увеличению долговой нагрузки. Возможны и другие серьезные последствия необъективности данных о размере и структуре долга.

Таким образом, повышение качества учета долговых обязательств играет значительную роль в повышении качества всей системы управления долгом.

Целями реформирования в данной области являются унификация форм Долговой книги, создание информационных баз данных по долгу, разработка программного обеспечения по их созданию и ведению. Решение этих задач повысит прозрачность в учете долговых обязательств, объективность проведения анализа долговых обязательств и эффективность планирования долговой нагрузки на соответствующие бюджеты. При этом произойдет снижение затрат человеческих и временных ресурсов. Данные для анализа будут более надежны, результаты анализа - более объективны, прогнозы - более реалистичны.

Мероприятия по реформированию

Реализация мероприятий по данному направлению реформирования предполагает последовательное достижение следующих состояний, соответствующих 4-му и 5-му уровням индикатора Р1 Базовой программы:

1 этап. Утверждение нормативным правовым актом порядка и формы консолидированного учета долговых обязательств Чувашской Республики и муниципальных образований, просроченной кредиторской задолженности соответствующих бюджетов, долгов РГУПов и МУПов, а также долговых обязательств предприятий, долями уставных капиталов которых владеют Кабинет Министров Чувашской Республики и администрации муниципальных образований.

2 этап. Консолидированный учет долговых обязательств Чувашской Республики и муниципальных образований, основы управления рисками в области долговой политики.

Для реализации указанных задач будут осуществлены следующие мероприятия:

- разработка и утверждение нормативным правовым актом унифицированных электронных форм учета долговых инструментов и кредиторской задолженности: (1) для бюджетов субфедерального и муниципального уровня; (2) бюджетных учреждений, РГУПов и МУПов и предприятий с участием государства;

- разработка методологии периодического сбора данных заполненных форм с учетом технического обеспечения такого сбора (электронные сети, электронная курьерская доставка носителей, др.);

- разработка процедуры консолидации собранных данных, предусматривающей возможность исключения взаимных обязательств и избежания возможной мультипликации долга;

- разработка программного обеспечения для создания и ведения единой информационной базы по консолидированному долгу вышеперечисленных субъектов;

- проведение необходимой нормотворческой работы по обеспечению обязательного исполнения требований по учету долга вышеперечисленными субъектами, ответственности за предоставление ложной информации;

- обеспечение процесса обучения сотрудников и менеджеров соответствующих субъектов методике учета и консолидации долговых обязательств, ведению унифицированных электронных форм, а также основам управления рисками в области долговой политики;

- актуализация в соответствии с утвержденными формами данных по долгу различных субъектов; создание электронных баз с учетом исторических данных как минимум за последние 3 года и планов заимствований как минимум на 1 год вперед;

- обеспечение консолидации данных на основе программного обеспечения для создания и ведения единой информационной базы по консолидированному долгу вышеперечисленных субъектов.

Составление и ведение баланса республиканских активов и обязательств (Q6)

Существующее положение

В настоящее время в России нет разработанной формы и методики ведения единого баланса активов и пассивов. Соответственно и Чувашская Республика не ведет единый баланс активов и пассивов. Наиболее приближенной формой является агрегированная форма республиканских активов и пассивов, получаемая путем ежегодной консолидации балансов исполнения сметы доходов и расходов республиканских бюджетных учреждений и балансов активов и пассивов РГУПов, а также включения стоимости республиканских активов, учитываемых Минимуществом Чувашии. К недостаткам указанной формы можно отнести такие, как отсутствие в агрегированной форме стоимости земельных и природных ресурсов, осуществление учета большей части республиканской собственности по остаточной или восстановительной стоимости, отсутствие механизмов, исключающих возможную мультипликацию взаимных задолженностей агрегируемых субъектов. В связи с этим данная форма учета не может служить основой для полноценной оценки реального финансового состояния Чувашской Республики. Однако при рассмотрении такого показательного понятия, как совокупный капитал Чувашской Республики, ведение единого баланса активов и обязательств видится целесообразным и необходимым.

Цели реформирования и их обоснование

Чувашская Республика, по своей сути, может рассматриваться как "аффилированная корпорация Российской Федерации", созданная ее учредителями - жителями субъекта Российской Федерации - Чувашской Республики. В формировании ее активов принимали участие как предки современных жителей, так и сами современные жители республики.

Для рассматриваемой корпорации Чувашия, как, впрочем, и для любого другого крупного или мелкого образования, создание формы баланса, введение информативного плана счетов и методологии их корреспонденции для целей составления баланса является целесообразным и чрезвычайно полезным.

При существующих формах и методах, к примеру, невозможно оценить стоимость недвижимого имущества, принадлежащего Чувашской Республике, а соответственно, ее жителям; невозможно определить прибыль (убыток) Чувашской Республики (а, соответственно, и ее жителей) от деятельности за год; накопленную прибыль (убыток) прошлых лет. Все знакомые с бухгалтерским учетом специалисты будут согласны, что баланс является основным источником для объективной оценки деятельности любого экономического субъекта, организованного его учредителями. Однако такой инструмент в настоящее время не применяется в отношении субъекта Российской Федерации.

Введение подобного инструмента, с нашей точки зрения, является сложной, но эффективной акцией, создающей базу для проведения объективного анализа прогрессивных, либо регрессивных тенденций развития субъекта. При использовании иной объективной информации в совокупности с данными баланса менеджеру становится легче принимать эффективные управленческие решения с целью увеличения совокупного капитала республики, а, соответственно, потенциала роста уровня жизни учредителей этого субъекта. Повышение же уровня жизни людей является одним из основных факторов при оценке эффективности деятельности менеджеров государственной корпорации, назначенных ее учредителями.

Механизм реализации

Методика инвентаризации и оценки активов описана в других разделах Программы. Предварительно инвентаризованные активы Чувашской Республики предполагается ставить на баланс по имеющейся остаточной или восстановительной стоимости, по мере осуществления последовательной оценки рыночной стоимости активов возможно производить их переоценку. Основная задача - как можно более полный учет активов.

Кроме таких активов, как недвижимость, участие и вложения, целесообразно было бы также учитывать землю, как немаловажный и один из наиболее ценных активов республики.

Методика инвентаризации пассивов также описана в других разделах Программы, в частности, в разделе, касающемся создания консолидированной долговой книги.

На основе сведения данных реестра государственного имущества и Долговой книги Чувашской Республики, осуществляемого на периодической основе, например, поквартально (с учетом периодичности представления отчетов бюджетными организациями и РГУПами), по разработанной форме, создается единый баланс активов и пассивов, в котором в качестве уравновешивающего раздела будет присутствовать "Собственный Капитал Республики". По мере включения в Реестр республиканской собственности новых активов, полученных в ходе инвентаризации, или их выбытия соответствующие изменения будут происходить с размером Собственного Капитала Республики, отражение этих операций будет происходить по принципу двойной записи. Аналогичным образом будут отражаться результаты переоценки активов, возникающие по мере реализации процесса рыночной оценки всей республиканской собственности.

Ежегодное опубликование в СМИ данных единого баланса активов и пассивов Чувашской Республики, включающих сопоставление с предшествующим периодом, будет представлять собой агрегированную оценку финансового состояния Чувашской Республики, ее прогресса, а также показателя эффективности деятельности ее управляющих.

Рассмотренный порядок ведения единого баланса активов и обязательств в последующем предполагается распространить для использования органами местного самоуправления, что позволит перейти к ведению консолидированного баланса активов и пассивов Чувашской Республики и муниципальных образований.

Мониторинг и контроль

Текущий мониторинг результатов предоставления бюджетных услуг и соотношения цена/качество

Существующее положение

Элементы контроля качества услуг присутствуют в рамках внутриотраслевых систем контроля лишь по некоторым из услуг. Многие виды контроля основаны на проведении проверок различных процессов оказания услуг. По повторяющимся закупкам, а также по закупкам в рамках государственного и муниципального заказа проводятся проверки экономичности на стадии заключения договоров (отраслевым министерством) и осуществления финансирования (Минфином Чувашии).

Системного мониторинга результатов предоставления общественных услуг и анализа соотношения цен и качества оказываемых услуг в Чувашской Республике не проводится. Это приводит к неполноте информации для принятия управленческих решений о распределении ресурсов и оценке результатов деятельности руководителей учреждений и министерств. В свою очередь, результатом этого являются снижение мотивации руководителей и нереализованность существующего потенциала общественного сектора.

Цели реформирования и их обоснование

Предполагается, что мониторингу подвергаются только паспортизированные услуги. Каждая паспортизированная услуга будет иметь установленные в паспорте услуги индикаторы качества ее оказания. Предметами мониторинга будут являться данные об индикаторах качества оказанных услуг и данные о затратах, связанных с оказанием этих услуг в разрезе услуг и ответственных руководителей.

Система мониторинга будет организационно осуществляться:

- в рамках контроля нижестоящего уровня вышестоящим уровнем;

- в рамках работы с обращениями граждан и жалобами потребителей услуг.

В целом по республиканским услугам предполагается создание единой межведомственной автоматизированной базы данных мониторинга. По муниципальным услугам также будут созданы единые базы в каждом муниципалитете, совместимые и взаимодействующие с республиканской базой.

Информация о результатах мониторинга будет доступной для граждан и потребителей услуг в разрезе индикаторов качества выполнения и ответственных менеджеров через Интернет и другие средства массовой информации с необходимой периодичностью.

Создается законодательная база мониторинга, которая предусматривает предмет мониторинга, основы организационной структуры мониторинга, взаимодействие министерств и ведомств по осуществлению мониторинга, ответственность руководителей за своевременное предоставление достоверной информации о мониторинге, порядок обеспечения достоверности информации, меры ответственности за фальсификацию информации, порядок использования результатов мониторинга.

Таким образом, будет создана система информирования потребителей общественных услуг о качестве и результативности деятельности общественного сектора. Для руководителей учреждений и министерств она станет источником информации для принятия управленческих решений по оптимизации своей деятельности, будет отчетливо выявлять области неэффективности, что создаст предпосылки для их устранения. Предполагается, что основным результатом мониторинга станет создание механизма для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования общественных услуг.

Механизм реализации

Оценку результатов деятельности любой организации можно рассматривать как сопоставление результатов ее работы с существующими стандартами этих результатов и ожиданиями. Разумеется, бесполезно оценивать результат, если нет четкого и однозначного описания того, что именно мы ожидаем получить.

Таким образом, в отношении каждого органа государственной власти (муниципалитета), их подразделений и каждого учреждения будут установлены спецификации услуг, которые они должны оказывать, ожидаемые результаты этих услуг, а также показатели оценки результатов. Для введения в действие системы мониторинга результатов предоставления бюджетных услуг Чувашской Республики будут определены и подробно описаны параметры бюджетных услуг, которые должны оказываться населению каждым уровнем власти и управления и оказание которых население вправе ожидать.

Вторым важным шагом будет нормативное установление объемов и стандартов оказания услуг. Система мониторинга результатов оказания общественных услуг может быть построена только вокруг согласованных и нормативно закрепленных параметров функционирования общественного сектора.

Результатом осуществления этих двух шагов станет паспортизация общественных услуг.

Следующим этапом внедрения системы мониторинга будет последовательное решение комплекса задач. Предстоит:

- определить четкие и недвусмысленные показатели и параметры, являющиеся предметом мониторинга, исходя из паспортов услуг;

- нормативно определить, какие меры и решения могут быть приняты на основе значений индикаторов, включенных в систему мониторинга (в систему должны входить только те индикаторы, которые дают информацию для управленческих решений);

- установить по каждой паспортизованной услуге источники информации для исчисления индикаторов;

- по каждой паспортизованной услуге назначить лиц и организации, ответственные за сбор информации для исчисления индикаторов системы мониторинга, за определение значений индикаторов и составление соответствующих отчетов;

- нормативно определить процедуру и регламент мониторинга;

- выработать меры по стимулированию оказания общественных услуг, увязанные с установленными индикаторами;

- разработать и внедрить систему контроля достоверности и обеспечения надежности информации, используемой для мониторинга.

Важным средством получения информации для мониторинга соотношения цена/качество станет бухгалтерская система, разработка и внедрение которой предусматривается в рамках Проекта реформы общественных финансов. Такая учетная система будет предоставлять информацию об имуществе, обязательствах и операциях (доходах и расходах) общественного сектора и давать возможность определять затраты, связанные с оказанием общественных услуг. Вторым этапом разработки и внедрения системы бухгалтерского учета предусматривается внедрение управленческого учета, задачей которого станет определение затрат в разрезе каждой паспортизованной услуги.

Вплоть до внедрения системы управленческого учета в отношении паспортизованных услуг мониторинг соотношения цена/качество может осуществляться лишь по услугам, поставляемым методом прямых закупок, при котором услуги непосредственно оказывают не бюджетные учреждения, а сторонние поставщики, например, транспортные услуги, ЖКХ и услуги строительства.

По мере внедрения управленческого учета, мониторинг соотношения цена/качество будет распространен на все паспортизованные услуги.

Разработка системы индикаторов для мониторинга результатов оказания общественных услуг является сложным и политическим вопросом, требующим детального рассмотрения и утверждения Кабинетом Министров Чувашской Республики. Сложность обусловливается не только новизной данного вопроса как для Чувашии, так и для России в целом, но и масштабом стоящей задачи, ее потенциальным влиянием на общественный сектор, а также ее комплексностью. Политический аспект заключается в том, что система мониторинга затрагивает отношения с федеральным правительством, с районами и городами Чувашской Республики, с учреждениями и организациями, непосредственно оказывающими общественные услуги, а также с пользователями услуг.

Система мониторинга, при успешном внедрении, сможет стать институциональным источником постоянного совершенствования финансирования общественных услуг, а также повышения их качества и доступности населению.

В рамках создания системы мониторинга результатов оказания бюджетных услуг и соотношений цена/качество предусматривается реализация следующих шагов:

- создание межведомственного органа разработки и внедрения системы мониторинга;

- создание правовой основы мониторинга;

- выбор "пилотных" министерств и услуг;

- создание организационной структуры мониторинга;

- разработка концепции автоматизации;

- определение программного обеспечения, которое будет использоваться для автоматизации информационной базы и процесса мониторинга;

- создание единой автоматизированной базы данных мониторинга результатов оказания общественных услуг;

- отработка мониторинга на примере "пилотных" услуг;

- распространение системы мониторинга на "пилотные" министерства;

- распространение системы мониторинга на все министерства и ведомства Чувашской Республики;

- создание организационных структур мониторинга в "пилотных" муниципальных образованиях.

Совершенствование системы хозяйственного аудита и оценки эффективности бюджетных расходов (S2, T5)

Существующее положение

Для усиления финансового контроля в Чувашской Республике ежегодно планируются объем, периодичность и регулярность ревизий и проверок использования государственных средств.

При этом восстановлен принцип обязательного проведения ревизий исполнения сметы во всех министерствах, ведомствах и бюджетных учреждениях, финансируемых из республиканского бюджета Чувашской Республики, исполнения местных бюджетов с периодичностью не реже 1 раза в 2 года.

В ходе исполнения бюджета и осуществления контроля целевого использования государственных средств уделяется внимание их эффективному использованию.

Для проведения финансового контроля со стороны представительного органа действует Контрольно-счетная палата Государственного Совета Чувашской Республики. Основными задачами Счетной палаты являются организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статьей республиканского бюджета Чувашской Республики и местных бюджетов, а также бюджетов республиканских целевых бюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств.

Осуществление контроля за своевременным и эффективным использованием бюджетных ассигнований, проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности в хозяйствующих субъектах и бюджетных организациях, контролирование в установленном порядке рационального и целевого использования средств бюджета, включая целевые бюджетные фонды, проведение аналитической работы и внесение предложений по упорядочению структуры управления, экономному и рациональному использованию средств на эти цели входят в перечень основных функций Минфина Чувашии. Указанные функции определены Положением о Министерстве финансов Чувашской Республики и утверждены постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 4 июня 1998 г. N 180.

Реализация этих функций соответствует задачам хозяйственного аудита.

В целях осуществления в пределах своей компетенции государственного финансового контроля и выполнения указанных выше задач, руководствуясь постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 января 1999 г. N 11 "О мерах по реализации Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 1999 год", в Минфине Чувашии создан отдел финансового контроля и ревизий. Отдел финансового контроля и ревизий Минфина Чувашии выполняет свои функции и задачи по осуществлению государственного финансового контроля в соответствии с Положением об отделе финансового контроля и ревизий, утвержденным приказом Минфина Чувашии от 30 апреля 1999 г. N 23П.

Особенности проведения проверок расходования средств республиканского бюджета Чувашской Республики, целевых бюджетных фондов, местных бюджетов определяются программами проверок, включающими тему ревизии, срок ее проведения, период, который должна охватить ревизия и др.

Принятые меры позволяют повысить эффективность контроля целевого использования средств республиканского бюджета Чувашской Республики, местных бюджетов и целевых средств федерального бюджета, реализовать меры, принимаемые по фактам установленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и Чувашской Республики.

В 1999 году проведено 25 проверок, в ходе которых выявлен материальный ущерб на общую сумму 6859,0 тыс. рублей, из них совместно с КРУ Минфина России в Чувашской Республике проведены комплексные ревизии составления и исполнения бюджетов в 5 районах республики, в ходе которых выявлено нецелевое использование средств республиканского бюджета Чувашской Республики на общую сумму 1583,7 тыс. рублей, средств местных бюджетов - 296,4 тыс. рублей, основную долю которых составляют суммы нецелевого использования средств, выделенных на выплату заработной платы и выполнение Федеральных законов "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Кроме того, проведено 5 проверок составления и исполнения смет расходов учреждений, финансируемых из республиканского бюджета Чувашской Республики, в ходе которых установлено нецелевое использование средств республиканского бюджета Чувашской Республики на общую сумму 492,8 тыс. рублей.

В 2000 году финансовый контроль за составлением и исполнением бюджетов районов и городов Чувашской Республики осуществляется в соответствии с планом, утвержденным решением коллегии Минфина Чувашии от 6 января 2000 г., и в соответствии с координационным планом, подписанным руководителями Минфина Чувашии, КРУ Минфина России в Чувашской Республике, Управления МНС России по Чувашской Республике, УФК Минфина России по Чувашской Республике, Минимущества Чувашии, ОПФ России по Чувашской Республике. Кроме того, в соответствии с планом, утвержденным министром финансов Чувашской Республики, проводятся ревизии составления и исполнения смет расходов учреждений, финансируемых из республиканского бюджета Чувашской Республики. Указанные ревизии проводятся совместно со специалистами КРУ Минфина России в Чувашской Республике и специалистами по ревизионной работе министерств и ведомств Чувашской Республики по согласованию с ними.

За первое полугодие 2000 г. согласно вышеуказанным планам Минфином Чувашии проведено 15 проверок составления и исполнения бюджетов районов и городов, составления и исполнения смет расходов бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета Чувашской Республики. Кроме того, произведена проверка выполнения условий предоставления и целевого использования ссуды, предоставленной из республиканского бюджета Чувашской Республики в 1997-1998 годах сельскохозяйственным предприятиям, проверки выполнения приказов Минфина Чувашии о проведении взаимозачетов за 1998 год, проверки по обращениям и письмам граждан и организаций. Ревизиями и проверками за указанный период выявлены различные финансовые нарушения на общую сумму 8212,0 тыс. рублей, в том числе нецелевое использование средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 7259,5 тыс. рублей.

Результаты произведенных проверок сообщаются в вышестоящие организации обревизованных учреждений, в правоохранительные и другие органы для принятия ими соответствующих мер по устранению выявленных недостатков и нарушений и недопущению их впредь. Так, например, информация по результатам ревизии составления и исполнения бюджета Козловского района представлена главе администрации Козловского района, в Администрацию Президента Чувашской Республики, а также рассмотрены итоги проведенной проверки на расширенной коллегии администрации района и опубликованы в средствах массовой информации, результаты ревизии исполнения бюджета Яльчикского района представлены главе администрации Яльчикского района, в Чувашский банк АК Сберегательного банка Российской Федерации, Национальный банк Чувашской Республики, прокуратуру Яльчикского района.

По результатам проведенных ревизий и проверок Минфином Чувашии производится уменьшение ассигнований на содержание обревизованных учреждений и организаций, а также сумм финансовой помощи, передаваемых из республиканского бюджета Чувашской Республики бюджетам районов и городов Чувашской Республики.

В области проверок эффективности распоряжения государственным имуществом текущее состояние выглядит следующим образом.

В соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 мая 2000 г. N 82 "Об аудиторских проверках республиканских государственных унитарных предприятий" по итогам финансово-хозяйственной деятельности за 1999 года обязательной аудиторской проверке подлежало 79 РГУПов. В установленные сроки обеспечено проведение аудита на 71 предприятии. Проверки осуществлялись аудиторскими организациями, аккредитованными при Мингосимуществе Чувашской Республики в соответствии с Временным порядком, утвержденным распоряжением Мингосимущества Чувашской Республики от 21 мая 1999 г. N 543-р.

В настоящее время Министерством на конкурсной основе отобрано 8 аудиторских организаций, привлекаемых для проведения аудиторских проверок унитарных предприятий и рекомендуемых в качестве кандидатур для утверждения на общих собраниях акционеров в хозяйственных обществах с участием Чувашской Республики в их уставном капитале.

Одновременно, в соответствии с Порядком проведения мероприятий по контролю за использованием по назначению и сохранностью государственного имущества, утвержденным приказом Мингосимущества Чувашской Республики от 16 мая 2000 г. N 16-д, и ежеквартально формируемым планом-графиком специалистами Минимущества Чувашии проводятся комплексные проверки унитарных предприятий и учреждений. Сотрудниками Минимущества Чувашии за 9 месяцев 2000 года осуществлено 17 проверок по использованию арендаторами сдаваемых в аренду государственных площадей, 18 проверок по правомерности использования государственного имущества государственными унитарными предприятиями и учреждениями и 21 выездная проверка состояния, обеспечения сохранности и использования государственного имущества, находящегося на балансе хозяйственных обществ.

