Административная ответственность при управлении многоквартирным домом (Г.Ю. Шарикова, "Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2008 г.)

Административная ответственность при управлении
многоквартирным домом

Кто несет ответственность за ненадлежащее содержание жилфонда и нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами? Как управляющей организации и ТСЖ доказать свою невиновность?

С момента принятия ЖК РФ началась новая эпоха в сфере жилищно-коммунального хозяйства, ознаменованная ослаблением роли государства и передачей функций по управлению жилищным фондом в частные руки. Условно эту эпоху можно назвать временем самоуправления в сфере ЖКХ. Отныне собственники должны определить способ управления своим домом и нести полную ответственность за надлежащее выполнение требований закона при реализации того или иного способа. Тем не менее за органами государственной власти и местного самоуправления остались контрольные функции за организациями, осуществляющими управление жилым фондом (ст. 12, 13, 14 ЖК РФ). Они реализуются путем применения мер ответственности к лицам, нарушившим требования законодательства при управлении многоквартирными домами. В частности, ст. 7.22, 7.23 КоАП РФ предусматривается административная ответственность за нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений и за нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами.

Субъекты правонарушений

Статья 7.22 КоАП РФ

Субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 7.22 КоАП РФ, являются лица, ответственные за содержание жилых домов и (или) жилых помещений. Прежде всего необходимо внести ясность относительно понятий. В соответствии с п. 2 ст. 15 ЖК РФ жилое помещение - это изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан. К жилым помещениям относится в том числе и жилой дом (пп. 1 п. 1 ст. 16 ЖК РФ). По смыслу жилищного законодательства юридические и должностные лица могут нести ответственность за содержание общего имущества в многоквартирном доме, но не за содержание отдельно взятых жилых помещений, за исключением случаев, когда они являются их собственниками. Следовательно, норма ст. 7.22 КоАП РФ нуждается в изменении: ответственность должна быть предусмотрена не за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, а за содержание общего имущества в многоквартирном доме.

В соответствии со ст. 210 ГК РФ, п. 3 ст. 30, п. 1 39 ЖК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. При этом необходимо иметь в виду, что собственником жилого помещения зачастую является физическое лицо, которое не признается субъектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.22 КоАП РФ, поскольку данная статья устанавливает ответственность только для юридических и должностных лиц. Подобная ситуация объясняется тем, что ранее собственником жилфонда были государство или муниципалитеты. Именно они в лице своих органов и отвечали за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 7.22 КоАП РФ. В настоящее время органы государственной власти и местного самоуправления могут нести ответственность по указанной статье только в том случае, если все помещения в многоквартирном доме находятся в государственной или муниципальной собственности (государственный или муниципальный жилищный фонд), что встречается все реже и реже.

С учетом того, что, во-первых, возможность привлечения физических лиц - собственников помещений в многоквартирном доме к ответственности не предусмотрена ст. 7.22 КоАП РФ и, во-вторых, затруднена большим количеством собственников в доме (за факт нарушения правил содержания общего имущества должны отвечать все собственники такого имущества, то есть все собственники помещений в доме), к ответственности, как правило, привлекаются ТСЖ и управляющие организации, пришедшие на смену службам заказчика, осуществлявшим ранее управление домами.

Возможность привлечения ТСЖ и управляющих организаций к ответственности по ст. 7.22 КоАП РФ обусловлена наличием следующих законодательных норм. Согласно п. 1 ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать надлежащее содержание общего имущества в этом доме. Таким образом, закон неразрывно связывает понятия "управление" и "содержание".

