Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2020 году (31 марта 2021 г.)

Права и свободы человека в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции COVID-19 и развития информационных технологий (правовые аспекты)

2020 год стал особенным годом не только в истории России, но и для всех стран - мир столкнулся с пандемией новой коронавирусной инфекции COVID-19. В результате многое изменилось, произошла перестройка в работе государственных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и лиц, являющихся плательщиками налогов на профессиональных доход (далее - самозанятые), изменилась жизнь и даже сознание каждого гражданина.

Пандемия повлияла не только на бытовые аспекты нашей жизни, но и внесла коррективы в реализацию прав и свобод человека и гражданина, что не могло не найти отражение в деятельности институтов, работающих в указанной сфере, в том числе уполномоченных по защите прав человека.

Введенные государствами ограничения во многом естественны и призваны защитить жизнь и здоровье людей, но очевидно, что вынужденные отступления от стандартов в области прав человека должны быть соразмерны угрозе распространения вируса и ограничены во времени.

Такая позиция высказана и в докладе Совета Европы "Соблюдение принципов демократии, верховенства права и прав человека в период кризиса": ряд мер, принимаемых властями в условиях COVID-19, "неизбежно посягнет на права и свободы граждан". Ограничения допустимы лишь в том случае, если они "строго необходимы" для борьбы с пандемией и не приводят к произволу на местах. Некоторые права не могут ограничиваться даже в чрезвычайных ситуациях - например, право на жизнь и здоровье, на справедливое судебное разбирательство.

Всемирная Организация Здравоохранения приняла ряд Руководств, касающихся чрезвычайной готовности. Так, согласно Временному руководству ВОЗ "Чрезвычайная готовность, подготовленность и ответные действия на COVID-19" от 16.03.2020 странам следует подготовиться к реагированию на различные сценарии развития событий. Каждая страна должна самостоятельно для себя оценить возможные риски от COVID-19 и быстро принять необходимые меры, позволяющие уменьшить как передачу COVID-19, так и экономические, общественные и социальные последствия.

Как и во всем мире, в Российской Федерации в оперативном порядке вводились меры реагирования на ситуацию, вызванную пандемией. Так, во всех субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" был введен режим повышенной готовности для органов управления и сил системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в целях реализации режима повышенной готовности принимались иные нормативные правовые акты. Вместе с тем, вопросы законности и соразмерности некоторых принимаемых мер неоднократно обсуждались в юридических и правозащитных сообществах, высказывались различные мнения по вопросам, связанным с ограничением конституционных прав и свобод человека.

Так, в докладе Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека было указано, что "избранная модель регулирования представляется адекватной возникшим угрозам, поскольку она обладает меньшим негативным воздействием на экономику, чем режим ЧС". Вместе с тем говорилось и о том, что мероприятия, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, должны вводиться федеральными законами, а не указами и постановлениями глав регионов, а также о проблемах расширительного толкования органами власти и полицией некоторых положений региональных актов, касающихся режима повышенной готовности.

По вопросу правомерности принимаемых решений неоднократно высказывались органы государственной власти, надзорные и судебные органы. Так, Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), которому было поручено проанализировать практику применения принятых в целях борьбы с распространением инфекции нормативных правовых актов, сделал вывод, что введенные ограничительные меры приняты в пределах компетенции соответствующих органов власти и, безусловно, отвечают конституционным целям охраны жизни и здоровья граждан.

К Уполномоченному по правам человека в Московской области (далее - Уполномоченный) поступали жалобы, в частности на ограничение свободы передвижения в Московской области.

Так, гражданин М. оспаривал правомерность постановлений Губернатора Московской области о введении цифровых пропусков, считая, что они не соответствуют федеральному законодательству. В результате проведенной проверки Прокуратура Московской области не усмотрела нарушения законодательства.

Точку в данных спорах поставил Конституционный суд РФ, который своим Постановлением от 25.12.2020 N 49-П "По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Московской области" в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области" подтвердил законность введения мер, касающихся ограничения передвижения граждан.

Суд указал, что введение ограничений было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения COVID-19. Запрет не был абсолютным, принимаемые меры были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение в федеральном законодательстве.

Высказал своё мнение относительно ограничений свободы передвижения, введенных во всем мире Европейский суд по правам человека. Он отметил, что эффективный ответ на угрозу пандемии - это одно из обязательств государства с точки зрения защиты жизни и права на жизнь, поэтому ограничения соразмерны проблеме и законны, но безусловно подлежат отмене по окончании кризиса.

