Правовое регулирование качества пищевых продуктов (Г.Б. Леонова, "Законодательство", N 2, февраль 2014 г.)

Правовое регулирование качества пищевых продуктов

В правовом регулировании качества товаров, в том числе пищевых продуктов, в настоящее время происходят глубокие изменения. Связано это с формированием обязательных требований к качеству в рамках Таможенного союза путем принятия данной организацией технических регламентов. Правила, установленные в Таможенном союзе, заменяют обязательные требования, действующие в национальных законодательствах государств - участников Таможенного союза. В соответствии с п. 3 ст. 5 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (заключено в Санкт-Петербурге 18 ноября 2010 г.) со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза на территориях сторон соответствующие обязательные требования, установленные законодательствами сторон, не применяются.

1 июля 2013 г. вступили в силу семь технических регламентов Таможенного союза, регулирующих качество пищевых продуктов:

- "О безопасности зерна" (принят решением комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 874, действует в редакции от 20 ноября 2012 г.);

- "О безопасности пищевой продукции" (принят решением комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 880, действует в редакции от 25 июня 2013 г.), далее - Регламент;

- "Пищевая продукция в части ее маркировки" (принят решением комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 881);

- "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей" (принят решением комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 882, действует в редакции от 13 ноября 2012 г.);

- "Технический регламент на масложировую продукцию" (принят решением комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 883; вступил в силу за исключением отдельных положений);

- "О безопасности отдельных видов специализированной пищевой продукции, в том числе диетического лечебного и диетического профилактического питания" (принят решением Совета Евразийской экономической комиссии от 15 июня 2012 г. N 34);

- "Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств" (принят решением Совета Евразийской экономической комиссии от 20 июля 2012 г. N 58).

Сказанное означает, что с 1 июля 2013 г. Федеральные законы от 24 июня 2008 г. "Технический регламент на масложировую продукцию" и от 27 октября 2008 г. "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей", Закон РФ от 14 мая 1993 г. (в редакции от 18 июля 2011 г.) "О зерне" не действуют. Не подлежат применению и отдельные положения Федерального закона от 30 марта 1999 г. (в редакции от 23 июля 2013 г.) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", касающиеся установления требований к производству и обороту пищевой продукции. Так, в его п. 2 ст. 15 установлено общее правило, согласно которому пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия в процессе их производства, хранения, транспортировки и реализации населению должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям. В рассматриваемой статье не употребляется термин "технический регламент", несмотря на то что в отношении значительной части объектов действуют технические регламенты. Таким образом, складывается не соответствующее действующим нормам правовое регулирование, что не способствует правильному пониманию и применению новых правил.

Итак, одновременно действуют несколько технических регламентов Таможенного союза, устанавливающих обязательные требования к пищевой продукции. Такой подход допустим и вполне оправдан, так как в одном акте невозможно урегулировать в полном объеме различные показатели, составляющие безопасность отдельных видов продуктов. На это обстоятельство указывается и в ч. 1 п. 3 ст. 1 Регламента. При применении Регламента должны учитываться требования технических регламентов Таможенного союза, устанавливающих обязательные требования к отдельным видам пищевой продукции и связанных с требованиями к процессам производства (изготовления), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, дополняющим и (или) уточняющим требования Регламента.

Для правильного понимания и применения субъектами предпринимательской деятельности действующих норм надо понимать соотношение Регламента и технических регламентов на отдельные виды пищевых продуктов. В соответствии с ч. 2 п. 3 ст. 1 Регламента требования к отдельным видам пищевой продукции и связанные с ними требования к процессам производства (изготовления), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, устанавливаемые иными техническими регламентами Таможенного союза, не могут изменять требования Регламента. Из приведенного правила следует приоритет Регламента (как общего правила) над нормами технических регламентов, устанавливающих требования безопасности на отдельные виды пищевых продуктов (специальные правила).

Из положений ч. 1, 2 п. 3 ст. 1 Регламента следует, что технические регламенты на отдельные виды продукции применяются в целях дополнения и (или) уточнения требований Регламента. Это правило закреплено и в п. 1 ст. 13 ("Продовольственное (пищевое) сырье, используемое при производстве (изготовлении) пищевой продукции, должно соответствовать требованиям, установленным Регламентом и (или) техническими регламентами Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции"), в п. 8 ст. 19 ("Дополнительные требования к процессам получения непереработанной пищевой продукции животного происхождения определяются техническими регламентами Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции, устанавливающими требования к такой пищевой продукции и связанным с требованиями к ней процессам производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации") Регламента.

В соответствии с п. 3 предисловия к техническому регламенту "О безопасности зерна", если в отношении зерна приняты иные технические регламенты Таможенного союза, устанавливающие требования к зерну, зерно должно соответствовать требованиям всех технических регламентов Таможенного союза, действие которых на него распространяется. Аналогичное правило установлено и в отношении других видов пищевой продукции (п. 3 предисловий к "Техническому регламенту на соковую продукцию из фруктов и овощей", "Техническому регламенту на масложировую продукцию", техническому регламенту "О безопасности отдельных видов специализированной пищевой продукции, в том числе диетического лечебного и диетического профилактического питания" Таможенного союза). Соответствие определенного пищевого продукта установленным требованиям означает соблюдение всех обязательных требований технических регламентов, регулирующих безопасность этого продукта.

