Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008 - 2011 гг. (утв. Торгово-промышленной палатой РФ)

ГАРАНТ:

См. Концепцию развития законодательства РФ на период до 2012 г.

Введение

Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008 - 2011 годов представляет собой документ, нацеленный на определение задач и приоритетов ТПП РФ и ее членских организаций в законотворческой сфере во время работы Государственной Думы пятого созыва.

Этот документ отражает наиболее актуальные для бизнеса направления развития законодательства. В его основу положены программные документы V Съезда ТПП России, а также предложения профильных комитетов Палаты, территориальных торгово-промышленных палат, предпринимательских ассоциаций и союзов, являющихся членами ТПП России.

Следует отметить, что подготовка подобных концепций прочно вошла в практику работы ТПП России и уже стала некой традицией. Первая концепция разрабатывалась в 2003 году накануне формирования Государственной Думы IV созыва и включала законодательные предложения Палаты на период 2004 - 2007 годов. В 2006 году Концепция была переработана и издана в новой редакции.

Прежде чем перейти к комментарию новой, уже третьей по счету Концепции, хотелось бы кратко подвести итоги работы ТПП России по реализации предыдущего документа.

В первую очередь необходимо отметить, что в рамках его реализации ТПП России удалось обеспечить принятие нового закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Кроме того, при принятии Федерального закона N 230-ФЗ от 18 октября 2007 года реализовано предложение ТПП России по законодательному уточнению функций и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований по развитию малого и среднего предпринимательства, в том числе по вопросам имущественной поддержки.

Помимо этого в рамках реализации Концепции Палатой был подготовлен и внесен в Государственную Думу пакет точечных поправок в законодательство, направленных на упрощение бухгалтерского учета для малых предприятий, совершенствование лизинговых платежей, развитие микрофинансирования, увеличение предельного дохода налогоплательщика для применения упрощенной системы налогообложения. Приняты в первом чтении законопроекты об отмене применения контрольно-кассовой техники субъектами, перешедшими на уплату единого налога на вмененный доход, а также о преимущественном праве малых предприятий на приватизацию арендованного государственного и муниципального имущества. Окончательное рассмотрение этих проектов перенесено на период работы Государственной Думы нового созыва.

Удалось реализовать некоторые положения Концепции в сфере налогового законодательства. Так, законодателями были приняты поправки, предусматривающие возможность применения упрощенной системы налогообложения торгово-промышленными палатами и иными некоммерческими организациями, учтен ряд предложений Палаты в сфере налогового администрирования и амортизационной политики.

Реализован ряд положений ТПП России по развитию корпоративного законодательства, включая законодательство о реорганизации коммерческих организаций, совершенствовании процедур банкротства.

Отдельно следует отметить внесение в Государственную Думу законопроекта "О примирительных процедурах с участием посредника (посредничестве)", а также проекта закона о внесении изменений в законодательство об инвестициях, которые были разработаны ТПП России.

Палата приняла участие в сопровождении IV части Гражданского кодекса РФ. На площадке ТПП России неоднократно проходило обсуждение этого важного документа. Также разработан ряд модельных законов и концепций, направленных на развитие инновационной сферы.

Были подготовлены проекты законов по совершенствованию правового регулирования благотворительной деятельности и благотворительных организаций, включая предоставление налоговых льгот организациям, оказывающим помощь детям-инвалидам и детям-сиротам.

В рамках решения задач по реализации Концепции ТПП России были предложены меры по совершенствованию законодательства о финансовых инструментах, техническом регулировании и созданию институтов саморегулирования в различных видах предпринимательской деятельности (оценочной, аудиторской и др.).

Палата приняла активное участие в подготовке Федерального закона "О защите конкуренции", вносила предложения в органы государственной власти по совершенствованию, тарифной и ценовой политики государства. Системная работа проводилась в сфере развития законодательства о сельском хозяйстве, трудовых и социальных отношениях, природопользовании и экологии, а также земельного законодательства. По этим направлениям удалось реализовать ряд поправок, подготовленных ТПП России.

Большое значение для системы торгово-промышленных палат имела подготовка инициатив, связанных с созданием системы контроля качества поставляемых по государственному (муниципальному) заказу товаров. Предложения Палаты по этому вопросу были поддержаны законодателями.

Среди основных направлений деятельности можно также выделить работу над проектами законов о федеральных бюджетах, блоком законов о страховании, включая вопросы взаимного страхования, страхования опасных объектов, законопроектов о морских портах, об автомобильных дорогах, о создании портовых особых экономических зон, об инсайдерской информации.

На основе соответствующих разделов Концепции Палатой вносились предложения по вопросам государственного регулирования торговой деятельности, защиты прав потребителей, рекламы. Многие из этих предложений были учтены.

Всего за период реализации Концепции на период 2004 - 2007 годов Палатой было подготовлено и внесено в органы государственной власти 29 проектов федеральных законов, в Государственную Думу направлено 47 пакетов поправок и 181 заключение по законопроектам.

Следует отметить, что далеко не все предложения, содержащиеся в Концепции, удалось реализовать. Многие положения, сохраняющие актуальность, нашли отражение и в новом документе.

Теперь хотелось бы более подробно рассказать о новой Концепции на период 2008 - 2011 годов. Ее главной особенностью является то, что она ориентирована на качественно иной период экономического развития страны - период устойчивого экономического роста, диверсификации экономики, опережающего развития инновационной сферы. В этом ее главное отличие от предыдущего документа, который подготавливался на фоне завершения работы по преодолению в России последствий экономического кризиса конца 90-х годов.

Что касается структуры Концепции, то она состоит из 6 глав и 33 разделов.

Наиболее объемной по содержанию является первая глава документа с названием "Совершенствование правовой основы предпринимательской деятельности и устойчивого развития экономики". В данную главу включены предложения институционального характера, которые направлены, в частности, на развитие и совершенствование корпоративного, налогового, антимонопольного законодательства, законодательства об интеллектуальной собственности, о техническом регулировании, банкротстве, собственности и приватизации, о финансовых рынках, рекламе, защите окружающей среды и т.д.

В этой главе особое место занимают предложения Палаты по вопросам систематизации и совершенствования предпринимательского законодательства. Во-первых, предлагается провести систематизацию законодательства по таким направлениям, как организационно-правовые формы юридических лиц - коммерческих организаций; финансовые отношения; несостоятельность (банкротство); торговля; промышленная политика; антимонопольное регулирование; внешнеэкономическая деятельность; энергетическая политика; морское дело; транспортные отношения; банковское дело; страховое дело. Во-вторых, ТПП России вносит и обосновывает предложение по выработке в среднесрочной перспективе Концепции проекта Предпринимательского кодекса Российской Федерации.

Большое внимание при подготовке Концепции уделено вопросам совершенствования налогового законодательства. В этой сфере Палата выделяет следующие приоритетные направления: активное налоговое стимулирование экономического и промышленного развития России; ослабление общей налоговой нагрузки путем постепенного снижения ставок и введения дополнительных льгот по отдельным федеральным налогам; реформирование порядка исчисления, администрирования и возмещения налога на добавленную стоимость; корректировка амортизационной политики; создание благоприятных налоговых условий для развития малого и среднего предпринимательства; налоговое стимулирование инновационной сферы; упрощение бухгалтерской и налоговой отчетности предприятий.

Особое место занимает раздел, посвященный законодательству о развитии малого и среднего предпринимательства. Предложения Палаты здесь в основном сконцентрированы на создании системы законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, направленных на реализацию недавно принятого базового закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

В разделе Концепции, посвященном законодательству об инвестициях и инвестиционной деятельности, ТПП России формулирует свои законодательные предложения, которые направлены на создание равных конкурентных условий хозяйственной деятельности всем инвесторам, свертывание практики избыточного вмешательства в дела бизнеса; создание "одного окна" для инвесторов при получении разрешительной документации на реализацию инвестиционных проектов; повышение прозрачности процедур отбора инвестиционных проектов; снижение порогового ограничения по стоимости проекта для подачи заявки на получение финансирования, установив при этом дифференциацию таких заявок по важности проекта и территориальному признаку.

Пристальное внимание при подготовке данной главы документа было уделено и вопросам государственного регулирования в сфере экономики. Сформулированы законодательные предложения, направленные на дебюрократизацию экономической деятельности, совершенствование механизмов обеспечения прав и законных интересов бизнеса при осуществлении государственного контроля (надзора).

Ряд интересных положений содержится в разделе, посвященном вопросам национальной безопасности Российской Федерации в социально-экономической сфере и обеспечению безопасности предпринимательской деятельности. В нем раскрывается роль торгово-промышленных палат и предпринимательства по поддержанию социально-экономической стабильности, противодействии вызовам и угрозам, в том числе терроризму и организованной преступности. Также содержатся конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования в сферах развития оборонно-промышленного комплекса, военно-технического сотрудничества, противодействия обороту контрафактной и фальсифицированной продукции, противоправным поглощениям ("рейдерству"), а также в сфере борьбы с криминализацией бизнеса и коррупцией.

В разделе, посвященном правосудию в экономической сфере, особое значение уделено совершенствованию процессуального законодательства, развитию альтернативных способов разрешения экономических споров.

Глава вторая Концепции посвящена законодательству, регулирующему отдельные сферы предпринимательской деятельности. В ней затрагиваются такие перспективные и важные для экономики страны направления как развитие транспортной инфраструктуры, топливно-энергетического сектора, потребительского рынка, страхования, вывод из кризиса сектора жилищно-коммунального хозяйства, улучшение ситуации в сфере электроэнергетики, недропользования и ряд других. В частности, в отдельный раздел Концепции выделены предложения Палаты по вопросам нормативно-правового обеспечения выставочно-ярмарочной деятельности.

Центральное место в этой главе также занимает раздел, посвященный законодательному обеспечению развития инновационной деятельности. В числе предложений палаты - подготовка базового закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации", пакета нормативных правовых актов, направленных на реализацию новой части IV Гражданского кодекса РФ, а также совершенствование финансовых и иных инструментов поддержки инновационной сферы.

Традиционно Палата уделяет большое внимание вопросам правового регулирования внешнеэкономической деятельности и международного экономического сотрудничества. Им посвящена третья глава документа, в которой сформулированы предложения по совершенствованию таможенного законодательства, законодательства о внешней торговле. В качестве приоритета в сфере правового обеспечения международного экономического сотрудничества выделена унификация законодательства о таможенно-тарифном и торговом регулировании стран-членов ЕврАзЭС, разработка и принятие Торгового кодекса ЕврАзЭС. Также одним из важнейших направлений определяется развитие правовой базы приграничного сотрудничества.

В четвертой главе Концепции рассматриваются вопросы трудового законодательства и пенсионной реформы. Акцент здесь сделан на решение проблемы низкой заработной платы, подготовку кадров, развитие рынка труда и повышение мобильности рабочей силы, а также на развитие и повышение роли социально-партнерских отношений в сфере труда.

С учетом того, что информационные технологии стали активно применяться в предпринимательской сфере, пятая глава посвящена нормативно-правовому регулированию в сфере информации и информатизации. В числе наиболее важных предложений - принятие нормативно-правовых актов по вопросам регулирования сети Интернет, федеральных законов "Об электронной торговле", "Об основах информационной безопасности".

Завершающей является глава "Реализация полномочий торгово-промышленных палат в правовой сфере". Она посвящена общим вопросам реализации торгово-промышленными палатами публичных функций, в том числе перспективам передачи им на аутсорсинг ряда избыточных государственных функций или услуг. Подчеркивается роль ТПП России в обобщении практики внешнеэкономической деятельности, информировании делового сообщества об обычаях торгового оборота на внешнем рынке, внедрении современных форм и методов заключения внешнеторговых контрактов.

Следует отметить, что в каждом разделе Концепции содержится анализ состояния, основные тенденции и проблемы развития законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, а также конкретные предложения по его совершенствованию. В конце каждого раздела приведен список нормативных правовых актов, находящихся на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации, внесенных в Государственную Думу или подлежащих разработке.

Структура
Концепции развития законодательства Российской Федерации на период 2008 - 2011 гг.

1. Совершенствование правовой основы предпринимательской деятельности

1.1. Проблемы систематизации и совершенствования предпринимательского законодательства.

1.2. Законодательство о развитии малого и среднего предпринимательства.

1.3. Корпоративное законодательство. Законодательство о несостоятельности (банкротстве).

1.4. Законодательство о собственности и приватизации.

1.5. Законодательство об интеллектуальной собственности.

1.6. Законодательство о кредитных организациях

1.7. Законодательство о финансовых рынках.

1.8. Законодательство о налогах и сборах.

1.9. Нормативно-правовое регулирование бухгалтерского учета, аудита, оценочной деятельности.

1.10. Вопросы государственного регулирования в сфере экономики. Административное законодательство.

1.11. Вопросы национальной безопасности Российской Федерации в социально-экономической сфере. Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности.

1.12. Антимонопольное законодательство, тарифная и ценовая политика.

1.13. Правосудие и экономика. Совершенствование процессуального законодательства, развитие альтернативных способов разрешения экономических споров.

1.14. Законодательство об инвестициях и инвестиционной деятельности.

1.15. Законодательство о техническом регулировании.

1.16. Законодательство о рекламе.

1.17. Земельное законодательство.

1.18. Вопросы охраны окружающей среды.

2. Развитие законодательства, регулирующего отдельные сферы предпринимательской деятельности

2.1. Законодательное обеспечение развития инновационной деятельности.

2.2. Законодательство о недрах и недропользовании.

2.3. Нормативно-правовое регулирование сферы топливно-энергетического комплекса.

2.4. Законодательство в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

2.5. Аграрное законодательство.

2.6. Транспортное законодательство.

2.7. Законодательство о страховании.

2.8. Законодательство о туризме.

2.9. Законодательство о торговле и развитии потребительского рынка.

2.10. Нормативно-правовое обеспечение выставочно-ярмарочной деятельности.

3. Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности и международного экономического сотрудничества

3.1. Таможенное законодательство.

3.2. Законодательство о внешнеэкономической деятельности.

3.3. Законодательное обеспечение развития международного сотрудничества.

4. Вопросы трудового законодательства и пенсионной реформы

4.1. Вопросы трудового законодательства и социального партнерства в сфере труда.

4.2. Вопросы пенсионной реформы.

5. Нормативно-правовое регулирование в сфере информации и информатизации

6. Реализация полномочий торгово-промышленных палат в правовой сфере

6.1. Общие вопросы реализации публичных функций торгово-промышленными палатами.

6.2. Участие в правотворческой деятельности.

6.3. Содействие разрешению предпринимательских споров. Арбитражные органы при торгово-промышленных палатах.

6.4. Освоение новых форм торгово-экономического сотрудничества.

6.5. Совершенствование законодательства о торгово-промышленных палатах.

1. Совершенствование правовой основы предпринимательской деятельности

1.1. Проблемы систематизации и совершенствования предпринимательского законодательства

1.1.1. Общие положения

За последние полтора десятилетия постсоветского периода российское законодательство об экономической деятельности претерпело значительные изменения в части создания правовых условий для развития рыночных отношений. Если заглянуть в соответствующие правовые базы данных, то можно обнаружить почти 2 тысячи законодательных актов федерального уровня в сферах гражданского права, финансов, хозяйственной и внешнеэкономической деятельности, общих вопросов государственного регулирования в экономике. И это без учета смежных отраслей, международно-правовых актов и действующих актов Союза ССР.

Разбираться в таком большом количестве нормативного материала с трудом могут даже сильные профессионалы-юристы, что уж говорить о среднестатистическом предпринимателе, уровень правовой подготовки которого далек от идеального.

Предпринимательское законодательство, которое формировалось зачастую наспех, в условиях социально-политической и экономической нестабильности, не лишено противоречий и коллизий, требующих своего разрешения.

К настоящему времени налицо актуальная задача систематизации законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность. Целью такой работы является создание правовыми методами более благоприятных условий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом основной задачей можно определить совершенствование механизма правового регулирования.

Как форма совершенствования законодательства, систематизация позволяет решить в совокупности несколько разнородных, но взаимосвязанных задач: применение единого понятийного аппарата, структурирование правовых норм, устранение противоречий в правовых нормах и др.

С точки зрения теории права, как известно, основными способами систематизации предпринимательского законодательства можно назвать следующие.

Инкорпорация предпринимательского законодательства, осуществляемая в целях создания свода законов по сферам правового регулирования (торговля, промышленное законодательство, техническое регулирование и проч.) посредством их объединения без изменения содержания в сборниках (сводах) или иных изданиях.

Кодификация предпринимательского законодательства на уровне отдельных отраслей и подотраслей (несостоятельность, банковская сфера, страхование, инвестиционная деятельность).

Консолидация предпринимательского законодательства, заключающаяся в укрупнении предмета правого регулирования путем объединения нескольких законов в один.

Каждый из указанных способов имеет предпосылки для применения в современных российских условиях.

1.1.2. Основные направления
систематизации предпринимательского законодательства

В настоящее время первыми шагами по систематизации предпринимательского законодательства логично являются консолидация и инкорпорация (подготовка свода федеральных законов) по таким направлениям как: организационно-правовые формы юридических лиц - коммерческих организаций; финансовые отношения; отношения в сфере интеллектуальной собственности; несостоятельность (банкротство); торговля; промышленная политика; строительный комплекс; аграрный комплекс; антимонопольное регулирование; внешнеэкономическая деятельность; энергетическая политика; морское дело; транспортные отношения; банковское дело; страховое дело.

Как мы знаем, работа по систематизации законодательства о защите интеллектуальной собственности (часть IV Гражданского кодекса РФ), о строительной деятельности (Градостроительный кодекс РФ), в сфере морского права (Кодекс торгового мореплавания РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ) успешно ведется в течение последних лет.

Наиболее проблемными представляются вопросы торгового права. Учитывая факт подготовки в рамках ЕврАзЭС проекта Торгового кодекса этой международной организации*(1), полагаем необходимым согласиться с концепцией кодификации собственно торгового законодательства с целью подготовки Свода законов о торговле.

Содержательно в Свод законов о торговле должны войти нормы законов "О товарных биржах и биржевой торговли", а также готовящийся в Правительстве Российской Федерации законопроект "О торговле" и другие аналогичные акты.

Подготовка Свода законов о торговле позволит частично унифицировать российское законодательство с законодательством большинства европейских государств и, тем самым, подтвердить желательное для России движение в сторону европейской интеграции.

Вторым крупным направлением систематизации может стать финансовая сфера. В данной сфере также необходим Свод законов о финансах юридических лиц. Данный Свод должен объединить в одном документе законодательство об аудите и бухгалтерском учете. Учитывая, что публично-правовые акты в финансовой сфере практически полностью кодифицированы (приняты Бюджетный, Налоговый, Таможенный кодексы Российской Федерации), предложенная выше систематизация представляется стратегически необходимой.

Третьим направлением систематизации должно стать в ближайшее время законодательство о техническом регулировании. Вершиной Свода законов о техническом регулировании может быть Федеральный закон "О техническом регулировании", вторым "этажом" данного Свода станут технические регламенты, принимаемые в форме федеральных законов.

Четвертым направлением систематизации предлагается страховое дело. В этой связи первым этапом могло бы стать издание Свода законов о страховании, включающего все существующие законодательные акты об обязательном и добровольном страховании. На втором этапе полагаем целесообразным внести предложение о разработке Страхового кодекса.

Пятым наиболее важным направлением систематизации представляется законодательство о банкротстве. В этой связи предлагается рассмотреть вопрос о разработке и принятии Кодекса несостоятельности (банкротства). Такой Кодекс существует, например, в Германии. Известно, что рецепция германского законодательства весьма распространена при совершенствовании правового регулирования корпоративной сферы в нашей стране.

Шестым направлением представляется целесообразным назвать банковское законодательство. В данной сфере полагаем возможным приступить сразу к стадии его кодификации. Итоговым документом может стать Банковский кодекс, объединяющий Закон "О банках и банковской деятельности", Закон "О Центральном Банке Российской Федерации" и другие законы. Банковский кодекс должен в понятийном аппарате изначально быть унифицированным со Сводом законов о финансах юридических лиц.

Седьмым направлением систематизации предпринимательского законодательства предлагаем Федеральный закон "О порядке ценообразования", в котором бы нашли отражения нормы, регулирующие тарифы на услуги естественных монополий, ЖКХ и методы определения ценовой политики в иных отраслях хозяйствования. Такой Федеральный закон позволил бы унифицировать существующие методы тарифного регулирования.

Восьмым направлением полагаем возможным предложить принятие Федерального закона "О коммерческих организациях", объединяющего законы об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью, производственных кооперативах, холдингах и т.д.

Девятым направлением систематизации видится Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности", который мог бы объединить Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и нормы иных законодательных актов в части инвестиций.

Десятым направлением в перспективе может стать принятие Федерального закона "О государственном регулировании предпринимательской деятельности", который включил бы в себя нормы о государственном контроле и надзоре за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности, в том числе законодательство о лицензировании и т.д.

Указанные направления являются наиболее актуальными для предпринимательского сообщества. Разработка и принятие соответствующих нормативных правовых актов будет способствовать созданию четких правил для рыночного хозяйства Российской Федерации.

Необходимо подчеркнуть, что Торгово-промышленная палата Российской Федерации в рамках выработки предложений по систематизации предпринимательского законодательства подготовила Концепцию проекта Предпринимательского кодекса Российской Федерации, которая была представлена на Всероссийской научно-практической конференции: "Проблемы предпринимательского права в современной России", состоявшейся в июне 2006 года в Москве в Институте государства и права РАН.

Проведенный анализ выявил следующие обстоятельства возможности разработки в среднесрочной перспективе Предпринимательского кодекса Российской Федерации (далее - ПК РФ).

1. Российская правовая наука и практика в целом содержат понимание комплексности предпринимательского законодательства и формирования на его основе подотрасли предпринимательского права.

2. Изучение опыта развитых европейских государств с правовой системой, близкой к российской, показывает наличие в их структуре права как гражданского, так и торгового (коммерческого) кодексов.

3. Анализ законодательства и практики работы системы арбитражных судов Российской Федерации показывает объективное отличие предпринимательских отношений от общегражданских и доказывает наличие большого числа противоречий в предпринимательском законодательстве.

4. Экономическое законодательство в сфере предпринимательства, регулирующее частноправовые и публично-правовые отношения, может быть дифференцировано на общую и особенную части, подлежащие систематизации в форме кодификации.

5. Принятие Хозяйственного кодекса Республики Украина является в целом позитивным фактом и примером кодификации предпринимательского права государствами, возникшими на территории бывшего Союза ССР, и может служить основой для разработки в будущем ПК РФ.

В тоже время, безусловно, нельзя обойти вниманием и имеющиеся в данной области концептуальные проблемы.

Так, в отечественной законодательной практике традиционно преобладает подход, направленный на сохранение формального единства частного права.

В настоящее время авторы действующего Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и активные сторонники монизма в частном праве во многом определяют правовую политику по вопросам совершенствования и кодификации гражданского законодательства*(2). Отрицательная позиция по вопросу разработки Предпринимательского кодекса выражена в Концепции развития гражданского законодательства, изданной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России в 1998 г.

За десять лет активного применения единого ГК РФ сложилась определенная система регулирования, приняты специальные законы, наработана правоприменительная практика.

В странах с исторически сложившейся дуалистической системой частного права (Франция, Германия) в настоящее время имеется тенденция к гармонизации права в рамках ЕС, в том числе путем слияния гражданского и торгового права. Так, активно разрабатывается проект Европейского Гражданского кодекса (European Civil Code), который по объему правового регулирования будет охватывать и сферу предпринимательского права.

В связи с этим, действительно, представляется не вполне целесообразной коренная ломка с трудом сложившейся законодательной системы и усложнение ее дополнительной надстройкой в виде Предпринимательского кодекса.

Вместе с тем, учитывая, что внешней формой предпринимательского права являются многочисленные корпоративные акты и корпоративные обычаи, кодифицировать которые в принципе невозможно, полагаем, что систематизация в данной отрасли права возможна и должна иметь существенные особенности.

Представляется оправданной позиция, в соответствии с которой сочетание частных и публичных начал в регулировании предпринимательских отношений обусловливает возможность наличия специфического правового регулятора как логического продолжения действующего ГК РФ.

При этом важнейшей задачей на перспективу является формирование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой концепции разработки такого акта. Необходимо единое понимание границ, которые будут проводиться между Предпринимательским кодексом, существующим ГК РФ и специальным гражданским законодательством.

Полагаем, что кодификация предпринимательского права возможна и необходима, прежде всего, для решения ряда публично-правовых вопросов государственного регулирования экономики, как, например, в Японии, где наряду с Гражданским существуют и Торговый, и Хозяйственный кодексы.