В рамках осуществления ведомственного контроля подведомственных организаций в соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 марта 2000 г. N 35 и распоряжением Мингосимущества Чувашской Республики от 15 марта 2000 г. N 436-р "О Методических указаниях по заполнению форм отчетности руководителей республиканских государственных унитарных предприятий и представителей Чувашской Республики в органах управления хозяйственных обществ" в органах исполнительной власти Чувашской Республики образовано 5 отраслевых балансовых комиссий.

Для организации деятельности отраслевых балансовых комиссий Мингосимуществом Чувашской Республики разработано, утверждено и доведено до органов исполнительной власти Чувашской Республики примерное положение об отраслевой балансовой комиссии (распоряжение от 20 марта 2000 г. N 443-р). За 6 месяцев текущего года проведено 16 заседаний этих комиссий, на которых рассмотрены итоги финансово-хозяйственной деятельности 43 РГУПов и 7 хозяйственных обществ с долями участия Чувашской Республики.

Цели реформирования и их обоснование

Существующая практика проведения хозяйственного аудита отдельных подразделений республиканских государственных органов, осуществляемая структурным подразделением Минфина Чувашии, требует дальнейшего развития. В этой области необходимо создать методологическую базу для проведения хозяйственного аудита, определяющую цели, содержание и периодичность проверок, порядок оформления их результатов, перечень субъектов, подлежащих хозяйственному аудиту.

Соотнесение результатов хозяйственного аудита и проверок качества паспортизированных бюджетных услуг позволит применять систему оценки результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов, основанную на проверке изменения за исследуемый период показателя цена/качество паспортизированной бюджетной услуги. На основе использования соотношения цена/качество предполагается разработать и законодательно утвердить формализованную методику оценки результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов.

Механизм реализации

В качестве первого шага необходимо обеспечить правовую основу для проведения хозяйственного аудита системы управления общественными финансами в Чувашской Республике.

В этих целях на основе анализа существующей практики проведения хозяйственного аудита действующим отделом финансового контроля и ревизий Минфина Чувашии предусматриваются разработать и принять нормативный правовой акт, закрепляющий правовые основы проведения хозяйственного аудита системы управления общественными финансами в Чувашской Республике.

После принятия нормативного правового акта, регулирующего проведение хозяйственного аудита, предполагается осуществить следующий ряд мероприятий:

- привести положение о действующем отделе финансового контроля и ревизий Минфина Чувашии в соответствие с указанным нормативным правовым актом;

- определить круг экспертов и порядок их привлечения для проведения оценки качества паспортизированных услуг;

- разработать и утвердить методику проведения внутреннего хозяйственного аудита, а также техническое задание на проведение внешнего хозяйственного аудита и привлечение экспертов по оценке качества паспортизированных услуг.

Данная методика хозяйственного аудита будет также включать порядок проверки правильности учета затрат на предоставление паспортизированных услуг. В этой части указанная методика будет в последующем дополняться по мере последовательной реализации работ по паспортизации бюджетных услуг, включающей также описание порядка оценки их качества.

В качестве индикатора результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов предполагается использовать изменение за исследуемый период показателя цена/качество паспортизированной бюджетной услуги. В качестве основы для разработки методики оценки результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов с использованием показателя цена/качество будет использована методика проведения хозяйственного аудита, включающего проверку обоснованности отнесения затрат по видам паспортизированных услуг, а также порядок оценки качества паспортизированных услуг.

Разработанная методика оценки результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов с использованием показателя цена/качество паспортизированной услуги подлежит утверждению нормативным правовым актом.

На основании анализа результатов работы по проведению внутреннего хозяйственного аудита и оценки эффективности бюджетных расходов в IV квартале 2001 года из исследованных пилотных субъектов планируется определить подразделения, организации или предприятия, подлежащие проверке независимым внешним аудитором или экспертом.

Для организации проведения независимого хозяйственного аудита и оценки результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов предполагается осуществить следующие мероприятия:

- определить критерии отбора аудиторских фирм, осуществляющих внешний хозяйственный аудит;

- провести аккредитацию независимых аудиторов при уполномоченном органе Кабинета Министров Чувашской Республики на право проведения хозяйственного аудита в соответствии с утвержденным техническим заданием;

- провести конкурс на участие в проведении внешнего хозяйственного аудита и оценки результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов.

По результатам конкурса будут назначены внешние аудиторы по проведению хозяйственного аудита в отобранных на основании анализа результатов внутреннего аудита субъектах.

Проведение внешнего хозяйственного аудита отобранных субъектов, включающего проверку учета расходов по паспортизированным услугам, и оценки качества паспортизированных услуг будет предусматривать выдачу заключения с выражением мнения о достоверности достигнутого соотношения цена/качество бюджетных услуг, предоставляемых аудируемыми субъектами.

Анализ результатов хозяйственного аудита и оценки эффективности произведенных бюджетных расходов по показателю цена/качество будет использоваться при реализации механизма стимулирования деятельности государственных и муниципальных менеджеров.

Повышение степени доступности информации о республиканском бюджете Чувашской Республики и долге с использованием закрепленного перечня аналитических индикаторов (R5, R6)

Существующее положение

Для оценки состояния республиканского бюджета Чувашской Республики применяется целый ряд аналитических индикаторов. Одна группа аналитических индикаторов ежегодно закрепляется законом Чувашской Республики на очередной финансовый год, а вторая - законодательными актами не утверждена, но регулярно используется в ходе исполнения и анализа республиканского бюджета Чувашской Республики.

Перечень указанных групп аналитических индикаторов приведен в Приложении к заявке на участие во 2 этапе проекта МБРР "Реформирование системы региональных финансов".

В рамках проводимой Кабинетом Министров Чувашской Республики прозрачной бюджетной политики существенное внимание уделяется публикации информации о республиканском бюджете Чувашской Республики и государственном долге. Публикация осуществляется не реже 1 раза в квартал в республиканских средствах массовой информации: газетах "Советская Чувашия", "Хыпар", "Чавашьен". В состав публикуемых данных входит информация о размере государственного долга, доходах республиканского бюджета, размере фонда финансовой поддержки районов, городов, расходах, размере дефицита, предельном размере государственного долга, объемах обязательств по государственным гарантиям, расходах на обслуживание и погашение государственного долга, объеме заемных средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета.

Отмечается популярность телевизионных передач с участием руководителей республики ("Час Президента", "Контакт"), в которых стало уже традицией информировать жителей республики о проводимой Кабинетом Министров Чувашской Республики социально-экономической, налоговой и бюджетной политике.

Отдельные индикаторы состояния государственного долга Чувашской Республики размещаются на Интернет-сайте "Социально-экономическое положение" в разделе "Статистика", подраздел "Бюджетная статистика".

На Интернет-сайте Министерства финансов Российской Федерации постоянно поддерживается актуальная информация о целях и условиях выпусков облигационных займов Чувашской Республики.

Минфином Чувашии информация о государственном долге Чувашской Республики предоставляется по запросам заинтересованных лиц (например, кредитных и финансовых организаций при заключении кредитных соглашений).

Цели реформирования и их обоснование

В целях максимально полной и объективной оценки состояния республиканского бюджета Чувашской Республики будет доработан перечень аналитических индикаторов. Предполагается его расширение посредством включения аналитических индикаторов Базовой модели программы реформирования региональных финансов с целью осуществления мониторинга результатов выполнения мероприятий, входящих в состав Базовой модели.

В целях повышения инвестиционной привлекательности и информационной открытости Чувашской Республики предполагается регулярная публикация аналитических индикаторов состояния республиканского бюджета Чувашской Республики и размера государственного долга в СМИ и Интернете.

Механизм реализации

В рамках реализации Программы будет доработан перечень аналитических индикаторов, используемых для внутреннего пользования, а также подготовлен и законодательно утвержден перечень аналитических индикаторов состояния республиканского бюджета Чувашской Республики с предельно допустимыми значениями предусмотренных индикаторов, подлежащих регулярной публикации в СМИ и Интернете, разработан и утвержден закон об аналитических индикаторах состояния бюджета и государственного долга, утверждена процедура мониторинга.

Система стимулирования персонала

Как отмечалось выше, целью проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне является содействие реформированию системы государственных финансов на региональном и местном уровнях для повышения эффективности деятельности региональных и местных органов власти и управления по стимулированию экономического развития и предоставлению населению бюджетных услуг. Деятельность соответствующих органов управления на республиканском и муниципальном уровнях может измениться в сторону большей эффективности при условии, что участники процесса управления понимают, как измеряется повышение эффективности, по каким показателям (параметрам), и заинтересованы в работе по их улучшению. Характер показателей и форм вознаграждения за их улучшение может оказывать значительное влияние на результаты управленческого процесса. Например, показатели, по которым принимаются решения в рамках настоящего конкурса имеют для его участников решающее значение, при этом они фактически задают модель реформирования, дестимулируя участников процесса отклоняться от заданных показателей, так как форма вознаграждения - размер грантового финансирования и возможное техническое содейст-вие - зависит только от этих показателей, как на этапе оценки программ, так и на этапе их исполнения. При этом показатели, отражающие прямо прогресс в достижении целей проекта, отсутствуют. Если бы конкурсные баллы присуждались за применение таких показателей в предлагаемой программе и соответствующим образом влияли на размер возмещаемых расходов и перспективы получения технического содействия на грантовой основе, то участники конкурса имели бы стимулы для большей работы в этом направлении.

Существующее положение

В настоящее время работа республиканских и муниципальных органов власти и управления по повышению эффективности их деятельности строится в соответствии с теми нормами и правилами, которые определяют существующее федеральное и республиканское законодательство, сложившаяся культурная традиция. Сотрудники этих учреждений и организаций имеют должностные обязанности, требующие выполнения текущей работы по профилю того учреждения в котором работают и оплачиваются, в соответствии с правилами и нормами для государственных служащих. Ясная зависимость между прогрессом в деле повышения эффективности управления экономическим развитием и предоставлением бюджетных услуг отсутствует.

Цели реформирования и их обоснование

Достижение целей настоящей Программы, как и всего проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, маловероятно без создания системы стимулов для соответствующего персонала, основанной на зависимости от прогресса в достижении поставленных целей. В настоящее время стимулирование как на республиканском, так и на федеральном уровне носит по отношению к участникам проекта в целом внешний характер и связано с возможностями и условиями финансирования процесса реформирования за счет займов и грантов МБРР. Одной из главных целей Программы должно стать такое изменение поведения персонала, которое обеспечит дальнейшее управленческое саморазвитие, приводящее к постоянному, измеряемому росту эффективности деятельности республиканских и муниципальных органов власти в вопросах экономического развития и предоставления бюджетных услуг. Без достижения этой цели Чувашская Республика не разовьет результаты двухлетней деятельности по выполнению настоящей Программы и инициативный толчок с использованием внешних ресурсов не получит дальнейшего развития.

Механизм реализации

Совершенствование стимулирования в сфере госуправления является крайне сложной, комплексной, инновационной задачей. Достаточно отметить, что на федеральном уровне мы не имеем необходимых примеров, несмотря на общепризнанную констатацию необходимости менять положение дел в этой сфере. Наиболее распространен тезис о низкой оплате труда государственных служащих и работников бюджетных организаций, по сравнению с коммерческими компаниями. Однако, на наш взгляд, не менее важным является отсутствие значимой зависимости работников госуправления и бюджетных организаций от результатов своего труда. Мы предполагаем в рамках Программы подготовить и опробовать в пилотном режиме технологии, предусматривающие принцип такой зависимости, проанализировать возможные последствия их более широкого использования, произвести необходимую доработку этих технологий. Методической основой будет являться адаптация и применение современных корпоративных технологий управления персоналом, подготовка и принятие необходимых для этого применительно к бюджетной сфере законодательно-нормативных актов, анализ систем стимулирования на основе существующего соотношения цена/качество, независимый аудит продекларированных результатов. Выбор пилотных направлений предполагается сделать по принципу от простого к сложному, то есть приоритетом является та сфера, где бюджетная услуга описана более точно и прогресс в ее предоставлении может быть измерен. При этом приоритетными считаются направления, в которых затраты на измерение прогресса незначительны по отношению к его результатам.

Проведение республиканской PR-кампании с целью информирования общественности о Программе, путях ее проведения и установление "обратной связи" для возможной корректировки и определения ее эффективности

Существующее положение

Несмотря на важность и актуальность рассматриваемого вопроса, до сих пор информация о проекте Программы реформирования системы управления общественными финансами, о ее целях и задачах предоставлялась населению Чувашской Республики опосредованно и нерегулярно. Прежде всего это было обусловлено характером проводимых работ - шли подготовительные мероприятия на уровне государственных менеджеров исполнительной власти и муниципальных служащих и в условиях ведения конкурса распространение информации о ходе Программы могло отрицательным образом повлиять на результаты этого конкурса.

После перехода проекта в фазу практического воплощения возникает необходимость не только в прямом информировании населения о реализации проекта, но и осуществление "обратной связи", т.е. учет мнения разных социальных групп населения о формах и методах реформирования бюджетной системы.

Это позволит удостоверить значимость проекта для республики и предотвратить ряд возможных конфликтов, которые могут помешать в работе над проектом, а также поможет скорректировать работу в рамках проекта.

Для разработки концепции эффективной PR-кампании необходимо, прежде всего, определить цели и задачи кампании, основные целевые группы и методы получения "обратной связи".

I. Цель кампании

Способствовать большей эффективности Программы, создать благоприятное общественное мнение для проведения реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике.

II. Задачи кампании

- информирование общественности о целях и методах проведения реформирования;

- мониторинг общественного мнения и корректировка действий в ходе реализации проекта.

III. Целевые группы

В настоящий момент, без проведения соответствующих исследований, можно выделить три основные целевые группы, взаимодействие с которыми необходимо для успешной реализации проекта. Это - депутаты, работники бюджетной сферы и население республики.

Для наиболее эффективного проведения PR-компании необходимо выяснить (исследовать) следующие вопросы:

- структуру указанных целевых групп, так как в процессе исследования могут возникать новые целевые группы, а также в уже указанных выше трех целевых группах выделятся отдельные подгруппы, требующие иных методов донесения до них информации и получения от них "обратной связи";

- ряд вопросов, касающихся отношения каждой из целевых групп (подгрупп) к развитию экономики Чувашской Республики и формированию ее налогооблагаемой и бюджетной базы, к прецеденту осуществления Программы в Чувашии, ожидания от проведения этой Программы и наиболее приемлемых способах предоставления информации.

Эти вопросы можно выяснить путем проведения постановочных фокус-групп и опросов представителей целевых групп с помощью социологических исследований, а также посредством создания иных форм "обратной связи" (на различных уровнях и в различных структурах государственной власти, через посредство СМИ и Интернет-пространство#.

Депутаты

Существующее положение

На данный момент Государственный Совет Чувашской Республики, утверждающий республиканский бюджет Чувашской Республики и формирующий его отдельные составляющие компоненты, имеет потенциал повышения квалификации своих членов с точки зрения усовершенствования и расширения юридических и экономических знаний. Это было бы полезно для гибкости и свободной ориентации не только в условиях современной рыночной экономики, но и в формах и методах повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств республики. Депутаты в Государственном Совете Чувашской Республики представлены большой группой представителей административных и хозяйственных руководителей, а также интеллигенцией социальной сферы (учителя, врачи), которые зачастую рассматривают бюджет как источник инвестиций либо как инструмент предоставления бесплатных дотаций. При этом часто депутаты не соизмеряют вложения с их эффективностью в долгосрочной перспективе. В связи с этим можно уже сейчас предвидеть ряд проблем, которые могут возникнуть в результате осуществления проекта.

Цели реформирования

Целями реформирования в данной ситуации можно считать предотвращение потенциальных и снятие уже существующих проблем во взаимоотношениях представителей различных форм государственной власти - депутатов, органов исполнительной власти Чувашской Республики и муниципальных структур, администрации региона, руководителей проекта, участвующих в управлении и реализации программы реформирования.

Недостижение этих целей может стать серьезной проблемой при осуществлении дальнейшей совместной деятельности.

Механизм реализации

Для достижения поставленных целей необходимо:

- издание бюллетеня, в котором освещаются этапы проведения проекта и другая координирующая и образовательная информация;

- проведение регулярных семинаров с экспертами проекта, которые позволят повысить степень информированности парламентариев по Программе как теоретического, так и практического характера;

- проведение "круглых столов" с участием членов Кабинета Министров Чувашской Республики и обсуждение вопросов, интересующих депутатов.

Работники бюджетной сферы

Существующее положение

Эта группа, наиболее вовлеченная в процесс осуществления проекта, реально принимает участие в реформировании бюджетной системы. Поскольку ряд важнейших моментов этого процесса коснется ее непосредственно, то эта группа более всего нуждается в информировании, в регулярности получения нужной оперативной информации и в организации для нее возможности вовремя изложить свои предложения и новации в ходе осуществления Программы.

Цели реформирования

В данном случае основной целью является осуществление активного взаимодействия при воплощении проекта его руководителей с работниками бюджетной сферы, последних - с представителями всех структурных подразделений, участвующих в Программе. Оно нужно для объяснения не только важности проекта для экономики Чувашской Республики, но и необходимости его правильного и точного исполнения на местах, тщательности в подходах.

Механизм реализации

Для достижения поставленных целей необходимо:

- информирование работников бюджетной сферы через специализированный бюллетень и Интранет-систему Чувашской Республики;

- предоставление информации в новостных и тематических программах на телевидении и радио;

- организация публикации в прессе разнообразных аналитических статей, интервью с членами Кабинета Министров Чувашской Республики, участниками Программы.

Население

Существующее положение

Информация о методике формирования республиканского бюджета Чувашской Республики, его наполнении и расходовании, работе по оптимизации затрат, условий формирования и функционирования рынка бюджетных услуг могла бы освещаться в СМИ в большем объеме и с большей периодичностью. Можно предположить недостаточную осведомленность среди жителей республики (как налогоплательщиков), обусловленную нехваткой такого рода информации.

Возникает необходимость не только в предоставлении необходимой информации, но и в выяснении мнения самого населения по определенным направлениям.

Цели реформирования

Формирование у налогоплательщика и потребителя бюджетных услуг правильного понимания финансово-экономических процессов, выработка у потребителей общественных услуг понимания государственных подходов, необходимости помощи различным органам государственной власти в правильности организации бюджетного процесса на местах и возможного участия в Программе.

Цель взаимодействия с населением - это, прежде всего, нивелирование и избежание острых ситуаций, негативного восприятия действий органов власти при проведении реформирования.

Механизм реализации

Для достижения поставленных целей необходимо:

- широкое информирование населения Чувашской Республики о функционировании бюджетной системы Чувашии, о проекте и ходе реализации Программы через новостные и тематические программы государственного и частного телевидения и радио;

- организация публикации в прессе - как в официальной государственной, так и частной (различного формата: деловой, общественно-политической, так называемой "желтой", ориентированной на различные социальные слои населения) - разнообразных аналитических статей, интервью с членами Кабинета Министров Чувашской Республики, участниками Программы, написанных в доступном потребителю стиле;

- проведение специализированных пресс-конференций, прямых эфиров на телевидении и радио, "круглых столов" и "горячих линий" в редакциях газет с участием членов Кабинета Министров Чувашской Республики, депутатов Госсовета Чувашской Республики, руководителей муниципальных образований и всех структурных подразделений, участвующих в Программе;

- создание специализированных страниц и разделов на существующих порталах, веб-сайтах "Интернета", имеющих отношение к Чувашской Республике, формирование специализированного интернет-портала Программы и постоянное наполнение его соответствующими материалами через "Интранет-систему" Чувашской Республики;

- интервью в СМИ Чувашии авторитетных лиц республики, дающих квалифицированную оценку функционированию бюджетной системы и ходу ее реформирования;

- ежеквартальный опрос общественного мнения с последующей публикацией его результатов в специализированных изданиях и в общественной печати.

Методы "обратной связи"

Для эффективного взаимодействия с целевыми группами PR-кампании, получения информации о мнении населения по интересующим вопросам и корректировки действий руководителей и участников проекта, изменения стиля, методов и форм PR-кампании в ходе проекта необходимо осуществлять:

- периодический мониторинг общественного мнения - путем проведения фокус-групп, экспертных интервью и социологических опросов;

- регулярные "прямые эфиры" на радио и телевидении, "горячие линии" в печатных СМИ с участием представителей исполнительной и законодательной власти республики, в ходе которых есть возможность прямого контакта с потребителями бюджетных услуг, участниками Программы;

- создание специализированного интернет-портала, веб-сайта с полной информацией по проекту и осуществлением обратной связи через форум и голосование.

Управление Программой

Существующее положение

Подготовка настоящей Программы осуществлена Кабинетом Министров Чувашии во взаимодействии с Государственным Советом Чувашской Республики и органами муниципального самоуправления. При подготовке Программы использовались материалы диагностики, проведенной консультантами в 2000 году по заданию Министерства финансов Российской Федерации, ресурсы группы поддержки проекта. Работа по подготовке Программы позволила тщательно изучить возможные пути решения поставленных задач, обосновать выбор мероприятий по ее реализации и ожидаемые результаты, предварительно оценить возможности кадрового комплектования основных структур, необходимых для исполнения программы в срок и с требуемым качеством, оценить основные риски. Основную работу по подготовке к реализации Программы выполняют сотрудники республиканских органов госуправления.

С учетом того, что они используют рабочее время в интересах налогоплательщиков и что существует неопределенность в размере и сроках возмещения средств, связанных с реализацией Программы, деятельность этих сотрудников ограничена в настоящее время рисками будущих решений федеральных органов и МБРР в отношении финансирования проекта в целом и участия Чувашии в нем. Еще одним процессом, требующим затрат времени госслужащих республиканского и муниципального уровня является взаимодействие с консультантами Министерства финансов Российской Федерации, выполняющими тематические обзоры по различным видам бюджетных услуг. Так как в технических заданиях для консультантов, проводящих эти обзоры, предусмотрено, что их конечным результатом должны стать программы практических мер и действий, обеспечивающие повышение эффективности бюджетных расходов для соответствующего вида бюджетных услуг и адекватные индикаторы, то эти результаты ожидается получить в рамках Программы, но оценка их возможного качества и сроков получения принята с учетом высокого риска.