Помимо рассмотренного имеет место и иной способ правового регулирования. Обязательные требования к отдельным составляющим пищевых продуктов устанавливаются не техническим регламентом (регламентами) Таможенного союза, а национальным законодательством. Так, вода, используемая в процессе производства (изготовления) пищевой продукции и непосредственно контактирующая с продовольственным (пищевым) сырьем и материалами упаковки, должна соответствовать требованиям к питьевой воде, установленным законодательством государства - члена Таможенного союза; производственные помещения, в которых осуществляется производство (изготовление) пищевой продукции, должны быть оборудованы естественным или искусственным освещением, соответствующим требованиям, установленным законодательством государства - члена Таможенного союза (подп. 1 п. 2 ст. 12, подп. 2 п. 2. ст. 14 Регламента).

Учитывая многообразие правовых норм, регулирующих качество пищевых продуктов, мы сосредоточим внимание на правилах, установленных в Регламенте.

Сфера применения Регламента определена в его ст. 3: объектами технического регулирования являются пищевая продукция и связанные с требованиями к пищевой продукции процессы производства (изготовления), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации. В соответствии со ст. 4 Регламента пищевая продукция - это продукты животного, растительного, микробиологического, минерального, искусственного или биотехнологического происхождения в натуральном, обработанном или переработанном виде, которые предназначены для употребления человеком в пищу, в том числе специализированная пищевая продукция, питьевая вода, расфасованная в емкости, питьевая минеральная вода, алкогольная продукция (в том числе пиво и напитки на основе пива), безалкогольные напитки, биологически активные добавки к пище (БАД), жевательная резинка, закваски и стартовые культуры микроорганизмов, дрожжи, пищевые добавки и ароматизаторы, а также продовольственное (пищевое) сырье. Развернутый перечень пищевой продукции дается в приложениях 1-6 к Регламенту, устанавливающих требования безопасности, в том числе способов переработки (обработки) продукта. В этот перечень вошли, например, макаронные изделия, хлебобулочные изделия с начинкой и без начинки, крупы (в том числе крупы, не требующие варки).

Регламент не содержит норм, исключающих его применение к отдельным видам пищевых продуктов; он устанавливает требования ко всем видам пищевых продуктов, сырья и т.п., используемых при изготовлении пищевых продуктов. Не было ограничений сферы применения Регламента и в решении комиссии Таможенного союза о принятии Регламента.

Однако в последующем решением коллегии Евразийской экономической комиссии от 11 июня 2013 г. N 129 в п. 3.1 решения комиссии Таможенного союза о принятии технического регламента "О безопасности пищевых продуктов" были внесены изменения, ограничивающие на время сферу применения Регламента. Согласно новой редакции Регламент вступает в силу 1 июля 2013 г., за исключением требований к молоку и молочной продукции, мясу и мясной продукции и процессам их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Спустя несколько дней решением коллегии Евразийской экономической комиссии от 25 июня 2013 г. N 147 было внесено еще одно изменение в решение о принятии Регламента: из сферы применения этого документы исключены рыба и рыбная продукция.

В соответствии с действующей редакцией решения о вступлении Регламента в силу установлено следующее. До дня вступления в силу технических регламентов Таможенного союза, устанавливающих требования к молоку и молочной продукции, мясу и мясной продукции, рыбе и рыбной продукции и связанным с ними процессам их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении такой продукции и процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации действуют положения нормативных правовых актов Таможенного союза или законодательства государства - члена Таможенного союза. Наличие этого правила означает, что из объектов правового регулирования, для которых Регламентом устанавливаются обязательные требования, исключена часть пищевых продуктов: молоко и молочная продукция, мясо и мясная продукция, рыба и рыбная продукция. К сожалению, в тексте Регламента указанные исключения отражения не нашли. Это обстоятельство однозначно приведет к неправильному пониманию и применению Регламента и других действующих в переходный период норм.

Итак, к объектам, на которые временно не распространяется действие Регламента, применяются: в отношении молока и молочной продукции - Федеральный закон "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", в отношении мяса, рыбы, мясных и рыбных продуктов - Федеральные законы "О качестве и безопасности пищевой продукции", "О ветеринарии" и другие нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные ветеринарные и иные требования к указанным товарам. В отношении части указанной продукции ситуация в ближайшее время изменится. Решениями Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. N 67 и 68 приняты технические регламенты Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции", "О безопасности мяса и мясной продукции", вступающие в силу 1 мая 2014 г., с исключениями, установленными в п. 2 решения от 9 октября 2013 г. N 68 о принятии технического регламента "О безопасности мяса и мясной продукции".

Рассмотрим отдельные положения Регламента. В его пункте 3 ст. 5 закреплено правило: пищевая продукция, находящаяся в обращении, в том числе продовольственное (пищевое) сырье, должна сопровождаться товаросопроводительной документацией, обеспечивающей прослеживаемость данной продукции. Далее, в ст. 4 Регламента, разъясняется, что прослеживаемость пищевой продукции - это возможность документарно (исходя из бумажных и (или) электронных носителей информации) установить изготовителя и последующих собственников находящейся в обращении пищевой продукции, кроме конечного потребителя, а также место происхождения (производства, изготовления) пищевой продукции и (или) продовольственного (пищевого) сырья. При этом не уточняется, какой это должен быть документ по наименованию, форме и содержанию. Без установления четких правил, позволяющих единообразно понимать требования к форме и содержанию документа, указанную обязанность выполнить невозможно.