При этом Предпринимательский кодекс должен иметь комплексный, межотраслевой характер с элементами частноправового (в развитие некоторых норм ГК) регулирования, но с существенным преобладанием норм административно-правового характера.

Предметом регулирования в Общей части Кодекса может быть:

- более тщательная проработка положений, устанавливающих принципы предпринимательской деятельности;

- систематизация норм, определяющих основные принципы и порядок осуществления мер государственного регулирования экономической деятельности (в том числе о поддержке добросовестной конкуренции);

- принципы, задачи и основные направления структурной политики государства в сфере экономики, включая основы промышленной, в том числе кластерной политики;

- развитие инфраструктуры согласования интересов власти и бизнеса, поддержки и стимулирования предпринимательской деятельности (в том числе через саморегулируемые и иные предпринимательские организации - на отраслевом уровне, торгово-промышленные палаты - на межотраслевом, надотраслевом и международном уровне);

- введение института "государственного предпринимательства" (принципы и приоритеты построения государственного сектора экономики).

В Особенной части Кодекса предлагается урегулировать основы государственной политики в основополагающих отраслях экономики.

Необходимость систематизации законодательства по указанным направлениям активно обсуждается и на государственном уровне, и в экспертном сообществе. Так, например, в одном из пунктов рекомендаций заседания Экспертного совета при верхней палате Российского парламента на тему: "О законодательном обеспечении решения проблем управления государственной собственностью в оборонно-промышленном комплексе" содержится идея о разработке концепции Кодекса государственного регулирования экономики, определяющего основы государственной политики по вопросам управления и развития оборонно-промышленного комплекса, высказанная председателем Экспертного совета Председателем Совета Федерации С.М. Мироновым.

Открывая Концепцию правовой политики ТПП России разделом, который посвящен такому неоднозначно воспринимаемому вопросу, мы вовсе не собираемся "подливать масло в огонь" столетней научной дискуссии между "цивилистами" и "хозяйственниками". Мы видим нашу общую задачу в создании максимально простой и понятной правовой системы, обеспечивающей реализацию задач устойчивого развития нашей страны и конституционного закрепленных прав граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. Исходя из вышеизложенного, Торгово-промышленная палата Российской Федерации полагает необходимым продолжить работу по систематизации предпринимательского законодательства и приглашает к конструктивному диалогу по данной проблеме.

1.2. Законодательство о развитии малого и среднего предпринимательства

1.2.1. Оценка ситуации и основные итоги работы ТПП РФ

Малый бизнес - основа экономики современного государства. Законодательством большинства развитых стран малый бизнес определен в качестве особого субъекта государственного регулирования. Специфика малого бизнеса (социальная значимость, массовость) определила особенности его налогообложения, которое ориентировано на долгосрочные цели экономического развития и привязано к реально складывающимся экономическим пропорциям внутри данного сектора.

Однако действующая в настоящее время в Российской Федерации федеральная нормативная правовая база регулирования и государственной поддержки малого предпринимательства не обеспечивает правового решения проблем, стоящих на пути развития малого предпринимательства. Вместе с тем малый бизнес является рыночным институтом, обеспечивающим решение экономических и социальных задач, в том числе формирование конкурентной среды, насыщение рынка товарами и услугами, обеспечение занятости, увеличение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней (в первую очередь - в местные и региональные бюджеты).

Особо следует отметить Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", вступающий в силу с 1 января 2008 года. Данный Закон был разработан при непосредственном участии ТПП России. Принятие нового Закона стало знаменательным событием для всего малого и среднего предпринимательства.

Закон направлен на создание благоприятных условий и стимулирование их развития для субъектов малого и среднего предпринимательства. В качестве мер предусматривается оказание федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления различных форм поддержки, в том числе, финансовую, информационную и так далее.

Данным нормативным правовым актом законодательно закреплена обязанность региональных и муниципальных органов власти содействовать развитию предпринимательства и формировать соответствующие программы, определены приоритеты поддержки предпринимательства - инновационные компании, предприятия в сфере промышленности, экспортно-ориентированные компании.

Закон нацелен на создание единого правового пространства в сфере поддержки развития МСП, упорядочение требований к конкретным видам и формам поддержки, а также установление четких критериев, которым должны соответствовать субъектов МСП - получатели поддержки.

При обсуждении проекта данного закона Государственной Думой был учтен ряд предложений ТПП России (всего 13), направленных на:

закрепление на законодательном уровне возможности предоставления консультационной поддержки малым и средним предприятиям;

наделение региональных органов государственной власти полномочиями по содействию в развитии международного сотрудничества субъектов МСП, а также по финансированию НИОКР работ по проблемам развития субъектов МСП;

регламентацию сроков рассмотрения региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений субъектов МСП о предоставлении различных форм поддержки;

включение в перечень объектов инфраструктуры поддержки субъектов МСП гарантийных и венчурных фондов и другие.

Полагаем, что Закон N 209 будет способствовать активизации деловой активности предпринимателей и граждан, что приведет к росту количества малых и средних предприятий и численности занятых на них работников, к наращиванию экономического потенциала малых и средних предприятий, расширению их налогооблагаемой базы, а главное - к увеличению их вклада в ВВП страны.

Кроме того, следует отметить, что был принят Федеральный закон от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". По предложению ТПП России к ведению органов местного самоуправления отнесены вопросы развития малого бизнеса

Также принят Федеральный закон от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". При принятии Закона учтены предложения Палаты по полномочиям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства, в том числе путем оказания имущественной поддержки.

Справочно: На сегодняшний день в Российской Федерации количественный состав субъектов малого предпринимательства составляет порядка 1 млн. 30 тыс. единиц, при ежегодном приросте на 50 тыс. единиц.

Малый бизнес способствует решению проблемы занятости населения, обеспечивая рабочими местами. В настоящее время число занятых в малом бизнесе составляет 9,5 млн. человек. При этом темпы роста выше роста занятости в целом по экономике в 8 раз.

Приток инвестиций в основной капитал в данной сфере в 3 раза превышает темпы роста инвестиций в основной капитал по Российской Федерации.

Однако вклад малого бизнеса в валовой внутренний продукт не превышает 15%, что на много ниже, чем в европейских странах. Отчасти это вызвано тем, что сегодня оцениваются предприятия с числом занятых не более 100 человек, тогда как в Европе этот показатель равен 250. Принятый летом 2007 года Федеральный закон N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" расширил границы мониторинга малого предпринимательства, выделив в отдельную категорию - среднее предпринимательство (предприятия с числом занятых от 100 до 250 человек).

При этом по данным Минэкономразвития России в отраслевой направленности субъектов малого и среднего предпринимательства наблюдается существенный перевес в сторону торговли и сферы услуг (более 72% оборота). На долю промышленности и строительства приходится 13,6% и 7%, соответственно. Предельно низкое количество малых предприятий в сфере ЖКХ (1,4%), образования (0,3%), здравоохранения (1,1%).

Торгово-промышленной палатой Российской Федерации большое внимание уделялось законодательному обеспечению развития малого и среднего бизнеса. В период с 2002 по 2007 годы ТПП России удалось разрешить ряд проблем в этой сфере и улучшить положение малых предприятий:

- был решен вопрос об отмене с 1 января 2002 года для плательщиков единого налога на вмененный доход обязанности по уплате единого социального налога;

- в пункте 2 статьи 346.13 НК РФ предусмотрена возможность перехода на упрощенную систему налогообложения в течение всего финансового года для налогоплательщиков, которые в связи с изменениями в законодательстве перестали являться плательщиками единого налога на вмененный доход;

- внесено изменение в пункт 7 статьи 346.13 НК РФ, направленное на предоставление возможности организациям и индивидуальным предпринимателям вновь перейти на упрощенную систему налогообложения через год после того, как они утратили право на применение упрощенной системы налогообложения (ранее этот срок составлял 2 года);

- было внесено дополнение в пункт 1 статьи 345.16 НК РФ, предусматривающее возможности учитывать при налогообложении расходы, понесенных налогоплательщиками на приобретение покупных товаров в случае их последующей реализации, что наиболее актуально для торговых, сбытовых и иных посреднических организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения;

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 1 статьи 346.16 НК РФ

- внесены изменения в подпункты 4 и 5 пункта 2 статьи 346.26 НК РФ, предусматривающие повышение предельного размера площадей торговых залов и залов обслуживания посетителей с 70 до 150 кв.м. для перехода на уплату единого налога на вмененный доход для организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих розничную торговлю или оказывающих услуги общественного питания;

- плательщикам единого налога на вмененный доход предоставлено право по видам деятельности, не подпадающим под обложение единым налогом на вмененный доход, применять не общую, а упрощенную систему налогообложения;

- отменено существовавшее ранее ограничение использования налогоплательщиками совокупного дохода в качестве объекта налогообложения при применении упрощенной системы (ранее такое использование было ограничено - до 1 января 2005 года);

- в перечень расходов, учитываемых при налогообложении организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, включены:

а) расходы, направленные налогоплательщиками на финансирование капитальных вложений производственного назначения (в том числе в порядке долевого участия), а также на погашение кредитов банков, полученных и использованных на эти цели, включая проценты по кредитам;

б) расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, затраты на оформление прав на интеллектуальную собственность (патентование);

- возвращена уплата единого налога по упрощенной системе налогообложения на основе патента для индивидуальных предпринимателей, работающих без наемных работников (для 58 видов деятельности).

В Федеральном законе от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" подробно урегулирована процедура проведения закрытых конкурсов среди субъектов малого предпринимательства.

Кроме того, с 2006 года к вопросам местного значения отнесено содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства (пункт 28 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В 2006 году установлена обязательная квота по участию в поставках товаров для государственных нужд для малых предприятий (от 10% до 20% годового объема) при проведении государственного заказа.

14 сентября Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона N 193202-4 "Об особенностях участия субъектов малого предпринимательства в приватизации арендованного государственного и муниципального имущества".

Также положительно можно охарактеризовать упразднение лицензирования 49 видов деятельности, отмену обязательной сертификации для 300 видов товаров, установление исключительно судебного приостановления деятельности предприятий контролирующими органами и ряд других изменений, произошедших в отношении малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, весной 2007 года был принят Федеральный закон N 82-ФЗ "О Банке развития", вступивший в силу 04 июня 2007 года. Данным законом в число приоритетных направлений деятельности государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" включена финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства. Это позволит привлечь дополнительные финансовые ресурсы на развитие кредитования данного сектора экономики.

1.2.2. Наиболее актуальные задачи и проблемы, подлежащие решению

Остается ряд нерешенных проблем, среди которых и административные барьеры, и отсутствие достаточных статистических данных об объемах деятельности субъектов МСП и их спецификации и другие.

Для обеспечения эффективного развития малого и среднего предпринимательства необходимо совершенствование законодательства по направлениям, связанным с налогообложением, упрощением форм ведения бухгалтерской отчетности, приобретением и использованием контрольно-кассовой техники, проведением контрольно-надзорных мероприятий (проверок), приватизацией государственного и муниципального имущества, доступом к финансовым ресурсам, специальным регулированием отдельных видов деятельности.

1. Налогообложение субъектов малого и среднего предпринимательства*(3).

Положительным результатом налогового реформирования также является введение специальных налоговых режимов в виде упрощенной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, а также для сельскохозяйственных товаропроизводителей, направленных на снижение налогового бремени для налогоплательщиков, упрощение процедуры налогообложения и администрирования.

Однако до сих пор в налоговой системе существуют и сдерживающие факторы, которые не позволяют в необходимых объемах наращивать предпринимательскую активность и обеспечивать устойчивые темпы экономического роста.

Российская налоговая система применительно к малому и среднему бизнесу по-прежнему характеризуется фискальной направленностью, крайней нестабильностью и наличием ряда административных барьеров. Это приводит к существенным затратам налогоплательщиков на ведение предпринимательской деятельности, трудностям в ведении налоговой и бухгалтерской отчетности и во взаимоотношениях с налоговыми органами.

Можно выделить следующие общие задачи и проблемы, подлежащие решению:

ослабление общей налоговой нагрузки на малый и средний бизнес путем постепенного снижения ставок, введения дополнительных льгот, совершенствования специальных налоговых режимов;

создание благоприятных налоговых условий для развития малого и среднего предпринимательства,

усиление налогового стимулирования малых и средних инновационных предприятий;

облегчение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

улучшение налогового администрирования и снижение издержек налогоплательщиков на обслуживание налоговых органов, включая упрощение процедур обжалования решений налоговых органов;

упрощение бухгалтерской и налоговой отчетности предприятий и др.

2. Упрощение отчетности субъектов малого и среднего предпринимательства

2.1. В настоящее время плательщики единого налога на вмененный доход обязаны вести бухгалтерский учет аналогично налогоплательщикам, находящимся на обычном режиме налогообложения, что ставит их в неравные условия с налогоплательщиками, применяющими упрощенную систему налогообложения.

В связи с этим предлагается внести дополнения в статью 346.26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 4 Федерального закона "О бухгалтерском учете", предусмотрев освобождение налогоплательщиков единого налога на вмененный доход от обязанности ведения бухгалтерского учета в полном объеме, заменив ее обязанностью ведения книги учета доходов и расходов по аналогии с плательщиками, применяющими упрощенную систему налогообложения. Соответствующий проект федерального закона (N 94327-4) внесен в Государственную Думу Законодательным Собранием Пермской области.

3. Контрольно-надзорные мероприятия (проверки) в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства (снижение административных барьеров)

Довольно острая проблема для субъектов малого и среднего предпринимательства состоит в чрезмерности административных барьеров. Затраты субъектов малого предпринимательства, связанные с преодолением административных барьеров, по-прежнему остаются на высоком уровне и составляют до 10% выручки от реализации. Для сравнения, в Германии данные расходы составляют 3,5% от прибыли предприятия.

3.1. С целью реформирования системы государственного контроля (надзора) развития России в Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" следует внести изменения и дополнения, направленные на устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику, а также передачу ряда государственных функций организациям саморегулирования.

Представляется необходимым разделить понятия надзора и контроля, что позволит сосредоточить надзор в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемой субъектами рынка, аккредитованными в установленном порядке. Данное разграничение исключит прямое или косвенное финансирование органов государственного контроля за счет отчислений от сумм, взысканных с предпринимателей в результате проверок, позволит частным компаниям создать конкурентный рынок услуг. Это потребует реструктуризации системы организаций, осуществляющих испытания, сертификацию, контроль (надзор), а также развития рынка независимой экспертизы с использованием действующей инфраструктуры организаций, участвующих в государственном контроле (надзоре).

Представляется целесообразным восстановить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации и проведения надзорных мероприятий, утраченные в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, который фактически лишил субъекты Российской Федерации возможности координировать действия по осуществлению мероприятий по государственному контролю (надзору) и проводить мероприятия, направленные на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) на своей территории.

Следует также пересмотреть сферу регулирования Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", из-под действия которой выведен значительный перечень видов контроля (надзора). Например, некоторые виды контроля (надзора), исключенные из сферы распространения закона, не имеют специфики, которая могла бы обусловливать другие правила проведения мероприятий по контролю (надзору), нежели установленные в законе. Это относится, в частности, к метрологическому контролю (надзору).

При этом, по данным предпринимательского сообщества, две трети от общего числа проверок приходится на долю тех органов, деятельность которых не подпадает под действие Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ (например, органы внутренних дел и налоговые органы).

Предлагается рассмотреть вопрос о включении в данный закон правовых норм, увязывающих вопросы о необходимости, периодичности и формах проведения контроля (надзора) с результатами анализа возникающих рисков и потенциальной опасности объекта контроля (надзора).

Представляется, что в некоторых сферах предпринимательской деятельности проверки могут осуществляться по случайным выборкам объектов, в иных - в заявительном порядке при обнаружении потребителями нарушений их прав. Для определенных видов деятельности, риск при осуществлении которых невысок, могут применяться рыночные механизмы регулирования: саморегулирование, страхование профессиональной ответственности и др.

Также следует предусмотреть присутствие при проверке ответственного представителя проверяемой компании или адвоката.

При этом одним из главных принципов проведения мероприятий по контролю и надзору в сфере предпринимательской деятельности должен стать принцип недействительности результатов проверки при нарушении установленных законодательством процедур.

Существенным моментом правового регулирования государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является нормативное закрепление единой формы бланка распоряжения на проведение контрольного мероприятия, закрытого перечня требований к указанному бланку распоряжения, устанавливающих территориальную принадлежность проверяемого объекта.

Все указанные меры позволят сократить излишнее и необоснованное вмешательство органов государственной власти в законную предпринимательскую деятельность и обеспечить более высокий уровень защиты проверяемых компаний.

3.2. Необходимо также принять федеральный закон о приведении в соответствие с Федеральным Законом от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" иных законодательных актов Российской Федерации, в частности Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года "О милиции".

3.3. Немаловажной является работа по разработке проекта федерального закона о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), предусматривающего упразднение полномочий органов внутренних дел по составлению протоколов на потребительском рынке товаров и услуг в сфере торговли, использования контрольно-кассовой техники, соблюдения санитарных правил, защиты прав потребителей и т.д.

Принятие такого закона имеет исключительно важное значение, так как именно к проверкам органов внутренних дел субъекты малого предпринимательства предъявляют наибольшее число обоснованных претензий.

3.4. Принимая во внимание, что в настоящее время в КоАП РФ практически отсутствует нормативное регулирование привлечения к административной ответственности должностных лиц - сотрудников органов государственного контроля (надзора) за нарушения, допущенные ими при проведении мероприятий по контролю (надзора), предлагается внести в КоАП РФ соответствующие изменения.

Кроме того, необходимо дополнить КоАП РФ нормой, в соответствии с которой, при оценке доказательств в делах, возникающих из административных правоотношений, будет применяться требование об исключении из числа доказательств документов (протоколов, актов и др.) оформленных с нарушением порядка проведения мероприятий по государственному контролю (надзору).

4. Имущественная поддержка малого и среднего предпринимательства

Традиционно к системе поддержки малого предпринимательства относятся вопросы предоставления льгот и преференций, связанных с приобретением недвижимого имущества.

По данным ЦЭФИР, в среднем по Российской Федерации 15% малых предприятий, действующих менее 3-х лет, и до 32% малых предприятий, действующих свыше 3-х лет, владеют собственным помещением.

В связи с изменением федерального законодательства о приватизации и местном самоуправлении, в период до 2009 года ожидается приватизация непрофильного имущества, находящегося в собственности муниципалитетов без предоставления льгот субъектам малого предпринимательства. Наиболее остро данная проблема будет стоять перед предприятиями торговли и бытового обслуживания населения.

Согласно Федеральному закону "О приватизации государственного и муниципального имущества" органы местного самоуправления не вправе предоставлять субъектам малого предпринимательства какие-либо преимущества при продаже арендуемых ими государственных или муниципальных площадей на открытых конкурсах или аукционах.

В этой связи большинство малых предприятий, являющихся в течение многих лет добросовестными арендаторами государственного или муниципального имущества, и не располагая необходимыми финансовыми ресурсами для конкуренции на открытых торгах с финансово-промышленными группами и крупными организациями, фактически не в состоянии сохранить за собой арендуемые ими площади, на которых располагаются их производственные подразделения. Если не предпринять адекватных мер по законодательной поддержке малых предпринимателей при приватизации и не обеспечить им преференции по выкупу арендованного имущества, то на местах произойдет существенное сокращение количества малых предприятий, следствием которого станет рост безработицы в связи с увольнением работников этих предприятий, и уменьшение доходной части и без того достаточно "скудных" местных бюджетов по причине сокращения получаемых от малого бизнеса налоговых платежей.

В целях предоставления субъектам малого предпринимательства преимущественного права приватизации арендованного ими государственного и муниципального имущества, следует внести поправки в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (либо принять проект федерального закона N 193202-4 "Об особенностях участия субъектов малого предпринимательства в приватизации арендованного государственного и муниципального имущества", внесенный в Государственную Думу), предусматривающие оказание адресной государственной поддержки субъектам малого предпринимательства посредством установления для них временной (до 1 января 2009 года) преференции на участие в приватизации, заключающейся в введении на указанный срок специального внеконкурсного способа приватизации - выкупа арендованного указанными субъектами в течение не менее чем трех лет государственного или муниципального имущества по рыночной цене с возможность оплаты приобретаемого имущества в рассрочку на срок до 3 лет.

5. Доступ субъектов малого предпринимательства к финансовым ресурсам

Одним из основных факторов роста числа малых предприятий является обеспечение для них доступа к финансовым ресурсам.

5.1. Необходимо приступить к работе по совершенствованию законодательства, связанного с деятельностью небанковских депозитно-кредитных организаций (НДКО). Значительная часть кредитов этих организаций предоставляется малому бизнесу.

Часть финансовых нужд малых предпринимателей покрывают микрофинансовые организации. По данным Российского микрофинансового центра в 2005 году рынок микрофинансирования составил около 30 млрд. рублей. Спрос на услуги микрофинансовых организаций оценивается в 240 млрд. рублей. Речь идет о микрокредитах от 3 тыс. до 300 тыс. рублей. В Российской Федерации средний размер кредита - 40 тыс. рублей.

Развитие сектора микрофинансовых услуг сдерживается несовершенством нормативной правовой базы и отсутствием законодательных основ микрокредитования.

К числу предложений, направленных на решение проблем, связанных с деятельностью небанковских кредитных организаций и стимулирования кредитования ими малого бизнеса, можно отнести:

- предоставление им права на работу с наличными денежными средства;#

- учет общего финансового стажа, помимо банковского, в целях расширения круга лиц, одобряемых Центральным Банком Российской Федерации в качестве руководителей и главных бухгалтеров НДКО;

- снижение объема обязательной отчетности пропорционально фактически осуществляемым НДКО операциям по сравнению с банковскими операциями.

5.2. Следует совместно с Правительством Российской Федерации приступить к разработке проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан", направленного на уточнение механизмов создания и регулирования деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан, включая установление финансовых нормативов.

5.3. Созданию и развитию микрофинансовых организаций будет во многом способствовать принятие федерального закона "О микрофинансовых организациях", направленного на создание правовых основ деятельности микрофинансовых организаций, определение особенностей указанной деятельности, создание механизмов страхования рисков микрофинансовых организаций, обеспечение доступа в бюро кредитных историй. Подготовку указанного проекта закона в настоящее время осуществляет Правительство Российской Федерации.

5.4. Развитию сектора микрофинансирования малого бизнеса будет способствовать принятие нового федерального закона "О кредитной кооперации" (принят Государственной Думой в первом чтении 24.04.2002 года).

Указанный проект федерального закона имеет максимально универсальный, рамочный характер и будет способствовать свободному развитию различных видов кредитных кооперативов. Действующие федеральные законы регулируют деятельность специализированных кредитных кооперативов определенного типа: сельскохозяйственные кооперативы, кредитные потребительские кооперативы граждан, потребительские общества, жилищные накопительные кооперативы. Несмотря на значительный рост количества кредитных потребительских кооперативов смешанного типа с участием физических и юридических лиц, отсутствует федеральный закон, регулирующий их деятельность.

Необходимо сформировать систему государственного регулирования деятельности кредитных кооперативов, направленную на обеспечение устойчивости и минимизацию рисков деятельности кредитного кооператива, определить специфические стандарты и нормативы деятельности, а также органы федеральной исполнительной власти, уполномоченные на нормативное правовое регулирование и контроль за деятельностью кооперативов. Принятие данных норм позволит стимулировать рост числа кредитных кооперативов, предоставляющих услуги по кредитованию малого бизнеса.

5.5. Принимая во внимание, что значительное число венчурных и инновационных предприятий является субъектами малого и среднего предпринимательства, необходимо особо подчеркнуть актуальность формирования и развития нормативной правовой базы в сфере венчурного инвестирования и инновационного предпринимательства. На необходимость формирования благоприятных условий для развития инновационной деятельности обратил внимание Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации.

Кроме того, необходимо разработать и принять федеральный закон "О венчурном инвестировании", в котором выделить аспект микрокредитования субъектов малого и среднего предпринимательства, а также внести изменения в Закон Российской Федерации "Об инвестиционных фондах", предусматривающие создание благоприятных условий для субъектов малого и среднего предпринимательства.

6. Одним из важнейших направлений поддержки предпринимательства является работа по возрождению ремесленничества как неотъемлемой части малого и среднего предпринимательства. Как свидетельствует опыт многих стран мира, ремесленничество является необходимым сектором любой национальной хозяйственной системы. Кроме того, наряду с экономическими задачами ремесленничество решает и многие социальные задачи.