В соответствии с п. 16 Правил содержания общего имущества, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 N 491, в зависимости от способа управления многоквартирным домом надлежащее содержание общего имущества обеспечивается:

1) собственниками помещений:

- путем заключения договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией (п. 5 ст. 161 и ст. 162 ЖК РФ);

- путем заключения договора о содержании и ремонте общего имущества с лицами, оказывающими услуги и (или) выполняющими работы (при непосредственном управлении многоквартирным домом) (ст. 164 ЖК РФ);

2) товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом (при управлении многоквартирным домом):

- путем членства собственников помещений в указанных организациях (разд. V и VI ЖК РФ);

- путем заключения собственниками помещений, не являющимися членами указанных организаций, договоров о содержании и ремонте общего имущества с этими организациями (п. 2 ст. 138 ЖК РФ).

Как следует из п. 41, 42 Правил содержания общего имущества, ответственность за ненадлежащее содержание общего имущества несут собственники помещений и управляющие организации.

Из приведенных выше норм следует, что субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 7.22 КоАП РФ, являются:

- собственники помещений в многоквартирном доме в случае самостоятельного совершения ими действий по содержанию и ремонту общего имущества в соответствии с п. 12 Правил содержания общего имущества;

- лица, осуществляющие при непосредственном управлении многоквартирным домом деятельность по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в таком доме;

- ТСЖ, ЖК, ЖСК или иные специализированные потребительские кооперативы;

- управляющие организации.

Материалами судебной практики также подтверждается, что субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.22 КоАП РФ, является собственник либо лицо, которому по договору передана обязанность по содержанию и эксплуатации общего имущества (постановления ФАС СКО от 09.07.2008 N Ф08-3368/2008, ФАС ПО от 16.09.2008 N А72-2714/08-9/139, ФАС СЗО от 11.01.2008 N А26-4583/2007, ФАС ВСО от 24.06.2008 N А78-7138/07-С2-20/364-Ф02-2672/08).

Кроме того, арбитры отмечают, что ответственность по ст. 7.22 КоАП РФ несет не только управляющая организация, принявшая на себя функции по обслуживанию, содержанию, эксплуатации, ремонту и обеспечению коммунальными услугами жилищного фонда, но и предприятия, которым указанные функции переданы управляющей организацией на основании гражданско-правового договора (постановления ФАС ДВО от 14.05.2008 N Ф03-А37/08-2/1370, ФАС СЗО от 19.09.2008 N А13-2997/2008, ФАС ЗСО от 06.05.2008 N Ф04-2857/2008(4736-А27-43), ФАС УО от 02.07.2008 N Ф09-4268/08-С1). Подрядчик на основании договора с управляющей организацией добровольно принимает на себя обязанность по выполнению комплекса работ по содержанию и технической эксплуатации жилищного фонда. В этом случае при нарушении правил эксплуатации жилфонда есть все основания привлечь его к административной ответственности (Постановление ФАС УО от 30.01.2008 N Ф09-14/08-С1*(1)). Однако управляющим организациям и ТСЖ следует учитывать иную позицию, поддерживаемую некоторыми арбитрами: на лиц, ответственных за содержание общего имущества (управляющих многоквартирным домом), возлагается функция контроля за соблюдением подрядчиками договорных обязательств. Поэтому, даже если услуги и работы выполнялись подрядчиками, ответственность по ст. 7.22 КоАП РФ возлагается на управляющую организацию или ТСЖ (постановления ФАС СКО от 01.04.2008 N Ф08-1574/08-563А*(2), ФАС ПО от 19.08.2008 N А12-3367/08-С10).

Статья 7.23 КоАП РФ

Относительно субъектов правонарушения, предусмотренного ст. 7.23 КоАП РФ, в статье кодекса лишь указано, что это могут быть должностные и юридические лица. Обратимся к жилищному законодательству. В силу п. 1 ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме. Следовательно, отвечать за нарушение нормативов обеспечения коммунальными услугами должны все те же ТСЖ (ЖК, ЖСК или иные кооперативы) и управляющие организации. Ответственность собственников помещений в данном случае исключается в силу того, что обязанность по предоставлению коммунальных услуг возложена на исполнителей коммунальных услуг. В соответствии с п. 3 Правил предоставления коммунальных услуг исполнителем могут быть управляющая организация, ТСЖ, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений - иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы.