На территории Российской Федерации Московская область в числе первых приняла на себя удар пандемии новой коронавирусной инфекции COVID-19. Незамедлительно был принят ряд нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Ключевым документов в этой сфере стало постановлении Губернатора Московской области от 12.03.2020 N 108-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)". Данное постановление предусматривало целый ряд важных и эффективных мер по предотвращению распространения пандемии в Московской области, направленных в первую очередь на сохранение жизни и здоровья жителей Подмосковья, а также на поддержку населения. В частности, в поддержку граждан в Московской области в это непростое время был принят ряд мер экономического характера:

освобождение от уплаты взносов на капитальный ремонт, региональная выплата безработным гражданам, отмена принудительного взыскания задолженности за ЖКУ и мораторий на взыскание пеней за несвоевременную оплату коммунальных услуг. Лица старше 65 лет и страдающие хроническими заболеваниями, соблюдавшие режим самоизоляции, получили по 3 тыс. руб. Были введены различные выплаты для семей с детьми, установлена ежемесячная выплата для неработающих одиноко проживающих граждан старше 65 лет и другие меры.

Между тем, ограниченность во времени при принятии органами государственной власти новых правовых актов, обусловленная на тот момент острой необходимостью скорейшего адекватного реагирования на угрозу COVID-19, не всегда позволяла властям принимать продуманные, взвешенные решения, заранее оцененные на предмет их будущей реализации. В связи с этим, в ряде случаев граждане оспаривали правомерность некоторых нововведений.

Например, как указывалось выше, неоднозначное восприятие у граждан вызвало введение пропускного режима, но большей степени непонимание касалось административной ответственности за его нарушение и определения способов фиксации нарушения.

Во многих субъектах РФ в региональные нормативные правовые акты были внесены изменения и дополнения, устанавливающие административную ответственность за несоблюдение требований введенных на их территории режимов повышенной готовности. Не исключением стал и Московский регион. Но в Московской области и в городе Москве власти, действуя в вопросах введения ограничительных мер синхронно и идентично, в региональных законах наряду с нормами об административной ответственности предусмотрели возможность фиксации данных правонарушений с помощью технологий электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации с использованием региональной системы городского видеонаблюдения, технических устройств и программного обеспечения. Было установлено, что производство по таким делам должно осуществляться в порядке, определённом частью 3 статьи 28.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Между тем, данный порядок - в соответствии с примечанием к статье 3.1 КоАП РФ предусматривающий отступление от презумпции невиновности - распространяется исключительно на закрытый перечень видов административных правонарушений 1, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, и не включает в себя случаи нарушения самоизоляции. Именно это и вызывало наибольшее количество вопросов у граждан.

Нужно сказать, что практика реализации этих нововведений в Московском регионе складывалась по-разному. Информация о фактах привлечения граждан к административной ответственности в рассмотренном выше порядке на территории Московской области в адрес Уполномоченного не поступала. При этом, жители Подмосковья устно обращались по фактам привлечения к административной ответственности за нарушение требований самоизоляции на территории города Москвы и выражали несогласие с вынесенными органами власти города Москвы постановлениями по делам об административных правонарушениях. Всем обратившимся давались необходимые разъяснения о возможных способах обжалования принятых по ним решений.

Такого рода обращения прекратились только после опубликования в апреле Президиумом Верховного Суда РФ "Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1".

Схожие проблемные вопросы касались предусмотренных в региональных законах нормах возможности задержания транспортного средства, если нарушение требований самоизоляции было допущено с использованием транспортного средства. Вместе с тем, следует отметить, что в период действия режима повышенной готовности на территории Московской области указанная мера административного воздействия правоприменительными органами ни разу не применялась. Через некоторый период времени Законом Московской области "О внесении изменения в Закон Московской области "Кодекс Московской области об административных правонарушениях" данное правовое регулирование признано утратившим силу, в связи с неоднозначным толкованием полномочности его применения.

Ещё одним примером неверного толкования органами власти на местах положений законодательства (что вполне объясняется чрезвычайностью возникшей ситуации) является закрепление в нормативных правовых актах на муниципальном уровне положений, не относящихся к предмету их ведения.

Многие органы местного самоуправления приняли муниципальные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Ряд из них устанавливают для населения правила поведения и ограничительные меры. При этом, в силу требований Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" вопрос о возможности такого регулирования на местном уровне является достаточно спорным.

В одном из муниципалитетов пошли дальше. Там утвердили перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ. Более того, этот перечень состоял исключительно из должностных лиц исполнительных органов государственной власти Московской области.

Пройденный период борьбы с пандемией показал, что ограничения прав и свобод допустимы, но лишь в том случае, если они строго необходимы для достижения этой цели, при этом они не должны быть следствием расширительного толкования органами власти положений законодательства и не должны приводить к произволу на местах.

В летний период пандемия дала нам передышку и большинство введенных ограничений были сняты. Это время нужно было использовать для анализа и исправления допущенных ошибок и недоработок. Однако, в достаточной степени этого не произошло.