Основным недостатком в сфере правового регулирования в настоящее время является отсутствие на федеральном уровне правовых актов, регламентирующих ремесленную деятельность и ремесленное образование. Вместе с тем в России повсеместно создаются ремесленные палаты, увеличивается число предпринимателей, сохраняющих и развивающих народные ремесла. Сформирована инфраструктура ремесленной деятельности и ее поддержки в субъектах Российской Федерации, городах и районах, решающая широкий круг вопросов, но и она сталкивается с проблемами, обусловленными отсутствием федерального законодательства, что мешает ее эффективному осуществлению.

При этом понятия "ремесленник", "ремесленная деятельность" являются важнейшими в мировой экономической практике и существуют во многих странах мира. Во всех странах ЕС действуют законы о ремесленной деятельности, а в рамках ВТО имеется специальная классификация ремесленных товаров и услуг.

Принимая во внимание важность возрождения ремесленничества в Российской Федерации, необходимо обеспечить разработку и принятие Федерального закона "О ремесленной деятельности и ремесленных организациях в Российской Федерации", учитывающего положительный опыт регионов России.

7. Принимая во внимание, что законодательство субъектов Российской Федерации о поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства было разработано на основе утрачивающего силу с 1 января 2008 года Федерального закона от 14 июня 1995 года N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации", возникает необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в региональные акты с целью приведения их в соответствие с новым Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

1.2.3. Предложения по совершенствованию законодательства

Учитывая, что Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" является базовым и решает только часть проблем, по нашему мнению, следует разработать комплекс поправок в действующее законодательство, обеспечивающих эффективную реализацию норм данного Закона на практике.

1. Предусмотреть в качестве мер государственной поддержки лизинговой деятельности предоставление лизингополучателям - субъектам МСП права осуществлять лизинговые платежи поставками продукции на условиях, предусмотренных договорами лизинга (в статью 36 Федерального закона от 29 октября 1998 года N 164-ФЗ "О финансовой аренде (лизинге)").

2. Освободить от обязанности ведения бухгалтерского учета в полном объеме организации и индивидуальных предпринимателей, переведенных на ЕНВД, заменив обязанностью ведения книги учета доходов и расходов по аналогии с плательщиками, применяющими упрощенную систему налогообложения (в статью 4 Федерального закона от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете").

3. Предоставить возможность субъектам МСП, включая индивидуальных предпринимателей, заключать срочные трудовые договоры с лицами, поступающими к ним на работу (в статью 59 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ).

4. Расширить перечень информации, отражаемой в единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, дополнив сведениями об их отнесении к категории микропредприятия, малого предприятия или среднего предприятия (в статью 5 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей").

5. Необходимо снизить для субъектов МСП объем истребуемых налоговыми органами документов:

а) упростить систему бухгалтерского учета, в том числе, путем перехода от ежеквартальной отчетности к "ежегодной";

б) законодательно ввести принцип "одного окна" для налоговой отчетности. Для этого следует установить прямой законодательный запрет на повторное истребование документов любым налоговым органом, если налогоплательщик подтверждает описью факт ранее состоявшейся передачи документов;

в) радикально сократить размер форм налоговой отчетности. При этом было бы целесообразно их утвердить в качестве специального раздела Налогового кодекса, обеспечив столь необходимую предпринимателям стабильность в этой части правового поля.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	проект федерального закона N 424739-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"	27.04.2007 года внесен в Государственную Думу депутатами Е.В. Паниной, Ю.Г. Медведевым и др.
2.	проект федерального закона "О внесении изменений в статью 59 Трудового кодекса Российской Федерации"	требует разработки
3.	проект федерального закона N 70443-3 "О кредитной кооперации"	внесен Правительством Российской Федерации принят Госдумой в первом чтении 24.04.2002 года
4.	проект федерального закона N 193202-4 "Об особенностях участия субъектов малого предпринимательства и производственных организаций инвалидов в приватизации арендованного государственного или муниципального имущества"	внесен депутатами В.С. Плескачевским, Л.В. Пепеляевой, А.А. Агеевым, Е.И. Богомольным, А.С. Шибалкиным, М.В. Бабичем принят Госдумой в первом чтении 14.09.2007 года
5.	проект федерального закона "О внесении изменений в статью 31 Федерального закона "О банках и банковской деятельности в Российской Федерации" (в части упрощения процедур по кредитованию субъектов малого и среднего предпринимательства)	требует разработки аналогичный законопроект N 92873-4 был отозван авторами В.М. Зубовым, П.А. Медведевым
6.	проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" (в части, касающейся отмены обязательного получения разрешения Центрального банка России на исполнение платежей по инновационным контрактам)	требует разработки
7.	проект федерального закона "О развитии инновационной деятельности в Российской Федерации";	требует разработки
8.	проект федерального закона "О внесении дополнений в Таможенный кодекс Российской Федерации" (в части дополнения Кодекса нормой об освобождении от уплаты таможенных пошлин вкладов иностранных инвесторов в отечественные инновационные предприятия, осуществляемые путем внесения в уставный капитал имущества).	требует разработки
9.	проект федерального закона N 390532-4 "О внесении изменений в статью 14 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (в части квалификационных требований к руководителям небанковских кредитных организаций)	внесен 01.02.2007 года депутатами Л.В. Говоровым, А.Г. Аксаковым и др.
10.	проект федерального закона N 390540-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (в части уточнения основных понятий и полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации)	внесен 01.02.2007 года депутатами Л.В. Говоровым, В.А. Пехтиным, П.Б. Шелищем
11.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", предусматривающий возможность государственной регистрации МП по адресам организаций инфраструктуры поддержки МСП (бизнес-инкубаторов, центров поддержки предпринимательства и т.д.)	Разработан в рамках ВРГ Единой России при участии ТПП РФ
12.	проект федерального закона "О ремесленной деятельности и ремесленных организациях в Российской Федерации"	требует разработки

Раздел 1.3. Корпоративное законодательство. Законодательство о несостоятельности (банкротстве).

1.3.1. Оценка ситуации в сфере корпоративного права и управления

Как страна с переходной экономикой, с точки зрения общего развития корпоративного права и финансовых институтов Россия относится к государствам с концентрированной системой корпоративной собственности и корпоративных финансов. При этом сверхсильная концентрация корпоративной собственности, отсутствие развитой системы организованных рынков капиталов и механизмов раскрытия информации дает все основания относить отечественный вариант к государствам с суперконцентрированной системой корпоративных финансов.

Государства - бывшие союзные республики СССР (Российская Федерация представляется наиболее характерным примером), в настоящее время представляют собой типичные правопорядки континентальной традиции гражданского права, имеющие много общего с германской правовой семьей. Вследствие этого российский правопорядок отражает в своем национальном законодательстве общие черты континентальных государств, для которых характерно отсутствие развитых организованных рынков капиталов. В отличие от США, в континентальных государствах фондовый рынок не является основным источником капитала для предпринимателей, а потому правовое регулирование инвестиционных инструментов и организованных рынков развито крайне слабо. Соответственно, отечественная правовая система, помимо прочих экономических причин, характерных для стран с переходной экономикой, будучи частью системы гражданского права, несет на себе отпечаток общей экономической ситуации, типичной для государств Европы, что опять-таки отражается на уровне развития корпоративного законодательства.

Вместе с тем, процессы глобализации экономики и конвергенции правовых систем приводят к изменению, как принципиальных основ гражданского права, так и отдельных правовых построений в российском праве. Зарубежные инвесторы, приходящие в государства СНГ, способствуют импорту правовых построений, направленных на защиту инвестиций, при этом большая часть таких правовых форм ориентирована на создание и поддержание системы дисперсной корпоративной собственности и защиты миноритарного корпоративного собственника. Очевидно, что в отсутствие адекватных экономических условий право не может навязывать те или иные модели поведения участникам оборота, если такие модели являются неэффективными, однако сосуществование правовых построений, типичных для континентальной правовой традиции, а также заимствованных из-за рубежа, главным образом из американской правовой системы, приводит к удивительным результатам. При этом область корпоративного права и ценных бумаг является наиболее показательной сферой, где процесс конвергенции правопорядков проявляется наиболее уникальным образом.

В области корпоративного законодательства, а также правового регулирования размещения и обращения ценных бумаг заимствование приводит не только к уже упомянутой конвергенции правопорядков, но также имеет регулирующее значение для экономики. При этом поведение участников оборота делается более предсказуемым, а рынки становятся более цивилизованными и урегулированными. Однако, насколько право может изменять поведение субъектов правоотношений, зависит от эффективности правового механизма в сфере корпоративного управления.

Основные принципы корпоративного управления сформулированы Минэкономразвития России с участием ведущих экспертов в данной сфере:

1. Отделение собственности от управления.

2. Разделение компетенции органов управления.

3. Принцип добросовестности и разумности.

4. Баланс интересов участников корпоративных отношений. Информационная симметрия. Учет интересов общества.

При применении последнего принципа следует учитывать, что Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает ряд основополагающих принципов: равенство участников регулируемых отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела и пр. При этом равенство предполагает, в том числе, установление норм, направленных на защиту более слабой стороны в отношении.

Тенденция развития российского законодательства в последнее десятилетие (и отечественная правовая доктрина это подчеркивает) направлена на защиту прав миноритарных акционеров. Вследствие чего в законодательстве и правоприменительной практике возник очевидный дисбаланс, нарушающий не только основной принцип законодательства - принцип справедливости, но и принцип экономической целесообразности. Применение или неприменение того или иного принципа (презумпции) в праве должно осуществляться, с учетом комплексного анализа регулируемых отношений и потребностей общества, определяющих социально-экономическую направленность той или иной нормы. Однако, законодатель, увлекшись защитой прав миноритарных акционеров, что было обусловлено некоторым давлением со стороны западных институциональных инвесторов, упустил из виду экономический интерес общества. А этот интерес заключается не только в предоставлении надлежащей защиты собственности (речь даже не идет о миноритарных акционерах - с учетом спекулятивной направленности российского фондового рынка, экономический вес этого института невелик), но и, в первую очередь, в создании правовой базы, стимулирующей не столько перераспределение собственности, сколько развитие производства.

Проблема улучшения корпоративного законодательства последнее время справедливо вызывает повышенный интерес со стороны российского бизнеса, общественных организаций, государственных органов законодательной и исполнительной власти. Это в том числе связано с тем, что дальнейшее развитие корпоративного сектора в России, учитывая еще не закончившийся процесс реорганизации основных отраслей промышленности, потребует привлечения значительных инвестиций, как внешних, так и внутренних. Многие российские эмитенты нуждаются сегодня в привлечении капитала, однако, такой традиционный путь привлечения инвестиций, как размещение собственных ценных бумаг на рынке для большинства эмитентов закрыт по причине недоверия инвестора к российским предприятиям.

Положительным примером в этом плане может служить разве что проведенное в 2007 году публичное размещение на рынке ценных бумаг таких крупных эмитентов, как Сбербанк, Роснефть и банк ВТБ.

Сложившаяся в стране практика и устойчивые стереотипы взаимоотношений между менеджментом предприятия-эмитента и его акционерами, к сожалению, имеет мало общего с реальной защитой интересов и прав инвесторов. В российской корпоративной среде давно сложилось убеждение, что интересы предприятия и его менеджеров первичны по отношению к интересам акционеров. Исповедуя и последовательно проводя в жизнь эту точку зрения, многие отечественные корпорации сами закрывают себе доступ на финансовые рынки и лишаются источников финансирования. Даже устойчивый рост основных макроэкономических показателей, характеризующих состояние российской экономики (ВВП, торгового баланса и т.д.) не приводит к каким-либо позитивным сдвигам на российском фондовом рынке.

Следует признать, что низкий уровень инвестиционной привлекательности российских эмитентов во многом определяется именно неудовлетворительным состоянием корпоративного управления на предприятиях. Как показывают последние исследования, подавляющее большинство инвесторов рассматривают практику работы органов управления компании как фактор, имеющий даже большее значение, чем финансовые показатели их деятельности. В значительной степени от качества корпоративного управления зависит сегодня распределение предприятий на прибыльные и убыточные.

К тому же различные методы "корпоративного управления" используются в борьбе за передел собственности: размывание пакетов акций через новые эмиссии, банкротства, манипулирование с реестрами, создание параллельных советов директоров, очень часто используются процедурные моменты, связанные с организацией проведения собрания акционеров. В ряде случаев дело доходит до прямого силового захвата предприятия*(4).

В период работы Государственной Думы четвертого созыва законодатели не оставались в стороне от совершенствования корпоративного законодательства. Так, в течение 2004 - 2007 годов было принято 12 изменений в базовый Федеральный закон "Об акционерных обществах", наиболее значительные из которых коснулись управления обществом в процессе реорганизации, порядка приобретения более 30 процентов голосующих акций, вопросов размещения облигационных займов. В законодательство о государственной регистрации юридических лиц была внесена знаковая новелла об исключении из Единого государственного реестра юридических лиц недействующих юридических лиц. Это нововведение, направленное на противодействие росту числа "фирм-бабочек", было поддержано ТПП России.

За последние четыре года также был существенно изменен порядок государственной регистрации и контроля деятельности некоммерческих организаций, создана новая форма таких организаций - автономное учреждение. Федеральный закон от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" проходил независимую экспертизу в ТПП России, замечания Палаты были учтены при его доработке.

Тем не менее, процесс совершенствования правового регулирования в этой сфере еще не завершен, поскольку существует объективная необходимость установления единых правил и стандартов корпоративного управления, максимально унифицированных с международно признанными, но в то же время не нарушающих системность российского правового пространства.

1.3.2. Концепция развития корпоративного законодательства - промежуточные итоги и перспективы реализации

Указанные тенденции, цели и задачи нашли отражение в Концепции развития корпоративного законодательства до 2008 года, которая была подготовлена с участием представителей делового сообщества, в том числе и ТПП России, и одобрена на заседании Правительства России 18 мая 2006 года.

В соответствии с планом работы по реализации указанной Концепции Минэкономразвития России в течение последнего времени регулярно готовит законодательные предложения, которые проходят независимую экспертизу в Торгово-промышленной палате Российской Федерации.

Так, на первом этапе предполагалось внесение следующих законодательных инициатив.

Внесение изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в части:

- установления перечня категорий корпоративных споров, относящихся к специальной подведомственности арбитражного суда;

- определения исключительной подсудности (арбитражным судам по месту нахождения соответствующего юридического лица) всех дел по спорам участников организаций, связанным с участием в хозяйственных товариществах и обществах;

- установления правила об обязательном соединении в одно производство тесно связанных между собой требований, вытекающих из одного корпоративного спора;

- установления правила, в соответствии с которым меры по обеспечению исков и заявлений по указанным требованиям вводятся только арбитражным судом по месту нахождения юридического лица, а в случае, если таким судом рассматривается корпоративный спор с участием хозяйственного общества - в рамках дела по рассмотрению такого спора (но не в отдельном производстве);

- ограничения возможности введения обеспечительных мер (введение обязательного встречного обеспечения по требованиям неимущественного характера либо введения отдельных мер исключительно в судебном заседании);

- раскрытия информации о готовящемся или инициированном судебном разбирательстве, связанном с корпоративным спором;

- развития института коллективных исков, призванных объединять требования значительных групп граждан и организаций в одно производство, а также упрощающих возможность доступа к правосудию миноритарных акционеров.

Также готовилось внесение изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах", Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью", Федеральный закон "О производственных кооперативах", Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации", Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части:

- унификации и общего сокращения сроков исковой давности по искам о признании недействительными корпоративных актов (решений общих собраний акционеров, участников, членов кооперативов, решений советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов и проч.), а также оснований и условий признания их недействительными;

- сокращения сроков исковой давности по искам о признании недействительными актов государственной регистрации юридических лиц или изменений в их учредительные документы;

- установления четкого соотношения различных требований, приводящих к одному результату, и распространения единых стандартов правовой защиты к различным по наименованию, но одинаковым по существу требованиям (например, соотношения требований о признании недействительным выпуска ценных бумаг и актов государственной регистрации выпуска, недействительности учредительных документов юридического лица и его дальнейшего существования и проч.);

- возможности "исцеления" юридического лица, созданного с нарушениями закона, если такие нарушения закона были выявлены за рамками разумного срока, а также возможности "исцеления" выпусков ценных бумаг, акты о государственной регистрации которых были аннулированы.

Изменялся Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в части исключения его применения для судебного обжалования решений и иных действий органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.

Все упомянутые новеллы были отражены в проекте федерального закона N 384664-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования механизмов разрешения корпоративных конфликтов), которые# был принят Государственной Думой в первом чтении 6 апреля 2007 года. ТПП России активно участвовала в обсуждении данного законопроекта еще на стадии его разработки, поддерживает его скорейшее принятие.

В сфере регулирования прав владельцев ценных бумаг актуальным является внесение изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", Федеральный закон "Об акционерных обществах", Уголовно-процессуальный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях в части совершенствования учетной системы ценных бумаг, в том числе:

- статуса реестра владельцев ценных бумаг;

- определения способов защиты прав владельцев ценных бумаг, в случаях списания ценных бумаг помимо воли владельца;

- определения статуса выморочных ценных бумаг и их судьбы при отсутствии наследников у умершего владельца;

- исключение возможности изъятия на длительное время оригинальных документов по учету прав на ценные бумаги, ужесточение ответственности регистраторов и депозитариев за нарушение правил, обеспечивающих достоверность специальных резервных копий и их сохранность.

Так, например, в концепции реформы корпоративного законодательства содержится предложение об уменьшении налоговой базы компании на сумму выплаченных дивидендов. При этом ограничение возможности мажоритарных акционеров и менеджеров получать незаконное предоставление от общества позволит получить справедливую модель корпоративных отношений. Модель, в которой интересы мажоритарных и миноритарных акционеров сблизятся, по крайней мере, в вопросе необходимости осуществлять выплату дивидендов. Если получится изменить приоритеты менеджмента общества, если для акционеров обычной станет постановка вопроса "сколько платить", а не "платить или не платить", то в этом случае можно уже говорить о механизмах налогового стимулирования*(5).

Помимо стимулирования дивидендной политики заслуживают внимания вопросы снижения налоговых издержек при распределении прибыли внутри группы компаний. Слияния и поглощения, как известно, помогают более эффективно реконфигурировать параметры бизнеса компаний. Поэтому высокие налоговые издержки, существенно тормозящие этот процесс, снижают экономическую эффективность сектора "корпоративной экономики". Соответствующий федеральный закон был принят в 2007 году - "О внесении изменений в статьи 224, 275 и 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" N 76-ФЗ от 16 мая 2007 года (проект N 329216-4) и вступает в силу с 1 января 2008 года. Установлено, что для российской организации будет установлено налогообложение дивидендов по нулевой ставке, если она докажет, что владеет более 50% акций 365 дней и стоимость акций превышает 500 млн. рублей. Хотя подход, который в нем выражен, многие назовут осторожным, следует, видимо, с ним согласиться, как с первоначальной мерой.

Как значительный шаг вперед следует расценить внесение изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части законодательного закрепления механизмов обеспечения прав акционеров и инвесторов при смене и возможности смены акционерного контроля. Соответствующий Федеральный закон N 220-ФЗ от 24 июля 2007 года (проект N 349281-4) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" был принят и вступил в силу.

Также в рамках реформы корпоративного управления, запланированной до конца 2008 года, разработаны поправки в закон "Об обществах с ограниченной ответственностью", которые исправляют ряд его существенных недостатков (проект N 213410-4, принят в первом чтении 06.09.2005 г.). Они устраняют необходимость утверждения при регистрации ООО двух типов учредительных документов: устава и учредительного договора. Эти документы принимаются разным кворумом, и, таким образом, может возникнуть ситуация, когда изменения в один документ просто не могут быть приняты. Такие ситуации зачастую становятся причиной конфликта. Очевидно, что с точки зрения соблюдения общих норм гражданского права для государственной регистрации ООО достаточно сохранить требование о составлении устава. Также законопроект призван решить так называемую "проблему выхода", когда любой участник ООО может в любой момент выйти из состава учредителей общества и потребовать свою долю в уставном капитале, ставя под угрозу существование компании, обманывая инвесторов, предоставивших капитал "на старте". Исключение данного права предлагается в законопроекте. Он уже принят в первом чтении и планируется к рассмотрению в течение осенней сессии Госдумы 2007 года.

В Минэкономразвития России также готовятся иные проекты, находящиеся на разных стадиях готовности. Например, подготовлены поправки в законы "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью", Гражданский кодекс в части регулирования сделок с заинтересованностью и аффилированными лицами. Законопроект находится на согласовании.

Подконтрольность крупных сделок и прозрачность сделок с заинтересованностью на сегодняшний день представляет собой одну из центральных проблем корпоративного управления в российских компаниях. Налицо неэффективность регулирования указанных институтов и, как следствие, бюрократизация работы советов директоров, возможность мошеннических злоупотреблений через признание сделок с заинтересованностью недействительными, нарушение прав акционеров. Сделки между компанией и ее основными акционерами или иными лицами, способными оказывать влияние на решения компании, безусловно, могут иметь место в гражданском обороте, но они должны соответствовать корпоративным задачам и осуществляться в рамках системы сдержек и противовесов. Законопроект направлен на создание механизмов разрешения естественных противоречий между интересами акционеров и менеджмента компании, с одной стороны, общества и его кредиторов - с другой, а также предлагает адекватные меры контроля за крупными сделками и сделками с заинтересованностью.

Одним из основных законопроектов является проект о реорганизации коммерческих организаций. Он направлен на поощрение реконфигурации параметров фирмы с целью максимизации ее стоимости за счет снижения издержек. Законопроектом о реорганизации закрепляется возможность осуществления смешанной реорганизации, как по формам реорганизации, так и по организационно-правовым формам юридических лиц, участвующих в реорганизации. Так, допускается реорганизация коммерческих организаций с изменением организационно-правовой формы, если соответствующим законом допускается преобразование таких организаций, или комбинирование между собой в рамках одной процедуры различных форм реорганизации: одна процедура реорганизации наряду с преобразованием может включать в себя элементы разделения, выделения, присоединения и слияния.

Предлагается уйти от абсолютизации значения передаточных документов, а также отойти от принципа безусловной защиты кредиторов при реорганизации и предусмотреть более гибкий правовой режим, лишающий кредиторов экономического права вето на проведение реорганизации - права требовать досрочного исполнения или прекращения обязательств - и предусматривающий возможность предъявления таких требований исключительно в судебном порядке. В качестве альтернативы законопроектом предлагаются иные механизмы защиты интересов кредиторов. Такие, как возложение солидарной ответственности всех правопреемников по обязательствам реорганизуемой организации, механизмы обеспечения исполнения реорганизуемой организацией обязательств перед кредиторами, а также механизмы ответственности менеджеров, членов советов директоров за ущерб, причиненный по их вине этой организации, ее участникам и кредиторам в результате реорганизации. Подобный подход, по мнению разработчиков, позволит обеспечить баланс интересов как кредиторов, так и участников юридического лица.

С основными идеями, заложенными в законопроекте, ТПП России считает возможным согласиться, что и было отражено в заключении Палаты, направленном в Минэкономразвития России. Вместе с тем, как справедливо отметили члены Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства*(6), указанный закон в случае его принятия разрушит сложившуюся систему гражданского законодательства, установив "трехзвенную" систему законодательства о юридических лицах. В состав вышеназванного Совета входит вице-президент ТПП России В.Б. Исаков, курирующий в Палате правовые вопросы. И мы целиком поддерживаем мнение Совета о том, что отдельные "точечные" дополнения Гражданского кодекса РФ и перенесение "технических" норм из законопроекта в специальные законы об отдельных видах юридических лиц позволят решить проблему, по существу поставленную правильно.

В ближайшей перспективе - в течение 2008 года также предстоит разработка следующих законодательных инициатив по реализации Концепции.

Во-первых, это разработка концепции и законопроектов, направленных на совершенствование законодательства о хозяйственных обществах в части структуры и компетенции органов управления, прав, обязанностей и ответственности лиц, составляющих органы управления, предотвращения конфликта интересов.

Кроме того, требуется внесение изменений в Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью", Федеральный закон "Об акционерных обществах" в части совершенствования регулирования крупных сделок и сделок с заинтересованностью. Данная инициатива частично реализована в Федеральном законе от 31.12.2005 г. N 208-ФЗ "О внесении изменения в статью 81 Федерального закона "Об акционерных обществах" (в части расширения перечня сделок, которые не являются заинтересованными сделками).

Весьма интересным представляется прошедший независимую экспертизу в ТПП России проект федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об акционерных обществах" (в части регулирования акционерных соглашений).

Основной идеей законопроекта является определение нового правового института - акционерного соглашения, а также обеспечение судебной защиты требований по акционерным соглашениям.