Привлекая к ответственности управляющие организации, суды исходят из следующего. В соответствии с п. 49 Правил предоставления коммунальных услуг исполнитель обязан предоставлять коммунальные услуги в необходимом для потребителя объеме и надлежащего качества. В пункте 75 названных правил предусмотрено, что исполнитель несет установленную законодательством РФ ответственность за нарушение качества и порядка предоставления коммунальных услуг (постановления ФАС ВВО от 05.05.2008 N А43-29386/2007-16-133, ФАС МО от 30.08.2007 N КА-А41/8321-07, ФАС ЗСО от 24.06.2008 N Ф04-3768/2008(6975-А81-6), ФАС ЦО от 08.04.2008 N А35-2303/07-С9).

Также лицо, управляющее многоквартирным домом, несет ответственность при нарушении порядка прекращения предоставления коммунальных услуг, предусмотренного разд. Х Правил предоставления коммунальных услуг. Например, Постановлением ФАС СЗО от 24.04.2008 N А13-10495/2007 подтверждена правомерность наложения штрафа на ТСЖ, отключившее электроснабжение в квартире и не уведомившее проживающего там гражданина (который хоть и не является собственником, но признается потребителем коммунальных услуг).

Тем не менее чаще к ответственности привлекаются ресурсоснабжающие организации, естественно, при наличии вины (Постановление ФАС СКО от 23.01.2008 N Ф08-8899/07-3349А*(3)). Например, если материалами дела будет доказано, что отсутствие горячего водоснабжения вызвано повреждениями трубопровода, эксплуатируемого ресурсоснабжающей организацией, то ее доводы о том, что ответственность должен нести исполнитель коммунальных услуг, приняты не будут (Постановление ФАС УО от 21.04.2008 N Ф09-2573/08-С1*(4)). Точно также за нарушение режима обеспечения населения коммунальными услугами по причине затягивания сроков ремонта теплотрассы будет наказана ресурсоснабжающая организация (Постановление ФАС УО от 03.07.2008 N Ф09-4663/08-С1). Напомним, что по договору ресурсоснабжения коммунальная организация обязуется осуществлять энергоснабжение многоквартирных домов, находящихся в управлении абонента. Нарушение обязанностей по этому договору и означает нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами (постановления ФАС ВСО от 11.09.2008 N А33-2181/08-Ф02-4376/08, ФАС ЗСО от 09.10.2008 N Ф04-6281/2008 (13525-А03-6)).

Чтобы признать управляющую организацию совершившей правонарушение по ст. 7.23 КоАП РФ, нужно установить, имеет ли она реальную возможность обеспечить граждан соответствующими коммунальными услугами с учетом того, что не является ресурсоснабжающей организацией (поставщиком коммунальных ресурсов). Например, в привлечении управляющей организации к ответственности будет отказано, если не удастся доказать, что непредоставление коммунальных услуг обусловлено виной организации, например наличием задолженности перед поставщиком (постановления ФАС СЗО от 11.01.2008 N А66-5177/2007*(5), ФАС СЗО от 06.03.2008 N А66-8016/2007, ФАС УО от 16.07.2008 N Ф09-5008/08-С1).

Порядок привлечения к административной ответственности

Порядок привлечения к административной ответственности четко регламентирован Кодексом РФ об административных правонарушениях. Согласно ст. 23.55 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.22, 7.23 КоАП РФ, рассматривают органы государственной жилищной инспекции (далее - органы ГЖИ). Органы ГЖИ проводят плановые и внеплановые проверки по соблюдению правил содержания жилищного фонда. Как правило, они привлекают к ответственности за нарушение Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170. При обнаружении нарушений требований указанного документа органы ГЖИ составляют протокол об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ), на основании которого рассматривается дело об административном правонарушении. По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства по делу (п. 1 ст. 29.9 КоАП РФ).