В пункте 2 ст. 13 Регламента сказано: продовольственное (пищевое) сырье растительного происхождения используется для производства (изготовления) пищевой продукции при наличии информации о применении пестицидов при выращивании соответствующих растений, фумигации производственных помещений и тары для хранения этого сырья в целях защиты его от вредителей и болезней сельскохозяйственных растений. Однако кроме приведенной нормы в Регламенте нет никаких положений, позволяющих понять, как осуществляется данное правило. Представляется необходимым утвердить соответствующие формы документов, причем для однозначного понимания и применения эти требования должны быть установлены законодательством Таможенного союза, а не законодательством государств - его участников.

В правовом регулировании имеется и еще один пробел. В соответствии с п. 9 ст. 7 Регламента при производстве (изготовлении) пищевой продукции из продовольственного (пищевого) сырья, полученного из ГМО растительного, животного и микробного происхождения, должны использоваться линии ГМО, прошедшие государственную регистрацию. Представляется, что в данной норме термин "линии ГМО" используется для индивидуализации генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) организмов (в том числе генетически модифицированных микроорганизмов), разрешенных к применению при производстве пищевой продукции на основании государственной регистрации. К сожалению, в Регламенте нет норм, регулирующих порядок государственной регистрации этих объектов. Регламент регулирует лишь государственную регистрацию пищевых продуктов, изготовленных с использованием ГМО (как один из пищевых продуктов нового вида (ст. 27-29)). Нет в Регламенте и отсылочных норм к законодательству Таможенного союза или государств - участников Таможенного союза. В результате непонятно, как будет выполняться приведенное требование Регламента.

Между тем постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. N 120 "О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов" установлено, что генно-инженерно-модифицированные организмы, предназначенные для первого на территории Российской Федерации выпуска в окружающую среду, промышленного использования или импорта, подлежат обязательной государственной регистрации (п. 3) (курсив мой. - Г.Л.). Указанный акт действует до вступления в силу с 1 июля 2014 г. постановления Правительства РФ от 23 сентября 2013 г. N 839, которым утверждены Правила государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы (далее - Правила).

Правилами определены органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию: в отношении модифицированных организмов, используемых для производства продовольственного сырья и пищевых продуктов, - Роспотребнадзор; в отношении модифицированных растений и животных, предназначенных для разведения и выращивания на территории Российской Федерации, модифицированных микроорганизмов сельскохозяйственного назначения, модифицированных организмов, используемых для производства кормов и кормовых добавок для животных, - Россельхознадзор. Регистрирующими органами будет выдаваться свидетельство о государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, и вноситься необходимая информация в сводный реестр модифицированных организмов (п. 7, 24 Правил).

Дать правовую оценку такого решения сложно. С одной стороны, устранен пробел, позволяющий реализовать установленное Регламентом правило. С другой стороны, правильно ли устанавливать порядок реализации положений Регламента нормами национального законодательства? Представляется, что в Регламент целесообразно внести дополнения, определяющие правовое регулирование этого вопроса.

В Регламенте установлены новые требования к производителям. Так, в п. 2 ст. 10 для изготовителей пищевой продукции введена новая обязанность: при осуществлении процессов производства пищевой продукции, связанных с требованиями безопасности такой продукции, изготовитель должен разработать, внедрить и поддерживать процедуры, основанные на принципах ХАССП (Hazard Analysis and Critical Control Points - HACCP). Далее в п. 3 ст. 10 конкретизируются принципы ХАССП, например, выбор необходимых для обеспечения безопасности пищевой продукции технологических процессов производства (изготовления) пищевой продукции; определение контролируемых этапов технологических операций и пищевой продукции на этапах ее производства (изготовления) в программах производственного контроля; прослеживаемость пищевой продукции.

Принципы ХАССП в последние годы широко применяются производителями пищевой продукции. Однако внедрение системы управления качеством до сих пор было добровольным решением производителя. Это сложная процедура, завершением которой являлось осуществление добровольного подтверждения соответствия - добровольная сертификация. До вступления в силу Регламента правовое регулирование указанных отношений осуществлялось посредством ГОСТ ISO 9001-2011 "Межгосударственный стандарт. Системы менеджмента качества. Требования"; ГОСТ ISO 9000-2011 "Межгосударственный стандарт. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь"; ГОСТ Р ИСО 9004-2010 "Национальный стандарт Российской Федерации. Менеджмент для достижения устойчивого успеха организации. Подход на основе менеджмента качества".