Аналогично учитываются возможные результаты ассоциированных проектов МБРР и TACIS, за исключением проекта МБРР по образованию, для которого риск получения результатов в 2001-2002 году принят удовлетворительным. Это отличие обусловлено тем, что республиканские органы власти принимали непосредственное участие в подготовке проекта, прошедшего к настоящему времени оценочную стадию. Для схожего проекта МБРР в сфере здравоохранения, несмотря на качественную проработку на республиканском и федеральном уровне, риски оставлены высокими в связи его отсутствием в плане заимствований Российской Федерации на 2001 год. В целом, предусматривая использование в Программе результатов других проектов, мы оценивали риски как высокие на основании сложившейся в Российской Федерации за последние годы практики исполнения проектов за счет средств международных займов и грантов, а именно: сроки часто не выдерживаются, результаты работ консультантов требуют дополнительных затрат по их адаптации для их практического эффективного применения, кроме того, решения международных организаций находятся за пределами компетенции не только Чувашии, но и России в целом. Таким образом, управление Программой в части использования результатов работ по другим проектам потребует значительной гибкости и квалификации сотрудников, принимающих участие в этом процессе, так как они должны будут в значительной степени прогнозировать сроки и качество результатов этих проектов, не располагая полной информацией и имея ограниченные возможности влияния на ход работ.

В целом Программа сложна по структуре и требует надежной организации реализации.

Организация управления Программой

Основными органами управления реализацией Программы являются: Межведомственная комиссия (далее - Комиссия), Дирекция Программы (далее - Дирекция), группа поддержки и создаваемые рабочие группы в республиканских органах исполнительной власти.

Кабинет Министров Чувашской Республики формирует своим решением Комиссию во главе с заместителем Председателя Кабинета Министров - министром финансов Чувашской Республики. Комиссия включает в свой состав руководителей министерств и ведомств, глав муниципальных образований, представителей Государственного Совета Чувашской Республики, необходимых для выработки решений и осуществления контроля за ходом исполнения Программы. В состав Комиссии входит исполнительный директор Дирекции, деятельность Комиссии обеспечивается аппаратом Кабинета Министров Чувашской Республики. В каждом республиканском министерстве и ведомстве, участвующем в реализации Программы, создаются рабочие группы.

Дирекция формируется как самостоятельное юридическое лицо (дирекция строящегося предприятия) с целью организации текущей работы по исполнению Программы. Положение о Дирекции определяет ее компетенцию, позволяющую исчерпывающим образом обеспечивать выполнение мероприятий, исполняя их самостоятельно или нанимая подрядчиков с использованием конкурсных процедур. Предполагается, что Дирекция получит доверенность на исполнение функций заказчика по всем видам работ, предусмотренных Программой. Персонал Дирекции будет работать на условиях трудовых соглашений, позволяющих гибко варьировать в интересах исполнения Программы на разных стадиях численность сотрудников, их профессиональную компетенцию и уровень квалификации, зависимость от результатов работы и т.п.

Финансовое обеспечение Программы

Общая стоимость реализации Программы рассчитана исходя из доли средств Федерального Фонда развития региональных финансов (далее - ФФРРФ) 80% и составляет 12 997,7 тыс. долларов, в том числе за счет ФФРРФ - 10 000 тыс. долларов, за счет республиканского бюджета Чувашской республики (софинансирование) - 2 997,7 тыс. рублей. Средства распределены по этапам реформирования:

1 этап - 6334,2 тыс. долларов, (в том числе: средства ФФРРФ - 4992,8 тыс. долларов, средства республиканского бюджета Чувашской Республики - 1341,4 тыс. долларов);

2 этап - 6662,5 тыс. долларов, (в том числе: средства ФФРРФ - 5007,2 тыс. долларов, средства республиканского бюджета Чувашской Республики - 1655,3 тыс. долларов).

На обеспечение реализации Программы в 2001 году Законом Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г. N 38 "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" предусмотрены средства в разделе "прочие расходы".

Определен порядок перечисления средств из ФФРРФ и из республиканского бюджета Чувашской Республики на реализацию Программы, ведения учета, отчетности и контроля за их использованием.

В соответствии с Методикой оценки заявок субъектов Российской Федерации на участие во втором этапе реализации Проекта реформирования системы региональных финансов по результатам оценки Заявок План использования средств ФФРРФ будет скорректирован, согласован с Министерством финансов Российской Федерации и утвержден Кабинетом Министров Чувашской Республики.

На основании утвержденного Плана использования средств будет составлена смета по конкретным направлениям в разрезе бюджетной классификации, которая будет утверждена Дирекцией и является основанием для финансирования.

В Методике оценки Заявки указано, что средства ФФРРФ будут предоставляться в порядке возмещения из федерального бюджета фактически произведенных субъектом расходов. Эту трактовку можно понимать двояко: либо передача в виде субвенций с отражением в доходной части бюджета субъекта, либо как возмещение ранее произведенных расходов путем их сторнирования в учете. Вторая трактовка совершенно неприемлема, так как уничтожает информацию о расходах. В этом случае регион должен "обнулить" расходы (за минусом части софинансирования) в отчете об исполнении бюджета субъекта, а расходы по реализации проекта должны быть отражены в отчете УФК Минфина России по Чувашской Республике как расходы федерального бюджета. В этом случае УФК Минфина России по Чувашской Республике должно будет отражать кассовые расходы, а отчет по кассовым расходам представляется Дирекцией Минфину Чувашии, так как в течение года финансирование производится за счет средств субъекта. В этом случае возникают проблемы с отражением денежных операций в бухгалтерском учете и составлением отчетности как субъекта по исполнению бюджета, так и в Дирекции, в части отражения в балансе по приобретенным товарно-материальным ценностям.

В связи с изложенным Чувашская Республика предлагает следующий порядок перечисления средств из федерального бюджета и из республиканского бюджета Чувашской Республики.

Средства ФФРРФ поступают из федерального бюджета со счета Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и зачисляются на балансовый счет 40105 "Средства федерального бюджета" УФК Минфина России по Чувашской Республике.

УФК Минфина России по Чувашской Республике поступившие средства перечисляет по коду 2101 000 488 458 130140 на текущий бюджетный счет Минфина Чувашии, открытый в ГРКЦ г.Чебоксары. При этом УФК Минфина России по Чувашской Республике указанные средства отражает как расходы федерального бюджета по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней" (целевая субвенция), а Минфин Чувашии - в доходах республиканского бюджета Чувашской Республики как субвенции, полученные от других уровней по коду 3020200, а при осуществлении финансирования - в расходах по исполнению бюджета субъекта по принципу кассового исполнения расходов.

Учет средств ФФРРФ Минфином Чувашии будет осуществляться в соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 17 февраля 1999 г. N 15-н "Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов".

Учет финансирования и сметных назначений будет осуществляться Управлением казначейства Минфина Чувашии по конкретным направлениям Программы и в разрезе экономической классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.

Как уже описано в "Управлении Программой" для реализации проекта создается Дирекция на правах юридического лица.

Для реализации Программы Дирекцией открывается лицевой счет в Управлении казначейства Минфина Чувашии.

Финансирование мероприятий по реализации Программы будет осуществляться через лицевой счет Дирекции по смете расходов на реализацию Программы, составленной в соответствии с Планом использования средств ФФРРФ, утвержденным Кабинетом Министров Чувашской Республики.

Для осуществления расходов со своего лицевого счета Дирекция представляет в Управление казначейства Минфина Чувашии платежные поручения с приложением документов, обосновывающих необходимость проведения расходов (договора, соглашения, акты, счета, накладные и др.). Копии указанных документов будут служить подтверждением произведенных расходов для получения возмещения из ФФРРФ.

Управление казначейства и юридическая служба Минфина Чувашии производят предварительный и текущий контроль представленных документов и обоснованность расходов, после чего на основании платежного поручения Дирекции средства будут перечислены с единого счета республиканского бюджета Чувашской Республики (казначейская система исполнения бюджета) конкретным поставщикам услуг.

Дирекция ведет бухгалтерский учет как бюджетное учреждение в соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. N 107-н "Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях".

Дирекция составляет отчет по формам, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 15 июня 2000 г. N 54-н "Об утверждении Инструкции о годовой, квартальной и месячной бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и иных организаций, получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетной росписью". Отчет по формам N 0503010, 0503004 составляется в разрезе каждого направления Программы. В этих целях каждому направлению Программы будут присвоены отдельные коды видов расходов бюджетной классификации.

Отчеты Дирекции по вышеуказанным формам представляются в Минфинан # Чувашии, анализируются, утверждаются и представляются в Министерство финансов Российской Федерации одновременно с отчетом об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики.

Вместе с отчетом для обоснования расходов будут представлены копии документов (договора, соглашения, акты, счета, накладные и др.).

Кроме текущего и предварительного контроля, производимого Управлением казначейства, будет осуществляться последующий контроль отделом финансового контроля и ревизий Минфина Чувашии.

Предложения Минфина Чувашии

1. Для улучшения автоматизированного сбора информации и достижения прозрачности отчета об исполнения бюджета субъекта Российской Федерации по средствам ФФРРФ предлагается расширить коды видов расходов бюджетной классификации в соответствии с направлениями Программы.

2. В соответствии с методикой оценки Заявки средства ФФРРФ будут передаваться в регионы в порядке возмещения фактически произведенных расходов по реализации Программы. В связи с указанным и в целях исключения образования кассового разрыва в исполнении бюджета, Чувашская Республика предлагает предусмотреть выделение ссуды из федерального бюджета для реализации Программы в счет выделяемых средств из ФФРРФ.

Приложение 1
к Программе реформирования системы
управления общественными финансами
в Чувашской Республике

Концепция
создания и развития республиканской информационно-аналитической системы

1. Введение

Программа реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике (далее - Программа) предполагает выполнение комплекса нормативных, организационных и информационных мероприятий. Инструментом реализации Программы призвана стать Республиканская информационно-аналитическая система (далее - РИАС), поддерживающая мониторинг и анализ финансово-экономического состояния и обеспечивающая информационную поддержку Программы.

РИАС представляет собой целостную технологическую, программную и информационную среду создания, хранения, анализа и распространения информации в области финансов, экономики и хозяйственной деятельности в интересах государственных и муниципальных органов, предприятий и граждан Чувашской Республики.

В соответствии со стратегическим курсом на укрепление вертикали исполнительной власти и "инвентаризацию страны" задачи повышения эффективности управления бюджетной сферой на уровне регионов и муниципалитетов приобретают все большее значение. Необходимость обеспечения согласованных действий различных субъектов этого процесса является первоочередной задачей. Усложнение инфраструктуры, разнообразие форм собственности, увеличение объемов необходимой для принятия решений информации приводят к необходимости радикальных изменений в самой технологии принятия решений.

Министерства, ведомства и другие элементы управленческой вертикали зачастую не имеют согласованной, целостной и актуальной информации о ситуации, что может приводить к снижению эффективности принимаемых мер, а иногда и к более серьезным отрицательным последствиям.

Имеющиеся ведомственные информационные системы, как правило, решают лишь небольшую часть многообразных задач, базируются на устаревших технологиях и не соответствуют возрастающим требованиям. Отсутствует межведомственная интеграция на уровне информационных потоков. До половины своего рабочего времени сотрудники органов власти затрачивают на поиск и повторную обработку информации, уже существующей в информационных системах разного уровня.

Применение современных информационных технологий в решении этой задачи становится вполне осознанным императивом. Назрела необходимость в создании единой технологической среды сбора, накопления и анализа информации.

На первом этапе реализации РИАС создаются распределенный интегрированный банк данных (далее - ИБД) и соответствующая инфраструктура его поддержки - коммуникационная сеть и компьютерные комплексы. Посредством программных подсистем, разработанных по современным трехуровневым технологиям "клиент-сервер" и Интранет, пользователи в режиме реального времени из любой территориально удаленной точки Чувашской Республики получают доступ для актуализации ИБД. Главным принципом организации информационных потоков РИАС является актуализация и обработка информации на месте ее первичного получения от физических или юридических лиц силами специалистов органов власти, непосредственно задействованных в сборе информации. Формирование общереспубликанского ИБД осуществляется на основе объединения информации из этих первичных источников.

ИБД включает два предметных раздела:

- экономический регистр, содержащий всеобъемлющую информацию об экономике, финансах, организациях различных отраслей хозяйства и бюджетной сферы на республиканском и муниципальном уровнях;

- регистр населения - совокупность персональных регистрационных данных граждан и информации ведомственных систем учета граждан.

На втором этапе реализации РИАС с использованием технологии хранилища данных создается система интеллектуального анализа данных. Хранилище формируется на основе детализированной информации ИБД путем ее агрегации, автоматической конвертации и анализа на противоречивость. Использование технологий OLAP, статистического и интеллектуального анализа на основе хранилища данных позволяет выявить взаимосвязи и тенденции социально-экономических процессов, дать прогноз их развития.

В рамках РИАС предполагается реализовать информационное взаимодействие трех типов:

"Государственные органы - государственные органы"

В рамках РИАС должны быть интегрированы отраслевые информационные системы. При этом предполагается провести реинжиниринг информационных процессов и приложений на единой технологической и программной платформе РИАС с переносом существующего информационного наполнения, сохранением и расширением функциональности и межведомственной интеграцией.

В результате устанавливаются тесные информационные связи и осуществляется взаимодействие государственных органов в процессе оказания ими сервисных бюджетных услуг друг другу, что позволяет перестроить их деятельность и обеспечить интегрированное, а не разрозненное предоставление сервисных услуг.

Формирование и использование ИБД качественно улучшит информационное обеспечение деятельности органов власти, исключит дублирование потоков информации, а также повторную и не всегда однозначную обработку одних и тех же потоков в различных ведомствах.

Принципы построения РИАС позволяют осуществлять накопление информации практически за любой период, без потери эффективности повседневной работы системы в режиме реального времени. Эта технология позволит консолидировать первичную информацию по жилищно-коммунальному хозяйству (далее - ЖКХ), социальной сфере, строительству и реконструкции, текущему исполнению бюджета, а также по всем остальным элементам бюджетной сферы. Система предоставляет возможность рассматривать информацию в различных разрезах и формах, проводить интеллектуальный анализ данных, продуктивно использовать весь объем информации при принятии управленческих решений. В частности, возможно получение аргументированных аналитических отчетов как в отношении сбалансированности структуры доходов и расходов, так и с точки зрения эффективности использования бюджетных средств;

"Население - государственные органы"

Важнейшей задачей РИАС является качественное изменение взаимодействия органов власти и граждан в процессе оказания прямых бюджетных услуг за счет повышения степени прозрачности и подотчетности действий органов власти, обеспечения обратной связи, доведения общественного мнения до власти, улучшения доступа населения к всеобъемлющей и актуальной информации.

Регистр населения позволит упростить, сделать более эффективными и менее затратными процедуры взаимодействия граждан и сотрудников органов власти, например, исключит необходимость или, по крайней мере, сократит время получения различных справок, выписок и пр.

В рамках РИАС создается публичный Интернет-портал, на котором с помощью технологии персонализируемого портала будет доступна открытая информация из ИБД и информационного хранилища. Также возможна поддержка широкого диапазона услуг (выдача лицензий, получение форм документов, формирование справок по платежам и пр.).

Массовый доступ граждан к серверу обеспечивается различными путями:

- студенты, учащиеся, работники сферы образования - через Центр Интернет Чувашского государственного университета, Интернет-классы вузов и других учебных заведений;

- "средний класс", предприниматели - через Интранет-службы коммерческих провайдеров по льготным тарифам;

- остальные категории граждан - через информационные киоски, развернутые в административных зданиях, публичные Интернет-кафе и классы доступа.

Предполагается проведение рекламной и пропагандистской кампании по разъяснению общественности возможностей и значения создаваемой системы. Кампания ориентирована на граждан - конечных пользователей публичного портала, охватывает все виды средств массовой информации, направлена на формирование общественного интереса к системе и привлечение всех слоев общества к пользованию публичным порталом;

"Коммерческие организации - государственные органы"

В рамках РИАС устанавливается непосредственная связь между государственными органами и коммерческими организациями, позволяющая сократить необходимость использования бумажных документов и таким образом снизить издержки и ускорить процесс сбора и обработки необходимой информации. Государственные органы в рамках публичного Интернет-портала совместно с партнерами - организациями, предоставляющими информационные услуги, должны обеспечивать посредством системы открытые и стандартизированные услуги (сбор отчетности, выдача лицензий, коммерческие базы данных и каталоги, системы электронной коммерции B2B и пр.).

Информационные технологии и программные средства РИАС должны стать стандартными и базовыми при информационном взаимодействии в республике, в том числе внутри коммерческих организаций и при их взаимодействии между собой. В частности, система защиты информации на базе аппаратно-программных средств может использоваться в системах электронных расчетов "клиент-банк", электронного документооборота и т.п.

Интеграция предприятий и организаций в РИАС позволит создать в республике рынок информационных услуг, создать фундамент "новой экономики", повысить экономический и налоговый потенциал.

1.1. Цели и задачи

Цель	Пути реализации
Интеграция ведомственных информационных систем и ресурсов, организация и оптимизация межведомственного взаимодействия	Формирование единого республиканского ИБД
Инвентаризация активов и пассивов республики, мониторинг и планирование экономики и финансов, исключение потерь и злоупотреблений в процессе государственных закупок, оптимизация процесса лицензирования, усиление контроля за тарифами монополий	Создание соответствующих специализированных инфор- мационных подсистем
Оптимизация информационных потоков, повышение эффективности и оперативности управления, снижение издержек и затрат на функционирование государственных и муниципальных органов	Организация электронного документооборота органов власти, организаций и предприятий
Информирование общественности и общественный контроль, прозрачность общественных финансов, обеспечение прав граждан на получение информации, информирование общественности о деятельности органов власти республики	Размещение открытой информации на публичном Интернет-портале и ее публикация в СМИ
Приближение стандартов управления к западной модели, обмен опытом, повышение квалификации и профессиональное совершенствование сотрудников органов власти	Организация единой системы обучения и переподготовки персонала
Развитие единого информационного пространства Чувашской Республики и его интеграция в мировое информационное пространство	Создание современной теле- коммуникационной сети, ба- зирующейся на технологиях Интернет
Повышение уровня информационного обеспечения предприятий и организаций Чувашской Республики, повышение их налогового потенциала, конкурентоспособности, соответствия современным стандартам	Предоставление инструмен- тов присутствия в сети Интернет и электронного бизнеса

1.2. Основные технологические принципы

РИАС основана на следующих базовых технологических принципах:

- единая аппаратная платформа Intel;

- единая системная программная платформа Microsoft Windows 2000, SQL Server 2000, Exchange Server 2000, Office 2000;

- использование технологий Интернет;

- трехуровневая модель на базе архитектуры "клиент-сервер" и Интранет.

Базовые технологические принципы обуславливают следующие характеристики системы:

Характеристика	Преимущества
Использование в локальных и телекоммуникационных сетях единого протокола передачи данных IP и принципов маршрутизации	Информационный обмен с глобальной сетью Интернет
Организация доступа к данным на базе Web-интерфейсов, использование универсального клиентского программного обеспечения (броузер)	Простота распространения, обновления и сопровождения информационных систем, интуитивность и простота работы с унифицированным графическим пользовательским интерфейсом, отсутствие необходимости в обучении
Централизованное управление данными в архитектуре "клиент-сервер"	Высокая надежность хранения информации, простота управления и защиты, масштабируемость информационных систем, возможность повышения их характеристик и расширения задач за счет наращивания аппаратных средств
Работа системы в режиме реального времени (on-line)	Высокая оперативность обновления и доступа к данным
Универсальная система электронной почты, совместимая с электронной почтой Интернет	Прозрачный информационный обмен

1.3. Компоненты

Коммуникационная сеть

- Центральный узел (в ОАО "Связьинформ")

- Районная сеть (21 районный узел)

- Городская сеть (в гг.Чебоксары и Новочебоксарске)

Информационная система

- Центр обработки данных

- Информационные комплексы государственных органов

- Муниципальные информационные системы (29 систем), включающие информационные комплексы в муниципальных органах

Программное обеспечение

- Интегрированный банк данных (ИБД)

- Экономический регистр

- Регистр населения

- Аналитическая подсистема

- Подсистема документооборота

- Публичный Интернет-портал

1.4. Этапы создания и развития

I этап (2001 год)

- развертывание районных узлов коммуникационной сети и опытной зоны городской сети в г.Новочебоксарске;

- развертывание базовых информационных комплексов в государственных и муниципальных органах;

- разработка программного обеспечения, внедрение и первичное информационное наполнение экономического регистра;

- государственная приемка I этапа работ по созданию РИАС.

II этап (2002 год)

- развертывание городской сети в гг.Чебоксары и Новочебоксарске;

- завершение развертывания информационных комплексов в государственных и муниципальных органах;

- создание аналитической подсистемы (информационное хранилище и OLAP);

- нормативное регулирование, разработка программного обеспечения, внедрение и первичное информационное наполнение регистра населения;

- нормативное регулирование и внедрение системы защиты информации.

Эксплуатация РИАС

Плановый срок эксплуатации РИАС на созданной технологической платформе - 7 лет, после чего должна быть проведена модернизация морально и технически устаревших компьютерно-коммуникационных средств. Срок эксплуатации программного обеспечения - до 15 лет.

Устойчивость функционирования РИАС в течение этого срока обуславливается выполнением следующих условий:

- РИАС становится базисом ведомственных информационных систем государственных и муниципальных органов;

- РИАС тесно интегрируется с ведомственными информационными системами территориальных органов федеральных органов власти;

- методика взаимодействия органов власти в рамках РИАС закрепляется соответствующими нормативными документами и входит составной частью в регламент работы органов власти;

- вопросы работы в РИАС включаются в программы аттестации и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;

- поддержание и развитие РИАС в течение всего срока ее функционирования осуществляется за счет выделения достаточных средств (ежегодно не менее 3% проектной стоимости РИАС) из республиканского бюджета Чувашской Республики.