Полагаем возможным в целом поддержать идею введения в российскую правовую систему института акционерных соглашений в качестве правовой меры, направленной на установление более гибкого законодательного регулирования правоотношений, которые могут быть перенесены в сферу договорного регулирования между акционерами.

Вместе с тем, считаем, что во избежание возникновения коллизий при разработке законопроекта необходимо обратить особое внимание на четкое разграничение правоотношений, регулируемых учредительными документами общества и санкционированными государством, и правоотношений, которые отнесены исключительно к договорному регулированию.

Также не можем согласиться с предложением предусмотреть, что неустойка за нарушение акционерного соглашения не может быть снижена судом. Критерием для применения соответствующей статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации, как известно, является несоразмерность неустойки последствиям нарушения обязательства. Полагаем, что исключения из этого общего правила и ограничение права на судебное усмотрение в данном случае нецелесообразны.

В ТПП России также был рассмотрен проект концепции федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью", Федеральный закон "Об акционерных обществах". Проект направлен на решение ряда вопросов, связанных с регулированием уставного капитала, в том числе в отношении пересмотра требования, в силу которого акция либо доля в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью должны обладать номинальной стоимостью, и в целом заслуживает одобрения.

На независимую экспертизу поступал и еще один проект концепции федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах", направленного на совершенствование механизмов раскрытия информации о структуре собственников акционерных обществ, что, безусловно, заслуживает поддержки.

Полагаем, что предложенные законодательные новации позволят повысить эффективность рыночного контроля деятельности хозяйственных обществ, а также будут способствовать стабилизации и предсказуемости инвестиционных решений участников рынка.

Весьма важной представляется разработка концепции законодательного регулирования группы лиц, включая:

- исключение презумпции "невлияния" материнской компании;

- расширение перечня случаев, когда основное общество имеет право давать дочернему обществу обязательные указания;

- правового регулирования управляющей организации хозяйственного общества;

- ограничение перекрестного владения акциями.

Данные инициативы должны быть разработаны в ближайшей перспективе.

В целом следует отметить высокий уровень плодотворного взаимодействия ТПП России с Департаментом корпоративного управления Минэкономразвития России по вопросам участия в подготовке законодательных предложений в сфере корпоративного права.

ТПП России всегда выступала и выступает за декриминализацию российского бизнеса, вывод его из тени. В этом направлении заслуживают внимания различные инициативы, способствующие в борьбе с "фирмами-однодневками".

Не так давно ФНС России предложила повысить уставный капитал компаний. В результате дискуссии данный вопрос был совершенно справедливо снят с повестки дня, так как очевидно, что уставный капитал в современных условиях не может быть гарантией для кредиторов. Созданная в 2006 году межведомственная рабочая группа при Минэкономразвития России сформировала позицию по вопросу, какие изменения нужно вносить в закон о регистрации.

Подготовленный законопроект предусматривает две основные новеллы. Первое: предлагается обязать публиковать отдельные сведения перед внесением изменений в ЕГРЮЛ (за 30 дней до регистрации этих изменений). В частности, сведения об изменении информации о руководителе, изменении местонахождения юридического лица и некоторые другие. Второе: регистрирующий орган получит полномочия по проверке сведений фактического характера. Для осуществления проверки при наличии сомнений в достоверности сведений фактического характера регистрирующий орган сможет продлить срок государственной регистрации путем ее приостановления. Если регистрирующий орган в течение указанного срока не сможет обосновать, что представленные сведения искажены или подтверждены поддельными документами, то он обязан зарегистрировать юридическое лицо. При этом увеличение сроков - один из вариантов, другой - автоматизация. При этом необходимо уточнить, что регистрирующий орган проверяет только фактические данные, паспортные, например, но не проводит юридическую экспертизу документов. По мнению разработчиков, указанные шаги приведут к повышению достоверности сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ.

С основными идеями, по нашему мнению, можно согласиться.

В рамках совместной работы над законопроектами в ТПП России был внимательно рассмотрен подготовленный Минэкономразвития России проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

ТПП России разделяет озабоченность разработчиков законопроекта тем фактом, что в сфере государственной регистрации юридических лиц фиксируется значительное количество злоупотреблений правами, которые позволяют недобросовестным лицам не только нарушать режим налогообложения, создавая "фирмы-однодневки", но и осуществлять незаконный передел собственности.

В связи с этим, по нашему мнению, оправдано введение в проекте дисквалификации лица в качестве дополнительного основания для отказа в государственной регистрации, а ограничения права учреждать юридическое лицо - в качестве меры административной ответственности за нарушение законодательства о государственной регистрации.

Однако в проекте идет речь о существенных ограничениях конституционно закрепленных прав граждан:

- на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (статья 34 Конституции Российской Федерации) - ограничение права учреждать юридическое лицо;

- на неприкосновенность жилища (статья 25 Конституции Российской Федерации) - установление права доступа должностных лиц налоговых органов при проведении проверки, если адрес жилого помещения указан в качестве места нахождения юридического лица (места жительства индивидуального предпринимателя).

При этом в пояснительной записке к законопроекту не содержится достаточных обоснований введения указанных ограничений прав граждан. Полагаем, что необходимо развернутое обоснование их введения с учетом требований части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем полагаем, что сам термин "ограничение права учреждать юридическое лицо" нуждается в более детальном определении во вновь вводимой статье 3.13 КоАП РФ (по аналогии с определением таких видов наказания, как, например, административное приостановление деятельности или дисквалификация). Из предложенной редакции нормы невозможно понять, является ли запрет на учреждение юридического лица безусловным, или существуют некие "границы" такого "ограничения" права. На наш взгляд, необходимо четко определить, что ограничение права распространяется не только на учреждение юридического лица в момент его создания, но и на приобретение долей (паев) в уставном капитале на "вторичном" рынке. Открытым также остается вопрос о распространении указанного ограничения на случаи приобретения голосующих акций акционерного общества.

В целом Торгово-промышленная палата Российской Федерации поддержала указанный законопроект с учетом замечаний.

Вместе с тем, весьма важным представляется также внесение изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" в части установления требований именно к правовой экспертизе отдельных документов и уточнения перечня оснований для отказа в государственной регистрации юридических лиц. Такой пункт содержится в Плане по реализации вышеуказанной Концепции.

Весьма важным для устойчивого развития системы предпринимательских организаций, как одного из важнейших связующих "звеньев" частно-государственного партнерства, является комплексное совершенствование законодательства о некоммерческих организациях.

Планами Минэкономразвития России предусмотрена разработка концепции законодательного регулирования некоммерческих организаций в целях упорядочивания и закрепления исчерпывающего перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций. В данном контексте для системы торгово-промышленных палат безусловным приоритетом является совершенствование специального закона "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" с целью приведения его в соответствие с современными требованиями и реальной ролью палат в реализации принципа государственно-частного партнерства*(7).

Заслуживает также поддержки идея разработки законодательства о публичных юридических лицах (в целях введения в российское законодательство категории юридического лица публичного права).

1.3.3. Основные проблемы развития законодательства о несостоятельности (банкротстве)

Главная задача, которая решалась на протяжении последних нескольких лет - создание правовых условий, которые не позволяли бы использовать пробелы в законодательстве о банкротстве для масштабного передела собственности.

Вместе с тем, необходимость совершенствования отдельных положений закона остается актуальной задачей и в настоящее время.

Государственная Дума еще весной 2005 года приняла в первом чтении пакет законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации, направленных на совершенствование законодательства о несостоятельности (банкротстве).

Основополагающий законопроект N 145263-4 направлен на устранение выявленных правоприменительной практикой пробелов и неточностей Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Законопроект уточняет процессуальный статус и полномочия саморегулируемой организации арбитражных управляющих, порядок формирования ее компенсационного фонда, ответственность за действия (бездействия) арбитражных управляющих, регулирует вопрос перехода арбитражного управляющего из одной саморегулируемой организации в другую. Также проект уточняет отдельные положения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", касающиеся финансового оздоровления, внешнего управления, упрощенных процедур банкротства (ликвидируемых и отсутствующих должников)

Предложения и замечания ТПП России по данным законопроектам направлялись в Минэкономразвития России еще в конце 2004 г., на стадии так называемого "нулевого чтения". После внесения проектов в Государственную Думу Департаментом по законодательству ТПП России совместно с представителями Саморегулируемой организацией арбитражных управляющих при ТПП России проведен анализ законопроектов с учетом предложений палаты, который выявил, что в законопроектах к первому чтению учтено около 80% предложений.

Однако некоторые важные вопросы остались нерешенными.

Так, с учетом анализа правоприменительной практики, проведенного СРО арбитражных управляющих при ТПП России, представляется необходимым в ходе совершенствования законодательства о банкротстве предпринять действия, направленные на:

- повышение в несколько раз минимальных требований по численному составу СРО;

- повышение требований, предъявляемых к квалификации и опыту арбитражного управляющего.

В целях реализации принципов государственно-частного партнерства при Минэкономразвития России действует Экспертно-консультативный совет по несостоятельности (банкротству) и финансовому оздоровлению, в состав которого входит представитель ТПП России.

В целом была одобрена концепция дальнейшего совершенствования законодательства в сфере банкротства, подготовленная Департаментом корпоративного управления Минэкономразвития России, в частности:

- концепция проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (в части обеспечения защиты прав работников при несостоятельности (банкротстве) работодателя), предусматривающая формирование механизма гарантирования выплаты задолженности по заработной плате при неплатежеспособности (банкротстве) работодателя и направленная на обеспечение социальной защиты граждан при неплатежеспособности (банкротстве) работодателя;

- концепция проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве), Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (в части введения реорганизационных процедур в отношении гражданина-должника, признанного банкротом)", предусматривающая установление законных оснований для предоставления рассрочки уплаты основной суммы долга и процентов по нему гражданину-должнику, признанному в установленном порядке банкротом и направленная на обеспечение защиты граждан в случае их неплатежеспособности (в том числе невозможности осуществления выплат по различным видам кредитов и другим обязательствам);

- концепция проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (в части регулирования особенностей банкротства финансовых организаций), предусматривающая детализацию особенностей банкротства финансовых организаций (в частности управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, страховых компаний и др.) и направленная на обеспечение защиты материальных прав граждан, являющихся клиентами финансовых организаций, в отношении которых арбитражным судом возбуждено дело о банкротстве или введена процедура банкротства;

- концепция проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" в части регламентации положений об оспаривании сделок и привлечения к ответственности должника, предусматривающая уточнение материально-правовых оснований конкурсного оспаривания сделок и юридических действий по отчуждению имущества или принятию имущественных обязательств, а также уточнение процессуальных прав и обязанностей сторон при оспаривании юридических действий и при привлечении к ответственности лиц, имеющих или имевших право определять действия должника (менеджеров), и направленная на повышение эффективности мер принуждения к исполнению обязательств перед кредиторами путем увеличения конкурсной массы должника.

Для подготовки концепций были сформированы рабочие группы из участников Экспертно-консультативного совета. Торгово-промышленная палата Российской Федерации также активно участвует в данной работе.

Так, например, в ходе проведения независимой экспертизы ряда законопроектов был осуществлен опрос территориальных торгово-промышленных палат и отраслевых союзов (ассоциаций) предпринимателей, являющихся членами ТПП России.

Один из основных законопроектов направлен на совершенствование положений об опровержении юридических действий должника при осуществлении процедуры банкротства и привлечение к субсидиарной ответственности лиц, имеющих или имевших право давать указания, обязательные для исполнения должником. Такие положения призваны способствовать эффективности проведения процедур и повышать результативность деятельности арбитражных управляющих.

В результате проведенного анализа по законопроекту имеются следующие предложения и замечания.

Авторы законопроекта сформулировали принципиально новое положение о внесении в законодательство Российской Федерации изменения о том, что управляющие должника при его банкротстве должны солидарно нести субсидиарную ответственность по обязательствам должника с момента завершения расчетов с кредиторами третьей очереди в случае причинения должником вреда имуществу и имущественным правам кредиторов. Соответствующие изменения предлагается внести в три федеральных закона - "О несостоятельности (банкротстве)", "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью". При этом разработчики не ставят вопрос о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (например, в статью 53), который является законом общего действия по отношению к указанным специальным законам.

Также вызывает вопросы норма о том, что ответственность (субсидиарная) управляющих должника возникает с момента завершения расчетов с кредиторами именно третьей очереди. Необходимость привлечения к такой ответственности может возникнуть на стадии расчетов с кредиторами второй или первой очереди.

Под управляющим должника понимается лицо, имеющие либо имевшее право в течение двух лет до принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом давать обязательные для исполнения должником указания или возможность иным образом определять его действия. Полагаем целесообразным для единообразия законодательства придерживаться общего срока исковой давности в три года.

Предлагаемые положения о субсидиарной ответственности вводят новые понятия "Управляющие должника", "Вред имущественным правам", "Намерение причинить вред".

В частности, понятие "Управляющие должника" расширительно трактует понятие "Органы юридического лица", определенное в статье 53 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). При определении данного понятия нет четкого указания на учредителей организации, хотя зачастую их действия, требования и решения являются решающими. В данном случае в соответствии с проектом ответственность не может быть возложена на одно из важнейших звеньев руководства организацией. Также при применении этого термина, по нашему мнению, возникают необоснованные и ненужные ассоциации с конкурсным и внешним управляющим.

Вместе с тем излишняя детализация закона о банкротстве может привести к тому, что арбитражные управляющие и кредиторы будут лишены возможности привлечь к ответственности лиц, виновных в несостоятельности должника, но не указанных прямо в статье 10 закона о банкротстве.

Предложенные определения понятий "Вред имущественным правам" и "Намерение причинить вред" противоречат положениям параграфа 1 главы 59 ГК РФ о возмещении вреда, так как предполагают использовать объективное вменение вины управляющим не только за реальные противоправные действия, но и за неопределенное намерение причинения вреда.

Условия, при котором намерение причинить вред предполагается в действиях должника (статьи 61.3 и 61.4 закона о банкротстве в редакции проекта), дают широкий простор для коррупционных проявлений.

Предлагаемая трактовка субсидиарной ответственности лиц, выполнявших функции органов управления должника, фактически освобождает арбитражного управляющего или кредиторов, подавших заявление о привлечении к субсидиарной ответственности, от обязанности доказывать факт причинения ущерба кредиторам действиями органов управления и причинно-следственную взаимосвязь действий органов управления с причинением вреда. Это не соответствует нормам действующего гражданского законодательства.

А перенесение бремени доказывания на заинтересованное лицо относительно неплатежеспособности должника (статья 61.5 закона о банкротстве в редакции проекта) нарушает презумпцию добросовестности участников гражданского оборота, закрепляемую в статье 10 ГК РФ.

Положения об изъятии имущества физических лиц, выполнявших функции органов управления должника, и передаче его в конкурсную массу не соответствуют ни положениям о праве собственности (глава 15 ГК РФ), ни положениям законодательства об исполнительном производстве.

Такой подход к процедурам банкротства может привести к абсолютному произволу по отношению к лицам, выполнявшим функции органов управления должника, как со стороны арбитражных управляющих, так и со стороны судебных органов.

Считаем недопустимым включение в материальный закон, коим является закон о банкротстве, норм, регулирующих чисто процессуальные вопросы сферы доказательств и доказывания, относящиеся к анализу субъективной стороны тех или иных деликтов. Такие нормы касаются оценки доказательств намерения (умысла) управляющего должника причинить вред кредиторам (абзац третий пункта 4.1, абзац третий и последующие пункта 2 статьи 61.3, абзац второй пункта 2 статьи 61.4 закона о банкротстве в редакции проекта).

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достоверность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Поэтому полагаем явно ошибочным внесение в проект нормы о том, что доказательством намерения причинить вред кредиторам является факт отсутствия (полностью или частично) документов бухгалтерского учета (отчетности) или изменение местонахождения или жительства должника и т.д.

Соотношение других положений законопроекта с процессуальным законодательством также вызывает вопросы. Так, например, предусматривается, что "положения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о рассмотрении дела с самого начала после привлечения к участию в деле другого ответчика не применяются" (абзац седьмой подпункта "в" пункта 1 статьи 1 проекта).

Очевидно, речь идет о статье 46 АПК РФ, предусматривающей процессуальное соучастие нескольких истцов и нескольких ответчиков. После привлечения к участию в деле другого ответчика рассмотрение дела производится с самого начала. Это обусловлено тем, что на нового ответчика, как сторону в процессе, распространяются закрепленные в процессуальном законе и гарантированные Конституцией такие основополагающие принципы, как равноправие сторон, состязательность и непосредственность судебного разбирательства. Какие-либо изъятия из основополагающих принципиальных положений процессуального закона под любым предлогом полагаем недопустимыми.

Вызывает также замечание предложение об оплате государственной пошлины за подачу заявления об опровержении действий "в размере, предусмотренном федеральным законом для оплаты заявлений о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда" (пункт 6 статьи 61.9 закона о банкротстве в редакции проекта). Такая отсылка к другому закону представляется не вполне удачной, поскольку не имеется ничего общего между теми и другими процессуальными действиями. К тому же для установления размера госпошлины необходимо внесение изменения в статью 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации.

В целом положения предлагаемой в законопроекте главы III.I закона о банкротстве "Опровержение действий должника" не вполне соотносятся с главой 2 ГК РФ, в частности статьей 12 Кодекса.

Действующее гражданское законодательство допускает либо признание сделки или акта государственного органа (органа местного самоуправления) недействительным, либо признание действий незаконными. Признание "действий должника недействительными" внесет, по нашему мнению, путаницу и неопределенность в вопросы о юридических последствиях совершенных должником действий. Весьма спорными представляются положения законопроекта о том, что может быть признано недействительным действие, основанное на действительной сделке, а сама сделка при этом сохраняет свою правовую силу. При применении последствий "недействительности" такого действия возникает вопрос о правовом статусе добросовестного приобретателя имущества, подлежащего реституции по "недействительному" действию при сохранении в силе сделки - правового основания для получения имущества.

Кроме того, полагаем, что признание "действий должника недействительными" на основании определения суда в рамках дела о банкротстве ущемляет права должника на судебную защиту и вносит неоправданные изменения в правила арбитражного процесса.

Предлагаемая глава вновь вводит в законодательство о банкротстве понятие "неплатежеспособности", от которого законодатель уже отказался после анализа практики применения закона о банкротстве, принятого в 1992 году.

В связи с вышеизложенным ТПП России полагает, что законопроект имеет серьезные концептуальные и правовые недостатки, нуждается в доработке и в предложенной редакции не может быть поддержан.

Еще одной нерешенной проблемой является необходимость совершенствования процедур банкротства отсутствующих должников. По данному вопросу ТПП России разделяет мнение об упрощении действующего порядка с тем, чтобы при этом упрощенная процедура банкротства вводилась арбитражным судом при наличии финансирования и предоставлении документов, подтверждающих отсутствие имущества должника.

Во исполнение пункта 27 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2007 год и пункта 25 Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) был разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части совершенствования процедур банкротства стратегических предприятий и организаций.

Целью законопроекта является обеспечение сохранения стратегически важных производств, уточнение отдельных положений Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о несостоятельности), касающихся особенностей банкротства стратегических предприятий и организаций (далее - должники).

Проект предусматривает:

совершенствование норм, регулирующих основания и порядок подготовки заключений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего реализацию единой государственной политики в сфере деятельности соответствующего должника (далее - отраслевой орган), предусмотренных Законом о несостоятельности;

определение требований к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве должника;

уточнение положений, касающихся особенностей продажи имущества должника в ходе процедур банкротства, в том числе в части права Российской Федерации на преимущественное приобретение имущества должника;

предоставление возможности должникам участвовать в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в ходе дела о банкротстве, за исключением случаев проведения конкурсного производства.

Представляется целесообразным повысить роль отраслевых органов в ходе процедур банкротства стратегических организаций. В этой связи устанавливаются четкие основания подготовки соответствующим отраслевым органом заключения на план внешнего управления должника. При этом необходимо обеспечить баланс интересов Российской Федерации в сфере обеспечения обороны и безопасности и интересов кредиторов стратегических организаций. На основании изложенного проектом устанавливается, что в случае, если отраслевым органом по результатам анализа мер, предложенных в плане внешнего управления, составленном арбитражным управляющим, сделан вывод о невозможности восстановления платежеспособности должника, указанный орган должен представить предложения по его корректировке. Одновременно должны быть предоставлены сведения о предоставляемом обеспечении исполнения обязательств должника - стратегической организации, если реализация предложенных отраслевым органом мер не приведет к восстановлению платежеспособности должника в течение срока внешнего управления.

Действующей редакцией Закона о несостоятельности предусмотрено, что одновременно с заключением договора купли-продажи предприятия стратегической организации отраслевой орган заключает с покупателем такого предприятия соглашение об исполнении условий конкурса, предъявляемых при проведении торгов. При этом в случае существенного нарушения покупателем условий конкурса указанные соглашение и договор купли-продажи подлежат расторжению арбитражным судом, а предприятие подлежит передаче в федеральную собственность.

Однако действующей редакцией Закона о несостоятельности не урегулированы вопросы последствий расторжения договора купли-продажи и соглашения об исполнении условий конкурса, учитывая, что отраслевой орган не является стороной договора купли-продажи предприятия.

На основании изложенного проектом предусматривается, что в указанном случае покупателю возмещается стоимость приобретенного имущества и убытки в порядке, установленном статьей 306 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Проектом также предлагается изменить порядок реализации Российской Федерацией права преимущественного приобретения предприятия стратегической организации. Согласно действующей редакции Закона о несостоятельности Российская Федерация вправе приобрести предприятие должника по цене, определенной по итогам торгов, в течение месяца с даты их проведения.

Однако данное положение не соответствует пункту 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому протокол о результатах торгов имеет силу договора. Кроме того, Законом о несостоятельности не урегулированы последствия для задатка, внесенного потенциальным покупателем в случае реализации Российской Федерации права преимущественной покупки.

В этой связи проект, по аналогии с положениями статьи 179 Закона о несостоятельности, предусматривает, что арбитражный управляющий после проведения оценки имущества должника информирует отраслевой орган о цене имущества, определенной независимым оценщиком. В течение месяца с даты отправления арбитражным управляющим отчета оценщика отраслевой орган вправе заявить о реализации Российской Федерацией права преимущественного приобретения указанного имущества по цене, определенной независимым оценщиком. В случае если отраслевой орган представил такое заявление, договор купли-продажи имущества заключается с Российской Федерацией в лице отраслевого органа. Если в установленные сроки заявления отраслевого органа не поступило, проводятся торги в установленном Законом о несостоятельности порядке.

Принятие проекта позволит усовершенствовать нормы, регламентирующие процедуры банкротства стратегических предприятий и организаций, а также будет способствовать повышению обороноспособности и безопасности государства.

Вместе с тем, как было отмечено в ходе проведения экспертизы проекта в Совете при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, основной концептуальный недостаток проекта состоит в следующем. Применение критерия неплатежеспособности для определения признаков банкротства стратегического предприятия не позволит предотвратить необоснованные банкротства таких предприятий. Поэтому в данном случае должен быть применен критерий неоплатности (превышение пассивов стратегической организации над ее активами). С этой позицией ТПП России полностью согласна.

Особняком в рассматриваемой области стоит проблема регулирования отношений, связанных с трансграничной несостоятельностью. Концепция соответствующего законопроекта также прошла в 2007 году независимую экспертизу в ТПП России.

Представленной на рассмотрение концепцией делается попытка решить проблемы, возникающие в ходе трансграничной несостоятельности (банкротстве), то есть несостоятельности, осложненной наличием иностранных кредиторов или наличием у должника активов в нескольких государствах.

В целом данная идея может быть оценена положительно, так как указанные в проблемы действительно актуальны и требуют скорейшего решения, особенно в связи с грядущим вступлением России во Всемирную торговую организацию.

Особое внимание при реализации концепции следует уделить четкому определению ситуаций, к которым будет применяется новое законодательство. Также следует законодательно закрепить определение трансграничного банкротства.

При реализации положений концепции могут возникнуть следующие основные проблемы, требующие решения: подсудность и подведомственность дел о трансграничном банкротстве, применимое право, признание юридической силы судебных решений и исполнение этих решений. В настоящее время в России не разработано нормативно-правовых положений, детально регулирующих процедуру признания решений иностранных судов. Россия не имеет международных договоров, положения которых распространялись бы на решения о признании лица банкротом. Таким образом, необходимо четко регламентировать механизм признания решения иностранного суда российским судьей во избежание нарушений положений Конституции Российской Федерации. При разработке указанного законопроекта следует определить не только процедуру признания судебных решений, но гарантировать их исполнение, как на территории РФ, так и в других государствах. При этом следует уделить внимание установлению возможности принудительного исполнения.