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, которые продиктованы обязанностью обеспечить соблюдение гарантий защиты прав лиц, привлекаемых к ответственности. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения; при составлении протокола названному лицу разъясняются его права и обязанности; ему должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом, представления объяснений и замечаний по содержанию протокола. Лицо, привлекаемое к ответственности, должно подписать протокол, а в случае отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись, копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку законному представителю юридического лица.

Согласно п. 3 ст. 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В их отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении о месте и времени рассмотрения дела и при условии отсутствия ходатайства об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (п. 2 ст. 25.4 КоАП РФ). Применительно к ТСЖ законным представителем может быть председатель правления либо иное лицо, уполномоченное доверенностью на участие в конкретном деле об административном правонарушении. От управляющей организации вправе действовать директор либо уполномоченное доверенностью лицо.

Нарушение органами ГЖИ процессуальных требований, установленных КоАП РФ, при производстве по делу об административном правонарушении является основанием для признания незаконным и отмены постановления о назначении административного наказания (п. 2 ст. 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Составление протокола и рассмотрение административного дела в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство об административном правонарушении, и без извещения законного представителя этого лица являются существенными нарушениями процедуры привлечения к административной ответственности, так как лишают данное лицо процессуальных гарантий защиты и не позволяют всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Указанные нарушения приводят к отмене в судебном порядке постановлений органов ГЖИ о назначении административного наказания (см., например, постановления ФАС ВВО от 22.02.2008 N А29-6682/2007, ФАС ЗСО от 10.06.2008 N Ф04-3447/2008(6073-А27-6), ФАС УО от 06.10.2008 N Ф09-7203/08-С1). При обжаловании постановлений органов ГЖИ также необходимо иметь в виду, что законом установлен срок для такого обжалования - 10 дней со дня получения копии постановления (п. 2 ст. 208 АПК РФ). Пропуск данного срока влечет отказ в удовлетворении заявления о признании незаконным постановления органов ГЖИ (Постановление ФАС ВВО от 20.12.2007 N А43-13795/2007-38-418).

Главное - вина?

Нарушения по ст. 7.22 КоАП РФ, допускаемые ТСЖ и управляющими организациями, обусловлены зачастую волей собственников и условиями договора управления (например, собственники не предусмотрели в договоре соответствующие работы или не внесли денежные средства на содержание имущества). Относительно ст. 7.23 КоАП РФ представляется, что качество коммунальных услуг чаще всего находится за пределами компетенции ТСЖ и управляющей организации. Несмотря на это, практика привлечения данных организаций к ответственности по указанным статьям КоАП РФ обширна.

Лицам, управляющим многоквартирными домами, необходимо учитывать следующее. В силу п. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Согласно п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Таким образом, само по себе отсутствие решения, принятого общим собранием собственников помещений в доме, о проведении ремонта общего имущества (п. 18, 21 Правил содержания общего имущества) и, следовательно, источников его финансирования не означает, что ТСЖ и управляющая организация будут освобождены от ответственности за нарушение Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда (постановления ФАС ВВО от 22.09.2008 N А82-4592/2008-31, ФАС ПО от 22.08.2008 N А57-545/08-111). Отсутствие денежных средств, необходимых для выполнения ремонтных работ, не свидетельствует о наличии обстоятельств, которые управляющая организация не могла ни предвидеть, ни предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от нее требовалась (Постановление ФАС ВВО от 15.09.2008 N А82-3171/2008-28).