1.5. Участники проекта создания РИАС и их функции

Участниками проекта создания РИАС являются:

- Кабинет Министров Чувашской Республики - разработка и принятие нормативных документов, определяющих организационные и методологические основы создания и функционирования системы;

- Администрация Президента Чувашской Республики - координация технологических мероприятий, интеграция РИАС с существующей информационной системой, взаимодействие с органами власти, обеспечение деятельности рабочей группы РИАС;

- органы исполнительной власти и местного самоуправления Чувашской Республики, их подведомственные организации - работа в системе;

- предприятия и организации - формирование информационных ресурсов, работа в республиканской системе "Предприятия", пользование ресурсами публичного Интернет-портала;

- организации-подрядчики - выполнение работ по созданию РИАС.

1.6. Анализ экономической эффективности

Потребность в создании единых систем учета, анализа, планирования и контроля испытывают в настоящее время различные государственные и муниципальные органы. Реализация РИАС позволит получить эффект за счет экономии расходов, которые потребовались бы при построении вертикальных ведомственных управленческих систем в рамках отдельных отраслевых министерств.

Такое решение могло бы иметь следующую схему реализации:

- используются существующие ведомственные программные средства, дополнительно закупается или разрабатывается недостающее программное обеспечение, обеспечивающее решение расширенных функций и реализующее информационный обмен;

- государственные органы, задействованные в РИАС, оснащаются серверными комплексами и необходимым количеством рабочих станций для поддержания ведомственных информационных систем;

- органы местного самоуправления и структурные подразделения государственных органов на территории муниципальных образований оснащаются компьютерной техникой (в отдельных случаях серверными комплексами) и взаимодействуют с государственными органами напрямую через республиканскую коммуникационную сеть.

Подобной информационной системе, построенной путем интеграции вертикальных ведомственных систем, присущи значительные недостатки:

- информационный обмен осуществляется в пределах ведомственной структуры органа власти, горизонтальные связи в пределах одного муниципального образования затруднены;

- используются разнородные и несовместимые программные системы, решающие локальные задачи и не обеспечивающие тесную межведомственную интеграцию;

- неизбежны дополнительные весьма значительные затраты на развертывание серверных комплексов достаточной мощности в государственных органах и их структурных подразделениях;

- построение отдельных ведомственных систем в силу различных причин происходило бы в разные периоды времени, что затягивало бы создание единой информационной системы.

Создание РИАС как системы, сочетающей как ведомственные, так и территориальные принципы построения, позволит исключить указанные недостатки.

Экономия средств при создании РИАС

Обобщение предложений государственных органов по дооснащению ведомственных информационных систем дало следующие результаты:

N пп	Статья затрат	Заявка (тыс.долл. США)	По проекту РИАС (тыс.долл. США)
1.	Приобретение компьютерной техники для дооснащения государственных органов и развития локальных сетей	603	350
2.	Приобретение компьютерной техники для дооснащения муниципальных органов и подключение к коммуникационной сети	1408	858
3.	Разработка и приобретение программного обеспечения	1520	831
	Всего	3531	2039

Таким образом, относительная экономия средств при создании РИАС вместо развертывания отдельных вертикальных ведомственных систем составит 1492 тыс. долларов США. Столь значительная экономия возможна в силу создания единой технологической платформы, оптимизации и централизации ресурсов в рамках РИАС.

Сокращение расходов на взаимодействие государственных и муниципальных органов

Создание РИАС позволит сократить расходы, которые в настоящее время затрачиваются на обеспечение взаимодействия между государственными и муниципальными органами Чувашской Республики.

Здесь может быть дана следующая оценка. Общее число муниципальных образований - 29, из них представителям 25 муниципальных образований для целей обсуждения и согласования различных вопросов с республиканскими органами приходится осуществлять поездки в г.Чебоксары. Предположив потребность в осуществлении таких поездок для одного муниципального образования из расчета два представителя по 10 поездок в месяц, в расчете на одно муниципальное образование получим 20 человеко-поездок в месяц, или 200 человеко-поездок в год (для расчета берем 10 месяцев). Стоимость одной поездки - 20 долларов США, общий размер расходов составит 4 тыс. долларов в год. В пересчете на все 25 муниципальных образований получим 500 человеко-поездок в год и 100 тыс. долларов США годовых затрат на эти цели. Оценка потерянного в переездах рабочего времени (40% рабочего дня) дает общие потери рабочего времени 200 человеко-дней в год, которые могли бы быть продуктивно использованы данными специалистами для решения своих непосредственных задач. Создание РИАС позволит сократить подобные неэффективные расходы.

Сокращение операционных рисков

Создание РИАС дает значительный эффект от интеграции существующих ведомственных информационных систем, обеспечивая достижение принципиально нового уровня информационного обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов. Происходит экономия средств на трудозатраты по "добыванию" информации другого ведомства, снижение вероятности ошибок при планировании и прогнозировании и пр.

РИАС неизбежно повлияет на сокращение присущих любой системе управления операционных рисков, таких как операционные ошибки на различных этапах выполнения или регистрации операций, обмена информацией; недостатки или сбои в механизмах внутреннего контроля и пр. Если предположить, что различного рода ошибки в учете, анализе и сделанных на их базе прогнозах, а также недостаточная скоординированность различных ведомств при принятии управленческих решений являются сегодня источником потерь при осуществлении бюджетных расходов в размере порядка 1% от их общего объема, то такие потери могут быть оценены на уровне 1,7 млн. долларов США в год (расходы консолидированного бюджета Чувашской Республики на 2001 год без внутренних оборотов утверждены в размере 5281 млн. рублей, что составляет эквивалент 176 млн. долларов США). Создание РИАС направлено на сокращение подобных потерь.

Общий эффект экономии бюджетных средств

Для оценки экономической эффективности подпрограммы по созданию РИАС должен оцениваться общий эффект от экономии бюджетных расходов, который может быть достигнут от внедрения данной системы.

Для расчета выбран период до 2009 года, учитывающий плановый срок эксплуатации РИАС на созданной технологической платформе, составляющий 7 лет с момента ее создания, после которого должна быть проведена модернизация морально и технически устаревших компьютерно-коммуникационных средств.

Статьи затрат	Приведенная стоимость (по ставке 17%)	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Стартовые затраты (приобрете- ние оборудования и организа- ционные мероприятия)			1249,6	1250
Текущие затраты по оплате трафика								100	100	100	100
Расходы на поддержание и развитие (3% от проектной стоимости РИАС)					75	75	75	75	75	75	75
Всего расходов	2321		1249,6	1250	75	75	75	175	175	175	175
Относительная экономия средств при создании РИАС вместо развертывания отдельных вертикальных ведомственных систем			746	746
Сокращение неэффективных расходов на взаимодействие республиканских и муниципаль- ных органов					100	100	100	100	100	100	100
Снижение операционных рисков и связанных с ними потерь					1700	1700	1700	1700	1700	1700	1700
Всего экономия бюджетных расходов и сокращение потерь	5703			746	1800	1800	1800	1800	1800	1800	1800
Общая экономия бюджетных средств за вычетом затрат на реализацию мероприятий (тыс. долларов США)	3381		-1250	-504	1725	1725	1725	1625	1625	1625	1625

Таким образом, чистая приведенная стоимость (NPV) общего эффекта от экономии бюджетных средств за период 2001-2009 годов, учитывающего необходимые затраты на создание РИАС, составляет 3,4 млн. долларов США (при дисконтировании будущих потоков использована ставка 17%).

При этом следует отметить, что общий экономический эффект от создания РИАС помимо экономии бюджетных средств включает также значительный эффект, выражающийся в повышении качества системы управления общественными финансами в республике и обеспечивающий реализацию основных направлений ее реформирования.

2. Существующее состояние республиканской информационной системы

В Чувашской Республике разработана и активно реализуется целостная государственная политика в области информатизации, регулируемая рядом нормативных документов:

- постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 16 мая 1994 г. N 99 "О концепции информатизации государственных органов Чувашской Республики";

- постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 5 октября 1995 г. N 258 "О развитии работ по информатизации органов государственной власти и местного самоуправления Чувашской Республики";

- постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 июня 1998 г. N 199 "О мерах по развитию единого информационного пространства Чувашской Республики";

- Концепция создания и развития информационно-коммуникационной системы "Интранет-Чувашия", утверждена Руководителем Администрации Президента Чувашской Республики 8 октября 1997 года.

С другой стороны, недостаточен объем финансирования данных работ из республиканского бюджета Чувашской Республики. Вместе с тем государственные и муниципальные органы имеют собственные бюджеты на информатизацию, которые расходуются преимущественно на закупки компьютерной техники.

РИАС является дальнейшим развитием системы "Интранет-Чувашия", заложившего концептуальные основы современной информационной инфраструктуры Чувашской Республики.

2.1. Республиканская телекоммуникационная инфраструктура

В настоящее время на территории Чувашской Республики эксплуатируется IP-сеть передачи данных ОАО "Связьинформ", охватывающая все районы.

Районные узлы системы располагаются в линейно-технических цехах районных узлов связи (далее - ЛТЦ РУС). Типовой узел построен на основе маршрутизатора - компьютера класса Pentium под управлением ОС Unix с платой мультиплексора (до 8 портов), к которой подключены модемы. По выделенному внутризоновому каналу маршрутизатор подключается к республиканскому узлу системы. К серверу по местным выделенным и коммутируемым каналам подключены муниципальные органы и предприятия района.

В гг.Чебоксары и Новочебоксарске ОАО "Связьинформ" построило и эксплуатирует единую цифровую инфраструктуру передачи данных на базе оптоволоконного кольца и системы синхронной иерархии (SDH) со скоростью до 622 Мбит/с. В оптоволоконное кольцо включены базовые автоматические цифровые телефонные станции (всего 6 АТС), обеспечивающие функционирование телефонной сети общего пользования. Базовым является оборудование Siemens EWSD.

Подключение пользователей к сети передачи данных (в том числе сети Интернет) осуществляется по коммутируемым каналам со скоростью до 56 Кбит/с к модемному пулу на узле ОАО "Связьинформ" (около 100 портов). ОАО "Связьинформ" арендует наземный цифровой магистральный канал Интернет со скоростью 2 Мбит/с.

Оборудование районных узлов сети устарело и не обеспечивает необходимых для функционирования РИАС характеристик (надежность, скорость, количество портов и пр.). В связи с этим необходима полная реконструкция сети с использованием существующих внутризоновых каналов связи.

Единственная доступная услуга по подключению к городской инфраструктуре передачи данных - коммутируемое соединение - также не обеспечивает потребностей крупных пользователей в скоростном доступе к Интернет и организации наложенных корпоративных сетей. Решением данной проблемы является создание высокоскоростной городской сети передачи данных.

Нуждается в коррекции тарифная политика ОАО "Связьинформ". Так, тарифы на услуги Интернет существенно (в 2-3 раза) превышают соответствующие тарифы традиционных операторов связи в соседних регионах. Необходимо также реализовать социально важную услугу ограниченного доступа населения и организаций к внутренним республиканским информационным ресурсам (Интранет).

2.2. Информационная магистраль государственных органов

Информационная магистраль государственных органов (Интрасеть) создана Администрацией Президента Чувашской Республики и представляет собой высокоскоростную коммуникационную сеть на основе выделенных каналов различной природы:

Типы каналов	Оборудование	Скорость (Мбит/с)	Применение
Кабельные (витая пара, коаксиал)	Ethernet	10 и 100 Мбит/c	Объединение локальных сетей в пределах зданий и соседних зданий
Оптоволоконные	Ethernet	10 и 100 Мбит/c	Магистральные линии, связывающие правитель- ственные здания по оси вдоль ул.К.Маркса
Радио-каналы (2,4 GHz)	Radio Ethernet (Lucent WaveLAN и ORINOCO)	2 и 11 Мбит/с	К двум сотам с всенаправленными антен- нами (на Доме Прави- тельства и городской телевышке) удаленные органы власти подклю- чаются с использованием направленных антенн

Интрасеть объединяет информационные комплексы государственных органов Чувашской Республики и муниципальных органов г.Чебоксары (всего более 1000 компьютеров в локальных сетях 30 организаций).

В целом Интрасеть соответствует решаемым задачам и удовлетворяет потребности информационного обмена органов власти, подключенных к ней. Однако практически отсутствуют возможности подключения к Интрасети некоторых органов власти, поскольку прокладка кабельных линий в условиях плотной городской застройки весьма затруднена, а подключение по радиоканалу не всегда возможно в связи с требованием прямой оптической видимости для связи на частотах порядка 2 GHz.

Решением данной проблемы является расширение высокоскоростной городской сети в гг.Чебоксары и Новочебоксарске.

2.3. Использование сети интернет и интранет-технологий

В органах власти Чувашской Республики широко используются Интернет- и Интранет-технологии:

- доступ в Интернет организован как стандартный сервис Интрасети и республиканской коммуникационной сети, предоставляется с рабочих мест сотрудников органов власти и широко используется в их повседневной деятельности для поиска и анализа информации;

- Интернет-сервер Администрации Президента Чувашской Республики www.cap.ru содержит большой объем информации о республике (общие сведения, статистика, культура и пр.), новостные каналы, обновляемые в режиме on-line, сайты всех органов власти. По посещаемости сервер является одним из самых популярных среди серверов органов власти Российской Федерации;

- единая система электронной почты органов власти построена на основе стандартов Интернет с использованием клиентской программы Интернет-почты MS Outlook Express, насчитывает около 300 пользователей и обеспечивает до 70% документооборота органов власти Чувашской Республики;

- технология построения и использования информационных систем Интранет является базовой и широко используется в государственных органах, в частности, в системе внутреннего делопроизводства;

- с 1999 года реализуется совместный проект Администрации Президента Чувашской Республики с рядом организаций - республиканский деловой Интернет-портал CHUVASHIA.COM, на котором представлен большой объем коммерческой и развлекательной информации.

Можно сделать вывод о потенциальной готовности системы органов власти Чувашской Республики к внедрению РИАС в качестве основного инструмента процесса государственного и муниципального управления.

2.4. Информационные ресурсы регистра населения

В Чувашской Республике проводятся работы по созданию компонентов регистра населения. Помимо ведомственных баз данных персонифицированного учета, создаваемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (налоговые органы, Фонд обязательного медицинского страхования, подразделения пенсионного фонда и пр.), в республике поддерживаются следующие базы данных:

- адресный учет населения. Эксплуатируется в республиканском адресно-справочном бюро (далее - АСБ) МВД Чувашии с 1996 года на базе клиент-серверного комплекса. Содержит регистрационные данные и дополнительную информацию специальных учетов на всех жителей республики (на 1,3 млн. жителей приходится более 4 млн. записей);

- акты гражданского состояния. Поддерживается республиканским архивом ЗАГС с 1995 года. Ежегодно пополняется более чем на 50 тыс. текущих актовых записей.

2.5. Компьютерный парк

Разнородный и устаревший компьютерный парк существенно осложняет внедрение современного унифицированного программного обеспечения. Так, в государственных органах только около 60% имеют достаточную для работы в Интранет-системах производительность. Для муниципальных органов этот показатель составляет не более 30%. Однако все государственные органы и более половины муниципальных органов имеют локальные сети, объединяющие компьютеры в подразделениях.

В рамках РИАС необходимо обеспечить обновление компьютерного парка и локальных сетей за счет поставки современного и надежного компьютерно-коммуникационного оборудования.

2.6. Прикладное программное обеспечение

Прикладное программное обеспечение, эксплуатируемое в органах власти, характеризуется разнообразием используемых инструментальных средств и форматов данных, что порождает несовместимость ведомственных систем и отсутствие автоматизированного информационного обмена. Программное обеспечение базируется на устаревших технологических принципах: файл-серверная архитектура и DOS-клиенты используются более чем в 80% систем. Большинство ведомственных программных систем разработано более 3 лет назад и перестало соответствовать характеру и масштабу решаемых задач. Как правило, значительную организационную и финансовую проблему представляют собой сопровождение и модификация программного обеспечения: значительные затраты усилий и средств производятся ежегодно органами власти для сопровождения имеющихся устаревших информационных систем.

В рамках РИАС необходима разработка единого комплекса программных средств, на современной технологической платформе поддерживающего задачи, решаемые органами власти, и обеспечивающего их информационную интеграцию.

3. Коммуникационная сеть

Коммуникационная сеть поддерживает единое информационное пространство Чувашской Республики, выполняя следующие задачи:

- обеспечение на всей территории Чувашской Республики доступа пользователей к информационным ресурсам и системам;

- поддержка информационных потоков между республиканской и районными информационными системами;

- интеграция с сетью Интернет.

В основу проекта республиканской коммуникационной сети положены следующие основные принципы:

- создание единой инфраструктуры передачи данных и интеграция в ее составе ведомственных систем;

- применение открытых стандартов и протоколов сети Интернет;

- использование существующих кабельных каналов связи регионального оператора связи - ОАО "Связьинформ";

- приоритет внутреннего информационного обмена, создание льготных условий для работы в информационной системе и поддержания республиканских ресурсов;

- обеспечение в пиковых режимах пропускной способности, достаточной для поддержки приложений (Интранет-системы и пр.);

- обеспечение повышенной надежности сети за счет использования дублирующих каналов связи для подключения районных узлов сети к центральному узлу и защиты оборудования от сбоев по питанию путем установки источников бесперебойного питания.

В рамках РИАС ОАО "Связьинформ":

- за счет собственных средств выделяет каналы связи, развертывает сеть и осуществляет ее текущую эксплуатацию;

- резервирует до 50% общей емкости сети (количества портов оборудования на узлах) для подключения органов власти;

- гарантирует качественные показатели уровня обслуживания коммуникационной сети (пропускную способность, надежность и пр.);

- обеспечивает возможность раздельной тарификации для внешнего Интернет- и внутреннего Интранет-трафика1;

- устанавливает и обязуется поддерживать тарифы на Интернет-трафик, устанавливаемые на основе расчета среднего арифметического от уровня соответствующих тарифов традиционных операторов связи по Приволжскому федеральному округу; расчет и изменение тарифов производятся не реже 1 раза в полгода;

- устанавливает и обязуется поддерживать специальные тарифы на Интранет-трафик. Для выделенных и закрепленных коммутируемых каналов тариф на Интранет-трафик определяется в форме фиксированной абонентной платы без учета объема трафика. Для коммутируемых соединений повременные тарифы должны составлять не более 50% соответствующих тарифов на Интернет-трафик;

- предоставляет услуги передачи данных органам власти и бюджетным организациям Чувашской Республики по специальным тарифам в соответствии с дополнительным соглашением.

3.1. Центральный узел сети

Центральный узел сети расположен в ОАО "Связьинформ".

Функционирование республиканской телекоммуникационной сети поддерживает модульный маршрутизатор (Cisco 36xx). К портам маршрутизатора подключен модемный пул на базе 3 модулей по 16 модемных слотов, обслуживающий выделенные 4-проводные каналы на районные узлы (всего 42 модемные карты - по две на каждый из 21 районного узла).

Обеспечивается интеграция центрального узла сети со следующими системами:

- городской сетью;

- Интрасетью и центром обработки данных;

- магистральным коммуникационным каналом в Интернет.

3.2. Районная сеть

В ходе I этапа создания РИАС предполагается установить в линейно-технических цехах районных узлов связи (далее - ЛТЦ РУС) аппаратные маршрутизаторы (Cisco 2509/2511 - 8/16 асинхронных портов, 1 синхронный порт, порт Ethernet). Подключение маршрутизаторов к центральному узлу сети осуществляется по двум выделенным внутризоновым каналам с использованием магистральных модемов для 4-проводных линий. В результате мультиплексирования суммарная скорость увеличивается до 64 Кбит/с, а также повышается отказоустойчивость сети.

Информационные комплексы (локальные сети) администраций городов и районов подключаются к маршрутизатору в ЛТЦ РУС по кабельным каналам Ethernet (10 Мбит/с) или выделенным физическим абонентским линиям (от 128 Кбит/с).

Информационные комплексы муниципальных органов, расположенных вне локальных сетей администраций, подключаются по коммутируемым каналам на закрепленные порты маршрутизатора в ЛТЦ РУС. Перечень подключаемых комплексов уточняется по каждому муниципальному образованию в зависимости от расположения муниципальных органов и включает в среднем около10# органов, в том числе ОВД и паспортную службу, налоговые органы, органы регистрации прав собственности, основные лечебно-профилактические учреждения, органы медицинского, социального и пенсионного страхования, службу занятости населения, органы земельного кадастра и технической инвентаризации и пр.

Для эффективного функционирования муниципальных систем в составе РИАС необходимо определить типовые параметры качества обслуживания районного узла коммуникационной сети, заключив соглашение об уровне обслуживания (SLA - Service Level Agreement) с ОАО "Связьинформ":

- номинальная скорость магистрального канала, соединяющего районный узел с центральным узлом - не менее 64 Кбит/c;

- минимальная скорость доступа конечного пользователя в режиме пиковой нагрузки к Интернет-серверу центра обработки данных - не менее 500 байт/с;

- параметр "секунды, пораженные ошибками" (SES - Severely Errored Second) нормируется нормативными документами Минсвязи России;

- надежность (частота и продолжительность отказов) - максимальное суммарное время простоя - 87,6 часов в год (коэффициент готовности - 99%);

- гарантированное время восстановления - не более 8 часов в рабочие дни.

3.3. Городская сеть

С целью обеспечения функционирования РИАС и объединения информационных систем в гг.Чебоксары и Новочебоксарске развивается городская сеть, которая обеспечивает высокоскоростную передачу данных по выделенным каналам, базирующимся на следующих технологиях:

Технология	Канал	Ско- рость	Абонентские устройства	Устройства доступа	Ограничения подключения
DSL (Digital Subscriber Line)	Существующие телефонные абонентские линии (диа- метр жилы 0,4 мм)	1-8 Мбит/с	Модем DSL (около 300$) или маршру- тизатор DSL (около 800$)	Концентра- торы DSL (от 16 до 32 портов) на АТС, под- ключенные к кольцу SDH	Длина линии до 3-5 км, хорошее ка- чество ли- нии
RadioEthernet	Радиоканал 2,4 GHz	2-11 Мбит/c	Радиокарта (от 400$) или комплект маршрутиза- тора (от 1500$), направленная антенна (200$)	Всенаправ- ленная ан- тенна на высоко рас- положенной точке	Расстояние до точки доступа до 5-10 км, прямая видимость
Выделенный канал	Выделенные телефонные линии	256 Кбит/c - 2 Мбит/c	Модем (от 600$)	Модем	Длина линии до 3-5 км, хорошее качество линии

В городскую сеть интегрируется информационная магистраль государственных органов.