Предлагаю представителям законодательной и исполнительной ветвей власти в ближайшее время проанализировать сложившуюся за период активной фазы распространения COVID-19 нормотворческую и правоприменительную практику и принять необходимые решения. В частности, определиться, необходима ли корректировка федерального законодательства в целях предоставления возможности субъектам РФ, в случаях необходимых для защиты жизни и здоровья населения, на своем уровне расширять область использования предусмотренных КоАП РФ процедур.

Аналогичный анализ необходим и по другим проблемным вопросам. При этом, граждане, попавшие из-за этих ошибок и недоработок в сложные ситуации, не должны оправдываться и нести всю полноту ответственности единолично.

Говоря о пандемии, нельзя не сказать о ее влиянии на развитие информационных технологий. COVID-19 не только не остановил, но и активизировал внедрение цифровых технологий. Самоизоляция, работа в дистанционном режиме, развитие электронных госсервисов и расширение перечня государственных услуг, а также многое другое было бы невозможно без развитых информационных систем, поскольку людям приходилось решать многие вопросы не выходя из дома.

По информации, размещенной на официальном сайте ООН, внедрение цифровых технологий происходит быстрее, чем любых других инновационных разработок в истории человечества: всего за два десятилетия информационными технологиями удалось охватить около 50 процентов населения развивающихся стран.

Однако такие технологии могут использоваться как для защиты и осуществления прав человека, так и для их определенного нарушения.

Например, путем отслеживания перемещений, покупок, разговоров и поведения, тем самым, ставя под угрозу неприкосновенность частной жизни.

Оценка ситуации в области цифровизации и глобального цифрового сотрудничества дана в докладе Генерального секретаря ООН "Дорожная карта по цифровому сотрудничеству". Было выделено восемь направлений действий государств для создания более безопасного и справедливого цифрового мира, в числе которых важно отметить обеспечение всеобщего охвата цифровыми технологиями и наращивание потенциала в области цифровых технологий с помощью развития умений и навыков населения, с одновременной защитой прав человека в цифровую эпоху через выработку соответствующих регуляторных рамок и законодательства, а также обеспечение доверия и безопасности в цифровой среде. В качестве отдельного направления предусмотрено создание более эффективного глобального цифрового сотрудничества, в том числе в целях преодоления последствий пандемии коронавируса.

В России, и в частности в Московской области, успели подготовиться к пандемии заранее: многие государственные услуги уже функционировали, а некоторые запустились раньше срока из-за COVID-19. Например, во время пандемии появилась возможность дистанционного оформления свидетельства о рождении и смерти, постановки на учет в службе занятости и оформления пособия по безработице, автоматического продления статуса инвалида. На сайте "Госуслуг" появилась отдельная страница, на которой указаны все новые виды господдержки - льготы и пособия для разных категорий граждан с возможностью сразу подать заявление. Кроме того, "Госуслуги" стали налаживать партнерство с социальными сетями, благодаря чему в "Одноклассниках" появилось приложение национального сайта. Там можно оформить загранпаспорт и международное водительское удостоверение, подать документы на материнский капитал или зарегистрировать автомобиль.

Московская область занимает одну из лидирующих позиций в РФ в развитии информационных технологий. Так, по информации Министерства государственного управления, информационных технологий и связи Московской области в конце 2020 года в Московской области в электронной форме оказывалось 194 государственные и муниципальные услуги, что составляет 51% от общего количества услуг. Всего за 2020 год был оказано 4,3 млн. госуслуг, а число пользователей портала увеличилось на 1,4 млн. и составляет 6,3 млн. человек.

Несомненно, ускорению процесса внедрения государственных услуг в электронной форме способствовала необходимость функционирования процесса предоставления таких услуг в условиях распространения новой коронавирусной инфекции.

Так, в 2020 году в рамках предотвращения распространения COVID-19 на региональном портале государственных и муниципальных услуг Московской области было реализовано 5 услуг и сервисов: услуга по отсрочке арендной платы; сервис по размещению юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями сведений в период режима повышенной готовности; сервис-помощник для генерации смс - запросов для получения цифрового пропуска; калькулятор выплат для медицинских работников (для медицинских работников, оказывающих помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция COVID-19); предварительная запись в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ), с помощью которой заявители могли выбрать удобное время и цель посещения.

А всего в Московской области в 2020 было переведено в цифровую форму 89 государственных и муниципальных услуг и сервисов. Большой упор делался на социально-значимые услуги - заработал виртуальный эксперт для определения мер социальной поддержки, социальный навигатор для многодетных семей, сервисы оплаты ЖКУ и передачи показаний счетчиков, а также карты вакансий МФЦ и медучреждений.