Более того, при анализе действующего российского законодательства обнаруживается, что возбуждение процедуры банкротства юридических лиц, созданных в иностранных юрисдикциях, не может быть предметом рассмотрения в российских арбитражных судах. Так, согласно Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" дела о банкротстве рассматривает арбитражный суд по месту нахождения должника. Законодательство многих стран, например, US Bankruptcy Code, напротив, имеет "всемирную юрисдикцию", позволяя возбуждать дела о банкротстве компаний, расположенных в любой стране мира. В таком случае возникает ситуация, в которой интересы зарубежных кредиторов будут защищены лучше отечественных. В предлагаемом проекте закона требуется решение данной проблемы.

Как уже было отмечено, одной из главных проблем является определение подсудности и подведомственности дел о трансграничном банкротстве. В разрабатываемом законе с особой тщательностью следует проработать положения, устанавливающие подсудность дела о трансграничном банкротстве. Необходимо также определить круг лиц, уполномоченных на обращение в суд с целью возбуждения дел о банкротстве.

Анализируя мировую практику по вопросу трансграничных банкротств, легко заметить, что различны даже критерии, которые могут быть положены в основу определения несостоятельности. Таким образом, следует выработать единообразный подход при принятии решений о признании должника банкротом. Однако, принимая во внимание исключительно национальный характер предлагаемых концепцией изменений, целесообразным видится закрепление признаков несостоятельности на основе уже имеющихся в законодательстве других стран критериев.

Более того, возможно, российскому законодателю следует инкорпорировать текст Регламента Совета Европы по делам о банкротстве от 29 мая 2000 г. N 1346/2000 в национальный закон (в части не противоречащей действующему законодательству). Тем самым можно создать предпосылки для сближения законодательств Российской Федерации и Европейского союза, подготовив российское законодательство к принятию соответствующих международных документов. Это может стать позитивным сигналом для западных кредиторов, способствующим укреплению торгово-экономических связей между российскими и иностранными хозяйствующими субъектами, а также интеграции российского бизнеса в мировое экономическое пространство, что вполне соответствует целям, на достижение которых направлен предлагаемый федеральный закон.

При трансграничной несостоятельности остро встает проблема выбора применимого права, причем не только процессуального, но и материального. Согласно действующим нормам Гражданского кодекса, если невозможно определить право, подлежащее применению, применяется право страны, с которой гражданско-правовое отношение, осложненное иностранным элементом, наиболее тесно связано. На наш взгляд, применительно к трансграничному банкротству данное правило следует детализировать, положив в основу определения права, подлежащего применению объективные критерии. При этом особое внимание стоит уделить именно выбору применимых материальных норм.

Реализуя концепцию, законодателю следует предусмотреть способ разрешения проблем, которые могут возникнуть в результате обжалования судебного решения, вынесенного судом по основному производству и возникающей при этом правовой коллизии. Иначе могут возникнуть ситуации, когда решение по основному производству будет обжаловано, а вторичное все еще будет продолжаться.

На основе существующей судебной практики отметим, что в указанном проекте закона необходимо предоставить гарантии по обеспечению информацией иностранных кредиторов, так как некоторые из них не имеют представительств в России, в связи с чем рискуют пропустить сроки заявления требований в реестр кредиторов.

Важной является проблема определения компетенции участников процессов о трансграничном банкротстве. Особенно это относится к арбитражному управляющему. В законе следует определить его полномочия на территории всех государств, в которых находятся активы должника и процедуру наделения его этими полномочиями.

Вместе с тем, в силу специфики этого института весьма сомнительными кажутся перспективы развития правового регулирования трансграничного банкротства лишь средствами национального законодательства, как это предлагается в концепции. В лучшем случае это приведет к определенной степени сближения российского законодательства с иностранным. Для действительно всестороннего регулирования отношений трансграничной несостоятельности все же следует принять соответствующие нормативно-правовые акты на международном уровне. Однако мы согласимся с мнением Минэкономразвития России о том, что перспективы выработки в ближайшее время единой позиции по вопросам регулирования трансграничной несостоятельности на уровне международных соглашений представляются маловероятными, в силу принципиальных различий в регулировании несостоятельности в разных странах.

В таком случае выходом из сложившейся ситуации может стать закрепление разных подходов к разным странам, учитывая уровень экономических и политических взаимоотношений с ними. Это может быть реализовано путем заключения двусторонних соглашений, что будет эффективным способом регламентации процедур банкротства в случае отсутствия международных договоренностей.

Интересной представляется идея рассмотрения с точки зрения действующего законодательства возможности использования так называемых "протоколов банкротства". Под ними понимаются одобренные судами соглашения между основными участниками процедуры несостоятельности, находящимися в разных странах, регулирующие процесс распределения активов должника. Однако при этом стоит учесть, что в России отношения, регулирующие банкротство, носят публичный характер, не позволяя достигнуть соглашения между кредиторами по поводу суда, в котором будет рассматриваться дело о банкротстве транснациональной компании. Также следует оценить опасность нарушения интересов Российских должников и кредиторов при применении таких протоколов и провести всесторонний анализ с целью выявления возможных последствий их использования.

Предпринимая попытки создания механизмов признания решений о банкротстве, принятых иностранными судами в России, стоит помнить о возникающих в связи с этим проблемах. Может случиться, что одностороннее изменение российского законодательства в части признания решений иностранных судов по делам о банкротстве действительно приведет к снижению рисков для иностранных кредиторов, но нарушит как интересы Российской Федерации, так и интересы российских должников.

Установив в одностороннем порядке механизм признания иностранных судебных решений, Россия может не обеспечить взаимного признания собственных решений, гарантии которого можно установить лишь в международных актах или путем взаимных изменений законодательства других стран. Стоит отметить, что существующие международные положения о признании решений иностранных судебных решений не распространяются на решения по делам о банкротстве, а двусторонних международных договоров по данному вопросу Россия до сих пор не имеет.

Получается, что Россия, обязав себя в законодательном порядке исполнять решения иностранных судов, не получит ничего взамен. Более того, может возникнуть конфликт самих правовых механизмов банкротства, что приведет к нарушениям интересов государств, должников и кредиторов.

Законы некоторых стран ставят своей целью реабилитацию лица, попавшего в трудное финансовое положение, других же - его ликвидацию и удовлетворение требования кредиторов. Для решения данной проблемы следует закрепить исключения из принципа взаимности во избежание конфликтных ситуаций. Еще предпочтительней установить законодательный порядок определения списка стран, судебные решения которых будут признаваться в Российской Федерации на условиях взаимности.

Во избежание негативных последствий признания иностранным судом банкротами градообразующих, стратегических предприятий, кредитных и страховых организаций, иных организаций, имеющих исключительное значение для национальной безопасности Российской Федерации, необходимо установить особый порядок для возбуждения процедуры трансграничного банкротства в их отношении. Целесообразным представляется оставление полномочий по принятию решений о банкротстве таких организаций лишь у российских судов.

Также мы предлагаем создать механизм, позволяющий возбудить дело о банкротстве лишь в одной юрисдикции без распространения решения суда на иные страны. Это обеспечит интересы национальных кредиторов при отсутствии решения суда, которому подсудно дело о возбуждении такой процедуры, а также позволит не нарушать работы всей компании при открытии производства в одной из стран. Из-за опасности возникновения протекционизма по отношению к национальным кредиторам целесообразно закрепить в законодательстве особенности установления очередей банкротства в делах о трансграничной несостоятельности.

При подготовке указанного законопроекта Торгово-промышленная палата Российской Федерации предлагает обратить внимание на модель единого производства, как наилучшим образом учитывающую интересы всех кредиторов в независимости от страновой принадлежности. Ведь порой параллельное производство может привести к распылению активов и нарушению прав отдельных кредиторов. Как основные достоинства единого производства можно привести низкие расходы, равные условия для кредиторов, простоту процедуры. Однако такой вид производства может быть использован лишь при высоком уровне экономических связей и политического доверия, что позволяет нам полагать, что он не может быть принят в качестве общемирового в ближайшее время. Таким образом, мы предлагаем рассмотреть возможность принятия договоров, регулирующих производство по делам о банкротстве в рамках стран СНГ или ЕврАзЭС (подобные попытки уже принимались).

Тщательно взвешенный подход к регулированию данных отношений тем более необходим в условиях критического роста внешней задолженности российского корпоративного сектора.

Так, по статистическим данным за первый квартал 2007 г. при общем объеме иностранных инвестиций в 24 млрд. долларов США, 80% их приходится на заемные средства*(8). Представляется, что переход контроля над российскими компаниями, особенно стратегического сектора, к иностранным центрам управления не вписывается в систему построения отечественной эффективной экономики. В связи с этим нелишне будет также вспомнить о реакции российского общественного мнения и властных структур на решение техасского суда в рамках самого крупного трансграничного банкротства в истории России, а именно по активу нефтяной компании "ЮКОС" - ОАО "Юганскнефтегаз".

С учетом вышеизложенного становится очевидным тот факт, что в России проблема совершенствования корпоративного регулирования встала в ряд приоритетных направлений развития экономики, в том числе на уровне Правительства России, органов исполнительной власти, ответственных за нормативно-правовое регулирование в экономической сфере, неправительственных организаций, призванных защищать общественные интересы в данной сфере, в том числе созданного ТПП России, РСПП и ФСФР России Национального совета по корпоративному управлению.

Это еще раз подтверждает тезис о том, что формирование особого слоя структур российской экономики, как корпоративной экономики, составляет важное самостоятельное направление социально-экономических реформ, промышленной политики, реструктуризации народного хозяйства и организационно-управленческих трансформаций.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Проект федерального закона "Об инсайдерской информации" N 17685-3;	Внесен в Государственную Думу 10.10.2000 г. депутатами ГД РФ
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" N 145263-4	Внесен в Государственную Думу и принят в первом чтении 12.04.2005 г.
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и в Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью" (в части ограничения права выхода из общества с ограниченной ответственностью) N 213410-4	Внесен в Государственную Думу и принят в первом чтении 9.11.2005 г.
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс РФ, федеральный закон "Об акционерных обществах" и ряд других федеральных законов" (в части регулирования корпоративных конфликтов) N 384664-4	Принят в первом чтении
5.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования крупных сделок, сделок с заинтересованностью и аффилированных лиц)	Разработан Минэкономразвития России
6.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"	Запланирован к разработке в Минэкономразвития России (пакет законопроектов)
7.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в части совершенствования процедур банкротства стратегических предприятий и организаций)	Разработан Минэкономразвития России
8.	Законопроекты в соответствии с Планом реализации Концепции совершенствования корпоративного законодательства	Разрабатываются Минэкономразвития России

Раздел 1.4. Законодательство о собственности и приватизации

1.4.1. Общие положения

При определении основ правовой политики в сфере собственности и приватизации Торгово-промышленная палата Российской Федерации исходит из конституционно закрепленного постулата о равной защите государственной, частной и иных форм собственности. Поскольку, очевидно, что институт собственности имеет решающее значение для построения системы, обеспечивающей стабильный экономический рост, то развитие данного института должно осуществляться в соответствии с национальными целями в сфере экономики.

Государство, как собственник средств производства, не должно в такой системе быть лишено определяющего влияния на экономические процессы, особенно в сфере обеспечения национальной безопасности. Весьма важным в связи с этим представляется обеспечение национального, в том числе государственного контроля в таких стратегических отраслях, как энергетика, добыча природных ресурсов, промышленность высоких технологий, агропродовольственный комплекс и другие, включая финансовый сектор.

При этом, однако, динамику развития должно обеспечивать также интенсивное развитие малого и среднего предпринимательства, в том числе в "прорывных" наукоемких отраслях народного хозяйства. Соответственно, одним из необходимых условий формирования эффективной экономической системы и благоприятного делового климата современной России являются утверждение права частной собственности и обеспечение его защиты, создание равных условий для конкуренции между субъектами предпринимательской деятельности, развитие устойчивых и эффективных финансовых институтов.

При этом определяющим становится обеспечение частно-государственного партнерства (общественного участия) в разработке и реализации мер по защите права собственности как основы экономической системы.

После завершения этапа "шоковой" приватизации, реализованного "по-большевистски" в кратчайшие сроки командой либерал-"реформаторов" 90-х годов прошлого столетия, перед российской правящей элитой возникла сложнейшая задача. С одной стороны, необходимо закрепить результаты произошедших изменений с целью стабилизации рыночного пути развития страны. С другой стороны, очень важно исправить возникшие чудовищные диспропорции, связанные с несправедливым распределением бывшей государственной собственности, опять-таки в целях стабилизации социально-экономической обстановки в стране.

Произошедшее в недавнем прошлом снижение срока исковой давности по приватизационным сделкам является критически важным для создания действенных механизмов развития приватизированных предприятий, усиления защиты прав собственности и улучшения делового климата. Наличие десятилетнего срока исковой давности создавало очевидную возможность для массовой или селективной деприватизации практически любого приватизированного предприятия России, так как явные и умышленные нарушения закона, формальные мелкие ошибки или надуманные поводы в современных условиях могут быть сравнительно легко найдены. При этом необходимо закрепление двойственного подхода к рассмотрению нарушений при приватизационных сделках: применение наказаний (в том числе уголовного характера) за выявленные и доказанные правонарушения должностных лиц и их контрагентов; обеспечение абсолютного принципа "неприкосновенности" собственности добросовестного приобретателя. Гражданско-правовая презумпция добросовестности такого приобретателя не должна, однако, быть лазейкой для различного рода злоупотреблений. В связи с этим актуальной представляется проблема усиления реальной работы правоохранительных органов и прокурорского надзора в сфере отношений собственности.

Одной из наиболее значимых имущественных сфер является сфера регулирования прав на недвижимое имущество. В этой области в 2007 году был совершен определенный прорыв в части создания эффективной системы учета прав на недвижимость.

Был принят Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", который вступает в силу с 1 марта 2008 года. Закон определяет статус и порядок формирования государственного кадастра недвижимого имущества. Комитетом ТПП России по безопасности предпринимательской деятельности и Федеративным союзом инвентаризаторов России совместно с Департаментом по законодательству был проведен специализированный "круглый стол" по обсуждению данного законопроекта. Замечания и предложения были направлены в палаты Федерального Собрания Российской Федерации. При этом концептуальные замечания о сохранении системы ТБТИ и увеличении срока переходного периода были учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Законопроект в целом был поддержан ТПП России.

Тем же законом предусмотрено вступление в силу с 1 января 2012 года нормы о создании единого федерального информационного банка данных на электронных носителях, объединяющего сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости и Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

1.4.2. Основные направления совершенствования правовой политики в данной сфере

Недостаточный уровень защиты прав собственности, значительно затрудняя привлечение российскими предприятиями инвестиций, является одним из основных барьеров на пути обеспечения устойчивого и динамичного экономического роста. Без надежной и цивилизованной защиты прав (перехода прав) собственности невозможно эффективное использование таких институтов рыночной экономики, как корпоративное управление, банкротство, финансовые рынки, рынок недвижимости.

Одной из важнейших причин недостаточной защиты прав собственности является неэффективность системы правоприменения, недостаточная эффективность и коррумпированность правоохранительных органов и судебной системы. Правоприменение является наиболее слабым звеном в системе защиты прав собственности и исполнения контрактных обязательств, и без радикального изменения ситуации в этой сфере иные, в том числе законодательные, меры защиты прав собственности становятся бессмысленными.

Важнейшими структурными шагами, направленными на обеспечение надежной защиты прав собственности должны стать реформирование правоохранительной и судебной системы, развитие независимых и общественных средств массовой информации, институтов гражданского общества.

Еще одной задачей совершенствования законодательства о собственности, которая постоянно находится в центре внимания, является принятие мер по противодействию недобросовестным поглощениям, среди которых определяющая - дестимулирование участников оборота к злоупотреблению правом. Как правило, агрессоры стремятся отторгнуть наиболее ценное имущество (обычно недвижимое имущество) и при этом не стремятся закрепить легитимность своего владения акциями и избираемых ими "двойных" органов управления (издержки легитимации могут равняться стоимости имущества, что делает поглощение бесполезным). В связи с этим разрабатываются меры, направленные на предоставление органам управления эффективных правовых средств истребования отторгнутого имущества. В частности, предполагается уточнить положения об истребовании вещей из чужого незаконного владения путем отказа от ограничения виндикации недвижимого имущества добросовестностью приобретателя (статья 302 Гражданского кодекса). Известно, что большинство недобросовестных поглощений завершается множественными сделками купли-продажи недвижимого имущества в целях создания для суда видимости добросовестности конечного приобретателя.

В связи с изложенным, в Торгово-промышленной палате Российской Федерации была рассмотрена подготовленная Минэкономразвития России концепция федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации" (в части уточнения положений о возникновении права собственности и истребовании недвижимого имущества из чужого незаконного владения).

По замыслу авторов концепции, основная идея законопроекта заключается в обеспечении баланса между защитой прав и законных интересов собственников недвижимого имущества при отчуждении указанного имущества помимо их воли, и добросовестных приобретателей неправомерно отчужденного недвижимого имущества.

ТПП России полагает возможным согласиться с мнением разработчиков концепции о том, что предусмотренная статьей 302 Гражданского кодекса Российской Федерации ограниченная виндикация любой вещи, включая недвижимость, в нынешних условиях реально создает правовую основу для развития криминального рынка "недружественных" поглощений.

ТПП России постоянно проводит работу по содействию сотрудничеству между правоохранительными органами и коммерческими организациями, особенно в сфере противодействия недружественным поглощениям и другим формам использования корпоративных процедур для незаконного перераспределения собственности.

Палата всегда активно выступала и выступает за создание эффективной системы защиты права собственности и противодействия указанным явлениям. Поэтому инициатива внесения изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части установления неограниченной виндикации в отношении вещей, требующих квалифицированной формы при заключении сделок с ними, представляется заслуживающей внимания.

Заслуживают одобрения предложения об уточнении положений законодательства о регистрации прав на недвижимое имущество с целью ограничения буквального толкования, ставящего предъявление виндикационного иска в зависимость от оспаривания акта государственной регистрации права.

Развитию торгового оборота может послужить предлагаемая дифференциация сроков приобретательной давности для недвижимого имущества.

Вместе с тем, весьма важной представляется необходимость обсуждения указанной концепции ведущими экспертами-цивилистами. С учетом того, что предлагаемый проект затрагивает основы гражданского законодательства и предполагает концептуальный выбор той или иной модели укрепления прав на недвижимость, он подлежит обязательному рассмотрению в Совете при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.

Другим важным вопросом является восстановление нарушенных имущественных прав акционеров, а также порядок признания недействительными решений общего собрания акционеров. Мы полагаем, если риск возврата имущества собственникам и восстановления прав по акциям титульных владельцев возрастет, экономическая эффективность "черного рейдерства" будет подорвана.

В области регулирования отношений собственности с точки зрения достижения баланса интересов государства и общества, в том числе предпринимателей, для ТПП России особое значение имеет совершенствование законодательства в сфере приватизации государственного и муниципального имущества.

Точка зрения палаты в данном вопросе основывается на мнении, выработанном в результате проведения фундаментальных общественно-государственных аналитических мероприятий по анализу процессов приватизации государственной собственности в России за прошедший период.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации было отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы.

Законодательное регулирование с 1993 года носило "реактивный" характер, в связи с чем правовая база постоянно отставала как от реальных процессов приватизации, так и от стремительно развивающихся "новаций" в криминальной сфере. Противоречивость, неполнота, неоднозначность норм законодательства о приватизации явились одними из основных причин многочисленных нарушений в сфере распоряжения государственным имуществом, создали препятствия на пути к достижению стратегических целей приватизации, в том числе социальных, а также косвенно повлияли на формирование устойчивого общественного представления о несправедливости и нелегитимности результатов приватизации. В целях достижения социального консенсуса на повестке дня стоит вопрос о создании механизмов перераспределения сверхдоходов от приватизированного национального достояния в пользу граждан.

Несмотря на позитивные изменения в сфере становления и развития правовых основ приватизации, имеется целый ряд проблем и спорных вопросов, требующих нормативного урегулирования.

Так, не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.

Существенным тормозом процессов приватизации является несовершенство законодательной базы, которое выразилось:

- в отсутствии четкого законодательного разграничения функций уполномоченных органов, действующих в сфере приватизации,

- в отсутствии детальной законодательной регламентации различных процедур приватизации;

- в отсутствии в действующем законодательстве норм, устанавливающих административную или уголовную ответственность (в зависимости от степени ущерба, причиненного государству) за те или иные нарушения законодательства о приватизации как для должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, так и для субъектов предпринимательства;

- в существующих противоречиях между федеральным и региональным законодательством в сфере приватизации;

- в отсутствии компетентных органов финансового контроля на региональном уровне, наделенных соответствующими полномочиями по проверке соблюдения законодательства о приватизации.

По нашему мнению, именно несовершенство существующей законодательной базы и отсутствие установленной Законом ответственности за нарушения законодательства о приватизации, порождают многочисленные злоупотребления со стороны должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, и в то же время позволяют недобросовестным субъектам предпринимательства безнаказанно использовать различные преступные схемы незаконной приватизации предприятий, наносящие значительный ущерб государству.

В частности, до сих пор отсутствует законодательное урегулирование вопросов, связанных с восстановлением законных прав государства (либо муниципальных образований) как собственника в случае их нарушения в ходе приватизации соответствующего имущества. Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает принятие целого ряда федеральных законов, без которых правовая база приватизации не может считаться достаточной. Среди них - федеральный закон об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности (статья 212 ГК РФ), федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (статья 127 ГК РФ), федеральный закон об отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации (статья 214 ГК РФ), а также федеральный закон о национализации, то есть об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (статья 235 ГК РФ).

Указанные акты не приняты до сих пор и требуют разработки и скорейшего принятия.

По-прежнему законодательно не установлены критерии отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности. Хотя в настоящее время и есть попытки урегулировать данный вопрос в рамках законодательства о банкротстве стратегических организаций. Также положения о видах деятельности, имеющих стратегическое значение, содержатся в проекте федерального закона N 455348-4 "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации", который был разработан и внесен Правительством РФ в Госдуму в июле 2007 года (принят в первом чтении в сентябре 2007 г.). Законопроект, безусловно, важный и требует скорейшего принятия.

Действующий закон о приватизации устанавливает, что в целях реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего в себя федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации (далее - стратегические предприятия) и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации (далее - стратегические акционерные общества) (см. статью 6 Федерального закона).

Президент Российской Федерации издал Указ от 21 декабря 2001 г. N 1514 "О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества", предписывающий Правительству Российской Федерации до 1 марта 2002 г. представить на утверждение Президента Российской Федерации перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ.

Однако ни в тексте федерального закона, ни в иных правовых актах не содержится указаний на порядок обсуждения и формирования такого списка Правительством Российской Федерации и рассмотрения предложений Правительства Президентом Российской Федерации.

Необходимо срочно урегулировать процедурные вопросы отнесения предприятий и акционерных обществ к числу стратегических, установив нормы об обязательном участии органов парламентского и общественного контроля в работе по оценке активов стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, планируемых к исключению из Перечня с последующей приватизацией.

Необходимо создать правовые механизмы, препятствующие осуществлению так называемых криминальных банкротств предприятий.

Несмотря на усилия государственной власти по совершенствованию законодательной базы приватизации, не удалось полностью исключить недостатки нормативного регулирования в сфере банкротства. Работа в этом направлении активно ведется*(9).

Представляется необходимым предпринять реальные шаги по созданию правовой базы для приватизации объектов собственности Российской Федерации за рубежом.

Анализ правового регулирования отношений, связанных с зарубежной собственностью, показывает, что действующая нормативная правовая база не определяет порядок приватизации объектов федеральной собственности, находящихся на территории иностранных государств, имеются лишь единичные нормативные правовые акты в этой сфере.

Так, 30 марта 1992 года Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановлением N 2626-I поручил Российскому фонду федерального имущества принять свидетельства о собственности на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), в том числе зарубежных, которыми ранее владели государственные структуры бывшего СССР, и распоряжаться указанным имуществом в соответствии с действующим законодательством. Вместе с тем Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (пункт 7, абзац первый) это постановление было признано недействительным, как направленное на свертывание процесса приватизации в Российской Федерации.

В Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации содержатся отсылочные нормы, определяющие условия возможной приватизации объектов зарубежной собственности. В частности, такая приватизация может осуществляться в порядке, установленном законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (п. 5.19.1 Программы), а в отношении объектов, находящихся на территории бывших республик СССР, после урегулирования вопросов о правах собственности на основе межправительственных и межгосударственных соглашений (п. 5.19.2 Программы).