В рамках РИАС по выделенным каналам к городской сети подключаются государственные органы Чувашской Республики и муниципальные органы гг.Чебоксары и Новочебоксарска (в том числе органы внутренних дел и паспортные службы, органы ЗАГС, органы управления имуществом, органы земельного кадастра и технической инвентаризации, служба занятости населения, органы медицинского, социального и пенсионного страхования и пр.).

Подключение иных государственных и муниципальных органов может осуществляться также с использованием коммутируемых каналов на модемные пулы центра обработки данных и ОАО "Связьинформ".

Развертывание городской сети осуществляется поэтапно:

- I этап - создание опытной зоны DSL в г.Новочебоксарске с подключением муниципальных органов (всего 10 пользователей). В ходе развертывания опытной зоны производится тестирование оборудования на каналах и его интеграция в сеть SDH, а также апробируются технологические решения по подключению пользователей;

- II этап - расширение сети в г.Чебоксары с подключением государственных и муниципальных органов.

4. Информационные системы органов власти

4.1. Центр обработки данных

В целях обеспечения функционирования РИАС в Администрации Президента Чувашской Республики создается центр обработки данных (далее - ЦОД), который выполняет следующие задачи:

- поддержание информационных ресурсов РИАС (ИБД и хранилища данных) и их резервирование;

- функционирование комплекса задач РИАС на республиканском уровне;

- хостинг прикладных программных приложений на служебных Интранет-серверах (ASP - Application Service Providing) и обеспечение доступа к ним;

- поддержание публичного Интернет-портала;

- функционирование информационных сервисов (электронная почта, FTP и пр.);

- выход абонентов системы в мировую сеть Интернет и тарификация;

- аналитическая обработка на основе хранилища данных;

- информационная безопасность системы.

Серверный комплекс функционирует под управлением MS Windows 2000 Server/Advanced Server. В составе республиканского узла функционируют:

Сервер	Назначение, функции
Сервер баз данных - MS SQL Server	Обеспечивает хранение баз данных и документов на платформе MS SQL Server
Web-сервер - MS Internet Information Server	Обеспечивает интерактивный доступ к гипертекстовым страницам и информационным ресурсам (банкам данных и документов)
Сервер электронной почты - MS Exchange Server	Поддерживает функционирование системы электронной почты (mail)
Сервер резервного копирования	Обеспечивает хранение резервных копий баз данных и документов
Удаленный сервер резервного копирования	Обеспечивает хранение резервной копии баз данных и документов в удаленном помещении на случай разрушения основного серверного комплекса
Файловый сервер	Поддерживает файловый архив и сервис FTP
Сервер криптографии SSL	Шифрация трафика HTTP
Сервер полномочий и кэширования - MS Proxy Server	Отвечает за безопасный выход пользователей в Интернет, разграничивает их доступ к внешним ресурсам, поддерживает временное хранение (кэширование) часто используемой информации для ускорения доступа и экономии трафика

ЦОД также оснащается коммуникационным сервером, обеспечивающим доступ пользователей по коммутируемым каналам.

В состав ЦОД входят рабочие группы персонала ЦОД, аналитиков и класс доступа (на 6 рабочих станций), оборудованный мультимедийным проектором и другим презентационным оборудованием.

В помещениях ЦОД монтируется структурированная кабельная система категории 6 (до 1Gb), объединяющая кабельные системы локальной сети Ethernet, гарантированного электропитания 220 вольт, телефонной сети, пожарной системы, системы контроля доступа и охранной сигнализации, системы радиовещания.

ЦОД интегрируется в существующую Интрасеть органов власти с использованием маршрутизатора. В ходе создания РИАС планируется осуществить перевод магистрали Интрасети на FastEthernet (100 Мбит/сек).

ЦОД соединяется по оптоволоконному каналу с центральным узлом коммуникационной сети в здании ОАО "Связьинформ". Для резервирования данного соединения используются радиоканал и канал DSL. Для обеспечения отказоустойчивого подключения к сети Интернет может использоваться независимый магистральный канал.

В связи с необходимостью обеспечения работоспособности ЦОД в режиме non-stop (24 часа*365 дней) с коэффициентом готовности не менее 99,9% (максимальное суммарное время простоя 8,76 часов в год) применяются специальные решения для повышения надежности комплекса (кластеризация, пространственное разнесение оборудования, дублирование оборудования, климат-контроль, резервирование электропитания, управление доступом и пр.).

На базе персональных компьютеров, оснащенных сенсорными экранами и встроенных в специальные защитные стойки, создаются общедоступные информационные киоски (терминалы доступа), подключенные к системе. В рамках РИАС предполагается установка киосков в холлах правительственных зданий для обеспечения доступа граждан к публичному Интернет-порталу.

На I этапе создания РИАС планируется:

- создание структурированной кабельной системы;

- поставка и монтаж ядра серверного комплекса ЦОД;

- развертывание рабочих станций персонала ЦОД и класса доступа.

На II этапе будет осуществлено наращивание ЦОД до полной конфигурации.

4.2. Информационные комплексы государственных органов

Состав оборудования и очередность развертывания информационных комплексов государственных органов определяется объемом и характером решаемых в рамках РИАС задач.

Комплекс представляет собой сетевую рабочую группу, интегрируемую с использованием коммутатора/концентратора в существующую информационную систему органа власти, с одной стороны, и в республиканскую коммуникационную сеть посредством Интрасети или городской сети - с другой.

В составе РИАС разворачиваются следующие комплексы:

- усиленные комплексы Минэкономики Чувашии, Минпрома Чувашии, Минимущества Чувашии, Госкомстата Чувашии, Департамента ЖКХ Минстроя Чувашии, паспортно-визовой службы МВД Чувашии, БТИ г.Чебоксары;

- типовые комплексы Минздрава Чувашии, Минобразования Чувашии, Минкультуры Чувашии, Минсоцполитики Чувашии, Минстроя Чувашии, МВД Чувашии, Минприроды Чувашии, Минпредпринимательства Чувашии, Минспорта Чувашии, Минюста Чувашии, архива ЗАГС, Госкомархива Чувашии, Комзема по Чувашской Республике, ТО ФСФО России в Чувашской Республике, РЭК.

4.3. Информационные комплексы муниципальных органов

Ядром муниципальной информационной системы является сервер, поддерживаемый отделом информационного обеспечения администрации. Сервер функционирует под управлением MS Windows 2000 и обеспечивает выполнение функций маршрутизатора, сервера баз данных, Интернет-сервера, прокси-сервера и пр.

Средствами MS SQL Server поддерживается интегрированный банк данных муниципального масштаба, содержащий детализированные данные пообъектного учета (граждане, предприятия, недвижимость, земельные участки и пр.).

Рабочие станции поддерживают функционирование соответствующих подсистем РИАС и входят в состав информационных комплексов подразделений администраций и прочих муниципальных органов:

- администрации (отдела информационного обеспечения) (сервер, 5 рабочих станций#;

- усиленные комплексы (2 рабочие станции) - социальной защиты, финансов, экономики, имущества;

- типовые комплексы (1 рабочая станция) - здравоохранения, ЖКХ, ЗАГС, ПВС отдела внутренних дел, земельного кадастра, статистики.

Рабочие станции отдела информационного обеспечения администрации используются для системного администрирования, массового ввода данных, сканирования и подготовки графических изображений, а также работы в РИАС подразделений администраций, не оснащенных информационными комплексами. Количество рабочих станций отдела информационного обеспечения фиксировано.

Количество рабочих станций для органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований может варьироваться и определяется исходя из количества объектов учета (численность обслуживаемого населения, количество объектов недвижимости и пр.).

В силу нестабильного электропитания в районных центрах оборудование муниципальных систем подключается с использованием источников бесперебойного питания. Информационный комплекс паспортно-визовой службы (далее - ПВС) отдела внутренних дел дополнительно оснащается сканером для сканирования и последующей передачи по сети графических изображений и фотопортретов граждан.

В комплексе зданий администрации развертывается локальная сеть Ethernet на основе витой пары, к которой с помощью концентраторов подключаются рабочие станции информационных комплексов подразделений и уже имеющиеся сегменты локальных сетей. Расположение и схема подключения концентраторов Ethernet определяется расположением подразделений в здании и конфигурацией имеющихся сегментов. В отдельных случаях могут применяться и другие способы подключения, выбор которых определяется взаимным местоположением объектов (кабель, физическая выделенная линия, выделенный телефонный канал).

Локальные сети администраций подключаются к районным узлам республиканской телекоммуникационной сети в ЛТЦ РУС следующими способами:

- по кабельной линии Ethernet (Батыревская, Вурнарская, Ибресинская, Марпосадская, Моргаушская, Порецкая, Урмарская, Яльчикская, Янтиковская, Канашская городская);

- по физическим выделенным линиям с использованием специальных модемов - маршрутизаторов, поддерживающих скорость соединения до 2 Мбит (Алатырская, Аликовская, Канашская, Козловская, Комсомольская, Красноармейская, Красночетайская, Цивильская, Чебоксарская, Шемуршинская, Шумерлинская, Ядринская, Алатырская городская, Шумерлинская городская).

Подключение администраций в гг.Чебоксары и Новочебоксарске осуществляется следующим образом:

Администрация	Подключение
г.Чебоксары	оптоволоконный канал Интрасети
г.Новочебоксарска	канал DSL
Ленинского района г.Чебоксары	радиоканал Интрасети
Калининского района г.Чебоксары	-"-
Московского района г.Чебоксары	-"-

5. Программное обеспечение

При проектировании программного обеспечения РИАС должны учитываться характеристики системы:

- большой объем структурированных данных (порядка нескольких десятков миллионов записей);

- необходимость хранения и обработки неструктурированных данных (тексты, графические образы);

- сложная схема реляционных взаимосвязей данных (несколько тысяч таблиц);

- функционирование в многопользовательском режиме с большим количеством одновременно работающих пользователей и высокой интенсивностью запросов (одновременно обрабатываются запросы порядка 500 пользователей);

- высокие требования к быстродействию системы и максимальному времени реакции;

- возможность формулирования и обработки сложных многокритериальных запросов;

- значительная территориальная удаленность информационных комплексов (распределенная система);

- функционирование на стандартных аппаратных платформах;

- ориентация на непрофессионального пользователя;

- необходимость надежной защиты информации от несанкционированного доступа и изменения.

Данные характеристики определяют применяемые технологии построения программного обеспечения:

- "клиент-сервер", трехуровневая архитектура, распределенный доступ и репликации;

- Интранет и персонализируемые порталы;

- анализ данных на основе информационных хранилищ и OLAP;

- электронная почта в качестве стандартного средства обмена сообщениями.

5.1. Технологии построения прикладных подсистем

Системной платформой для прикладных программных подсистем служит программное обеспечение фирмы Microsoft:

- операционная система Windows 2000;

- сервер баз данных SQL Server 2000;

- сервер сообщений и электронной почты Exchange Server 2000;

- клиентский пакет офисных приложений Office 2000.

В рамках системы предполагается использование только лицензионного программного обеспечения.

Трехуровневая модель данных

На базе Microsoft Windows Distributed interNet Applications (Windows DNA) реализуется трехуровневая модель информационной системы в архитектуре "клиент-сервер", функционирующая на следующих уровнях:

1) данные - сервер баз данных (MS SQL Server);

2) логика - сервер приложений (MS IIS Server и Active Server Pages);

3) представление - клиент (броузер).

Применение трехуровневой архитектуры позволяет снизить требования к рабочим станциям, уменьшить нагрузку на линии связи, повысить модульность и открытость программного обеспечения, обеспечить масштабируемость системы.

Механизм доступа к данным в РИАС в общем случае представляет собой сложную комбинацию, сочетающую:

- прямой доступ пользователей по коммуникационным каналам к центральному интегрированному банку данных (для компактных консолидированных данных);

- работу пользователей с локальной SQL-базой данных с ее последующей репликацией, при которой синхронизируются изменения локальной базы и интегрированного банка данных (для детализированной оперативной информации);

- работу пользователей с локальной не SQL-базой данных оригинального приложения с последующим импортом изменений локальной базы в интегрированный банк данных через файл обмена (для ведомственных систем сбора детализированной информации).

Концепция распределенных фрагментированных представлений (distributed partitioned views) позволяет рассматривать совокупность данных, обрабатываемых серверами SQL Server 2000 в ЦОД и 29 муниципальных системах, как единую распределенную базу данных. Запросы к такой базе данных в режиме реального времени могут распараллеливаться на подзапросы, которые обрабатываются отдельными серверами, сводный результат запроса объединяется из результатов подзапросов и выдается пользователю.

Средний слой Windows DNA составляют компоненты, реализующие деловую логику. Подходящей средой исполнения для них служит сервер транзакций (MTS). Эти компоненты могут быть написаны на любом поддерживающем COM языке. Базовыми языками выбраны:

- Visual Basic и Visual FoxPro - для создания клиентского программного обеспечения;

- Java Script - для динамического формирования Web-страниц с помощью технологии активных серверных страниц (ASP - Active Server Pages).

Представление и интерфейс пользователя могут быть реализованы в виде:

- Интранет-приложений на базе генерируемых сервером динамических HTML-страниц для броузера MS Internet Explorer 5.0 (основной вид интерфейса);

- настольных приложений на базе исполняемых на пользовательской рабочей станции специализированных программных модулей;

- модулей и настроек для исполняемых на пользовательской рабочей станции стандартных средств MS Office (Office и Excel).

Связь как между подсистемами, входящими в состав программного комплекса РИАС, так и между РИАС и иными ведомственными системами обеспечивается средствами языка XML.

Технология персонализируемых порталов

В состав РИАС входят Интернет-серверы, построенные по технологии персонализируемых порталов:

- внутренний Интранет-портал, обеспечивающий доступ к ИБД и функциональным подсистемам РИАС пользователей из органов власти;

- публичный Интернет-портал, предоставляющий различным категориям граждан доступ к открытой информации РИАС.

Технология персонализируемых порталов позволяет на основании динамически генерируемых HTML-страниц организовать доступ пользователей через броузер ко всему объему информации, существующей в РИАС, в зависимости от прав доступа или личных предпочтений (профилей).

В состав программного обеспечения для построения порталов входят инструментальные средства Интранет, обеспечивающие визуализацию и модификацию баз данных, публикацию многоуровневых каталогов и пр.

Данные средства должны обеспечить управление порталом без программирования, что позволяет разделить дизайн портала и его информационное наполнение и минимизировать затраты на последующую поддержку и развитие.

5.2. Интегрированный банк данных

Фундаментом РИАС является ИБД, который построен в архитектуре "клиент-сервер" на базе MS SQL Server. В ИБД хранятся как детализированная информация (например, пообъектный учет объектов недвижимости или реестры регистрационных документов), так и обобщенные данные с привязкой к периодам времени (например, консолидированные объемы финансирования учреждений образования за определенный период в разрезе районов).

Формирование, актуализация и обработка информации ИБД поддерживается программным обеспечением функциональных подсистем экономического регистра и регистра населения, которое осуществляет оперативную обработку транзакций (OLTP - On-Line Transaction Processing). ИБД также актуализируется путем автоматического импорта внешней информации, поступающей из внешних источников данных (ведомственных систем, например, органов статистики, налоговой инспекции и пр.) в согласованных форматах.

Единая система классификаторов позволяет обеспечить сопоставимость данных в рамках ИБД.

На основании анализа информационных потоков и уровней компетенции органов власти определены права доступа пользователей к базам данных и реквизитам. Например, с использованием технологии персонализируемых порталов пользователи со стартовой страницы Интранет-портала получают доступ к разделам и ресурсам, с которыми они постоянно работают.

Аналитическая подсистема дает возможность создавать аналитические и прогнозные отчеты по любым базам данных ИБД, выявляя не только отдельные факты, но и тенденции. Так как в ИБД хранится сильносвязанная информация, анализ приобретает всеобъемлющий характер - например, имея информацию о финансовой деятельности муниципальных предприятий, можно сразу выяснить и другие их характеристики - персональный состав, сведения о здании, автотранспорте и др.

5.3. Экономический регистр

Экономический регистр содержит всеобъемлющую информацию об экономике, финансах, отраслях и предприятиях народного хозяйства и бюджетной сферы на республиканском и муниципальном уровнях.

Информационное наполнение экономического регистра осуществляется функциональными подсистемами, которые помимо функции актуализации реализуют определенные процедуры обработки (отчеты, сводки) и маршрутизации информации (workflow).

Мониторинг

Подсистема "Мониторинг" предназначена для сбора и анализа информации:

- детализированной - реквизиты и основные показатели деятельности организаций;

- агрегированной - сводные отраслевые показатели (индикаторы).

Информация разделена по отраслевому и территориальному признаку на разделы, за которые отвечают соответствующие государственные и муниципальные органы. Интеграция информации достигается за счет унификации и единообразной связи экономических и финансовых параметров (доходы и расходы, их структура, финансирование и пр.).

Отраслевые разделы включают перечни предоставляемых бюджетных услуг с их параметрами и стандартами качества. На базе подсистемы осуществляется мониторинг услуг по следующим индикаторам:

- значениям параметров качества услуг;

- данным о затратах, связанных с оказанием услуг (в разрезе услуг), отдельных бюджетных учреждений и ответственных руководителей;

- интегральным оценкам "цена услуги/качество" в разрезе отдельных бюджетных учреждений.

На основании мониторинга могут быть сделаны выводы об эффективности деятельности бюджетных учреждений и их руководителей.

Подсистема "Мониторинг" также обеспечивает среднесрочное прогнозирование и составление стандартных прогнозов экономического развития (пользователь - Минэкономики Чувашии).

N пп	Раздел	Организации	Индикаторы (укрупненные)*	Органы власти
1.	Образование	Дошкольные, школьные учебные заведения, ве- черние школы, центры творчест- ва детей и юно- шества, другие учреждения обра- зования	Количество учащихся, учителей, расходы на одного ребенка, стоимость питания, доля родительской платы в общей сумме расходов, наполняе- мость классов, средний балл, обеспеченность местами и учебниками, заработная плата педагога в республике, средняя стоимость педагогического часа	Минобразования Чувашии, отде- лы образования администраций районов и го- родов
2.	Торговля, обществен- ное пита- ние, услуги	Магазины, дома быта, объекты общественного питания, парик- махерские	Общий объем бытовых услуг, объем услуг на одного жителя и пр.	Минэкономики Чувашии, уп- равления эко- номики админи- страций райо- нов и городов
3.	Культура	Музеи, выставоч- ные залы, кино- театры, библио- теки, дома куль- туры	Расходы по культуре на одного жителя, средняя заработная плата работника культуры	Минкультуры Чувашии, отде- лы культуры администраций районов и го- родов
4.	Промышлен- ность	Предприятия (подсистема "Предприятия")	Общий объем промышлен- ного производства, по отраслям, средняя зарплата работника, задолженность и пр.	Минпром Чува- шии, управле- ния экономики администраций районов и го- родов
5.	Транспорт	Автотранспортные предприятия	Доходы и расходы автотранспортных пред- приятий по статьям (топливо, ремонт, зар- плата водителей, при- обретение автобусов и пр.), расходы на пере- возку 1 пассажиро-км, пассажирооборот, общее число маршрутов тран- спорта, общее число транспортных средств в населенном пункте	Минпром Чува- шии, управле- ния экономики администраций районов и го- родов
6.	Строитель- ство	Строительные ор- ганизации. Га- ражные коопера- тивы, киоски фи- зических и юри- дических лиц. Дороги. Земель- ные участки, предназначенные для различного вида строитель- ства	Ввод в действие объектов, общие объемы финансирования, освое- ние вложений и пр.	Минстрой Чува- шии, отделы капитального строительства администраций районов и го- родов
7.	Сельское хозяйство	Сельскохозяйст- венные и перера- батывающие пред- приятия	Закупки сельхозпродук- ции, объемы производ- ства и урожайность в разрезе основных сель- скохозяйственных куль- тур, продуктивность животноводства, число прибыльных и убыточных хозяйств, оперативные показатели хода сель- скохозяйственных работ	Минсельхозпрод Чувашии, ГУП "АРИС", службы АРИС и УСХП администраций районов и го- родов
8.	Здравоохра- нение	Больницы, полик- линики, санато- рии и другие ЛПУ	Заработная плата меди- цинского работника, количество дней функ- ционирования койки, расходы на одного больного по статьям, медицинская статисти- ка, инфекционные забо- левания и санитарный фон	Минздрав Чува- шии, отделы здравоохране- ния админист- раций районов и городов, центральные районные боль- ницы, Госсан- эпидемнадзор
9.	Физкультура и спорт	Спортивные и туристические организации и сооружения, секции и кружки	Количество посетителей спортивных организа- ций, расходы на одного жителя и пр.	Минспорт Чува- шии, отдел физкультуры и спорта районов и городов
10.	Социальное обеспечение, труд, заня- тость	Социальные уч- реждения	Льготники, пенсионеры, безработные, работаю- щие, задолженность по пенсиям и пособиям и пр.	Минсоцполитики Чувашии, Пен- сионный фонд, отделы соци- альной защиты администраций районов и го- родов
11.	Правоохрани- тельная дея- тельность		Информация о деятель- ности органов внутрен- них дел: преступность, раскрываемость, струк- тура преступлений	МВД Чувашии, РОВД
12.	Экология и природные ресурсы		Обобщенные сведения о земельных ресурсах, площадях лесопарковых насаждений, количестве выявленных нарушений экологического законо- дательства и пр.	Минприроды Чу- вашии, служба земельного ка- дастра

*) Полный перечень индикаторов состояния общественных финансов будет утвержден соответствующим нормативным документом.

Финансы

Главной целью подсистемы "Финансы" является улучшение качества прогнозирования и исполнения бюджета, а также анализ эффективности использования бюджетных средств в условиях внедряемой в Чувашской Республике казначейской системы исполнения республиканского и местных бюджетов.