Постановлением от 27.06.2008 N 07АП-3276/08 Седьмой арбитражный апелляционный суд отказал управляющей организации в отмене постановления органов ГЖИ о привлечении к ответственности, указав, что довод апелляционной жалобы об отсутствии в штате организации персонала для очистки кровель от наледи и сосулек, отсутствии денежных средств и некачественной работе подрядных организаций не может служить основанием для освобождения лица от ответственности ввиду непредставления доказательств принятия мер по информированию собственников жилья о недостаточности взимаемых денежных средств для надлежащего содержания домов, внесения предложений собственникам многоквартирного дома об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения с целью обеспечения надлежащего содержания общего имущества многоквартирного дома, составления акта осмотра и передачи его собственникам, надлежащего контроля за работой подрядных организаций, принятия других зависящих от него мер по соблюдению правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

Лица, ответственные за надлежащее техническое состояние общего имущества, должны доказать, что они предпринимали все доступные меры по соблюдению требований законодательства. В качестве таких доказательств подойдут материалы, подтверждающие неоднократные обращения к собственникам о включении в смету ТСЖ или договор управления ремонтных работ. Также на руку управляющим доказательства принятия мер по устранению нарушений: о проведении ремонта как за счет средств, поступающих от жильцов, так и за счет собственных средств (Постановление ФАС МО от 04.08.2008 N КА-А41/7058-08). В другом деле (Постановление ФАС ЦО от 29.07.2008 N А14-16262-2007/823/11) управляющая организация израсходовала на содержание дома средств больше, чем получила от собственников жилья. Наличие нарушений Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда при принятии многоквартирного дома в управление от предшественника должно быть зафиксировано в акте состояния общего имущества. Это также будет обстоятельством, смягчающим вину действующего управленца.

Управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме (п. 1 ст. 161 ЖК РФ). Управляющие организации и ТСЖ обязаны в силу закона осуществлять весь комплекс функций по управлению многоквартирным домом. Договором с собственниками не может быть предусмотрено каких-либо изъятий. Договор - это инструмент взаимной ответственности собственников и управляющих. Согласно п. 42 Правил содержания общего имущества управляющие организации и лица, оказывающие услуги и выполняющие работы при непосредственном управлении многоквартирным домом, отвечают перед собственниками помещений за нарушение своих обязательств и несут ответственность за надлежащее содержание общего имущества в соответствии с законодательством РФ и договором. Установленный в договоре управления многоквартирным домом круг обязанностей управляющей организации не освобождает ее от соблюдения тех общеобязательных требований, которые в соответствии с положениями действующего законодательства направлены на обеспечение безопасного и благоприятного проживания граждан (Постановление ФАС ЗСО от 08.07.2008 N Ф04-4160/2008 (7754-А45-43)).

* * *

В сфере административных правоотношений приоритет имеют нормы публичного права (нормативные правовые акты), а не гражданско-правовые нормы (договор). Как было отмечено ранее, законом определен круг лиц, ответственных за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 7.22, 7.23 КоАП РФ. Это собственники, их объединения и управляющие организации. Соответственно, публично-правовую (административную) ответственность перед государством несут именно эти лица. Однако в полной мере к собственникам помещений в многоквартирном доме это положение не относится. До внесения соответствующих изменений в законодательство ответственность физических лиц - собственников помещения представляет собой норму-декларацию, не имеющую эффективного механизма реализации. Единственное, что можно предложить ТСЖ и управляющим организациям, привлекаемым к ответственности по вине собственников, - отстаивать свои интересы в суде путем предъявления исков о возмещении задолженности по жилищно-коммунальным платежам. Таким образом, ответственность собственников сводится к покрытию расходов по уплате штрафов за совершение административного правонарушения. Нужно ли отдельно говорить о том, что собственники могут даже не знать о целевом назначении уплаченных ими средств...

Г.Ю. Шарикова

"Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В передаче дела на рассмотрение в надзорную инстанцию отказано Определением ВАС РФ от 27.02.2008 N 2552/08.

*(2) Определением ВАС РФ от 30.07.2008 N 9571/08 отказано в передаче дела на рассмотрение в порядке надзора.

*(3) Оставлено без изменения Определением ВАС РФ от 29.04.2008 N 5343/08.

*(4) Определением ВАС РФ от 15.08.2008 N 10073/08 отказано в пересмотре дела.

*(5) Дело не было передано на пересмотр (Определение ВАС РФ от 07.03.2008 N 3061/08).