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" не допускает включение в уставный капитал приватизируемых предприятий (акционерных обществ) и продажу на конкурсах и аукционах закрепленного на их балансе имущества, находящегося за рубежом и приобретенного за счет средств федерального бюджета, однако не содержит запрета на приватизацию объектов зарубежной собственности, поступивших в порядке правопреемства от государственных предприятий бывшего СССР. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (см. часть 5 статьи 3) не распространяет свое действие на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 5 части 2 статьи 3 Федерального закона N 178-ФЗ

Таким образом, указанные нормативные правовые акты фактически вывели объекты зарубежной собственности государственных предприятий за правовые рамки приватизации, что в качестве одной из причин способствовало их незаконному отчуждению.

Кроме того, по оценкам контролирующих органов, в частности Счетной палаты РФ, органы власти, предприятия и организации, имеющие на балансе зарубежную собственность, представляют в органы управления государственным имуществом недостоверную информацию, а данные о долях Российской Федерации (пакетах акций) в иностранных юридических лицах, принадлежащих российским организациям, занижаются. Потенциальные дивиденды при этом могут составить сумму порядка 1 млрд. долларов США.

В настоящее время по-прежнему необходима тщательная инвентаризация имущества и объектов собственности Российской Федерации за рубежом. Во избежание незаконного отчуждения зарубежных активов необходимо нормативно запретить приватизацию указанного имущества до проведения такой инвентаризации.

Актуальным представляется решение задачи завершения процесса законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Особое значение для создания реальной эффективно действующей системы федеративных отношений имеет проблема законодательного регулирования разграничения государственной собственности, нерешенность которой порождает конфликты между различными уровнями публичной власти.

Прежние акты, регулирующие процесс разграничения государственной собственности на три уровня, уже устарели. Новые акты фактически не были приняты. Учитывая, что процесс приватизации будет продолжаться, целесообразно осуществить также полную инвентаризацию объектов государственной собственности, разделив реестр неприватизированной собственности на федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. В этой связи необходимо законодательно закрепить критерии отнесения государственных предприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов.

Особую актуальность указанной проблеме придает административная реформа, предполагающая детальное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным уровнями власти и местным самоуправлением.

При этом необходимо учитывать, что задача разграничения предметов ведения и полномочий не может быть решена путем материального разделения объектов собственности между различными уровнями власти. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении по делу о конституционности Лесного кодекса Российской Федерации пришел к выводу, что при разграничении предметов совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации происходит распределение круга полномочий разных органов власти в осуществлении регулирования общественных отношений в сфере совместного ведения (то есть разграничиваются не объекты, а правомочия собственника). Это необходимо для того, чтобы "при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов".

Необходима разработка законодательства, регулирующего вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

Необходимым элементом правовой базы развития отношений собственности может стать федеральный закон "О процедурах национализации и муниципализации", то есть закон о правовых основах, принципах и порядке возмездного отчуждения государством имущества частных собственников. При этом целесообразно установить, что национализация (муниципализация) может осуществляться в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства и производиться в форме полного либо частичного обратного выкупа приватизированного имущества.

В условиях проводимой широкомасштабной реформы государственного аппарата и местного самоуправления для развития предпринимательства в России особое значение приобретает вопрос выкупа арендованного государственного и муниципального имущества.

Необходимо решить вопрос о законодательном закреплении возможности направления на поддержку малого предпринимательства средств от приватизации государственного и муниципального имущества.

Малые предприятия составляют подавляющее большинство организаций, являющихся арендаторами государственного и муниципального имущества, прежде всего, нежилых помещений. Между тем, действующий закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" не позволяет арендатору-малому предприятию рассчитывать на преимущественное право выкупа арендованного имущества. Практика аренды государственного и муниципального имущества в 90-е годы зачастую сводилась к тому, что арендаторам сдавались непригодные к эксплуатации объекты. При этом компенсация произведенных предпринимателями расходов по улучшению арендованного имущества была значительно затруднена из-за низкого уровня развития судебной системы на местах.

Отсутствие возможности выкупа имущества, наряду с укоренившейся традицией региональных и местных руководителей увеличивать доходы бюджетов за счет неоправданного повышения ставок арендной платы, создает значительные трудности для развития малого бизнеса, увеличения его доли в ВВП и создания новых рабочих мест. Также не вызывает сомнения, что при действующем порядке продажи любого государственного и муниципального имущества на аукционе или конкурсе преимущество перед малыми предприятиями будут иметь крупные интегрированные бизнес-структуры.

В связи с этим заслуживает поддержки инициатива региональных объединений предпринимателей законодательно предоставить субъектам малого предпринимательства преимущественного права выкупа сданного им в аренду государственного и муниципального имущества.

В целях выработки предложений по реализации мер государственной поддержки развития малого предпринимательства в Российской Федерации Торгово-промышленной палатой РФ было проведено исследование проблем, связанных с обеспечением доступа субъектов малого предпринимательства к государственному и муниципальному имуществу.

К сожалению, реальность такова, что ряд внесенных по этому поводу законодательных инициатив в последнее время был отклонен из-за резко отрицательной позиции Правительства РФ.

В то же время Минэкономразвития России подготовило ряд законодательных предложений по предоставлению определенных преференций для малых предприятий при выкупе арендованного имущества.

Идея законопроекта, в основном, сводится к следующему.

Необходимо предусмотреть исключительное право приобретения субъектом малого предпринимательства приватизируемого имущества при продаже его на аукционе, конкурсе или при продаже без объявления цены в том случае, если предлагаемая субъектом малого предпринимательства цена меньше не более чем на 20 процентов от максимально предложенной цены.

Кроме того, в случае продажи имущества посредством публичного предложения субъектам малого предпринимательства должно быть предоставлено право приобрести его со скидкой в 20% от наибольшей цены.

Помимо этого, в проекте закона должно предусматриваться уменьшение цены за счет ее снижения на стоимость некомпенсируемых арендодателем неотделимых улучшений, произведенных арендатором - субъектом малого предпринимательства с согласия арендодателя, а также на стоимость капитального ремонта, осуществленного арендатором за свой счет.

Необходимо также обеспечить возможность получения субъектами малого предпринимательства рассрочки уплаты цены сроком до трех лет в случае продажи имущества на аукционе, конкурсе, посредством публичного предложения и в случае продажи без объявления цены. Законодательно закрепленный срок такой рассрочки в настоящее время составляет максимально один год, что не всегда является приемлемым для малого бизнеса.

Для применения льгот претендент должен подтвердить статус субъекта малого предпринимательства и отвечать иным, предъявляемым законопроектом требованиям. Так, в течение последних трех лет претендент должен арендовать приватизируемое имущество, своевременно вносить арендую плату и не сдавать указанное имущество в субаренду.

Хотя данный проект и не отвечает полностью чаяниям предпринимательского сообщества, но заслуживает поддержки.

Ситуация, сложившаяся в связи с отменой всех льготных способов приватизации арендованного государственного и муниципального недвижимого имущества, постоянно находится в центре внимания ТПП России.

Палата обращалась в 2005, 2007 годах в Правительство РФ по поводу поддержки соответствующего законопроекта, внесенного группой депутатов Госдумы во главе с В.С. Плескачевским, который, несмотря на отрицательную позицию Правительства РФ, был принят в первом чтении 14 сентября 2007 г. и борьба за его окончательное принятие еще впереди.

На наш взгляд, также перспективным направлением в совершенствовании правовой базы имущественной поддержки малого бизнеса стала успешная разработка и принятие Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Данным Законом предусмотрено право региональных и местных органов власти и самоуправления утверждать перечни имущества, которые позволят сохранить право аренды на льготных условиях для субъектов малого предпринимательства. К тому же указанный закон содержит прямой запрет на отчуждение имущества, переданного субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям инфраструктуры поддержки.

При участии ТПП России в Государственную Думу депутатами Л.В. Говоровым, Е.В. Паниной, Б.Н. Пастуховым в июле 2007 года был внесен проект федерального закона N 449438-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

Законопроект предусматривает расширение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части создания механизма реализации общих норм о целевой имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства.

Вместе с тем, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлена необходимость к 1 января 2009 г. (так называемая, проблема 2009) перепрофилировать либо реализовать в порядке приватизации имущество, используемое не в целях решения вопросов местного значения.

С учетом того, что процедура прохождения законопроектов занимает значительное время, может сложиться ситуация, при которой подавляющая часть имущества, арендованного малыми предприятиями, будет уже продана с торгов. Кроме того, указанная норма также напрямую затрагивает имущественные интересы и некоммерческих организаций, включая торгово-промышленные палаты, занимающие арендованные муниципальные помещения.

ТПП России проводила активную работу в данном направлении, что принесло свои плоды. При принятии Федерального закона от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" новеллы, предлагавшиеся к внесению вышеуказанным законопроектом депутатов Б.Н. Пастухова, Л.В. Говорова и других, были учтены. Таким образом, напряженность в этом вопросе, в основном, удалось снять.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N  пп	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Проект федерального закона "Об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности"	Требует разработки
2.	Проект федерального закона "Об иммунитете государства и его собственности"	Требует разработки
3.	Проект федерального закона "Об отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации"	Требует разработки
4.	Проект федерального закона "О национализации"	Законопроект был отозван Правительством РФ из Госдумы в 2005 г., требует доработки
5.	Проект федерального закона "О порядке отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации"	Требует разработки
6.	Проект федерального закона "О приватизации объектов собственности Российской Федерации за рубежом"	Требует разработки
7.	Проект федерального закона "О внесении изменений в федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в части регулирования особенностей приватизации арендованного имущества)	Имеется текст, направленный в Минэкономразвития России, министерством разрабатывается собственный законопроект
8.	Проект федерального закона N 193202-4 "Об особенностях участия субъектов малого предпринимательства и производственных организаций инвалидов в приватизации арендованного ими государственного или муниципального имущества"	Внесен в Госдуму в июле 2005 г. рядом депутатов (В.С. Плескачевский и др.).
9.	Проект федерального закона N 449438-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".	Внесен в Госдуму в июле 2007 г. рядом депутатов (Л.В. Говоров, Е.В. Панина, Б.Н. Пастухов и др.)

Раздел 1.5. Законодательство об интеллектуальной собственности

1.5.1. Оценка ситуации и основные итоги работы ТПП РФ

"Интеллектуальная собственность" - широкое понятие, употребляемое на международном уровне для описания произведений, являющихся результатом умственного труда и инновационной деятельности. К таким результатам относятся музыкальные произведения, кинофильмы и компьютерные программы (охраняемые авторским правом), изобретения (охраняемые патентами), коммерческие логотипы и символы (охраняемые посредством института товарных знаков) и информация, не подлежащая разглашению (охраняемая с помощью института коммерческой тайны).

Установление охраны прав интеллектуальной собственности призвано способствовать охране рыночной ценности идей и творений и выгодно не только правообладателям, но и потребителям в целях избежания нарушения их прав. В соблюдении и эффективной защите прав интеллектуальной собственности заинтересовано и государство, поскольку указанные меры способствуют экономическому развитию и приносят выгоду в виде новых технологий, более высокой экономической и социальной эффективности.

В последние годы в России произошло существенное обновление законодательства в сфере интеллектуальной собственности. С одной стороны, это вызвано необходимостью восполнения пробелов и исправления недостатков в правовом регулировании. С другой стороны, российское законодательство об интеллектуальной собственности должно быть приведено в соответствие с международными договорами, в которых Россия участвует или намеревается участвовать, например, Соглашение о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности. Кроме того, российский законодатель должен своевременно перенимать передовой опыт других стран в данной сфере правового регулирования.

Реформирование законодательства об интеллектуальной собственности неразрывно связано с переходом России на инновационную модель промышленного развития, которая в среднесрочной перспективе (5 - 10 лет) может содействовать преодолению кризиса производства, структурной перестройке промышленности и насыщению рынка конкурентоспособной продукцией. В этой части законодательство об интеллектуальной собственности должно быть тесно связано с инновационным законодательством. В долгосрочной перспективе такая стратегия должна помочь России восстановить свое положение в сообществе развитых стран.

Основные принципы национальной инновационной системы сформулированы в утвержденных Президентом РФ 30 марта 2002 года "Основах политики Российской Федерации в области науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу".

Оценивая российское законодательство в области прав интеллектуальной собственности, можно сделать вполне определенный вывод, что в основных положениях оно соответствует положениям таких базовых многосторонних международных договоров в сфере прав интеллектуальной собственности, как:

- Парижская конвенция по защите промышленной собственности (регулирует отношения, связанные с патентами на изобретения, промышленными образцами, товарными знаками, но не пересматривалась с 1967 года);

- Бернская конвенция по защите литературных и художественных произведений (регулирует отношения, связанные с авторскими правами, но возникла потребность идти дальше и урегулировать смежные права);

- Римская конвенция по охране прав исполнителей, произведений звукозаписи и вещательных организаций (регулирует отношения, связанные с правами, являющимися смежными с авторским правом, но возникла потребность идти дальше в связи с массовым использованием компьютерной техники; к тому же ни Бернская, ни Римская конвенции не распространяются на биотехнологии);

- Вашингтонский договор по интеллектуальной собственности в отношении интегральных микросхем (непосредственно связан с компьютерной технологией и регулирует защиту топологии микросхем).

На сегодняшний день Российская Федерация участвует в 14 из 24 международных договоров. Вместе с тем, существенным недостатком действующей системы международных соглашений является отсутствие эффективного механизма регулирования споров, также слабая увязка их положений с международной торговлей. Создание такого механизма явилось основной причиной принятия в рамках ВТО Соглашения о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности (далее - Соглашение ТРИПС).

Оценивая российское законодательство в этой области, можно констатировать, что они в основном соответствуют базовым международным договорам в области прав интеллектуальной собственности, а также Соглашению ТРИПС.

До 1 января 2007 года правовое регулирование отношений, связанных с правами на результаты интеллектуальной деятельности, носило достаточно разрозненный характер. В соответствии с существующими на международном уровне формами охраны и защиты прав интеллектуальной собственности были приняты специальные Федеральные законы:

- Закон Российской Федерации от 23 сентября 1992 года N 3520-1 "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров";

- Закон Российской Федерации от 23 сентября 1992 года N 3523-1 "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных";

- Закон Российской Федерации от 9 июля 1993 года N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах";

- Патентный закон Российской Федерации от 23 сентября 1992 года N 3517-1;

- Федеральный закон от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" и др.

Указанные выше законодательные акты носят комплексный характер, содержат нормы как публично-правового, так и гражданско-правового характера. Кроме того, на законодательном уровне не было установлено каких-либо общих подходов к регулированию отношений, охране и защите результатов интеллектуальной деятельности. Все это порождало множество проблем в правоприменительной практике.

В целях совершенствования законодательного регулирования долгое время велась работа по полной консолидации и систематизации в составе Гражданского кодекса Российской Федерации всего гражданского законодательства, регулирующего отношения в той области, которую принято называть "сферой интеллектуальной собственности". Значительную роль в процессе кодификации имела деятельность Экспертного совета по правовому регулированию и защите интеллектуальной собственности Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму, в состав которого вошли и представители Торгово-промышленной палаты Российской Федерации.

Принятие и введение в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) в основном завершило осуществляемую кодификацию нового гражданского законодательства России.

Четвертая часть ГК РФ, как сказано выше, основана на концепции полной кодификации действующего гражданского законодательства об интеллектуальной собственности. В основе этой концепции лежит оценка участия объектов интеллектуальной собственности в гражданском обороте, как вполне сопоставимого по значению и стоимости с участием в гражданском обороте материальных ценностей.

В четвертой части ГК РФ решены четыре основные задачи кодификационного характера.

Во-первых, осуществлено полное сосредоточение в ГК РФ всего гражданского законодательства об интеллектуальной собственности и ряда неразрывно связанных с ним иных норм. Это повлечет отмену с 1 января 2008 года шести Законов Российской Федерации 1992-1993 гг. об отдельных видах интеллектуальной собственности, многочисленных последующих законодательных наслоений на эти законы, а также основательную расчистку федерального законодательства в этой области. В том, насколько основательно проведена эта расчистка, можно убедиться, обратившись к принятому одновременно с частью четвертой ГК РФ обширному Федеральному закону от 18 декабря 2006 года N 231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации". Во второй статье этого Федерального закона с 1 января 2008 года признаются утратившими силу полностью или частично 54 законодательных акта прошлых лет.

Примечательно, что с введением в действие части четвертой ГК РФ полностью утрачивают силу и престают# действовать на территории России основные кодификационные акты отечественного гражданского законодательства советского времени - Гражданский кодекс РСФСР 1964 года и Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 года. Сохранение до сих пор этих законов в силе диктовалось только тем, что в них имелись отдельные, относящиеся к сфере интеллектуальной собственности нормы, не замещенные Законами 1992-1993 годов. Полное прекращение действия этих старых кодификаций означает завершение замены гражданского законодательства, относящегося к иной политической и экономической эпохе, законами, отвечающими требованиям движения страны по пути демократии и рыночной экономики.

В ходе разработки и обсуждения проекта части четвертой ГК РФ не вызвало сколько-нибудь серьезных возражений и выделение общих положений (глава 69, состоящая из 30 статей), на которую следует обратить особое внимание. Это влечет определенную законодательную экономию и, что важнее, позволяет сформулировать некоторые единые для законодательства об интеллектуальной собственности принципиальные положения.

Большинству общих положений, введенных в главе 69 ГК РФ, корреспондируют в последующих главах Кодекса соответствующие специальные правила, относящиеся к правам на конкретный вид результатов интеллектуальной деятельности или средств индивидуализации.

Разработка части четвертой ГК РФ заставила вновь обратить внимание на вопрос о соотношении норм об интеллектуальной собственности с общими положениями гражданского законодательства (о субъектах, сделках, исковой давности, представительстве, договорах и др.). В связи с тем, что наиболее чувствительным в этой области является вопрос соотношения с общими положениями ГК РФ об обязательствах и договорах тех правил части четвертой, которые регламентируют передачу и предоставление исключительных прав с использованием различного рода договоров, в статье 1233 ГК РФ пришлось, по сути дела, воспроизвести известную норму о соотношении общих и специальных предписаний обязательственного права.

В ходе создания части четвертой ГК РФ разработчикам пришлось решить ряд задач содержательного характера. К ним, прежде всего, относились:

- включение в законодательство об интеллектуальной собственности норм, регулирующих обращение (отчуждение, предоставление в пользование, залог) этих специфических объектов гражданского оборота;

- включение в часть четвертую ГК РФ норм, которые бы расширяли и усиливали защиту авторов и других обладателей исключительных прав. В ГК РФ предусмотрена защита прав на некоторые новые объекты интеллектуальной собственности (на содержание баз данных информационных систем, сложные объекты и некоторые другие). Как правило, это сделано с учетом соответствующих директив Европейского Сообщества в целях гармонизации законодательства;

- усиление ответственности (главным образом, гражданско-правовой) за нарушения прав авторов и других обладателей исключительных прав, вплоть до введения новых видов такой ответственности;

- завершение посредством принятия части четвертой ГК РФ тщательного воплощения в российском законодательстве положений, вытекающих из международных обязательств России в области интеллектуальной собственности. При создании части четвертой ГК РФ преследовалась цель обеспечить ее соответствие и тем международным договорам, участником которых Россия может стать в ближайшем будущем. В первую очередь это, как указывалось ранее, присоединение к Соглашению ТРИПС после вступления России в ВТО.

1.5.2. Основные проблемы и задачи, подлежащие решению

Помимо того, что часть четвертая ГК РФ стала первым кодифицированным актом, регулирующим отношения в сфере интеллектуальной собственности, и в правовом регулировании появилось много новелл. В сфере авторского права все законодательные нововведения можно условно разделить на четыре группы:

1. Изменение в правовом регулировании договорных отношений в сфере авторского права.

2. Нововведения, касающиеся коллективного управления правами.

3. Совершенствование правовой охраны новых объектов и смежных прав.

4. Усиление ответственности за нарушения авторских и смежных прав.

Говоря об изменении в правовом регулировании договорных отношений в сфере авторского права, необходимо отметить новые для Российского законодательства положения статей 1234 и 1285 ГК РФ, предусматривающие возможность заключения договора о полном отчуждении исключительного права на результат интеллектуальной деятельности или на средство индивидуализации. Таким образом, закон предусматривает возможность "изъятия" прав авторов. В случае заключения такого договора у автора остаются только личные неимущественные права - право быть автором произведения.

Статья 1334 ГК РФ устанавливает требование к форме лицензионного договора. С 1 января 2008 года все договоры должны заключаться в письменной форме. В отдельных случаях Гражданский кодекс устанавливает исключения, когда простая письменная форма договора не требуется. Так, согласно статье 1286 ГК РФ договор о предоставлении права использования произведения в периодическом печатном издании может быть заключен в устной форме, а заключение лицензионных договоров о предоставлении права использования программы для ЭВМ или базы данных допускается путем заключения каждым пользователем с соответствующим правообладателем договора присоединения, условия которого изложены на приобретаемом экземпляре таких программы или базы данных либо на упаковке этого экземпляра.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "статья 1334 ГК РФ" следует читать "статья 1235 ГК РФ"

В целях защиты прав авторов Гражданский кодекс ввел обязанность издательских организаций издать произведение при заключении договора о предоставлении права использования произведения (статья 1287 ГК РФ) не позднее срока, установленного в договоре. Вместе с тем, устанавливая обязанность по изданию произведений, законодатель не определил конкретных сроков по исполнению указанной обязанности, ограничившись стандартной формулировкой о порядке исчисления срока - использование произведения должно быть начато в срок, обычный для данного вида произведений и способа их использования. Полагаем, что при правоприменении указанной статьи возникнет неоднозначное толкование "обычного срока публикации", что повлечет споры и судебные разбирательства. Скорее всего, примерные сроки исполнения обязательств будут содержаться в судебных решениях.

Дополнительной гарантией для авторов стало положение пункта 2 рассматриваемой статьи, согласно которому в случае расторжения издательского лицензионного договора из-за невыполнения издательством принятых обязательств, лицензиар вправе требовать выплаты ему вознаграждения, предусмотренного данным договором, в полном размере.

Главным изменением в области коллективного управления правами стало введение государственной аккредитации организаций по управлению правами на коллективной основе. Вместе с тем, до сих пор не определен орган государственной власти, который будет заниматься государственной аккредитацией таких организаций, порядок ее проведения и требования, предъявляемые к организациям по управлению правами на коллективной основе, для получения государственной аккредитации.

Вторым важным изменением в правовом статусе организаций по управлению правами на коллективной основе стало введение членства в таких организациях (статья 1242 ГК РФ). Согласно статье 1244 ГК РФ организация по управлению правами на коллективной основе обязана принять в члены всех правообладателей - авторов и юридических лиц.

Часть четвертая Гражданского кодекса установила правовую охрану для новых объектов интеллектуальной собственности.

Первым новым объектом стали нетворческие базы данных. Введение правовой охраны такого вида объектов заимствовано из зарубежного опыта.

Согласно статье 1333 ГК РФ изготовителем базы данных признается лицо, организовавшее создание базы данных и работу по сбору, обработке и расположению составляющих ее материалов. Изготовителю базы данных принадлежат исключительное право изготовителя базы данных и право на указание на экземплярах базы данных и (или) их упаковках своего имени или наименования.

При этом, исключительное право изготовителя базы данных признается и действует независимо от наличия и действия авторских и иных исключительных прав изготовителя базы данных и других лиц на составляющие базу данных материалы, а также на базу данных в целом как составное произведение. Исключительное право изготовителя базы данных возникает в момент завершения ее создания и действует в течение пятнадцати лет, считая с 1 января года, следующего за годом ее создания. В случае обнародования базы данных исключительное право изготовителя действует в течение пятнадцати лет, считая с 1 января года, следующего за годом ее обнародования. При каждом обновлении базы данных срок действия исключительного права возобновляется.

Дополнительно к ранее существовавшему перечню субъектов, которым могут принадлежать авторские и смежных права, статья 1337 вводит возможность их предоставления новому субъекту - публикатору. Публикатором признается гражданин, который правомерно обнародовал или организовал обнародование произведения науки, литературы или искусства, ранее не обнародованного и перешедшего в общественное достояние либо находящегося в общественном достоянии в силу того, что оно не охранялось авторским правом.

Предоставляя смежные права публикаторам, законодатель ставил цель стимулировать обнародование редких произведений, обладающих большой литературной ценностью. Предоставление права публикатору, призванное поощрять поиски в архивах, также является гармонизацией с европейским правом - Директивой ЕС N 93/98/ЕС от 29 декабря 1993 года о гармонизации сроков охраны авторского права и некоторых смежных прав.