Подсистема выполняет следующие основные задачи:

- оперативное управление финансовыми потоками и финансовыми органами республики, реализация их информационного взаимодействия на республиканском и муниципальном уровнях (финансовые отделы (управления) Минфина Чувашии по городам и районам);

- аналитическое управление системой республиканских финансов (в том числе прогноз, составление и контроль исполнения бюджета, формирование единого баланса активов и пассивов Чувашской Республики, управление долгом).

Подсистема позволяет на основе информации ИБД осуществлять мониторинг макроэкономических показателей, взаимоувязанных с объемными производственными показателями (подсистемы "Мониторинг", "ЖКХ", "Предприятия" и пр.).

Подсистема поддерживает следующие взаимосвязанные информационные массивы (в разрезе муниципальных образований и республики в целом):

- единая база доходных и расходных операций (по единому счету доходов и расходов);

- целевые государственные программы и льготы по ним (субвенции и субсидии бюджета);

- инвестиционные проекты, основные параметры их бизнес-планов и налоговые преференции по ним (кредиты и гарантии бюджета);

- реестр применяемых налоговых и неналоговых преференций в разрезе организаций, видов льгот, оснований, параметров;

- долговая книга (учет долговых обязательств, просроченной кредиторской задолженности, долгов предприятий с долями республиканского и муниципального участия), консолидированный график платежей, расчет фактической стоимости долга;

- недоимка по налоговым платежам;

- трансферты - распределение и исполнение;

- реестр "наведенных" расходов (федеральных мандатов).

Подсистема реализует следующие функции:

- актуализация, анализ и прогнозирование информации по доходам и расходам республиканского и местных бюджетов;

- мониторинг исполнения республиканского и местных бюджетов, а также консолидированного бюджета;

- ведение информационной базы индикаторов состояния управления общественными финансами и их состояния.

Подсистема должна обеспечивать информационное взаимодействие с ведомственными системами (налоговые органы, бюджетополучатели, банки, налогоплательщики и пр.).

Собственность

Основными целями подсистемы "Собственность" является учет и оценка собственности, инвентаризация государственных и муниципальных активов и пассивов, а также оптимизация их использования и повышение эффективности управления собственностью.

Подсистема позволяет накапливать информацию как об активах Чувашской Республики, муниципальных образований, предприятий и частных лиц (объекты недвижимости, собственность предприятий, земельные участки, доли в уставном капитале предприятий, кредиты, транспортные средства, прочее имущество и др.) с номинальной и рыночной оценкой их стоимости, так и о пассивах. Данная информация в конечном итоге обобщается в едином балансе активов и пассивов.

В подсистеме отслеживается процесс аренды нежилых помещений. Ведется реестр предприятий с долями республиканской и муниципальной собственности, содержащий параметры для проведения анализа эффективности их деятельности.

Подсистема поддерживает единый реестр прав собственности на недвижимое имущество и регистрацию прав собственности по технологии "одного окна".

Эксплуатацию системы осуществляют Минимущество Чувашии и органы управления муниципальным имуществом совместно с Регистрационной палатой Чувашской Республики и ее районными подразделениями. К работе в системе привлекаются органы технической инвентаризации и земельного кадастра.

Государственные и муниципальные закупки

Подсистема "Государственные и муниципальные закупки" предназначена для управления и контроля процесса закупок и заказов в целях его оптимизации, исключения злоупотреблений, расширения круга поставщиков и, в конечном итоге, снижения бюджетных расходов.

В подсистеме ведутся реестры покупателей и поставщиков, классификатор видов продукции, база данных по потребностям отдельных покупателей в разрезе видов продукции. Основная работа ведется по определению объемов закупок, распределению государственных и муниципальных заказов, проведению конкурсов и заключению контрактов на поставки. Отслеживается своевременность и полнота конкурсных процедур, проводится ценовой мониторинг в разрезе конкретной продукции, поддерживается актуальная информация о логистике поставок.

На публичном Интернет-портале предполагается размещать информацию о конкурсных процедурах и создать пилотную систему электронных аукционов.

Координация работ с системой осуществляется Минэкономики Чувашии. Работа в системе проводится отвечающими за закупки подразделениями государственных и муниципальных органов. К работе необходимо подключение также основных предприятий - поставщиков продукции, что может выступать одним из условий участия в конкурсе на поставку.

Предприятия и организации

Подсистема предназначена для сбора и обработки разнообразной информации о деятельности предприятий и организаций. К базе данных предприятий привязана информация других баз данных ИБД.

Формат информации о предприятии включает:

- основные реквизиты (наименование, коды, руководитель, регистрационные данные и пр.);

- экономические показатели, прогнозы развития (в том числе показатели экономической эффективности деятельности республиканских государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли, вклады) которых находятся в республиканской и муниципальной собственности);

- учредители;

- эмиссии ценных бумаг;

- собственность (недвижимость, земля, активы);

- каталог выпускаемой продукции;

- инвестиционные проекты;

- коммерческие предложения;

- неиспользуемые ресурсы (производственные площади, оборудование, сырье) и пр.

База данных предприятий связана и поддерживает процедуры обмена с другими информационными системами учета предприятий:

- реестром налогоплательщиков налоговой службы;

- государственным реестром предприятий органов статистики.

Система поддерживает процедуру регистрации предприятий и предпринимателей, осуществляемую администрациями районов и городов, органами статистики и налоговой службой, а также формирование соответствующих документов (свидетельств, постановлений о регистрации и реестров).

Координацию работы системы осуществляют Минпром Чувашии, Минэкономики Чувашии, Минстрой Чувашии (предприятия строительства), Минсельхозпрод Чувашии (предприятия сельхозпереработки), Госкомстат Чувашии, налоговые органы, администрации районов и городов. К работе с подсистемой на основании соглашений о предоставлении информации привлекаются крупнейшие предприятия, которые самостоятельно актуализируют собственные разделы с использованием Интранет-решений.

Одной из целей системы является поддержка товаропроизводителей, развитие промышленного производства, повышение налогового потенциала региона. Путем интеграции с республиканским бизнес-порталом CHUVASHIA.COM достигается формирование единого каталога предприятий в сети Интернет и создание Интернет-представительств отдельных предприятий. Дальнейшими направлениями развития системы являются:

- интеграция электронной коммерции между предприятиями по схеме B2В (business-to-business);

- организация электронного документооборота для предоставления предприятиями отчетных форм (статистических, налоговых и пр.) органам власти (с использованием средств защиты).

Использование аналитических средств обработки информации подсистемы позволяет на основании показателей отдельных предприятий прогнозировать макроэкономические параметры (например, налоговые платежи).

Лицензирование

Подсистема предназначена для информационной поддержки и мониторинга процесса лицензирования. Поддерживается классификатор лицензий с указанием лицензирующих органов, нормативных сроков рассмотрения, стоимости и возможных причин отказа в выдаче лицензий. Ведутся базы данных поданных заявок и лицензий, выданных юридическим и физическим лицам. Координацию работы осуществляет соответствующее подразделение Минэкономики Чувашии, к работе в системе привлекаются лицензирующие органы.

Интерфейс с публичным Интернет-порталом обеспечивает возможность для пользователей подавать заявки на получение лицензий и отслеживать процесс их оформления.

Банкротство

Подсистема предназначена для информационной поддержки, мониторинга и анализа эффективности процессов банкротства и внешнего управления предприятиями, а также ранней диагностики несостоятельности хозяйствующих субъектов.

Поддерживаются базы данных должников, заявлений о возбуждении дела о банкротстве, реструктуризации задолженности, процесса финансового оздоровления и пр. Координацию работы осуществляет ТО ФСФО России по Чувашской Республике.

Жилищно-коммунальное хозяйство

Основными задачами подсистемы являются:

- оперативное управление отраслью ЖКХ на республиканском и муниципальном уровнях;

- проведение тарифной политики в отношении предприятий и естественных монополий;

- мониторинга проведения реформы ЖКХ;

- внедрение механизмов и программ энергоресурсосбережения.

Подсистема поддерживает реестр предприятий ЖКХ с подробным составом параметров их деятельности:

- технических (котельные, центральные тепловые пункты, тепловые сети);

- экономических (структура затрат, себестоимости услуг, цена единицы энергии, тарифы, ограничения цен локальных монополий на товары и услуги и пр.).

Поддерживаются следующие информационные массивы:

- услуги (вода, тепловая энергия, электроэнергия и пр.), отпускаемые отдельным категориям потребителей с пообъектным учетом;

- лимиты, обеспеченность натуральных лимитов источниками финансирования, платежи и задолженности бюджетных организаций за полученные услуги ЖКХ;

- реализация топлива населению (розничные цены на топливо, объемы реализации, издержки топливообеспечивающих организаций, субсидии из бюджета и пр.);

- состояние жилого фонда (аварийный жилой фонд, ветхие здания, коммуникации, движение жилого фонда, очередность на получение жилья и т.д.).

Подсистема также предоставляет инструменты календарного планирования работ и ресурсов (в частности, перехода на зимний период).

Координацию работы в системе осуществляет Минэкономики Чувашии. В системе задействованы Департамент ЖКХ Минстроя Чувашии, Дирекции единого заказчика муниципальных образований, отделы ЖКХ администраций районов и городов, РЭК, ГУ "Управление государственного энергетического надзора по Чувашской Республике" и пр.

5.4. Регистр населения

Регистр населения определяется как совокупность персональных регистрационных данных граждан, однозначно идентифицирующих личность, и данных учета граждан, сбор которых регламентирован государственными нормативными правовыми актами.

Задача создания регистра населения характеризуется следующими аспектами:

- отсутствие нормативно-методической базы на федеральном и республиканском уровнях;

- огромный объем разнородных данных;

- необходимость интеграции и взаимодействия различных ведомственных информационных систем;

- повышенные требования к защите данных.

Основной проблемой является различие ведомственных и территориальных принципов учета различных категорий граждан и отсутствие нормативных правовых актов, обязывающих государственные и муниципальные органы обмениваться между собой персональными данными. Решения данной проблемы на федеральном уровне предполагается достичь в 2001 году путем принятия законов о персональных данных и государственном регистре населения. В следующих концептуальных основах создания регистра населения Чувашской Республики учтены проекты федеральных документов. В отсутствие решений на федеральном уровне часть из нормативно-методических проблем может быть урегулирована как принятием республиканских нормативных документов, так и заключением соглашений об информационном обмене между республиканскими органами власти и службами федеральных органов власти.

Постановку задачи и начало разработки программного обеспечения регистра населения планируется осуществить на I этапе создания РИАС, развертывание информационных комплексов в органах власти и внедрение регистра - на II этапе.

Регистрационные данные

Анализ ведомственных систем персонализированного учета показывает, что в каждой из них в состав данных о человеке входит блок основных регистрационных данных гражданина, позволяющих однозначно его идентифицировать. Эти данные формируются в органах внутренних дел при регистрации граждан. В настоящее время в каждой ведомственной системе учета населения регистрационные данные вводятся вручную, имеют свой формат представления, актуализируются в моменты обращения граждан в соответствующие организации.

Регистр населения должен базироваться на наборе регистрационных данных и строиться на основе существующей системы регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания в паспортных службах органов внутренних дел.

Наряду с информацией регистрационного учета граждан необходимо использовать также данные органов ЗАГС о государственной регистрации актов гражданского состояния. Это позволит оперативно проконтролировать своевременность регистрации по месту жительства детей, выписку умерших, обмен паспорта при перемене имени (фамилии, собственного имени и отчества).

Информация ПВС и органов ЗАГС на муниципальном уровне должна храниться в едином банке данных SQL Server на серверах муниципальных информационных систем и актуализироваться в режиме реального времени.

В состав информации регистрационного учета входят следующие реквизиты:

- персональный идентификационный номер;

- фамилия;

- имя;

- отчество;

- пол;

- национальность;

- гражданство;

- дата рождения;

- место рождения;

- реквизиты документа, удостоверяющего личность;

- адрес места жительства (постоянного);

- семейное положение (в браке состоит (не состоит), разведен(а), вдов(а));

- дата прибытия к месту жительства;

- причины прибытия;

- откуда прибыл;

- дата выбытия с места жительства;

- причины выбытия;

- куда выбыл.

Персональный идентификационный номер используется для идентификации граждан и организации обмена информацией между ведомственными системами. В качестве такого номера целесообразно использовать идентификационный номер налогоплательщика (далее - ИНН), присваиваемый каждому гражданину налоговыми органами, поскольку он соответствует необходимым для этого требованиям (неизменность на протяжении всей жизни гражданина, минимально возможная длина, помехоустойчивость, возможность автоматического формирования в децентрализованном режиме). ИНН подобен номеру и серии паспорта гражданина, но при утере паспорта выдается новый паспорт с новыми реквизитами (номер, серия), а ИНН остается прежним.

ИНН применяется в качестве единственного ключевого реквизита во всех базах данных и подсистемах регистра населения, в которых необходима ссылка на физическое лицо. Компьютерная обработка информации с документов начинается с ввода ИНН - в этом случае при "опознавании" гражданина по ИНН все другие учетные данные о нем (Ф.И.О., год рождения, адрес и др.) могут не вводиться, а только визуально сверяться с автоматически показываемыми на мониторе. Обнаружение несоответствия между данными, выдаваемыми компьютером, и данными на документе сигнализирует о некорректном его заполнении или необходимости внесения изменений в базу данных.

Во всех ведомственных системах к основной идентификационной информации о человеке добавляется специфическая для соответствующего органа исполнительной власти функциональная информация (сбор налогов, социальное обеспечение, борьба с преступностью и пр.).

На законодательном уровне должен регулироваться вопрос об обязательном использовании ИНН при совершении различных гражданско-правовых действий.

Интеграция ведомственных систем

Эффективность ведомственных систем учета населения зависит от достоверности и оперативности получаемых ими сведений регистрационного учета граждан, поэтому необходима интеграция систем в единое информационное пространство, что позволит обеспечить оперативную актуализацию идентификационных и адресных данных граждан в системах учета населения.

Интеграция может осуществляться следующими способами:

1. Размещение информации ведомственных систем учета населения в базах SQL Server на сервере районной информационной системы с привязкой к базе регистрационного учета ПВС и ЗАГС, функционирование ведомственных систем в режиме реального времени на базе программного обеспечения в архитектуре "клиент-сервер" и Интранет в составе РИАС (предпочтительный способ, реализуется путем разработки в рамках РИАС программных подсистем, реализующих функции ведомственного учета);

2. Доступ к базе регистрационного учета в режиме реального времени сотрудников органов власти, поддерживающих ведомственные системы учета населения, для отслеживания и ручного внесения изменений в учетные данные граждан в базах данных ведомственных систем (применяется в случае необходимости использования закрытой ведомственной системы);

3. Актуализация информации ведомственных систем учета путем получения и импорта информации регистрационного учета населения через файлы обмена, содержащие изменения данных (применяется в случае необходимости использования ведомственной системы с открытыми интерфейсами).

На республиканский уровень в единый ИБД детализированные данные о гражданах передаются путем репликации из баз данных муниципального уровня средствами SQL Server.

В состав республиканского регистра населения должны быть интегрированы следующие ведомственные системы учета населения:

N пп	Орган	Система учета и категория населения	Способ интеграции*)
			1, наименование подсистемы	2	3
1.	МВД Чувашии, РОВД	Регистрационный учет населе- ния в ПВС, учет автотранспортных средств ГИБДД, различные группы граждан, сбор сведений о которых входит в компетенцию ведомства	Паспорт	+	+
2.	Органы ЗАГС	Акты гражданского состояния: рождения, смерти, браки, разводы и пр.	ЗАГС
3.	Минсоцполити- ки Чувашии и отделы соцза- щиты	Адресная социальная помощь: граждане, получающие пособия и другие виды социальной помощи	Пособия		*
4.	Структуры Пенсионного фонда России по Чувашской Республике	Граждане, получающие пенсии. Граждане, по которым производятся отчисления в Пенсионный фонд Российской Федерации		*	*
5.	ФОМС Чувашс- кой Республи- ки, страховые больничные кассы, цент- ральные рай- онные больни- цы	Граждане, охваченные системой медицинского страхования, пациенты	Медицина
6.	Служба заня- тости населе- ния	Безработные, получающие пособия, бывшие безработные, подростки, занимающиеся летним трудом		*	+
7.	Фонд социаль- ного страхо- вания Чувашс- кой Республи- ки	Граждане, имеющие право на возмещение утраченного заработка в связи с несчастным случаем на производстве или професси- ональными заболеваниями			+
8.	УМНС России по Чувашской Республике и районные на- логовые орга- ны	Налогоплательщики	Налоги	*	+
9.	Миграционная служба	Переселенцы и другие категории прибывших на территорию переселенцы, беженцы, иностранная рабочая сила, лица, ходатайствующие о предоставлении политичес- кого убежища, лица без гражданства		*	+
10.	Военные комиссариаты	Военнообязанные граждане и граждане, проходящие службу в Вооруженных силах Российской Федерации		+
11.	Служба зе- мельного ка- дастра	Землепользователи	Собственность	*	+
12.	Регистрацион- ная палата Чувашской Республики	Собственники недвижимости, акционеры и учредители юридических лиц и т.д.	Собственность		*
13.	Администрации районов и го- родов	Регистрация предпринимателей	Предприятия
14.	Администрации районов и го- родов	Лицензирование	Лицензирование
15.	Центризбирком Чувашии и территориаль- ные избира- тельные ко- миссии	Избиратели	Регистр		*

*) Обозначения для способа интеграции: + основной; * возможный или дополнительный.

Создание и поддержание единых информационно-лингвистических средств (словарей, классификаторов, форматов представления основных регистрационных данных) для регистрационного учета и ведомственных систем учета населения позволит в рамках регистра населения решить проблему информационной совместимости данных о личности, хранящихся в различных системах учета населения, и упростить процедуры информационного взаимодействия.

Паспорт

Подсистема "Паспорт" базируется на системе прописки в территориальных паспортных столах. Прибытие физического лица фиксируется по форме адресного листка прибытия, убытие - по форме адресного листка убытия. Адресные листки после заполнения поступают в АСБ МВД, где происходит их помещение в централизованный бумажный архив. Такое сочетание традиционной бумажной и электронной технологий позволяет обеспечить преемственность и совместимость новой системы учета с существующей.

С главной базой связаны дополнительные базы данных:

- дети (имя, пол, дата и место рождения);

- смена фамилии, имени, отчества;

- временная прописка (конечная дата).

Функции подсистемы:

- первичный ввод, накопление и долговременное хранение учетных данных населения;

- непрерывная актуализация учетных данных (учет прибывающих и убывающих граждан, учет изменений Ф.И.О., временных жителей и гостей, вновь получивших и сменивших паспорт и пр.);

- оперативное обслуживание по учетным данным о населении (выдача адресных справок по полным и неполным данным, справок о всех проживающих по данному адресу и т.п.);

- проверка на наличие розыскных данных с выдачей сигнальных сообщений;

- обслуживание аналитических и статистических запросов (лица заданной национальности, дети заданного возраста и т.д.);

- автоматизация оформления различных видов документов;

- оперативное обслуживание абонентов из состава правоохранительных органов и органов власти.

В подсистеме необходимо предусмотреть возможность разграничения информации паспортного учета по уровню для ограничения доступа к персональным данным специальных категорий граждан (сотрудники правоохранительных органов и пр.).

Изменения информации паспортного учета граждан должны отражаться во всех ведомственных системах персонифицированного учета граждан.

ЗАГС

Подсистемой поддерживается текущая деятельность органов ЗАГС по регистрации актов гражданского состояния (рождение, смерть, заключение и расторжение брака, установление отцовства, перемена имени). Особенностью подсистемы является интенсивный документооборот с другими органами ЗАГС, государственными и муниципальными органами, организациями и гражданами:

- формирование стандартных бланков, извещений, справок и сопроводительных писем по конкретным актовым записям (например, свидетельства о рождении, справки о наличии актовой записи, запроса на высылку копии актовой записи и пр.);

- формирование сводных списков и отчетов по различным критериям для актуализации информации ведомственных систем.

Так, формируются следующие списки:

- новорожденные - для страховой больничной кассы, военкомата, медицинских учреждений, ЖКХ, налоговой инспекции;

- граждане, изменившие фамилию - для избирательной комиссии;

- все умершие - для избирательной комиссии, пенсионного фонда, органов соцзащиты, страховой больничной кассы, медицинских учреждений, налоговой инспекции, органов статистики;

- умершие мужчины призывного возраста - для военкомата и пр.

Пособия

Главной целью подсистемы является создание системы регистрации малоимущих, проверки их доходов, начисления и выплаты единого социального пособия. Основными задачами подсистемы являются поддержание банка данных с информацией о социально незащищенных группах населения, прогнозирование потребности в видах и формах помощи, оценка социально-экономических показателей этих групп населения и принятие объективных решений при оказании им адресной социальной помощи.

Подсистема эксплуатируется отделами социального обеспечения администраций районов и городов и выполняет следующие функции:

- ведение информации об основных социально-экономических характеристиках семей на основе личного приема граждан;

- планирование и контроль проведения обследований материально-бытовых условий проживания социально незащищенных групп населения;

- исчисление совокупного дохода семьи (в том числе путем информационного обмена с налоговыми органами, доступа к информации подсистемы "Собственность" и пр.);

- учет обращений, заявлений граждан и отчет о работе исполнителей по обращениям граждан;

- определение права на получение помощи и потребностей граждан в видах помощи;

- формирование списков и приглашений на получение помощи или льгот;

- учет помощи, предоставленной гражданам;

- формирование государственной отчетности и составление заявки на расходование ресурсов для оказания помощи.

Медицина

Подсистема "Медицина" предназначена для информационного обеспечения системы здравоохранения и медицинского страхования Чувашской Республики и решает следующие задачи:

- ведение базы данных договоров с предприятиями и застрахованными гражданами (формирование страховых полисов, отчетов и выборок);

- ведение справочной базы данных по лечебно-профилактическим учреждениям (далее - ЛПУ) (поликлиники и стационары: лечебные кабинеты, диагностические службы, отделения);

- финансовые расчеты (договоры с ЛПУ, ввод и проверка счетов от ЛПУ на оплату медицинской помощи, платежные поручения, расчеты с предприятиями, отчетные формы по реестру пролеченных больных и по фактическим затратам на оплату медицинской помощи).