После вступления в силу Регламента характер добровольности совершаемых действий изменен, они стали обязательными. Задачи, стоящие перед изготовителем, сформулированы следующим образом: "Для обеспечения безопасности в процессе производства (изготовления) пищевой продукции изготовитель должен определить..." - и далее в п. 3 ст. 11 Регламента приводится перечень действий. Например, "...определить перечень опасных факторов, которые могут привести в процессе производства (изготовления) к выпуску в обращение пищевой продукции, не соответствующей требованиям Регламента и (или) технических регламентов Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции; перечень критических контрольных точек процесса производства (изготовления); предельные значения параметров, контролируемых в критических контрольных точках". Организация обеспечения безопасности в процессе производства (изготовления) пищевой продукции и проведения контроля осуществляется изготовителем самостоятельно и (или) с участием третьей стороны (п. 2 ст. 11 Регламента).

Регламент различает подтверждение соответствия установленным требованиям пищевой продукции и процессов производства.

В соответствии с п. 1 ст. 21 Регламента подтверждение соответствия пищевой продукции требованиям Регламента и (или) технических регламентов Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции проводится в формах: 1) декларирования соответствия пищевой продукции; 2) государственной регистрации специализированной пищевой продукции; 3) государственной регистрации пищевой продукции нового вида; 4) ветеринарно-санитарной экспертизы. Также в Регламенте указываются виды продукции, подлежащие одному из указанных способов подтверждения соответствия. Так, в соответствии с п. 1 ст. 23 Регламента декларированию соответствия подлежит выпускаемая в обращение на таможенной территории Таможенного союза пищевая продукция, за исключением: 1) непереработанной пищевой продукции животного происхождения; 2) специализированной пищевой продукции; 3) уксуса.

Регламент устанавливает виды продукции, подлежащей регистрации (ст. 24), и порядок государственной регистрации (ст. 25).

В соответствии с п. 1 ст. 24 Регламента государственной регистрации подлежит специализированная пищевая продукция: 1) пищевая продукция для детского питания, в том числе вода питьевая для детского питания; 2) пищевая продукция для диетического лечебного и диетического профилактического питания; 3) минеральная природная, лечебно-столовая, лечебная минеральная вода с минерализацией свыше 1 или при меньшей минерализации, содержащая биологически активные вещества в количестве не ниже бальнеологических норм; 4) пищевая продукция для питания спортсменов, а также беременных и кормящих женщин; 5) биологически активные добавки к пище (БАД) и новая пищевая продукция. Указанная пищевая продукция допускается к производству (изготовлению), хранению, перевозке (транспортированию) и реализации после ее государственной регистрации. Государственная регистрация проводится на этапе подготовки продукции к производству, а специализированной пищевой продукции, ввозимой на таможенную территорию Таможенного союза, - до ее ввоза на таможенную территорию Таможенного союза (п. 3, 4. ст. 24 Регламента). Государственную регистрацию специализированной пищевой продукции проводит орган, уполномоченный государством - членом Таможенного союза. В Российской Федерации это Роспотребнадзор (п. 1 постановления Правительства РФ от 28 августа 2012 г. N 866). Указанная деятельность осуществляется в соответствии с административным регламентом, утвержденным приказом Роспотребнадзора от 23 июля 2012 г. N 781 (в редакции от 18 декабря 2012 г.). Фактом государственной регистрации является включение сведений о такой продукции в единый реестр специализированной пищевой продукции. Сведения из единого реестра являются общедоступными и размещаются на ежедневно обновляемом специализированном поисковом сервере в сети Интернет (п. 4 ст. 26 Регламента).

Несмотря на то что новая пищевая продукция относится к специализированной продукции, в Регламенте государственная регистрация пищевой продукции нового вида имеет специальное регулирование (ст. 27-29). При этом его правила схожи с правилами государственной регистрации специализированной пищевой продукции. Сведения о регистрации пищевой продукции нового вида вносятся в единый реестр пищевой продукции нового вида (ст. 29 Регламента).

Для правильного определения перечня пищевых продуктов, подлежащих государственной регистрации, знания положений Регламента недостаточно. Необходимо еще и соблюдать правила, установленные в решении о принятии Регламента. В соответствии с п. 3.5 решения комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 880 "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" государственной регистрации в порядке, предусмотренном ст. 24 технического регламента, до 15 февраля 2015 г. подлежит следующая продукция:

1) природная столовая минеральная вода;

2) бутилированная питьевая вода, расфасованная в емкости;

3) тонизирующие напитки;

4) пищевые добавки, комплексные пищевые добавки, ароматизаторы, растительные экстракты в качестве вкусоароматических веществ и сырьевых компонентов, стартовые культуры микроорганизмов и бактериальные закваски, технологические вспомогательные средства, в том числе ферментные препараты;

5) пищевые продукты, полученные с использованием генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) организмов, в том числе генетически модифицированные микроорганизмы.

Сравнение положений ст. 24 Регламента и п. 3.5 решения о принятии Регламента показывает расхождение соответствующих перечней продукции, подлежащей государственной регистрации. Решением о принятии Регламента расширен перечень объектов, на которые распространяются требования Регламента. Чтобы избежать ошибок в понимании установленных правил, на наш взгляд, следовало бы в ст. 24 Регламента дать полный перечень продукции, подлежащей государственной регистрации, а в последующем внести изменения в Регламент и исключить из сферы его применения соответствующие виды пищевой продукции. Действующий подход к правовому регулированию может ввести в заблуждение всех субъектов, участвующих в реализации правил, установленных Регламентом, в том числе добросовестных производителей.