Отдельно новое законодательство определяет права изготовителя аудиовизуального произведения, то есть лица, организовавшего создание такого произведения (продюсера), что также является новеллой. Его права определяются в соответствии со статьей 1240 ГК РФ как права лица, использующего результат интеллектуальной деятельности в составе сложного объекта. Под сложным объектом законодатель понимает объект, состоящий из нескольких охраняемых результатов интеллектуальной деятельности (кинофильма, иного аудиовизуального произведения, театрально-зрелищного представления, мультимедийного продукта, единой технологии). Основанием для перехода к лицу, организовавшему создание сложного объекта, прав на охраняемые результаты интеллектуальной деятельности является заключение с обладателями исключительных прав на соответствующие результаты интеллектуальной деятельности (например, при создании кинофильма нужен сценарий, музыка к кинофильму, художественное оформление и т.п.) договора об отчуждении исключительного права или лицензионного договора. Однако за авторами отдельных "интеллектуальных объектов", входящих в сложный объект, сохраняется право авторства и другие личные неимущественные права.

Большие изменения произошли и в сфере охраны прав на произведения.

Что касается способов защиты прав интеллектуальной собственности, в настоящее время в России предусмотрены различные формы ответственности при нарушении прав интеллектуальной собственности:

1) гражданско-правовая ответственность (необходимость возмещения понесенных убытков; взыскание незаконно полученного дохода; выплата компенсации в определенном размере (как альтернатива возмещению убытков); компенсация морального вреда; признание нарушенного права на авторство; восстановление положения, существовавшего до нарушения права (реституция); пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; принуждение к исполнению обязанности в натуре; прекращение или изменение договорных правоотношений в судебном порядке);

2) уголовная и административная ответственность за нарушение прав интеллектуальной собственности (статьи 146 и 147 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающие уголовные наказания; статья 7.12 Кодекса об административных правонарушениях РФ, предусматривающая административные штрафы в разных размерах).

Часть четвертая ГК РФ существенно расширяет возможности применения такой меры ответственности за нарушения исключительных прав как взыскание с нарушителя суммы компенсации.

Компенсация взыскивается, если требование о ее уплате предъявлено правообладателем вместо требования о взыскании убытков. Правообладатель выбирает и один из двух предусмотренных законом способов определения размера компенсации. В одном случае он определяется "по усмотрению суда" в пределах от 10 тыс. до  млн. руб., "исходя из характера нарушения", в другом - в двукратном размере стоимости объекта нарушенных прав либо прав на использование этого объекта (статья 1301 ГК РФ).

Гражданский кодекс ничего не меняет ни в содержании, ни в размере этой санкции, но распространяет ее на нарушения целого ряда других исключительных прав.

Такое расширение сферы применения компенсации за нарушение исключительных прав отчасти стало следствием включения в группу прав, смежных с авторскими (глава 71 ГК РФ), новых видов смежных прав - прав на содержание базы данных и прав публикатора на произведение науки, литературы или искусства. Естественно, что эти новые смежные права подпали под общие правила об ответственности за нарушение смежных прав, в том числе и правила об ответственности в виде выплаты компенсации.

Важным с практической точки зрения является полноценное распространение указанной меры ответственности в качестве санкции за нарушение исключительного права на товарный знак и за незаконное использование наименования места происхождения товара (пункт 2 статьи 1537 ГК РФ).

С вступлением в силу части четвертой ГК РФ в гражданское законодательство вводится дополнительная ответственность за неоднократные или грубые нарушения исключительных прав в сфере интеллектуальной собственности. Новой и весьма существенной санкцией за такие нарушения по решению суда является возможность ликвидации юридического лица и прекращения деятельности гражданина в качестве индивидуального предпринимателя, совершающего подобные нарушения (статья 1253 ГК РФ).

Одной из наиболее серьезных проблем в сфере защиты результатов интеллектуальной деятельности остается проблема контрафактной продукции.

Гражданский кодекс предусматривает серьезные изменения в правилах, определяющих применение такой меры ответственности за нарушения исключительных прав, как конфискация контрафактных экземпляров произведений, фонограмм и используемых для их воспроизведения материалов и оборудования.

В действовавшем до вступления в силу части четвертой ГК РФ законодательстве этот вид санкций был предусмотрен только Законом Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах" (статья 49.1). Санкция применялась за нарушения прав на произведения, защищаемые авторским правом, и фонограммы, защищаемые соответствующим смежным правом.

Гражданский кодекс распространяет возможность применения санкций этого вида практически на все отношения в сфере интеллектуальной собственности, имеющие своим предметом материальные носители, в которых выражен результат интеллектуальной деятельности или средство индивидуализации юридического лица, товара, работ или услуг, если эти материальные носители являются контрафактными (пункты 4 и 5 статьи 1252 ГК РФ). Таким материальным носителем может быть информационный носитель базы данных, продукт и устройство, в которых использовано изобретение; продукт, в котором использовано изобретение или полезная модель; изделие, в котором использован промышленный образец, и другие материальные объекты.

1.5.3. Предложения по совершенствованию законодательства

В связи с начавшимся в последние несколько лет в экономике России периодом подъема и увеличения темпов ее развития, весьма актуальным стало решение задачи всемерного стимулирования создания новых научно-технических разработок, квалифицированной оценки, надежной патентной защиты, своевременной и эффективной их реализации в виде конкурентоспособных производств и продукции.

В соответствии с этими задачами и с учетом необходимости максимального использования имеющихся научно-технических возможностей должна выстраиваться государственная политика в области стратегии планирования и тактики осуществления мер по обеспечению конкурентоспособности российской экономики.

В мировой и российской практике существует два способа закрепления прав на создаваемые результаты интеллектуальной деятельности в сфере технологий: открытый (через патентование) и закрытый (через охрану ноу-хау в режиме коммерческой тайны).

В Российской Федерации нерешенным остается вопрос учета и оценки материальных и нематериальных активов, в том числе, созданных еще в советское время. Права государства на эту собственность до сих пор практически не защищены. В настоящее время большинство научно-исследовательских работ финансируется из средств бюджета. В России, по данным Роспатента, из 100% охраноспособных результатов интеллектуальной деятельности, полученных при бюджетном финансировании, патентуется только 5% таких результатов, а в коммерческом обороте в 2005 году находилось менее 1% из них. Результатом сложившейся ситуации стали огромные финансовые потери - это и отсутствие внедрения новых технологий в Российской экономике, и отток незащищенных технологий за рубеж.

Мировая практика показывает, что только надежная защита правовой охраны любого объекта техники, будь то самолет или автомобиль, требует наличия, по крайней мере, сотни патентов на изобретения, промышленные образцы, полезные модели. Такое же количество объектов охраняется в режиме коммерческой тайны.

Основные проблемы законодательных изменений для экономики предприятий и учреждений, по мнению экспертов ТПП России, связаны с введением новых глав 75 и 77 ГК РФ, имеющих прямое отношение к правовой охране технологий и промышленных секретов.

Режим коммерческой тайны в России, несмотря на действующий Федеральный закон "О коммерческой тайне", используется очень слабо. Невысокие показатели изобретательской деятельности можно, по-видимому, объяснить тем, что предприятия патентуют далеко не все свои разработки и технологии. По их мнению, это позволяет им не раскрывать содержание технологий, относя их к категории, так называемых, секретных изобретений, в отношении которых не публикуется никаких сведений в открытых источниках. Однако эта практически безупречно действовавшая в советское время система в современных условиях широкого развитого международного военно-технического сотрудничества и экспорта продукции военного значения представляется весьма уязвимой.

Важным является вопрос о правах государства на использование результатов, созданных за счет средств федерального бюджета и охраняемых в режиме коммерческой тайны. Сегодня, как известно, режим коммерческой тайны применяется преимущественно для охраны информации технологического характера, информации об условиях и режимах технологических процессов, для конструкторской документации. В настоящее время механизм распоряжения государством правами, охраняемыми в режиме коммерческой тайны, по сути, не определен. Точно так же не определена, поддержка предприятий для зарубежного патентования из средств федерального бюджета. Считаем крайне важным установление в законодательстве налоговых льгот на затраты по патентованию новых изобретений.

Положения главы 75 ГК РФ, регулирующие права на секрет производства (ноу-хау), также являются новеллами для российского законодательства. Вместе с тем, введение института ноу-хау не было до конца продумано законодателем и согласовано с действующими законодательными актами, что привело к многочисленным правовым коллизиям.

Во-первых, сфера отношений, регулируемых Федеральным законом "О коммерческой тайне", существенно сокращается. С 1 января 2008 года предметом указанного закона будут отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении информации, составляющей секрет производства (ноу-хау). При этом под коммерческой тайной понимается режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.

Новым законодательством существенно расширяется объем ноу-хау. Если до вступления в силу части четвертой ГК РФ и соответствующих изменений в Федеральный закон "О коммерческой тайне" секреты производства (ноу-хау) признавались одной из разновидностей информации, составляющей коммерческую тайну, то после вступления в силу части четвертой ГК РФ любая информация, составляющая коммерческую тайну, объявляется секретом производства (ноу-хау).

Представляется, что данный подход будет противоречить общепринятой практике и международным обязательствам России.

Исходя из общепринятой практики, ноу-хау условно подразделяют на три большие группы:

- информация о сущности незапатентованного изобретения, полезной модели или промышленного образца;

- сведения о методах, процессах, технологиях, профессиональном опыте и иных объектах, имеющих коммерческую ценность, но лишенных способности охраняться патентом;

- добавочная информация, получаемая при использовании запатентованных технологий, которая, не будучи патентоспособной сама по себе, позволяет более эффективно использовать запатентованное устройство или способ.

В настоящее время о ноу-хау упоминается более чем в 180 международных соглашениях. Так, например, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Бельгия о сотрудничестве в области исследования и использования космического пространства в мирных целях ноу-хау определено лишь как разновидность конфиденциальной информации, но не вся конфиденциальная информация.

Коммерческая тайна сама по себе не является объектом интеллектуальной собственности, но имеет важное значение для создания условий, благоприятствующих вовлечению в хозяйственный оборот такого объекта интеллектуальной собственности как ноу-хау. Ноу-хау является самостоятельным объектом интеллектуальной собственности, права на который охраняются в режиме коммерческой тайны.

С вступлением в силу части четвертой ГК РФ существенно изменяется объем и характер правомочий правообладателя на коммерческую тайну.

Поскольку ноу-хау является одним из объектов интеллектуальной собственности, то институт исключительного права, как специфический институт, используемый ранее только применительно в сфере интеллектуальной собственности, теперь предлагается использовать по отношению ко всей коммерческой тайне.

Для этого, наряду с установлением исключительного права на секрет производства в статье 1466 ГК РФ, признаются утратившими силу положения части 2 статьи 4 и статьи 7 Федерального закона "О коммерческой тайне", устанавливающие сегодня права обладателя информации, составляющей коммерческую тайну.

Согласно статье 1466 ГК РФ обладателю секрета производства принадлежит исключительное право его использования в соответствии со статьей 1229 ГК РФ любым не противоречащим закону способом (исключительное право на секрет производства), в том числе при изготовлении изделий и реализации экономических и организационных решений. Обладатель секрета производства вправе распоряжаться указанным исключительным правом.

В отличие от установленных законодателем конкретных сроков действия исключительных прав на иные результаты интеллектуальной деятельности, исключительное право на секрет производства действует до тех пор, пока сохраняется конфиденциальность сведений, составляющих его содержание. С момента утраты конфиденциальности соответствующих сведений исключительное право на секрет производства прекращается у всех правообладателей.

Обязанности сохранять конфиденциальность секрета производства до прекращения действия исключительного права на секрет производства закреплены при отчуждении исключительного права (пункт 2 статьи 1468 ГК РФ), при передаче права по лицензионному договору (пункт 3 статьи 1469 ГК РФ), в связи с выполнением трудовых обязанностей (пункт 2 статьи 1470 ГК РФ).

В то же время, если при исключении из Федерального закона "О коммерческой тайне" статьи 8 "Обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, полученной в рамках трудовых отношений", аналогичная норма закреплена в статье 1470 ГК РФ "Служебный секрет производства", то признание утратившими силу пунктов 3 и 4 части 3, части 4, 5 и 7 статьи 11 "Охрана конфиденциальности информации в рамках трудовых отношений" Федерального закона "О коммерческой тайне" о неразглашении коммерческой тайны после прекращения трудового договора в течение определенного срока, о возмещении ущерба и убытков при ее разглашении не получили соответствующего закрепления в ГК РФ.

Кроме того, не получили законодательного закрепления нормы, содержащиеся в статьях 9 "Порядок установления режима коммерческой тайны при выполнении государственного или муниципального контракта для государственных или муниципальных нужд" и 12 "Охрана конфиденциальности информации в рамках гражданско-правовых отношений" Федерального закона "О коммерческой тайне", что при их признании утратившими силу с 2008 года приведет к пробелу в правовом регулировании.

Таким образом, новеллы законодательства о коммерческой тайне и ноу-хау, существенно изменяя порядок охраны прав на секреты производства, при сохранении указанных правовых коллизий затруднят правоприменение в этой области. Существующие пробелы в правовом регулировании могут также повлечь недобросовестные действия со стороны отдельных субъектов хозяйственной деятельности, например, умышленное раскрытие сведений, составляющих ноу-хау в целях прекращения его правовой охраны, что приведет многие организации, использующих в своей деятельности секреты производства к убыткам.

Новым для Российского законодательства, как говорилось ранее, стало предоставление охраны такому результату интеллектуальной деятельности как сложный объект. Статья 1240 ГК РФ в качестве одного из видов сложных объектов называет единую технологию.

Легальное определение понятия "единая технология" дано в статье 1542 ГК РФ, согласно которой единой технологией признается выраженный в объективной форме результат научно-технической деятельности, который включает в том или ином сочетании изобретения, полезные модели, промышленные образцы, программы для ЭВМ или другие результаты интеллектуальной деятельности, подлежащие правовой охране, и может служить технологической основой определенной практической деятельности в гражданской или военной сфере (единая технология). Помимо охраняемых результатов интеллектуальной деятельности в состав единой технологии могут входить результаты интеллектуальной деятельности, не подлежащие правовой охране.

Право использовать результаты интеллектуальной деятельности в составе единой технологии как в составе сложного объекта принадлежит лицу, организовавшему создание единой технологии (право на технологию) на основании договоров с обладателями исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, входящие в состав единой технологии. В состав единой технологии могут входить также охраняемые результаты интеллектуальной деятельности, созданные самим лицом, организовавшим ее создание.

Установленные ГК РФ правила применяются к отношениям, связанным с правом на технологию гражданского, военного, специального или двойного назначения, созданную за счет или с привлечением средств федерального бюджета либо бюджетов субъектов Российской Федерации, выделяемых для оплаты работ по государственным контрактам, по другим договорам, для финансирования по сметам доходов и расходов, а также в виде субсидий. Указанные правила не применяются к отношениям, возникающим при создании единой технологии за счет или с привлечением средств федерального бюджета либо бюджетов субъектов РФ на возмездной основе в форме бюджетного кредита.

Несмотря на частое использование в Российском законодательстве терминов "технология гражданского назначения", "технология военного назначения", нормативно-правовое определение указанных понятий отсутствует. Поскольку принадлежность технологии к одному из указанных видов является условием ее охраны в соответствии с положениями главы 77 ГК РФ, во избежание коллизий и неправильного толкования закона необходимо ввести законодательные определения или критерии для отнесения технологий к технологиям гражданского, военного, специального или двойного назначения.

Необходимо обратить внимание на заложенные в тексте ГК РФ внутренние противоречия между общими и специальными нормами. Пункт 5 статьи 1240 ГК РФ устанавливает, что положения об использовании результата интеллектуальной деятельности в составе сложного объекта применяются к праву использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, созданной за счет или с привлечением средств федерального бюджета.

Вместе с тем, согласно специальным нормам главы 77 ГК РФ положения указанной главы регулируют отношения, связанные с правом на технологию, созданную за счет или с привлечением средств федерального бюджета либо бюджетов субъектов Российской Федерации. В целях устранения законодательной коллизии считаем необходимым внести соответствующие изменения в ГК РФ.

Лицу, организовавшему создание единой технологии за счет или с привлечением средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ (исполнителю), принадлежит право на созданную технологию, за исключением случаев, когда это право принадлежит Российской Федерации или субъекту Российской Федерации.

По новому законодательству лицо, которому принадлежит право на технологию, обязано незамедлительно принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры для признания за ним и получения прав на результаты интеллектуальной деятельности, входящие в состав единой технологии (подавать заявки на выдачу патентов, на государственную регистрацию результатов интеллектуальной деятельности, вводить в отношении соответствующей информации режим сохранения тайны, заключать договоры об отчуждении исключительных прав и лицензионные договоры с обладателями исключительных прав на соответствующие результаты интеллектуальной деятельности, входящие в состав единой технологии, и принимать иные подобные меры), если такие меры не были приняты до или в процессе создания технологии.

В Гражданском кодексе специально отмечается, что в случаях, когда законодательство допускает различные способы правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности, входящих в состав единой технологии, лицо, которому принадлежит право на технологию, выбирает тот способ правовой охраны, который в наибольшей степени соответствует его интересам и обеспечивает практическое применение единой технологии.

В соответствии с новыми законодательными положениями лицо, которому принадлежит право на технологию, обязано осуществлять ее практическое применение (внедрение). Такая же обязанность возложена на любое лицо, которому передается или к которому переходит это право. Установление такой обязанности связано с необходимостью повышения эффективности государственных затрат и активизации внедрения новых технологий в экономический оборот.

Как и на другие объекты интеллектуальной собственности, право на технологию, созданную за счет или с привлечением средств федерального бюджета, принадлежит Российской Федерации в случаях, когда:

1) единая технология непосредственно связана с обеспечением обороны и безопасности Российской Федерации;

2) Российская Федерация до создания единой технологии или в последующем приняла на себя финансирование работ по доведению единой технологии до стадии практического применения;

3) исполнитель не обеспечил до истечения шести месяцев после окончания работ по созданию единой технологии совершение всех действий, необходимых для признания за ним или приобретения исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, которые входят в состав технологии.

Право на технологию, созданную за счет или с привлечением средств бюджета субъекта Российской Федерации, принадлежит ему в случаях, когда:

1) субъект Российской Федерации до создания единой технологии или в последующем принял на себя финансирование работ по доведению технологии до стадии практического применения;

2) исполнитель не обеспечил до истечения шести месяцев после окончания работ по созданию единой технологии совершение всех действий, необходимых для признания за ним или приобретения исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, которые входят в состав технологии.

В случаях, когда право на технологию принадлежит Российской Федерации или субъекту Российской Федерации, исполнитель обязан принять меры для признания за ним и получения прав на соответствующие результаты интеллектуальной деятельности для последующей передачи этих прав соответственно Российской Федерации и субъекту Российской Федерации.

Отчуждение Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации права на технологию третьим лицам осуществляется, по общему правилу, возмездно по результатам проведения конкурса. В случае невозможности отчуждения принадлежащего Российской Федерации или субъекту Российской Федерации права на технологию на конкурсной основе такое право передается по результатам проведения аукциона. Порядок проведения конкурса или аукциона на отчуждение права на технологию, а также возможные случаи и порядок передачи Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации права на технологию без проведения конкурса или аукциона должны определяться Федеральным законом о передаче технологий. В настоящее время идет активная работа по разработке текста указанного закона. Скорейшее принятие Федерального закона "О передаче технологий" будет способствовать повышению прозрачности при передаче технологий, увеличению доходов федерального бюджета и бюджетов Российской Федерации, а также увеличению инновационной составляющей в производстве и экономике России в целом.

Статья 1550 ГК РФ предоставляет право лицу, обладающему правом на технологию, по своему усмотрению распоряжаться этим правом путем передачи его полностью или частично другим лицам по договору или по иной сделке, в том числе по договору об отчуждении этого права, по лицензионному договору либо по иному договору, содержащему элементы договора об отчуждении права или лицензионного договора.

Право на технологию передается одновременно в отношении всех результатов интеллектуальной деятельности, входящих в состав единой технологии как единое целое. Передача прав на отдельные результаты из числа указанных результатов (на часть технологии) допускается лишь в случаях, когда часть единой технологии может иметь самостоятельное значение.

Условия экспорта единой технологии изложены в статье 1551 ГК РФ. Вместе с тем, законодатель установил, что единая технология должна иметь практическое применение (внедрение) преимущественно на территории Российской Федерации. Право на технологию может передаваться для использования единой технологии на территориях иностранных государств с согласия государственного заказчика или распорядителя бюджетных средств в соответствии с законодательством о внешнеэкономической деятельности. Сделки, предусматривающие использование единой технологии за пределами Российской Федерации, подлежат государственной регистрации в федеральном органе исполнительной власти по интеллектуальной собственности. Несоблюдение требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность.

Подводя итог краткому обзору основных изменений в законодательстве в сфере интеллектуальной собственности, необходимо отметить, что консолидация и кодификация законодательного регулирования способствовала повышению уровня охраны прав создателей объектов интеллектуальной собственности и последующих владельцев исключительных и неисключительных прав на них и эффективности защиты нарушенных прав владельцев результатов интеллектуальной деятельности.

Вместе с тем, для формирования стабильной и эффективной правоприменительной практики необходимо устранить ряд противоречий и коллизий как между нормами части четвертой ГК РФ, так и между нормами ГК РФ и других Федеральных законов. Кроме того, чтобы не парализовать деятельность организаций и государственных органов после вступления в силу части четвертой ГК РФ необходимо ускорить принятие специальных Федеральных законов в развитие положений статей 1247, 1473, 1546, 1547 и подзаконных нормативных актов.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих
разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации" (в части устранения пробелов правового регулирования и коллизий)	Требует разработки
2.	Проект федерального закона "Об институте патентных поверенных"	Разрабатывается Минобрнауки России
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части выдачи разрешений на использование в фирменном наименовании акционерного общества наименования Российской Федерации, а также слов, производных от этого наименования	Разрабатывается Минюстом России
4.	Проект федерального закона "О передаче федеральных технологий"	Разрабатывается Минобрнауки России

1.6. Законодательство о кредитных организациях

1.6.1. Оценка ситуации и основные итоги работы ТПП РФ

Банковский сектор является одним из важнейших секторов экономики России. В банках аккумулирована практически вся масса денежных средств, которая и перераспределяется посредством различного рода платежей между хозяйствующими субъектами, физическими лицами и государством, а также путем инвестиций и предоставления кредитов.

Однако в настоящее время потребности российской экономики в банковских услугах в полной мере не удовлетворяется. Это обусловлено как недостатками в деятельности самих банков, так и внешними условиями развития банковского сектора, прежде всего сохраняющимся высоким уровнем рисков банковской деятельности, недостатками ее правового обеспечения и значительными издержками.

Основными законодательными актами, регулирующими деятельность в банковской сфере, являются Федеральный закон от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а также Федеральный закон от 2 декабря 1990 года N 395-1 "О банках и банковской деятельности".

ТПП России большое внимание уделяет вопросу о развитии законодательного регулирования данного сектора экономики, активно сотрудничая с органами государственной власти в этом направлении, выступая с различного рода инициативами и предложениями.

За последнее время был внесен ряд изменений, одобренных ТПП России, направленных на совершенствование банковского законодательства и учитывающих произошедшие на рынке банковских услуг изменения, в том числе:

- установлен минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих и вновь создаваемых банков в сумме 5 млн. евро в рублевом эквиваленте (Федеральный закон от 03 мая 2006 года N 60-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" и Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

- из числа банковских операций исключены платежи за услуги связи, за жилое помещение и коммунальные услуги (Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 140-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" и статью 37 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей");

- упрощена процедура формирования капитала кредитных организаций за счет средств нерезидентов (Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 246-ФЗ "О внесении изменений в статьи 11 и 18 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и статью 61 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

- урегулирован порядок и условия включения субординированных кредитов в состав регулирование# источников собственных средств кредитной организации (Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 267-ФЗ "О внесении изменений в статьи 50-36 и 50-39 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и статью 72 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату и номер названного Федерального закона следует читать как "от 29 декабря 2006 года N 247-ФЗ"

Кроме того, был принят ряд Федеральных законов, в том числе:

- Федеральный закон от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации";

- Федеральный закон от 10 декабря 2003 года N 173-Ф "О валютном регулировании и валютном контроле";

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона следует читать как "173-ФЗ"

- Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 218-ФЗ "О кредитных историях";

- Федеральный закон от 19 июля 2007 года N 196-ФЗ "О ломбардах".

Своевременным, на наш взгляд, стало принятие Федерального закона от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О Банке развития". Полагаем, что данный институт развития будет играть важную роль в обеспечении устойчивого развития российской экономики, так как основной его функцией является финансирование инфраструктурных проектов, в том числе, реализуемых в рамках государственно-частного партнерства, имеющих стратегическое значение для государства.