Подсистема эксплуатируется ФОМС Чувашской Республики и муниципальными страховыми больничными кассами во взаимодействии с центральными районными больницами и иными лечебно-профилактическими учреждениями.

Налоги

Учету в налоговых органах подлежат физические лица - предприниматели и другие категории плательщиков налогов. При этом физические лица получают свидетельство о постановке на учет и ИНН. По действующему законодательству физическое лицо - получатель доходов, например, сотрудник какой-либо организации, получающий заработную плату, может быть поставлен на учет в налоговом органе по месту жительства как без собственного заявления, так и без содействия в процессе постановки на учет организации, в которой он работает. В настоящее время производится присвоение ИНН различным категориям населения (в том числе новорожденным). Это позволит в обозримой перспективе (начало 2002 года) обеспечить присвоение ИНН всем жителям республики и использовать его в качестве единого персонального идентификационного номера в республиканском регистре населения.

С начала 2000 года ИНН используется практически во всех финансовых, справочных и отчетных документах:

- документах, представляемых в налоговые органы (заявлениях, справках, декларациях, формах налоговой и бухгалтерской отчетности);

- банковских расчетно-платежных документах (платежных поручениях, распоряжениях, требованиях и т.п.) в реквизитах "Плательщик" и "Получатель";

- счетах-фактурах при покупке или продаже товаров и услуг.

При анализе всей совокупности данной информации ИНН помогает точно определить продавца или покупателя, установить связи между налогоплательщиками, что особенно важно при контрольно-аналитической работе по определению налоговой базы и мобилизации налогов.

Этот номер после первоначального ввода с документов используется во всех программах и информационных массивах автоматизированной системы налоговых органов (в том числе едином реестре налогоплательщиков, содержащем данные о физическом лице - фамилия, адрес и пр.) и применяется для обмена информацией о налогоплательщиках с другими государственными и муниципальными органами (УФК Минфина России по Чувашской Республике, РКЦ, муниципальными и региональными финорганами, УФСНП России по Чувашской Республикие, МВД Чувашии и др.).

В рамках РИАС необходимо обеспечить адаптацию программного обеспечения систем налогового учета для обеспечения интеграции с регистром населения. Из других подсистем регистра подсистема "Налоги" получает информацию об элементах налогооблагаемой базы (недвижимой и земельной собственности, транспортных средствах, составе семьи, и др.), что обеспечивает комплексный анализ и повышение собираемости налогов.

Предполагается также внедрение безбумажной технологии передачи основного потока информации по налогообложению от физических лиц в налоговые инспекции. С этой целью среди налогоплательщиков бесплатно распространяется программа, предназначенная для генерации налоговой отчетности на электронных носителях. В состав программы входят формы бухгалтерской отчетности и расчета налогов - налоговые декларации. Альтернативным вариантом является заполнение отчетных форм на публичном Интернет-портале с использованием средств авторизации доступа и защиты информации.

Развертывание регистра населения

Развертывание регистра населения предполагается осуществить в следующей последовательности, начиная с муниципального уровня:

1. Развертываются и объединяются в единую сеть компьютерно-коммуникационные комплексы в муниципальных органах, вовлеченных в процесс поддержания регистра населения (отделы ЗАГС, избирательные комиссии, ПВС РОВД, служба занятости, регистрационная палата и пр.). Разрабатывается и устанавливается программное обеспечение регистра населения, в том числе в соответствии с конкретными условиями обмена данными и взаимного доступа к регистру населения и ведомственным системам учета населения.

2. Производится формирование классификаторов, в том числе взаимосвязанных классификаторов административно-территориального деления (районы, населенные пункты и пр.) и адресных объектов (улицы, дома).

3. На муниципальном уровне создается база данных учета взрослого населения путем автоматической конвертации и слияния информации из двух имеющихся информационных источников (задача "Избиратель" ГАС "Выборы" и районной выборки центральной базы данных ПВС МВД Чуващии) в формат регистра населения на SQL Server. Проводится ручная сверка информации для записей, в процессе конвертации которых обнаружены расхождения в двух исходных источниках. В ходе сверки используются картотеки ПВС РОВД и отдела ЗАГС.

4. В регистр населения интегрируется информация о присвоенных налоговыми органами ИНН.

5. Обеспечивается необходимое взаимодействие ПВС РОВД, отдела ЗАГС и налоговых органов для начала текущей актуализации информации.

6. В ходе Всероссийской переписи населения (2002 год) информация регистра населения уточняется и наращивается за счет сведений о всем населении, проживающем на территории муниципальных образований (в том числе временно, лиц без гражданства и т.д.).

7. Ведомственные системы учета граждан на муниципальном уровне интегрируются в регистр населения.

8. Завершается формирование регистра населения республиканского уровня. Организуется взаимодействие регистра населения с ведомственными системами учета населения республиканского и федерального уровней, а также с аналитическими системами.

Эффект от создания регистра населения

Создание республиканского регистра населения позволит:

- повысить качество социально-экономических решений, принимаемых государственными и муниципальными органами, за счет использования актуальной и достоверной информации о населении;

- значительно усовершенствовать систему обслуживания населения по всем вопросам персонального учета в части органов ЗАГС, органов внутренних дел, военкоматов и др.;

- осуществлять мониторинг демографической и миграционной обстановки в регионе;

- за счет реализации межведомственного информационного взаимодействия расширить возможности обеспечения достоверной персональной информацией государственных и муниципальных органов, в компетенцию которых входит учет различных категорий населения;

- обеспечить правоохранительные органы информацией, которая будет способствовать повышению эффективности борьбы с преступностью;

- получить реальный экономический эффект за счет экономии средств пенсионных фондов, фондов медицинского страхования и других;

- усовершенствовать систему сбора налогов с физических лиц, что позволит более эффективно формировать республиканский и муниципальные бюджеты;

- повысить эффективность социальной защиты населения, в частности, на основе перехода к адресному предоставлению социальной помощи гражданам и единому социальному пособию;

- обеспечить автоматизированный контроль над реализацией мероприятий в сфере медицинского и социального страхования;

- значительно повысить эффективность функционирования ГАС "Выборы" в части автоматизированного составления списков избирателей;

- усилить и упростить контроль над процессами въезда в Российскую Федерацию и выезда за рубеж;

- повысить обороноспособность страны и устойчивость работы государственных органов в чрезвычайных ситуациях;

- получить дополнительные средства в бюджет за счет организации информационно-справочного обслуживания населения.

5.5. Хранилище данных

Проведение анализа информации с целью выявления тенденций и прогнозирования в силу громадного объема детализированных данных, хранимых в транзакционной системе ИБД, требует их предварительной специальной обработки. В результате такой обработки из детализированных данных ИБД формируется хранилище данных.

Хранилище данных (Data Warehouse) - это собрание данных, предназначенное для поддержки принятия управленческих решений и отличающееся предметной ориентированностью, интегрированностью, поддержкой хронологии и неизменяемостью. Хранилище данных ориентировано на понятия (например, налоги), а не на процессы (например, формирование информации о налоговых поступлениях), и содержит всю существенную информацию, относящуюся к этим понятиям, которая собрана из различных обрабатывающих систем. Эта информация собирается и представляется за согласованные периоды времени и не подвержена оперативным изменениям. Метафорами данных в хранилище служат звездообразные структуры с "кубами" информации.

Службы преобразования данных обеспечивают доступ к разнородным детализированным данным, их очистку, проверку на непротиворечивость, унификацию, предагрегацию и погружение в хранилище на основе определенного графика во времени.

Аналитическая система поддержки принятия решений OLAP на основе хранилища данных формирует агрегированные отчеты, позволяет получать ключевые интегрированные индикаторы, определять "узкие места", проводить многомерный анализ по выявлению взаимосвязи массивов данных. Средства OLAP-анализа обеспечивают накопление истории изменений информации с последующей ее трансформацией (агрегированием) в многомерное представление, которое является более естественным для анализа, чем реляционное. Это позволяет использовать средства анализа информации аналитикам, не владеющим программированием запросов к реляционным базам данных.

Технологии OLAP тесно связаны с методами интеллектуального анализа данных (Data Mining). Поэтому наилучшим вариантом является комплексный подход к их внедрению.

Data Mining - это процесс поддержки принятия решений, основанный на поиске в данных скрытых закономерностей (шаблонов информации) по следующей схеме:

- выявление закономерностей (свободный поиск);

- проверка достоверности найденных закономерностей (валидация);

- использование выявленных закономерностей для предсказания неизвестных значений (прогностическое моделирование);

- анализ исключений, предназначенный для выявления и толкования аномалий в найденных закономерностях.

Создание хранилища данных и базовые OLAP-процедуры в РИАС предполагается реализовать на основе программных средств Microsoft.

Сервер баз данных MS SQL Server 2000 является не только основной платформой для создания транзакционных OLTP приложений (ИБД), но и позволяет организовать хранилища данных в силу следующих особенностей:

- работа с базами данных сверхбольшого размера;

- работа с распределенными базами данных;

- работа с данными из гетерогенных источников в рамках одного запроса (доступ практически ко всем стандартизованным форматам данных по технологии OLE DB, включая индексированные тексты, графику, геоданные).

Таким образом, единый сервер баз данных MS SQL Server 2000 в составе ЦОД содержит как ИБД, так и хранилище данных.

Спецификация среды создания и использования хранилищ данных Microsoft Data Warehousing Framework определяет механизмы построения и включает следующие компоненты из состава MS SQL Server 2000.

Microsoft OLAP Services

MS OLAP Services является полнофункциональным OLAP-сервером, включающим собственно сервер, доступный по протоколу OLE DB for OLAP, а также клиентский компонент, являющийся поставщиком протокола OLE DB for OLAP и обеспечивающий эффективное кэширование и возможность локального сохранения многомерных выборок для их дальнейшего анализа без подключения к OLAP-серверу.

OLAP Services позволяет распределить один логический куб по нескольким физическим кубам, в том числе находящимся на разных серверах. OLAP Services распределяет запрос по всем этим серверам, позволяя данным обрабатываться параллельно. Например, осуществляется сбор налогов в 29 муниципальных образованиях, и за каждое из них отвечает свой выделенный сервер. Один логический куб в этом случае разбит по 29 серверам. Каждая из этих 29 частей в отдельности доступна аналитикам, занимающимся исследованиями данного отдельного муниципального образования. Тем не менее с точки зрения пользователя общий куб ничем не отличается от обычного куба. Пользователь совершенно аналогично может адресовать ему запросы. Прозрачно для пользователя Microsoft OLAP Services разобьет этот запрос на несколько частей, пошлет каждому серверу свой запрос, соберет результаты, объединит их и вернет пользователю.

При помощи OLAP Manager администратор создает базы данных и строит кубы (Cubes). В этом процессе можно использовать мастер Cube Wizard, с помощью которого кубы строятся из реляционных баз данных. Оптимизация кубов осуществляется мастером Data Storage and Aggregation Wizard, который, пользуясь эвристическими методиками, определяет, какие параметры нужно вычислить, чтобы достичь заданной производительности для большинства возможных запросов при минимальном объеме.

Microsoft Data Transformation Services (DTS)

Продукт предназначен для создания пакетов преобразования данных из различных источников. Он позволяет, описав правила преобразования данных, обеспечить их регулярную загрузку в хранилище данных. При загрузке имеется возможность исполнения процедур контроля целостности данных, агрегации и консолидации. Доступ может быть обеспечен к любым источникам через механизм OLE DB, и загрузка данных может осуществляться в любые OLE DB источники данных. DTS имеет визуальный интерфейс для описания процесса трансформации данных. Метаданные процесса трансформации данных могут храниться в репозитарии Microsoft Repository.

Microsoft Decision Support Services (DSS)

DSS позволяет организовать доступ к хранилищу данных на языке MDX (MultiDimension eXpressions, расширение SQL для работы с многомерными данными) и осуществлять OLAP-операции с многомерными данными.

Интеллектуальный анализ хранилища данных доступен через OLE DB for Data Mining - спецификацию открытых интерфейсов, базирующихся на языке SQL, которая позволяет эффективно и просто интегрировать функциональность поиска закономерностей в приложения.

5.6. Инструменты анализа данных

С целью эффективного использования РИАС для анализа информации, прогнозирования развития ситуации и поддержки процесса принятия решений в состав аналитической подсистемы включаются следующие средства:

Категория	Сфера данных	Источник данных	Задачи	Программные средства, входящие в РИАС
Поисковые системы и генераторы запросов (Query), генераторы отчетов (Reporting)	Детали- зиро- ванные данные	ИБД	Получение стандартных отчетов, простой поиск пользователем данных по форме и образцу, динамическая генерация пользователем новых нерегламентированных форм (выборки, сортировки, группировки)	Прикладные сис- темы и генера- торы отчетов, созданные сред- ствами СУБД или Интранет и вхо- дящие в состав функциональных подсистем
Оперативный анализ (OLAP - Online Analytical Processing)	Агреги- рован- ные по- казате- ли	Хранили- ще дан- ных	Сбор информации в хранилище данных путем обобщения и агрегации, гиперкубическое представ- ление и многомерный анализ	1. Средства MS Office 2000 (электронные таблицы Excel через OLAP PivotTable); 2. Система статистического анализа STATISTICA; 3. OLAP-система Business Objects.
Интеллекту- альный ана- лиз (Data Mining)	Сфера законо- мернос- тей	-"-	Поиск функциональных и логических закономернос- тей в накопленной информации, построение моделей и правил, которые объясняют найденные ано- малии и/или прогнозируют развитие некоторых процессов	Подсистема BusinessMiner
Информацион- ные системы руководителя	Все множе- ство данных	ИБД, хранили- ще дан- ных	Динамическое предоставле- ние стандартных отчетов, предопределенного набора ключевых агрегированных показателей, результатов анализа данных и простых инструментов доступа к детализированным данным	1. Прикладные системы - на- стольные прило- жения; 2. Персонализи- руемый Интранет -портал; 3. Business Objects WebIntelligence

В целях организации аналитической деятельности в органах власти предполагается:

- обеспечить конечных пользователей простыми средствами OLAP-анализа на основе хранилища данных, включив их в прикладные подсистемы;

- оснастить рабочие станции в составе центрального комплекса мощными программными пакетами ведущих фирм, организовав виртуальный ситуационный центр республики, в котором могли бы работать аналитики из органов власти на условиях разделения времени.

Пользовательские генераторы запросов и отчетов

Простейшие средства формирования запросов "по форме" (QBF - Query by Form) встроены в пользовательский интерфейс работы с базами данных.

Более сложные средства генерации запросов и отчетов (в том числе "по образцу" QBE - Query by Example) базируются на универсальном генераторе, версии которого для настольных и Интранет- приложений обладают сходными функциями.

Запрос - это ограниченное подмножество информации из базы данных, которое формируется по определенным критериям отбора и может быть представлено в виде простой таблицы или графической диаграммы. Например, можно сделать запрос обо всех директорах организаций культуры и искусства города, результат представляется в виде списка - таблицы.

Отчет - это более сложный аналитический документ. Он может содержать много запросов, и информация в нем может быть представлена в любом виде - в виде сложных многошрифтовых таблиц с дополнительными итоговыми данными, многостраничных бланков и пр.

Запросы и отчеты (отчетные документы, выходные формы, справки, таблицы и т.п.) могут создаваться как разработчиками системы на этапе создания (готовые стандартные формы), так и пользователями в процессе работы (динамические нерегламентированные формы). Создание запросов и отчетов с помощью генератора заключается в интерактивной последовательности формирования запросов и изучения их результатов. Формы запросов и отчетов собираются в многоуровневые библиотеки, которые могут дополняться, редактироваться и уточняться для каждой базы данных и каждой подсистемы. В поставку входят библиотеки стандартных запросов и отчетов.

Запросная система позволяет осуществлять выборку практически любой информации из баз данных ИБД и включает следующие функции:

- создание запроса на основе словаря всех информационных объектов, имеющихся в базе данных;

- включение в состав запросов расчетных и условных граф, подзапросов, группировок и сортировок;

- создание различных типов запросов (по условию, с расчетными графами, с сортировкой по графам, с группировкой по графам, с условными графами и пр.);

- отображение результатов запроса в виде таблицы, отчета, графика;

- ведение каталогизированных многоуровневых библиотек запросов;

- выполнение ранее сохраненных запросов и их групп;

- создание и редактирование сценариев выполнения групповых запросов.

Отчетная система наряду с возможностями выборки данных, аналогичными запросной системе, позволяет определить формат всех частей отчета (начала и конца отчета, начала и конца страницы, начала и конца группы, строки и пр.).

Инструменты OLAP-анализа MS Office 2000

Пользовательскими инструментами OLAP-анализа (OLAP-клиентами) могут выступать следующие компоненты MS Office 2000:

- Microsoft Excel 2000, который наряду с возможностями анализа реляционных данных содержит механизм сводных таблиц - OLAP PivotTable;

- программное обеспечение в архитектуре Интранет на базе набора ActiveX-компонентов MS Office 2000 Web Components, который позволяют организовать анализ OLAP-данных средствами броузера.

OLAP-система BusinessObjects

Система разработана фирмой Business Objects (BO) и состоит из следующих компонентов:

- Designer - графическое средство описания семантической модели базы данных. Связывает бизнес-термины пользователя с физической структурой хранения данных в корпоративных базах данных или хранилищах данных;

- Supervisor - средство централизованного администрирования коллективной работы пользователей и обеспечения безопасности, а также ведения корпоративного репозитория отчетных документов. Поддерживается единая система управления правами доступа к служебным объектам и созданным отчетам для локальных и удаленных пользователей (осуществляющих доступ через web);

- InfoView - интерактивное графическое средство конечного пользователя для составления запросов в терминах бизнес-процесса, навигации в многомерных представлениях выборок данных, построения профессионально оформленных отчетов, включая перекрестные таблицы, графики, диаграммы. Обеспечивает объединение в одном отчете данных, полученных одновременно из нескольких разнородных источников информации (SQL-сервера Informix, Oracle, Sybase, MS SQL и др., DBF-файлы, Access, Excel и др., а также любые ODBC-совместимые источники);

- WebIntelligence - продукт, аналогичный InfoView, но предназначен для использования в сети Internet. Для работы достаточно наличия Java или ActiveX-браузера. С помощью продукта предполагается предоставить доступ пользователям Интернет- и Интранет-порталов к OLAP-инструментам;

- BusinessMiner - мощное средство конечного пользователя для выявления закономерностей в данных и представления их в виде дерева решений. Обеспечивает выявление наиболее значимых параметров и использование накопленной на предприятии статистики при моделировании ситуаций в режиме "Что, если...?".

Система BusinessObjects может применяться для обработки как хранилищ данных с ретроспективной информацией, так и OLTP-систем с текущими данными. Business Objects позволяет пользователям комбинировать исторические и текущие данные. Являясь инструментом конечных пользователей, Business Objects образует корпоративную аналитическую отчетную систему.

В процессе создания хранилища данных применение BusinessObjects эффективно как на этапе постановки задачи, так и его реализации. Самой сложной задачей, возникающей при построении хранилища, является определение информации, которая должна там храниться. Это можно сделать, проанализировав отчеты, наработанные для первичных источников OLTP. После создания хранилища можно использовать уже готовые отчеты, перенастроив семантический уровень на работу со складом данных.

Система статистического анализа STATISTICA

Система STATISTICA фирмы StatSoft включает большой набор статистических процедур и настраиваемых графиков презентационного качества, средства создания автоматических отчетов, возможности импорта/экспорта данных из различных баз данных. Встроенные языки программирования позволяют настраивать интерфейс системы под требования конкретного пользователя. Мощный нейросетевой пакет STATISTICA Neural Networks дает возможность автоматически получать высокоточные решения для широкого круга задач, в которых затруднено использование традиционных методов анализа. Специальное приложение BusinessQuery for STATISTICA обеспечивает связь программных продуктов StatSoft с системой Business Object.

STATISTICA эффективна для широкого круга финансовых задач: анализ кредитных рисков, прогнозирование финансовых показателей, анализ сезонных колебаний цен на сырье, прогнозирование цен на энергоносители. STATISTICA позволяет анализировать как качественные, так и количественные данные, что очень важно для финансовых приложений.

Система позволяет решать широкий круг аналитических задач (анализ текущей социально-экономической ситуации, анализ и прогноз поступлений в бюджет, статистическое описание доходов населения и пр.).

Так, в рамках аналитического описания экономического положения региона возможно компактно описать систему экономических показателей региона, в частности, состояние сырьевой базы, объем и структуру инвестиций, товарные рынки, рынок труда и др., определить зависимость между экономическими показателями, выявить динамику и тенденции изменения и зависимость изменения одних показателей от других. Исходными данными являются системы показателей, разработанные для отраслей: машиностроительный комплекс, химический комплекс, лесной комплекс, бюджетообразующие предприятия и т.д. Результаты представляются в виде гистограмм, диаграмм рассеяния, матричных графиков, таблицы с численными значениями описательных статистик, а также матриц корреляции и таблицы сопряженности, позволяющих оценить зависимости между показателями.

5.7. Подсистема документооборота

Подсистема документооборота встраивается во все специализированные подсистемы для управления потоком документов (workflow), регистрации и отслеживания документов в переписке органов власти и контроля их исполнения.

Поддерживаются следующие типы объектов: документы, поручения, согласования, рассылки. На базе предопределенных типов документов (входящие, исходящие, внутренние и нормативные документы, письма граждан) создаются произвольные разделы, отражающие традиции документооборота в организации. Формируются стандартные отчеты, карточки и реестры документов.

Пересылка документов между организациями осуществляется по электронной почте в стандарте XML с автоматической обработкой.

Подсистема включает также кадровый раздел.

5.8. Публичный Интернет-портал

Публичный Интернет-портал предназначен для размещения общественно значимой информации, PR-поддержки создания РИАС и оказания услуг в интересах организаций и граждан республики.