Уполномоченный по правам человека в Московской области продолжит работу по изучению влияния продолжающейся пандемии коронавируса в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также по их защите, восстановлению и содействию в обеспечении реализации в складывающихся непростых условиях.

Уполномоченный по правам человека в Московской области

Е.Ю. Семёнова

г. Москва, 30 марта 2021 года

___________________________________

1 в области дорожного движения и в сфере благоустройства

2 АППГ - аналогичный период прошлого года

3 от общего числа поступивших письменных, устных обращений

4 в рейтинге учитывались муниципальные образования с количеством обращений более 20.

5 Всеобщая декларации прав человека. Статья 25.

6 Данные представлены Министерством жилищной политики Московской области

7 Определение Конституционного Суда РФ от 26.01.2017 N 187-О

8 Данные представлены Министерством жилищной политики Московской области

9 Решение Раменского городского суда Московской области дело N 2-6803/2015

10 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.07.2009 года за N 2-В09-3

11 Постановление Правительства РФ от 29.03.2019 N 363 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Доступная среда"

12 с 26.09.2020 действует Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 28.08.2020 N 485/пр "Об утверждении критериев наличия (отсутствия) технической возможности установки индивидуального, общего (квартирного), коллективного (общедомового) приборов учета, а также формы акта обследования на предмет установления наличия (отсутствия) технической возможности установки таких приборов учета и порядка ее заполнения"

13 По данным Министерства социального развития Московской области

14 По данным Министерства социального развития Московской области

15 По данным ФГИС "Федеральный реестр инвалидов в России"

16 Апелляционное определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 20.02.2019 по делу N 33-5984/2019, от 14.02.2018 по делу N 33-0369/2018, Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 08.12.2015 по делу N 33-12812/2015

17 http://president-sovet.ru/events/meetings/read/17/

18 https://www.mosoblduma.ru/Press-centr/news/338379#tab-text

19 Приказ Министерства здравоохранения Московской области от 01.06.2018 N 812 "Об утверждении порядка подключения к государственной информационной системе "Единая медицинская информационно-аналитическая система Московской области"

20 https://www.fedstat.ru/indicator/43062

21 https://www.mosoblduma.ru/Press-centr/news/328527#tab-text

22 По данным Министерства социального развития Московской области

23 https://msr.mosreg.ru/sobytiya/novosti-ministerstva/08-12-2020-12-41-14-v-podmoskove-posobie-po-bezrabotitse-vyplacheno-na

24 По данным Государственной инспекции труда в Московской области

25 24 февраля 2021 года был принят Федеральный закон от N 22-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства", вступающий в законную силу 24 августа 2021.

26 Конвойные помещения - это специальные помещения для содержания лиц, доставленных для участия в судебных заседаниях. Там обвиняемые и подсудимые, в отношении которых мера пресечения избрана в виде заключения под стражу, проводят немало времени.

27 Автозак - это специально оборудованный для конвоирования заключенных автомобиль, в котором их везут в суды и обратно. Как правило, он состоит из двух секций с заключенными и тамбуром, в котором сидят конвойные, отделенным от этих секций решетчатой дверью.

28 утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 15.08.2018 N 524/пр

29 Постановление Конституционного Суда РФ от 28.12.2020 N 50-П "По делу о проверке конституционности статьи 77.1 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, статей 17 и 18 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и пунктов 139 - 143 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы в связи с жалобой гражданина Е.В. Парамонова"

30 утв. распоряжением Управления по обеспечению деятельности мировых судей Московской области от 23.10.2017 N 60

31 Постановление Правительства Московской области от 28.12.2018 N 1023/45 "О Стратегии социально-экономического развития Московской области на период до 2030 года"

32 СанПиН 2.4.1.3049 - 13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15.05.2013 N 26

33 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12.02.2019 N 33-КГ18-13

34 До 1 января 2021 года Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29.12.2010 N 189 "Об утверждении СанПиН 2.4.2.2821 - 10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях"; с 1 января 2021 года Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.09.2020 N 28 "Об утверждении санитарных правил СП 2.4.3648 - 20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи".

35 Письмо Роспотребнадзора от 12.05.2020 N 02/9060-2020-24 "О направлении рекомендаций по организации работы образовательных организаций в условиях распространения COVID-19".

36 Указом Президента РФ от 10.03.2021 N 140 "О некоторых вопросах, связанных с осуществлением ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2020 г. N 199 "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" изменяются правила назначения ежемесячных выплат на ребенка в возрасте от трех до семи лет. В предлагаемой части изменения не внесены.

37 Подробнее об этом в подразделе 2.4.4. Права и гарантии на судебную защиту. С. 168 - 170