Регламент не предусматривает выдачу документа, удостоверяющего факт государственной регистрации, - свидетельства о государственной регистрации. Между тем в Таможенном союзе действуют акты, регулирующие этот вопрос. Так, решением комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 (в редакции от 15 января 2013 г.) "О применении санитарных мер в Таможенном союзе" утверждена единая форма документа, подтверждающего безопасность продукции (товаров), - свидетельство о государственной регистрации (приложение N 3). В пункте 1 решения коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 июня 2012 г. N 82 установлено, что оформление свидетельства о государственной регистрации в целях оценки соответствия продукции требованиям технических регламентов Таможенного союза осуществляется по единой форме, утвержденной решением комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299. В соответствии с письмом Роспотребнадзора от 1 июля 2013 г. N 01/7420-13-32 "О вступлении в силу технических регламентов Таможенного союза" при оформлении свидетельства о государственной регистрации в целях оценки соответствия продукции требованиям технических регламентов Таможенного союза в графе "соответствует" следует указывать технический регламент Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции", технический регламент Таможенного союза "Пищевая продукция в части ее маркировки", а также вертикальный(ые) технический(ие) регламент(ы) Таможенного союза, действие которых распространяется на регистрируемую продукцию.

Таким образом, несмотря на то что в Регламенте не указывается на наличие документа, подтверждающего факт государственной регистрации, свидетельство о государственной регистрации выдается. Представляется, что в Регламент необходимо включить норму о наличии этого документа и его форме.

Ветеринарно-санитарной экспертизе подлежит непереработанная пищевая продукция животного происхождения перед выпуском ее в обращение. Продукция, прошедшая ветеринарно-санитарную экспертизу, сопровождается документом, содержащим сведения, подтверждающие безопасность (п. 1 ст. 30 Регламента). Проведение ветеринарно-санитарной экспертизы и оформление ее результатов осуществляется в соответствии с законодательством государства - члена Таможенного союза, а также соглашением Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам (п. 3 ст. 30 Регламента). При реализации товара на территории Российской Федерации экспертиза осуществляется в соответствии с приказом Минсельхоза РФ от 16 ноября 2006 г. N 422 (в редакции от 19 марта 2010 г.), которым утверждены Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов и формы ветеринарных свидетельств (N 1, 2, 3) и форма ветеринарной справки (N 4).

При перемещении товара внутри Таможенного союза с территории одного государства на территорию другого государства действуют правила и документы, утвержденные решением комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 317 "О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе" (в редакции решения комиссии Таможенного союза от 18 ноября 2010 г. N 455):

- Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору);

- Положение о едином порядке осуществления ветеринарного контроля на таможенной границе Таможенного союза и на таможенной территории Таможенного союза;

- Положение о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору);

- Единые ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования, предъявляемые к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору);

- Единые формы ветеринарных сертификатов (формы N 1, 2, 3, 4).

Помимо государственной регистрации продукции Регламент устанавливает государственную регистрацию производственных объектов (ст. 31-36). При этом, несмотря на употребление общего термина "государственная регистрация", в правовых конструкциях есть различие. Государственная регистрация продукции - один из способов обязательного подтверждения соответствия. Государственная регистрация производственных объектов - разрешение уполномоченного государственного органа заниматься соответствующим видом деятельности. В соответствии с п. 1 ст. 31 Регламента участник хозяйственной деятельности имеет право осуществлять процессы производства (изготовления) пищевой продукции на таможенной территории Таможенного союза только после государственной регистрации производственных объектов, на которых осуществляются данные процессы производства (изготовления). Государственная регистрация производственных объектов осуществляется органом, уполномоченным государством - членом Таможенного союза. Проверка регистрируемых производственных объектов на соответствие требованиям к процессу производства, установленным в Регламенте и (или) технических регламентах Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции, осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством государства - члена Таможенного союза. При принятии решения о государственной регистрации объекту присваивается идентификационный (учетный) номер и производственный объект вносится в реестр производственных объектов по производству пищевой продукции, подлежащих государственной регистрации (п. 8 ст. 31 Регламента). Государственная регистрация производственного объекта является бессрочной (п. 11 ст. 31 Регламента). Данные реестра производственных объектов по производству пищевой продукции, подлежащих государственной регистрации, должны быть опубликованы в информационной системе общего пользования, в том числе в сети Интернет в электронном виде (п. 4 ст. 36 Регламента).

Объекты, подпадающие под действие установленных правил, указаны в ст. 32 Регламента. Это производственные объекты, на которых осуществляется деятельность по получению, переработке (обработке) непереработанного продовольственного (пищевого) сырья животного происхождения: а) убой продуктивных животных и птицы, переработка (обработка) продуктов убоя продуктивных животных и птицы для производства (изготовления) пищевой продукции; б) прием сырого молока, сырых сливок и сырого обезжиренного молока и (или) их переработка (обработка) при производстве (изготовлении) молочной продукции; в) производство (изготовление) и переработка (обработка) яиц сельскохозяйственной птицы и продуктов их переработки; г) производство (изготовление) и переработка (обработка) продукции аквакультуры и улова водных биологических ресурсов (нерыбные объекты промысла), за исключением продукции растительного происхождения. С учетом того, что Регламент не распространяется на мясо, молоко, рыбу и мясную, молочную и рыбную продукцию, на сегодняшний день требования Регламента применяются только к производственным объектам, осуществляющим деятельность, указанную в подп. "в".