Программная система портала поддерживает как открытые разделы, так и разделы ограниченного доступа:

- поисковые интерфейсы к базам данных (новости экономики и финансов, нормативные документы, отраслевые организации, органы власти и пр.);

- динамический доступ к обобщенным параметрам (системе аналитических индикаторов состояния бюджета, балансу активов и пассивов администрации, долговой нагрузке, результатам аудиторских проверок администрации и пр.), в том числе с использованием простых средств OLAP-анализа;

- информация о конкурсах по государственным закупкам (открытый раздел), процедура проведения виртуальных конкурсов (для зарегистрированных участников);

- справочная система по лицензированию (открытый раздел), поддержка процесса получения лицензий (для зарегистрированных пользователей);

- система сбора налоговой и статистической отчетности предприятий и предпринимателей (для зарегистрированных пользователей с использованием средств защиты информации);

- пользовательский интерфейс подсистемы "Предприятия" (со средствами просмотра для посетителей портала и средствами актуализации информации для самих предприятий с использованием средств защиты);

- средства общения, обратной связи и пр.

Средства общения и обратной связи представлены форумами, системами голосований, гостевыми книгами, чатами и их комбинациями, с помощью которых реализуются следующие задачи взаимодействия с общественностью:

- опросы общественного мнения и социологические исследования;

- общественные обсуждения проектов нормативных документов;

- проведение Интернет-конференций (в том числе с должностными лицами органов власти);

- сбор вопросов и предложений по деятельности органов власти и размещение ответов на них;

- оказание консультационных услуг населению по вопросам взаимодействия с органами власти;

- формирование общественных групп по интересам, их виртуальное общение и пр.

Интеграцией портала с официальным Интернет-сервером Администрации Президента Чувашской Республики достигается формирование единого информационного пространства для всестороннего взаимодействия органов власти со СМИ и общественностью.

5.9. Разработка и внедрение программного обеспечения

Проектирование

На данной стадии осуществляется:

- инвентаризация технологических процессов, документооборота, информационных потоков и ресурсов, средств информатизации системы органов власти;

- аудит централизованно разработанных прикладных программных продуктов, используемых в настоящее время в органах власти, на предмет их соответствия функциональным требованиям и использования в настоящем или модифицированном виде в качестве одного из компонентов РИАС;

- проектирование программных подсистем с проведением процедуры оптимизации информационных потоков в системе органов власти;

- разработка стратегии перехода с существующих систем на новое программное обеспечение, включая интерфейсы и конверторы для существующих систем, а также перенос и автоматизированную верификацию данных;

- разработка и согласование технических проектов программных подсистем, содержащих детализированные структуры баз данных, форматы представления данных (пользовательский интерфейс), структуры и размерности информационного хранилища, форматы отчетов и запросов, процедуры обработки и преобразования информации, процедуры информационного наполнения, форматы обмена данными с другими системами обработки информации в стандарте XML, процедуры разграничения доступа и пр.;

- определение состава и количества комплектов, а также политики лицензирования приобретаемого у сторонних разработчиков программного обеспечения, функционирующего в составе РИАС;

- на основе модели ИБД и информационных потоков разрабатывается технический проект ЦОД, включая состав и конфигурацию комплекса аппаратных и системных программных средств.

Разработка и тестирование

На данной стадии осуществляется:

- разработка прикладного программного обеспечения в соответствии с техническими проектами;

- тестирование разработанного прикладного программного обеспечения на предмет его соответствия функциональным требованиям и доработка;

- создание комплекса технической документации, включая руководства пользователей;

- разработка дифференцированной программы обучения для различных групп пользователей, включающей курсы по общекомпьютерной тематике и специальные курсы по работе с программным обеспечением;

- отработка технологии и порядка сопровождения программного обеспечения после ввода в эксплуатацию.

Опытная эксплуатация в рамках пилотных проектов

На данной стадии разработанные прикладные подсистемы внедряются в профильных государственных органах, их структурных подразделениях, органах местного самоуправления и иных объектах в пилотных муниципальных образованиях. Критериями отбора пилотных муниципальных образований являются достигнутый уровень информатизации, близость к г.Чебоксары, наличие опытных и инициативных кадров. По совокупности данных условий оптимальным представляется выбор в качестве пилотной администрации Чебоксарского района.

Результаты опытной эксплуатации оформляются актами и дополнениями к техническому проекту. Исполнитель выполняет доработку программного обеспечения в соответствии с дополнениями к техническому проекту.

Тиражирование и полномасштабное внедрение

На данной стадии производится тиражирование и внедрение программного обеспечения во всех органах власти, в том числе установка и конфигурирование системного и прикладного программного обеспечения, экспорт имеющихся информационных массивов и обучение пользователей.

Сопровождение

На данной стадии осуществляется:

- консультирование пользователей в офисе разработчика, средствами электронной почты и сетевых форумов, а также по бесплатной "горячей телефонной линии";

- исправление ошибок, выявленных в процессе эксплуатации;

- доработка в соответствии с требованиями пользователей и изменившимися условиями эксплуатации.

Состав и сроки внедрения программного обеспечения

Программное обеспечение	Начало разработки	Внедрение
1. Экономический регистр	06.2001	09.2001
1.1. Мониторинг	06.2001	07.2001
1.2. Финансы	06.2001	09.2001
1.3. Закупки	07.2001	09.2001
1.4. Предприятия	06.2001	07.2001
1.5. Собственность	06.2001	07.2001
1.6. Лицензирование	07.2001	09.2001
1.7. Банкротство	07.2001	09.2001
1.8. ЖКХ	06.2001	08.2001
2. Регистр населения	07.2001	09.2002
2.1. Паспорт	07.2001	05.2002
2.2. ЗАГС	10.2001	06.2002
2.3. Пособия	07.2001	08.2002
2.4. Медицина	10.2001	05.2002
2.5. Налоги	07.2001	09.2002
3. Хранилище данных и аналитическая подсистема	02.2002	09.2002
4. Публичный Интернет-портал	06.2001	08.2001
5. Подсистема документооборота	06.2001	09.2001

6. Защита информации

Система защиты должна обеспечивать следующие характеристики информации:

- конфиденциальность - гарантия того, что конкретная информация доступна только тому кругу лиц, для кого она предназначена; нарушение этой категории называется хищением либо раскрытием информации;

- целостность - гарантия того, что информация сейчас существует в ее исходном виде, то есть при ее хранении или передаче не было произведено несанкционированных изменений; нарушение этой категории называется фальсификацией сообщения;

- аутентичность - гарантия того, что источником информации является именно то лицо, которое заявлено как ее автор; нарушение этой категории называется фальсификацией автора сообщения;

- апеллируемость - гарантия того, что при необходимости можно будет доказать, что автором сообщения является именно заявленный человек и не может являться никто другой; отличие этой категории от предыдущей в том, что при подмене автора третье лицо пытается заявить, что оно - автор сообщения, а при нарушении апеллируемости - сам автор пытается отказаться от своего авторства.

Основными принципами построения системы защиты являются:

- применение комбинированных аппаратно-программных средств;

- использование криптосредств, имеющих соответствующие российские сертификаты.

На I этапе создания РИАС проводится тестирование и апробация компонентов системы защиты, полное развертывание программно-аппаратного комплекса осуществляется на II этапе.

Направления защиты информации

РИАС включает комплексную многоуровневую систему защиты от различных угроз (внешнее вторжение и атаки, перехват трафика, внутренние нарушения и ошибки персонала).

Направление защиты	Средство защиты
Контроль за доступом из Интернет, предотвращение взлома извне	Использование внутренних IP-адресов и маршрутизации NAT; Применение межсетевого экрана Cisco PIX Firewall; Хранение общедоступных ресурсов на публичном Интернет-портале, создание демилитаризован- ной зоны.
Авторизация и идентифика- ция абонентов, разграниче- ние доступа к внутренней информации	Использование персональных аппаратных ключей на порт USB (токенов) с хранением ключей в энергонезависимой памяти; Индивидуальный пароль абонента с контролем периодичности его смены и попыток подбора; Синхронизация учетной информации и паролей информационных систем всех уровней; Многоуровневая система разграничения доступа (на уровне хранения данных - SQL Server и уровне приложений - Интранет и персонализируемые порталы); Обратный дозвон (call back) для коммутируемых линий.
Контроль за выходом або- нентов в Интернет, ограни- чение выхода	Сервер полномочий и кэширования (MS Proxy Server); Система анализа и ограничения трафика.
Закрытие сообщений	Использование унифицированных средств шифрации и аутентификации, имеющих необходимые российские сертификаты; Шифрация сообщений электронной почты и электронная подпись; HTTPS-шифрация трафика.

Программно-аппаратная система на базе токенов

В качестве фундамента системы защиты информации выбрано программно-аппаратное решение на базе токенов, предназначенное для обеспечения сохранности и целостности данных и пользовательских прав доступа в корпоративных информационных системах. Использование персонального аппаратного ключа каждым пользователем системы обеспечивает намного более высокий уровень защиты, чем разработки только на основе программных решений.

В качестве ключа используется токен - полнофункциональный аналог смарткарты, выполненный в виде брелка. Он напрямую подключается к компьютеру через USB порт и не требует наличия дополнительных устройств (карт-ридеров и пр.). "Горячее подключение" к USB позволяет одному или нескольким устройствам подсоединяться и отсоединяться без выключения системы. Токен имеет до 64 Кбайт энергонезависимой памяти и аппаратно реализованный алгоритм шифрования DES-X со 120-битным ключом. Время хранения информации в памяти - не менее 10 лет, количество циклов перезаписи - более 100 тыс. Главное назначение токена - аутентификация пользователя при доступе к защищенным ресурсам и безопасное хранение паролей входа в систему, ключей шифрования, цифровых сертификатов, любой другой секретной информации.

Токен поддерживает реальную двухфакторную аутентификацию, основанную на том, что пользователь имеет персональный ключ и знает уникальный пароль. Поэтому после вставки токена в порт USB рабочей станции пользователь должен ввести уникальный пароль токена. При этом пользователю не нужно помнить различные пароли и имена для каждого приложения, они хранятся в токене и при необходимости автоматически используются.

Программная часть системы защиты информации базируется на технологии цифровых сертификатов и Открытой Инфраструктуре Ключей (PKI - Public Key Infrastructure). В PKI используется пара ключей - два отдельных ключа, работающих в паре: открытый ключ, который широко доступен всем, и личный ключ, известный только его держателю. Открытый ключ может использоваться, например, для зашифровки сообщений таким образом, что только личный ключ сможет открыть его.

На личный токен каждого пользователя системы записывается цифровой сертификат - закодированный файл, который гарантирует подлинность пользователя в системе, являясь аналогом паспорта или удостоверения личности. Он выпускается и проверяется доверяемой третьей стороной - полномочным представителем (CA - Certification Authority).

Файл сертификата в соответствии со стандартом Х.509 содержит:

- информацию о пользователе (Ф.И.О., электронный адрес и пр.);

- открытый ключ;

- информацию о CA и срок действия сертификата.

На токен также записывается личный ключ.

Токен совместим с технологиями Microsoft, на которых базируется РИАС:

- службами CA в Windows 2000 Server (функция Smart Card Enrollment в Microsoft CA Certificate Services позволяет выдать сертификат пользователю, определить соответствующие параметры регистрации в системе для пользовательского сертификата и сохранить сертификат в пользовательском токене);

- CAPI (Cryptographic Application Programming Interface) - стандарт разработки приложений, которые включают в себя функционирование безопасных сертификатов, ключей и хранилищ данных, аутентификацию, шифрование, подписи, сигнатуры и проверки. CAPI используется в сертификатах и ключах, поддерживающихся в продуктах фирмы Microsoft (Internet Explorer, Outlook и Outlook Express).

Предполагается использование совместно с токеном сертифицированной программной системы, реализующей отечественные стандарты шифрования и цифровой подписи.

Подтверждение доступа к Windows и корпоративным сетям

Токен подменяет собственной процедурой аутентификации процедуру входа в Windows 2000 с учетной записью и паролем. После вставки токена в порт USB и ввода его пароля из токена считывается пароль Windows и с использованием шифрации передается на сервер для входа в сеть. Пароль учетной записи Windows никогда физически не вводится пользователем и не известен ему. Для обеспечения дополнительной защиты каждый раз, когда пользователь входит в систему, генерируется новый случайный пароль учетной записи, который заменяет предыдущий пароль и на сервере, и в токене. При этом вход в сеть с персональным токеном возможен с любой правильно сконфигурированной рабочей станции сети. Данная процедура используется и при авторизации доступа к прикладным программным системам, в том числе Интранет-системам через броузер.

К каждой учетной записи можно обращаться только с определенным токеном. Пользователи, которые имеют более чем одну учетную запись, могут установить дополнительные учетные записи в своих токенах. Каждый пользователь должен получить свой индивидуальный токен. Нежелательно совместное использование одного токена одновременно несколькими пользователями, поскольку это серьезно снижает безопасность при входе в Windows.

Цифровая подпись электронной почты

Добавление цифровой сигнатуры к электронному письму гарантирует, что любые последующие изменения текста сообщения будут обнаружены. Цифровая подпись включают в себя три принципа защиты электронной почты:

- Целостность содержания: Microsoft Outlook и Outlook Express дают пользователям возможность подписывать письма с использованием личного ключа. При этом вместе с подписанным письмом пересылается сертификат отправителя и его открытый ключ. Настроив клиентскую программу электронной почты, пользователь сможет автоматически подписывать исходящие сообщения;

- Проверка: когда пользователь посылает электронную почту, которая подписана цифровой подписью, получатель может немедленно подтвердить личность отправителя с использованием открытого ключа;

- Защита от отказа: отправитель не сможет отрицать факта отправки данного письма.

Шифрование электронной почты

Шифрование гарантирует защиту содержимого сообщений корпоративной электронной почты. Зашифрованное и подписанное сообщение не может быть никем прочитано до расшифровки. Чтобы зашифровать сообщение, отправитель должен иметь копию открытого ключа получателя. Зашифрованное сообщение может быть расшифровано и прочитано только владельцем соответствующего личного ключа.

Шифрование трафика

Использование средств шифрации делает возможным создание защищенных корпоративных Интранет-систем, в которых обеспечивается конфиденциальность и целостность информации, передаваемой между броузером и Web-сервером по открытым IP-сетям, а также аутентификация взаимодействующих сторон.

В такой системе клиент взаимодействует с сервером по специальному защищенному протоколу (HTTPS), который в момент установления соединения клиента с сервером осуществляет двустороннюю криптографическую аутентификацию и вырабатывает сеансовый ключ шифрования. Протокол HTTPS инкапсулирует в себя протокол HTTP, шифруя при этом весь трафик.

Управление цифровыми сертификатами

Ключевым элементом системы защиты данных является управление пользовательскими токенами и сертификатами.

В рамках РИАС необходимо внедрить общую корпоративную политику безопасности, оперативно отслеживать поток сотрудников в организациях, следить за изменением пользовательского статуса и решать другие сопутствующие задачи. Эта задача решается созданием и управлением собственной внутренней системой управления сертификатами (CA - Certification Authority), поддерживающей:

- издание и отзыв сертификатов для пользователей, загрузка сертификатов в пользовательские токены;

- добавление новых пользователей - определение прав доступа, инициализация паролей токенов и их выдача, издание сертификатов и сохранение их в пользовательских токенах;

- поддержка существующих пользователей - предоставление, изъятие, обновление сертификатов (например, при переходе в другой отдел);

- удаление пользователей - изъятие сертификатов и лишение прав пользователя при его уходе или в случае, когда токен потерян или украден.

Система управления сертификатами обеспечивает целостную среду управления доступом к ресурсам и системам. Выдав сертификат нужному пользователю, администратор может гарантировать, что определенные данные ввести в базу может только авторизованный сотрудник.

7. Управление проектом создания РИАС

7.1. Нормативное и методическое обеспечение

Вопросы создания РИАС регулируются следующими федеральными нормативными документами:

- Федеральный закон от 25 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации";

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату вышеупомянутого Федерального закона следует читать "20 февраля 1995 г."

- Федеральный закон от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене";

- Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1992 г. N 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера";

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату вышеупомянутого Указа следует читать "6 марта 1997 г."

- Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1995 г. N 334 "О мерах по соблюдению законности в области разработки производства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления услуг в области шифрования информации";

- Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г.).

Для детального нормативного регулирования вопросов создания РИАС необходима разработка и принятие республиканских нормативных документов (постановлений, соглашений, инструкций, методических указаний, типовых форм документов и пр.), регламентирующих правовые и организационные процедуры взаимодействия участников в ходе создания РИАС.

Возможны следующие формы регулирования взаимоотношений в ходе создания РИАС:

Форма	Документы	Организации
1. Директивная	Постановления и распоряжения Кабинета Министров Чувашской Республики	Органы исполнительной власти Чувашской Республики (министерства, государст- венные комитеты и подведом- ственные республиканские организации)
2. Договорная	Двусторонние и многосторон- ние соглашения (о сотрудни- честве или информационном обмене)	Органы местного самоуправ- ления; Территориальные органы фе- деральных органов власти; Предприятия и организации.

Аспекты, подлежащие регулированию:

- правовой - статус предоставляемой информации, права собственности, порядок доступа;

- информационный - состав, формат и периодичность предоставления и актуализации информации в РИАС (регламент информационного обмена);

- технологический - выделение необходимых ресурсов (помещения, оборудование, каналы связи и пр.);

- организационный и кадровый - изменение (унификация) структуры и штатного расписания, назначение ответственных исполнителей, замещение должностей специалистами, удовлетворяющими требованиям по образованию и навыкам (с проведением аттестации).

Нормативные документы регулируют обязательства сторон.

Кабинет Министров Чувашской Республики принимает на себя обязательства по поставке и развертыванию компьютерно-коммуникационного оборудования и программного обеспечения, подключению к коммуникационной сети, обучению персонала.

Государственные органы принимают на себя обязательства по обеспечению информационного обмена в рамках РИАС, формированию соответствующих информационных ресурсов РИАС, выделению закрепленных сотрудников для эксплуатации системы.

Администрации районов и городов принимают на себя следующие обязательства:

- унифицировать организационную структуру и укомплектовать их штаты в соответствии с должностными требованиями; в частности, создать отделы информационного обеспечения численностью не менее 5 человек;

- выделить и осуществить подготовку помещений, удовлетворяющих необходимым требованиям по размещению информационных комплексов;

- обеспечить финансирование текущей эксплуатации муниципальной информационной системы (приобретение расходных материалов и пр.);

- организовать взаимодействие подразделений администрации с целью информационного наполнения системы.

7.2. Организационное обеспечение

Организационная структура управления проектом создания РИАС соответствует общей структуре управления Программой.

Работы по внедрению РИАС осуществляет рабочая группа РИАС, формируемая из руководителей подразделений информатизации или специалистов по информатизации государственных и муниципальных органов. В работе группы также принимают участие ответственные представители организаций - подрядчиков. Члены рабочей группы несут персональную ответственность за реализацию мероприятий по созданию РИАС представляемыми ими органами власти.

В целях технологического и информационного обеспечения создания и текущего функционирования РИАС в Администрации Президента Чувашской Республики создается Управление информационных технологий (далее - УИТ).

Функциями УИТ являются:

- текущее системное администрирование РИАС, обеспечение информационной безопасности;

- координация сопровождения и информационного наполнения РИАС;

- технологическое и организационное обеспечение деятельности рабочей группы РИАС;

- поддержание публичного Интернет-портала.

УИТ состоит из двух отделов - отдела администрирования и отдела сопровождения, его штатная численность составляет не менее 10 человек.

Начальник УИТ руководит работами по созданию РИАС:

- разрабатывает политику информатизации органов власти Чувашской Республики;

- осуществляет руководство рабочей группой РИАС;

- готовит предложения для Дирекции и Межведомственной комиссии по вопросам создания РИАС, в том числе структурным и кадровым изменениям в органах власти;

- осуществляет взаимодействие с организациями-подрядчиками.

Подразделения информатизации государственных и муниципальных органов Чувашской Республики по технологическим и информационным вопросам находятся в оперативном подчинении начальника УИТ.

7.3. Финансирование и взаимодействие с подрядчиками

Концепция создания РИАС является подпрограммой Программы. В связи с этим финансирование РИАС осуществляется на уровне основных мероприятий Программы, по которым доля средств ФФРРФ в финансировании (возмещении) расходов на конкретные мероприятия проекта составляет 80%.

Создание РИАС разбивается на два этапа:

Этап	Период	Содержание	Общий объем финансирования (тыс.долл. США)
I	04.2001 г. - 09.2001 г.	Развертывание базовой коммуникацион- ной инфраструктуры и основных информационных комплексов, разработка прикладного программного обеспечения и внедрение экономического регистра	1249
II	10.2001 г. - 12.2002 г.	Развертывание городской сети, дооснащение информационных комплексов, внедрение регистра населения, создание аналитической подсистемы, внедрение системы защиты информации	1250
	Всего		2499

По направлениям создания РИАС Сметой (Приложение 1) определены примерные затраты. Финансирование осуществляется за счет республиканского бюджета Чувашской Республики.

В ходе создания РИАС определяются организации - подрядчики, выполняющие работы по отдельным направлениям создания РИАС:

- созданию и эксплуатации телекоммуникационной сети;

- поставке компьютерно-коммуникационной техники;

- установке и монтажу информационных систем государственных и муниципальных органов;

- разработке и внедрению программного обеспечения, проектированию и развертыванию ЦОД;

- поставке и внедрению средств информационной безопасности.

Выбор подрядчиков осуществляется на основе конкурсных процедур в соответствии с действующим законодательством.

Приложение 1

Смета работ по созданию РИАС

N пп	Статья	Сумма, тыс.долл. США
1.	Создание телекоммуникационной сети	299
2.	Поставка оборудования для информационных комплексов государственных и муниципальных органов	962
3.	Проектирование, поставка оборудования и развертывание Центра обработки данных	244
4.	Разработка, установка и конфигурирование прикладного программного обеспечения	490
5.	Поставка, установка и конфигурирование системного программного обеспечения для серверов и рабочих станций РИАС	306
6.	Поставка, установка и конфигурирование аналитического программного обеспечения	36
7.	Поставка и внедрение средств защиты информации	78
8.	Внедрение программного обеспечения: обучение, тиражирование документации, первичное наполнение баз данных, сопровождение	35
9.	Развертывание информационных систем: создание локальных сетей, подключение и конфигурирование оборудования	50
	Всего	2499