Для субъектов, осуществляющих производство пищевых продуктов, установлена еще одна обязанность. В соответствии с п. 1 ст. 37 Регламента участник хозяйственной деятельности имеет право начать деятельность по производству (изготовлению) пищевой продукции (за исключением процессов производства пищевой продукции, подлежащих государственной регистрации) после направления заявления о начале деятельности по производству такой пищевой продукции в государственный орган контроля (надзора) в порядке, предусмотренном законодательством государства - члена Таможенного союза, который ведет реестр производственных объектов по производству (изготовлению) пищевой продукции, не подлежащих государственной регистрации. Сведения из реестра являются общедоступными и размещаются на ежедневно обновляемом специализированном поисковом сервере в сети Интернет (п. 3 ст. 37 Регламента).

Между тем указанный вопрос урегулирован и национальным законодательством. Так, Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля" (в редакции от 2 июля 2013 г.) установлена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный (уполномоченные) в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора). В соответствии с подп. 14-20 п. 2 ст. 8 к числу таких видов деятельности относится производство: хлеба, хлебобулочных и кондитерских изделий; молока и молочной продукции; соковой продукции из фруктов и овощей; сахара; масложировой продукции; мукомольной продукции; безалкогольных напитков. Учитывая, что на данные виды деятельности, за исключением производства молока и молочной продукции, распространяются требования Регламента, к указанным видам производственной деятельности требования Федерального закона и актов, принятых в его исполнение, неприменимы. Между тем рассматриваемый Федеральный закон не приведен в соответствие с нормами Регламента. Не определен и орган, осуществляющий реализацию требований Регламента. Функция учета уведомлений во исполнение положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля" постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 была возложена на Роспотребнадзор (подп. "а" п. 2). Этим же документом утверждены Правила представления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений, форма уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности (приложение N 2). Таким образом, механизм реализации положений Регламента пока не создан.

Что касается переходного периода, то в соответствии с п. 3.3 решения комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 880 (в редакции от 25 июня 2013 г.) "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" до 15 февраля 2015 г. допускается производство и выпуск в обращение продукции в соответствии с обязательными требованиями, ранее установленными нормативными правовыми актами Таможенного союза или законодательством государства - члена Таможенного союза, при наличии документов об оценке (подтверждении) соответствия продукции указанным обязательным требованиям, выданных или принятых до дня вступления в силу Регламента. Указанная норма предоставляет субъектам право в течение указанного периода изготовлять продукцию в соответствии с ранее установленными обязательными требованиями.

Однако такое право предоставлено не всем производителям. Выпуск продукции согласно ранее установленным обязательным требованиям возможен при наличии одновременно следующих условий.

1) Обязательное подтверждение соответствия было осуществлено до вступления в силу Регламента, т.е. до 1 июля 2013 г.

2) Не истек срок действия сертификата соответствия или декларации о соответствии, а применительно к отдельным видам продукции - свидетельства о государственной регистрации. В зависимости от нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования к качеству товара, срок действия указанных документов различен. Так, срок действия сертификата соответствия и декларации о соответствии на соковую продукцию из фруктов и (или) овощей, выпускаемую серийно, составляет пять лет; свидетельство о государственной регистрации отдельных видов соковой продукции из фруктов и (или) овощей выдавалось на весь срок их производства и обращения (п. 10 ст. 23, п. 9 ст. 24, подп. 3 п. 5 ст. 25 Федерального закона "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей"). Применительно к товарам, в отношении которых не были приняты в Российской Федерации технические регламенты, действует следующее правило. В соответствии с единым перечнем продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единым перечнем продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии, утвержденными постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 N 982 г. (в редакции от 4 марта 2013 г.), для значительной части объектов, на которые распространяется действие Регламента, обязательной формой подтверждения соответствия являлось принятие декларации о соответствии. В силу п. 6 Порядка принятия декларации о соответствии и ее регистрации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. N 766, декларация о соответствии принимается на срок, установленный изготовителем продукции исходя из планируемого срока выпуска данной продукции.

3) Не истек срок годности на выпущенную в обращение продукцию. В соответствии с п. 3.4 решения комиссии Таможенного союза о принятии Регламента обращение продукции, выпущенной в период действия документов об оценке (подтверждении) соответствия, допускается в течение срока годности продукции, установленного в соответствии с законодательством государства - члена Таможенного союза. Таким образом, по истечении срока годности, даже в случае соблюдения 1 и 2 условия, пищевая продукция может производиться только в соответствии с обязательными требованиями, установленными в Регламенте. Поскольку на отдельные виды пищевой продукции (например, хлебобулочные и кондитерские изделия) срок годности составляет от нескольких дней до нескольких месяцев, немалая часть пищевых продуктов еще до истечения установленного переходного периода (до 15 февраля 2015 г.) должна производиться по новым нормам.

В решении комиссии Таможенного союза о принятии Регламента установлено еще одно правило. Со дня вступления в силу Регламента выдача или принятие документов об оценке (подтверждении) соответствия продукции обязательным требованиям, ранее установленным нормативными правовыми актами Таможенного союза или законодательством государства - члена Таможенного союза, не допускается (абз. 2 п. 3.2). Это означает, что с 1 июля 2013 г. подтверждение соответствия ранее установленным обязательным требованиям не производится. Если истекает срок действия документов, удостоверяющих обязательное подтверждение соответствия ранее установленным обязательным требованиям, то пищевая продукция должна производиться с соблюдением обязательных требований, установленных Регламентом.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Регламента при применении регламента должны учитываться требования к пищевой продукции в части ее маркировки, к материалам упаковки, изделиям и оборудованию для производства пищевой продукции, контактирующим с пищевой продукцией, установленные соответствующими техническими регламентами Таможенного союза. 1 июля 2012 г. вступил в силу технический регламент Таможенного союза "О безопасности упаковки" (принят решением комиссии Таможенного союза от 16 августа 2011 г. N 769). Согласно этому техническому регламенту упаковка должна быть спроектирована и изготовлена таким образом, чтобы при ее применении по назначению обеспечивалась минимизация риска, обусловленного конструкцией упаковки и применяемыми материалами. Безопасность упаковки определяется совокупностью требований к применяемым материалам, контактирующим с пищевой продукцией, в части санитарно-гигиенических показателей; механическим показателям; химической стойкости; герметичности. В постановлении главного санитарного врача России от 30 мая 2012 г. N 33 отмечается, что использование современных упаковочных материалов позволяет увеличить срок годности продукции, обеспечить ее герметизацию и термоизоляцию при осуществлении процессов хранения и транспортирования, а также сохранить с наименьшими потерями пищевую ценность и потребительские свойства пищевых продуктов. Современные технологии упаковывания пищевой продукции с использованием барьерных пленочных материалов, вакуумирования, модифицированной атмосферы, предусматривающих герметизирующую индивидуальную упаковку на каждую единицу продукции, позволяют усовершенствовать соблюдение условий и режимы хранения, исключить взаимовлияние продуктов друг на друга и обеспечить сохранность их качества и безопасности при совместном хранении и транспортировке.

Требования к маркировке установлены техническим регламентом Таможенного союза "Пищевая продукция в части ее маркировки". Необходимо разобраться в том, применим ли этот технический регламент к видам пищевой продукции, исключенным из регулирования Регламентом. В решении комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 881 "О принятии технического регламента Таможенного союза "Пищевая продукция в части ее маркировки" не предусмотрено каких-либо исключений, следовательно, маркировка всех видов пищевой продукции должна соответствовать его требованиям.

Что касается переходных положений, то в подп. 2.2 решения о принятии Регламента установлено, что до 15 февраля 2015 г. допускаются производство и выпуск в обращение пищевой продукции в соответствии с обязательными требованиями к пищевой продукции в части ее маркировки, установленными нормативными правовыми актами Таможенного союза или законодательством государства - члена Таможенного союза до дня вступления в силу технического регламента. Однако такой порядок действует в отношении только тех товаров, на которые с 1 июля 2013 г. (после вступления в силу Регламента) до 15 февраля 2015 г. не истек срок годности. Обращение продукции, выпущенной в обращение в соответствии с подп. 2.2 решения о принятии Регламента, допускается в течение срока годности продукции, установленного в соответствии с законодательством государства - члена Таможенного союза (подп. 2.3 решения о принятии Регламента). На значительную часть молочных, рыбных и мясных продуктов изготовителями установлен срок годности от нескольких дней до нескольких месяцев. Из этого следует, что маркировка определенной части продуктов уже в 2013 г. должна производиться в соответствии с требованиями технического регламента Таможенного союза.

Однако не все требования к маркировке применимы к товарам, на которые не распространяется Регламент. Так, в соответствии с подп. 11 п. 1 ч. 4.1 ст. 4 регламента Таможенного союза "Пищевая продукция в части ее маркировки" маркировка упакованной пищевой продукции должна содержать единый знак обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза. Между тем в отношении пищевой продукции, на которую не распространяются нормы Регламента, эта обязанность невыполнима. В соответствии с действующими нормами единый знак обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза проставляется только в случае подтверждения соответствия продукции требованиям технического регламента Таможенного союза. Единый знак обращения свидетельствует о том, что продукция, маркированная им, прошла все установленные в технических регламентах Таможенного союза процедуры оценки (подтверждения) соответствия и отвечает требованиям всех распространяющихся на данную продукцию технических регламентов Таможенного союза (п. 2 Положения о едином знаке обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза, утвержденного решением комиссии Таможенного союза от 15 июля 2011 г. N 711 (в редакции от 20 июля 2012 г.)). Пищевая продукция, прошедшая оценку (подтверждение) соответствия, должна маркироваться единым знаком обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза, если иное не установлено техническими регламентами Таможенного союза (абз. 2 ст. 39 Регламента).

Учитывая изложенное и то, что на мясную, рыбную и молочную продукцию не распространяется действие технического регламента о безопасности пищевой продукции, маркировка о подтверждении соответствия установленным обязательным требованиям должна производиться по нормам российского законодательства. На молочной продукции проставляется знак обращения на рынке (ст. 27 Федерального закона "О техническом регулировании", п. 12 ст. 31, п. 15 ст. 32 Федерального закона "Технический регламент на молоко и молочную продукцию"). На мясной и рыбной продукции проставляется знак соответствия. Согласно абз. 2 ст. 2, ст. 27 Федерального закона "О техническом регулировании" до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов маркирование продукции знаком соответствия осуществляется в соответствии с правилами и процедурами, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу данного Федерального закона. Наиболее известный знак соответствия - знак соответствия системы сертификации ГОСТ Р.

В качестве положительных моментов нового законодательства следует отметить введение специальных требований к маркировке пищевых продуктов. Это предупредительные надписи о возможности причинения вреда здоровью человека, установленные в техническом регламенте Таможенного союза "Пищевая продукция в части ее маркировки". Так, безалкогольные напитки, содержащие кофеин в количестве, превышающем 150 мг/л, и (или) лекарственные растения и их экстракты в количестве, достаточном для обеспечения тонизирующего эффекта на организм человека, должны маркироваться надписью "Не рекомендуется употребление детьми в возрасте до 18 лет, при беременности и кормлении грудью, а также лицами, страдающими повышенной нервной возбудимостью, бессонницей, артериальной гипертензией" (п. 5 ст. 4). Маркировка пищевой продукции, в состав которой входят подсластители-сахароспирты, непосредственно после указания состава пищевой продукции должна дополняться надписью: "Содержит подсластитель (подсластители). При чрезмерном употреблении может (могут) оказывать слабительное действие" (п. 12 ч. 4.4. ст. 4). Для пищевых продуктов, содержащих красители (азорубин E122, желтый хинолиновый E104, желтый "солнечный закат" FCF E110, красный очаровательный AC E129, понсо 4 R E124 и тартразин E102), должна наноситься предупреждающая надпись: "Содержит краситель (красители), который (которые) может (могут) оказывать отрицательное влияние на активность и внимание детей" (п. 18 ч. 4.4 ст. 4). В рассматриваемом регламенте дан перечень наиболее распространенных компонентов, употребление которых может вызвать аллергические реакции или противопоказано при отдельных видах заболеваний (п. 14 ч. 4.4. ст. 4). При этом, к сожалению, не введено правило о предупредительной маркировке (исключение в п. 15 ч. 4.4 ст. 4 не решает проблему). В п. 1, 2 ч. 4.11 ст. 4 установлены требования к указанию в маркировке сведений о наличии в пищевой продукции компонентов, полученных с применением генно-модифицированных организмов.

В рамках одного исследования невозможно рассмотреть все вопросы, касающиеся правового регулирования качества пищевых продуктов. Чтобы надлежаще исполнять требования Регламента, всем субъектам, осуществляющим производство и оборот пищевых продуктов, необходимо уметь правильно понимать и применять новые правила. Так, Регламентом предусмотрено ведение уполномоченными органами нескольких реестров: единого реестра специализированной пищевой продукции; единого реестра пищевой продукции нового вида; реестра производственных объектов по производству пищевой продукции, подлежащих государственной регистрации; реестра производственных объектов по производству (изготовлению) пищевой продукции, не подлежащих государственной регистрации. Введены новые обязанности для производителей и новые документы на пищевую продукцию. К сожалению, действующее регулирование не в полной мере способствует реализации установленных правил. Что касается научных работ, посвященных данной проблематике, то всесторонних и глубоких правовых исследований среди них нет. Имеющиеся публикации в большей степени посвящены рассмотрению понятий "качество", "безопасность" и характеристик, составляющих качество определенных пищевых продуктов*(1).

Список литературы

1. Кузьмина М.М. Правовые проблемы технического регулирования в области безопасности и качества пищевых продуктов в законодательстве Российской Федерации // Юрист. 2012. N 22.

2. Павлова М.А. Техническое регулирование оборота товаров: торговые аспекты // Торговое право. 2012. N 7.

3. Павлова М.А. Техническое регулирование обращения пищевой продукции: торговые аспекты // Торговое право. 2012. N 11.

4. Панова А.С. О техническом регулировании и управлении качеством продукции // Предпринимательское право. 2011. N 3.

5. Семенов С.В. Качество и безопасность пищевой продукции. Вопросы нормативно-правового регулирования // Торговое право. 2012. N 4.

6. Чернова О.А. О необходимости гармонизации законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения качества и безопасности пищевой продукции // Юридический мир. 2012. N 10.

Г.Б. Леонова,

доцент кафедры коммерческого права и основ правоведения

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство", N 2, февраль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Кузьмина М.М. Правовые проблемы технического регулирования в области безопасности и качества пищевых продуктов в законодательстве Российской Федерации // Юрист. 2012. N 22; Павлова М.А. Техническое регулирование оборота товаров: торговые аспекты // Торговое право. 2012. N 7; Павлова М.А. Техническое регулирование обращения пищевой продукции: торговые аспекты // Торговое право. 2012. N 11; Панова А.С. О техническом регулировании и управлении качеством продукции // Предпринимательское право. 2011. N 3; Семенов С.В. Качество и безопасность пищевой продукции. Вопросы нормативно-правового регулирования // Торговое право. 2012. N 4; Чернова О.А. О необходимости гармонизации законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения качества и безопасности пищевой продукции // Юридический мир. 2012. N 10.