Так, по мнению разработчиков данного Закона, через Банк развития будут реализовываться проекты в России и за рубежом, направленные на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего бизнеса.

Следует также отметить принятый во втором чтении проект федерального закона проект N 151989-4 "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и статью 4 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", предусматривающий повышение с 2 до 10 процентов уровня достаточности собственных средств (капитала) кредитных организаций.

1.6.2. Наиболее актуальные задачи и проблемы, подлежащие решению

Следует констатировать, что действующее банковское законодательство в Российской Федерации представляет собой совокупность разрозненных нормативных правовых актов, не образующих целостной системы. При этом в основные законодательные акты - Федеральный закон "О центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" - постоянно вносятся изменения и дополнения.

Вместе с тем, по оценке специалистов, банковское законодательство состоит сегодня приблизительно из 8,7 тысяч нормативных актов, носящих подзаконный характер.

Более того, в некоторых случаях банковское законодательство вступает в противоречие с другими нормативными правовыми актами, в частности с налоговым и таможенным законодательством.

Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость соответствующим образом систематизировать те нормативные правовые акты, которые составляют основу функционирования системы финансов и кредита.

В целях упорядочения работы с банковским законодательством представляется целесообразным создать документ, аналогичный Налоговому кодексу Российской Федерации. Пример Налогового кодекса неслучаен. Ситуация, которая существовала до недавнего времени в области налогового законодательства, напоминала положение, существующее в настоящее время в банковском законодательстве.

Идея создания Банковского кодекса Российской Федерации была выдвинута еще в 1996 году Председателем Совета Федерации Е.С. Строевым на заседании круглого стола "Финансово-кредитная система и налоговая политика в России".

Цель принятия Банковского кодекса - создание целостного нормативного правового акта, необходимого для деятельности всех участников банковской системы России, включая Банк России, государственные, коммерческие банки и других участников, на основе наиболее ценных положений действующего банковского законодательства и выработки новых подходов к деятельности банков в России.

Сложившаяся практика и опыт функционирования банковской системы России и других государств, таких как США, Великобритания и Германия, должны стать основой для создания единого Банковского кодекса в России. Как нормативный документ, Банковский кодекс призван в рамках единой структуры сгруппировать нормы права, относящиеся к банковской сфере.

При разработке и принятии кодифицированного акта должны учитываться те недостатки законодательства о банках и банковской деятельности, которые существуют на настоящий момент:

- отсутствие правовых условий для формирования источников кредитования в силу отсутствия системы реальной защиты вкладчиков, а также отсутствие защиты банков от досрочного полного изъятия привлеченных срочных вкладов;

- отсутствие достаточной законодательной защиты от риска невозврата кредитов в силу слабой защищенности прав собственника в части обеспечения возврата долга и отсутствия законодательства о кредитных историях;

- отсутствие специальных законодательных норм, регулирующих долгосрочное кредитование. Действующее банковское законодательство не проводит различий между краткосрочным и долгосрочным кредитованием - как по источникам, так и по методам обеспечения ликвидности. Проведение этих различий на уровне подзаконных актов оставляет много места для произвола, что не способствует формированию нормальных обычаев делового оборота, а скорее подрывает принципы делового сообщества и органов контроля;

- действующее законодательство не препятствует сверхцентрализации и монополизму в банковской сфере. Кредитная система России чрезмерно централизована. Экспансия сильных многофилиальных банков из центра в регионы не столько стимулирует конкуренцию на рынке банковских услуг, сколько способствует оттоку финансовых средств из регионов. Господствует монополизм на рынке сбережений населения при неоправданной задержке с формированием институтов кооперативного и взаимного кредита, вписанных в кредитно-финансовую систему.

Проблема защиты банков от досрочного полного изъятия привлеченных срочных вкладов обусловлена некоторым "перевесом" интересов банка и вкладчика в пользу последнего.

Так, действующая редакция пункта 2 статьи 837 Гражданского кодекса Российской Федерации предоставляет вкладчику право в любое время изъять вклад, размещенный на определенный срок, без каких-либо ограничений, несмотря на установленные в договоре банковского вклада сроки возврата.

Следует отметить, что предусмотренный в пункте 2 статьи 837 Гражданского кодекса Российской Федерации механизм защиты прав и интересов вкладчиков был, безусловно, необходим в условиях нестабильности банковского сектора.

Однако, на наш взгляд, в современных условиях такое жесткое требование в отношении банков оказывает на данный сектор экономики обратное, дестимулирующее действие. Банки не в состоянии четко планировать размещение привлеченных от вкладчиков денежных средств, поскольку всегда существует вероятность досрочного расторжения договора срочного банковского вклада. Досрочное расторжение такого договора влечет нарушение сформированной банком структуры движения средств, целью которой является обеспечение своевременного исполнения обязательств банка.

Такое положение оказывает негативное воздействие на банковский сектор, сдерживая его развитие, и, как следствие, сдерживается развитие других отраслей экономики, так как значительные суммы денежных средств, имеющихся в распоряжении банков, отвлекаются не в инвестиционную сферу, а размещаются в наиболее ликвидные, а значит наименее доходные финансовые инструменты.

Представляется целесообразным закрепить на законодательном уровне возможность привлечения денежных средств во вклады без права их досрочного изъятия. Однако необходимо сохранить и имеющиеся на сегодняшний день виды вкладов, предоставляющих право вкладчику на досрочное изъятие денежных средств. При этом представляется, что вклады без права досрочного изъятия должны предоставлять вкладчикам более выгодные условия, в отличие от иных.

В этой связи заслуживает внимание проект федерального закона N 468485-4 "О внесении изменений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", предлагающий механизм разрешения указанного вопроса. Данный законопроект внесен 07 сентября 2007 года депутатом Госдумы А.Г. Аксаковым.

Довольно острой в настоящее время остается проблема получения субъектами малого и среднего предпринимательства небольших сумм в виде кредитов (микрокредитов).

На решение данной проблемы был направлен законопроект N 92873-4 "О внесении изменений в статью 31 ФЗ "О банках и банковской деятельности" (в части предоставления кредитов малым предприятиям до 300.000 рублей). Однако он был снят 6 октября 2005 года с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы. Вместе с тем проблематика, рассматриваемая в указанном законопроекте, не утрачивает актуальности.

Данная законодательная инициатива имеет принципиально важное значение для развития малого предпринимательства в России, облегчения доступа предпринимателей к кредитным ресурсам. На наш взгляд, выдача кредитов предпринимателям без образования юридического лица непосредственно из кассы кредитной организации (в сумме до 300 тыс. рублей) создаст необходимые объективные предпосылки для развития институтов микрокредитования предпринимателей, обеспечит экономию операционных затрат как для банков, так и для их клиентов.

По нашим оценкам, это условие в среднем на одни сутки позволит сократить срок получения кредитов, значительно ускорив тем самым заключение договоров, хозяйственных сделок в сфере малого предпринимательства.

Введение механизма микрокредитования, на наш взгляд, не снизит уровень контроля за движением капитала и не создаст предпосылок для злоупотреблений в финансовой отчетности, так как выдача кредитов будет осуществляется в соответствии с порядком ведения кассовых операций, установленным Центральным Банком России.

Принимая во внимание острую потребность субъектов малого предпринимательства в привлечении дополнительных финансовых ресурсов для осуществления своей коммерческой деятельности, указанные изменения в законодательстве позволят сделать кредитование предпринимателей без образования юридического лица более дешевым, доступным и оперативным.

Таким образом, очевидна необходимость разработки и принятия федерального закона, регулирующего вопросы микрокредитования, микрофинансирования.

Следует также отметить, что в настоящее время при участии ТПП России ведется разработка проекта федерального закона "О микрофинансовых организациях". Полагаем, его принятие позволит решить ряд проблемных вопросов в данной сфере и окажет стимулирующее воздействие как на предпринимателей, так и на банковский сектор.

Принятый Федеральный закон от 19 июля 2007 года N 196-ФЗ "О ломбардах", по нашему мнению, в некоторой степени позволит закрыть пробел законодательства, связанного с регулированием отношений по кредитованию граждан под залог принадлежащих им вещей.

Необходимо учитывать, что ежегодный оборот средств в ломбардной деятельности составляет 2,5-4 млрд. рублей.

Однако Законом не предусмотрено создание либо наделение какого-либо государственного органа полномочиями по надзору за деятельностью ломбардов. Ломбарды по-прежнему не подлежат лицензированию и могут регистрироваться как обычные юридические лица, хотя их деятельность, по сути своей, связана с кредитованием населения (под залог движимого имущества), что очень схоже с деятельностью банков.

Кроме того, Закон позволяет займодателю реализовывать имущество не только посредством публичных торгов (аукционов), но и в порядке, установленном самим ломбардом. При этом Гражданский кодекс Российской Федерации, которым раньше регулировалась эта сфера, допускал только публичные торги. Таким образом, при отсутствии аукциона - традиционного механизма, позволяющего реально оценивать стоимость заложенных вещей - ломбарды, по сути, получают узаконенную возможность прибегать к практике занижения их цены.

1.6.3. Предложения по совершенствованию законодательства

Развитие системы финансовых институтов в России, совершенствование правовых основ кредитно-денежной системы, регулирование деятельности банков и банковского надзора должны быть ориентированы на общепринятую международную практику.

Приоритеты модернизации банковского сектора требуют решения следующих задач: создание системы страхования вкладов; завершение подготовки к переходу кредитных организаций на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности (МСФО); оптимизация регулятивных и надзорных функций Банка России.

В целях совершенствования правового регулирования деятельности кредитных организаций представляется необходимым:

- подготовить поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации, направленные на защиту банков от потерь, связанных с досрочным изъятием срочных вкладов;

- осуществить комплекс законодательных мер, направленных на рост возвратности кредитов путем: усиления правовой защищенности собственников просроченных долгов; полного запрета льготных и иных бюджетных кредитов (за исключением проходящих через государственные банки или агентства); создания системы бюджетных дотаций на частичную выплату процентов по кредиту; обеспечения банков правовыми средствами защиты от недобросовестных заемщиков через создание института кредитных историй;

- разработать законодательную базу взаимного и кооперативного кредитования с целью обеспечения большинству населения альтернативных возможностей сбережения;

- принять поправки в законодательство, обеспечивающие конституционную независимость Центрального банка через: введение в законодательство четких критериев работы Банка России; обеспечение контроля за работой Банка России путем создания профессионального Наблюдательного совета Банка России (вместо существующего Национального банковского совета с неопределенными функциями), независимого от администрации Банка России, с передачей ему функций контроля за деятельностью администрации, включая утверждение расходов и контроль за ними;

- подготовить поправки к федеральным законам, направленные на ликвидацию возникшего чрезмерного налогообложения банков;

- завершить комплекс подготовительных мероприятий по внедрению международных стандартов в практику бухгалтерского учета и отчетности в кредитных организациях. Базовой предпосылкой введения МСФО должно стать принятие нового Федерального закона "О бухгалтерском учете". Соответствующие коррективы должны быть внесены также в налоговое законодательство;

- повысить требования к учредителям (участникам) кредитных организаций, установить требования по вопросам предоставления информации о финансовом положении, деятельности и деловой репутации учредителей (участников) в случае приобретения ими 10% и более акций (долей) кредитной организации. В этих целях необходимо внести соответствующие изменения в федеральные законы "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности";

- совершенствовать процедуры финансового оздоровления и ликвидации кредитных организаций, деятельности временных администраций, аттестации арбитражных управляющих (ликвидаторов) кредитных организаций. Внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации и законодательство о несостоятельности (банкротстве), направленные на обеспечение правовой защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом. Продолжить работу над совершенствованием механизма капитализации долгов кредитной организации в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";

- подготовить Банку России предложения по изменению законодательства, направленные на упрощение процедур слияний, присоединений и преобразований кредитных организаций;

- упростить Банку России порядок оценки кредитных рисков и формирования резервов на возможные потери по небольшим ссудам в целях содействия развитию кредитных операций банков с субъектами малого предпринимательства;

- подготовить предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", предусматривающих, что утверждение годовых отчетов, включая бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков общества, распределение прибылей, определение источников покрытия убытков, производится общим собранием акционеров на основе данных, достоверность которых подтверждена аудитором;

- упростить процедуру реорганизации кредитных организаций в форме слияния, присоединения и преобразования, включая уточнение порядка уведомления кредиторов, исполнения обязательств кредитной организации перед кредиторами в случае ее реорганизации;

- внести в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации изменения, касающиеся особого порядка обращения взыскания на имущество граждан-должников по ипотечным кредитам в целях развития ипотечного жилищного кредитования.

Необходимо также продолжить работу над проектом федерального закона N 70443-3 "О кредитной кооперации". Специальный Закон, которого ждали представители кредитной кооперации и который необходим, в данной редакции так или иначе не решает ни одной из имеющихся проблем в области законодательного обеспечения кредитной кооперации. В нашем понимании - это мог бы быть рамочный Закон, определяющий основные виды кредитной кооперации, существующие в стране и закрепляющий основные термины, используемые в данной области, прописывающий базовые отличительные признаки действующих в настоящее время в Российской Федерации разновидностей кредитных кооперативов и родственных им правовых форм.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О микрофинансовых организациях"	требует разработки
2.	Проект федерального закона N 70443-3 "О кредитной кооперации"	принят в первом чтении 24.04.2002 года, готовится к рассмотрению во втором чтении
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) и "О банках и банковской деятельности" (в части повышения требований к учредителям (участникам) кредитных организаций и установления требований по вопросам предоставления информации о финансовом положении, деятельности и деловой репутации учредителей (участников) в случае приобретения ими 10% и более акций (долей) кредитной организации)	требует разработки
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве), в части обеспечения правовой защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом	требует разработки
5.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах", в части утверждения общим собранием акционеров годовых отчетов, включая бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков общества, распределение прибылей, определение источников покрытия убытков, на основе данных, достоверность которых подтверждена аудитором	требует разработки
6.	проект федерального закона N 468485-4 "О внесении изменений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (в части досрочного изъятия срочных банковских вкладов только в случаях, прямо оговоренных в договоре)	внесен 07.09.2007 года депутатом Госдумы А.Г. Аксаковым готовится к рассмотрению в первом чтении
7.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации", в части особого порядка обращения взыскания на имущество граждан-должников по ипотечным кредитам в целях развития ипотечного жилищного кредитования;	требует разработки
8.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан" N 117-ФЗ, в части определения органа регулирования государственной власти, его компетенции и его взаимодействии с органами саморегулирования кредитных потребительских кооперативов.	требует разработки
9.	проект федерального закона проект# N 151989-4 "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и статью 4 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", предусматривающий повышение с 2 до 10 процентов уровня достаточности собственных средств (капитала) кредитных организаций.	принят во втором чтении 18.01.2006 года готовится к рассмотрению в третьем чтении

Раздел 1.7. Законодательство о финансовых рынках

1.7.1. Оценка ситуации и основные итоги работы ТПП РФ

Финансовые рынки играют все более заметную роль в развитии российской экономики. За период 2000 - 2007 гг. существенно выросла их емкость, повысилась эффективность. Финансовые рынки начали выполнять свои макроэкономические функции, в том числе функцию трансформации сбережений в инвестиции. В значительной мере именно благодаря привлечению долгосрочных инвестиций на финансовых рынках российская экономика перешла к инвестиционно-обусловленному росту.

Среди важнейших мер государственной политики, реализованных в последние годы, следует отметить либерализацию валютного регулирования, либерализацию рынка акций, реформу регулирования порядка выпуска и размещения ценных бумаг, совершенствование корпоративного законодательства.

Наиболее динамично среди секторов финансового рынка развивались рынки корпоративных ценных бумаг. Позитивная динамика российского рынка акций была обусловлена фундаментальными причинами: кардинальным улучшением основных макроэкономических показателей, обретением финансовой стабильности, укреплением национальной валюты и других важнейших показателей состояния денежно-кредитной сферы, эффективным государственным регулированием, появлением спроса у предприятий реального сектора на финансовые ресурсы, которые могут быть привлечены на рынке акций, появлением широкой прослойки многочисленных внутренних инвесторов. В 2006 году были приняты нормативные правовые акты, создавшие регулирование первичных размещений на российском фондовом рынке, соответствующее принятым в мире стандартам.

Активно шло развитие законодательства в сфере обращения акций. Важными событиями для рынка стали принятие Федеральных законов от 30 декабря 2006 года N 282-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" (в части российских депозитарных расписок), от 5 января 2006 года N 7-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части уточнения порядка приобретения 30 и более процентов акций общества) и от 26 января 2007 года N 5-ФЗ "О внесении изменений в статью 1062 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации".

Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 282-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" (в части российских депозитарных расписок) ввел новый вид эмиссионной ценной бумаги - российскую депозитарную расписку, удостоверяющую право собственности на определенное количество акций или облигаций иностранного эмитента (представляемых ценных бумаг) и закрепляющую право ее владельца требовать от эмитента российских депозитарных расписок получения взамен российской депозитарной расписки соответствующего количества представляемых ценных бумаг, оказания услуг, связанных с осуществлением владельцем российской депозитарной расписки прав по представляемым ценным бумагам, включая получение выплат, которые причитаются по представляемым ценным бумагам. Законом установлены порядок эмиссии и требования к эмитентам.

Процедура эмиссии российских депозитарных расписок имеет свои особенности, которые связаны с отсутствием таких этапов процедуры эмиссии, как принятие решения о размещении российских депозитарных расписок и государственная регистрация отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) российских депозитарных расписок.

Указанный Федеральный закон позволит обеспечить потребности российских инвесторов в части доступа к иностранным рынкам капитала через формирование на территории Российской Федерации рынков российских депозитарных расписок на иностранные ценные бумаги.

Появление на российском рынке нового вида ценных бумаг должно повысить его инвестиционную привлекательность и ликвидность, расширить спектр используемых финансовых инструментов.

Принятие Федерального закона от 5 января 2006 года N 7-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о порядке приобретения крупного пакета акций) было обусловлено необходимостью решения такой острой проблемы, как незаконные "недружественные поглощения" и рейдерские захваты, которые приносили ущерб не только акционерам компаний, но и в целом инвестиционному имиджу России.

Закон направлен на урегулирование гражданских правоотношений, связанных с приобретением крупного пакета акций открытого акционерного общества (поглощение) путем установления порядка приобретения ценных бумаг в ходе поглощения акционерного общества, права и обязанности как лица, осуществляющего поглощение, так и поглощаемого акционерного общества. Важной гарантией соблюдения прав акционеров поглощаемого общества являются установленные законом требования к определению цены приобретаемых по обязательному предложению ценных бумаг.

Упорядочение процедуры приобретения крупных пакетов акций обществ, предоставление самому обществу инструментов по недопущению нарушения своих прав и прав акционеров при недружественном поглощении и установление законодательных мер, обеспечивающих защиту прав и интересов акционеров, должно повысить инвестиционную привлекательность российского фондового рынка и рост инвестиций в российские предприятия, что, в свою очередь, уже в среднесрочной перспективе может привести к увеличению числа рабочих мест и повышению объема налоговых поступлений в бюджеты различных уровней.

Принятие Федерального закона от 26 января 2007 года N 5-ФЗ "О внесении изменений в статью 1062 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" было связано с необходимостью решения проблемы отсутствия судебной защиты прав и интересов участников сделок, предусматривающих обязанность стороны (сторон) уплачивать денежные суммы в зависимости от изменения цен на товары и ценные бумаги, курса валют, процентов (значений, рассчитываемых на основании совокупности указанных показателей) либо от наступления обстоятельств, относительно которых неизвестно наступит оно или нет (далее - производные финансовые инструменты).

Отсутствие судебной защиты по производным финансовым инструментам значительно сдерживало развитие российского финансового рынка, так как российские и зарубежные инвесторы были вынуждены заключать соответствующие сделки на западных рынках, где предоставляется судебная защита по таким сделкам.

Важнейшим событием начала 2000-х годов стало формирование рынка корпоративных облигаций. В целях удовлетворения потребности российских акционерных обществ в пополнении своих оборотных средств посредством выпуска краткосрочных финансовых инструментов, а с другой стороны - необходимостью расширения спектра финансовых инструментов для инвестирования свободных средств на рынке ценных бумаг Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 138-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" был введен такой вид краткосрочных финансовых инструментов как биржевые облигации. Биржевые облигации не предоставляют их владельцам (держателям) иных прав, кроме права на получение номинальной стоимости и фиксированного процента от номинальной стоимости в срок не позднее 12 месяцев с даты начала размещения. Для ускорения административных процедур предусмотрена упрощенная процедура эмиссии таких облигаций - без государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска облигаций и без регистрации проспекта облигаций.

В целях защиты прав и законных интересов инвесторов выпускать биржевые облигации смогут только публичные компании - российские открытые акционерные общества, акции которых прошли процедуру листинга на фондовой бирже, и в силу этого отвечающие требованиям по раскрытию информации о своей финансово-хозяйственной деятельности. Размещение и обращение таких облигаций ограничивается проведением торгов на фондовой бирже.

Динамичное развитие инвестиционных фондов позволило им стать одним из существенных секторов российского финансового рынка. В 2000-2006 гг. произошел значительный рост количественных и качественных показателей этих институтов коллективного инвестирования, расширением возможностей и повышением доступности этих институтов для осуществления сбережений, а также для реализации различных инвестиционных проектов.

В период 2000 - 2005 гг. в России была проведена пенсионная реформа, предусматривающая формирование накопительных механизмов пенсионного обеспечения. Законодательная база накопительной пенсионной системы была сформирована к середине 2003 года, в ней были определены основные принципы аккумулирования и управления пенсионными накоплениями, которые отражают международные принципы формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, в частности, привлечение частных компаний для управления средствами пенсионных накоплений.

Завершение формирования нормативно-правовой базы, определение круга субъектов рынка пенсионных накоплений, проведение основных организационных мероприятий по обеспечению реализации права выбора застрахованными лицами в отношении управления пенсионными накоплениями, в основном, позволили перейти к следующему этапу - инвестированию средств пенсионных накоплений на фондовом рынке.

Одним из важных факторов развития институтов негосударственного пенсионного обеспечения стало совершенствование законодательной и нормативной базы. В 2003 году были приняты изменения в Федеральный закон от 07.05.1998 года N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах", закрепившие, в частности, право этих институтов на участие в накопительной компоненте обязательного пенсионного обеспечения.

В 2004 году были приняты поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации, решившие целый комплекс вопросов, мешавших динамичному развитию негосударственных пенсионных фондов. В частности, был устранен дискриминационный порядок налогообложения, при котором средства пенсионных накоплений, передаваемые в негосударственные пенсионные фонды, а также инвестиционный доход при инвестировании средств пенсионных накоплений дополнительно облагались налогом на прибыль. Принятие соответствующих изменений позволило уравнять конкурентные условия управления пенсионными накоплениями для негосударственных пенсионных фондов, Пенсионного фонда Российской Федерации и других участников рынка. Кроме того, указанными поправками в Налоговый кодекс Российской Федерации от налога на доходы физических лиц были освобождены пенсионные взносы работодателей и иных лиц по негосударственному пенсионному обеспечению в пользу физических лиц и установлено, что налогообложению подлежат пенсии по негосударственному пенсионному обеспечению и выкупные суммы.

1.7.2. Основные проблемы и задачи, подлежащие решению

Несмотря на значительные положительные изменения нормативно-правового регулирования в сфере финансовых рынков, необходимы дальнейшие шаги по развитию финансовой инфраструктуры российской экономики.

Одной из важных задач в ближайшие годы является обеспечение существенного снижения на финансовом рынке транзакционных. Необходимо создать учетно-расчетную систему, в которой бы сделки осуществлялись на биржевых площадках путем частичного предварительного депонирования с гарантией их исполнения, расчеты по ценным бумагам выполнялись центральным депозитарием, а денежные расчеты - на основе развитой системы клиринга. Создание самостоятельной клиринговой системы приведет к повышению прозрачности сделок на российских биржевых площадках.

В целях повышения надежности учета прав собственности на ценные бумаги и создания условий для удешевления и упрощения расчетов по сделкам с ценными бумагами представляется целесообразным создание центрального депозитария.

В настоящее время положения о пруденциальном надзоре в отношении участников финансового рынка носят разрозненный характер. В целях повышения стабильности на финансовом рынке, привлечения инвесторов, в том числе иностранных, необходимо создать единую систему пруденциального надзора за рисками профессиональных участников финансового рынка. Ключевой задачей системы пруденциального надзора на финансовых рынках является прогнозирование и предупреждение рисков как отдельно взятых финансовых организаций, так и системных рисков с целью обеспечения устойчивости и надежности всего рынка в целом.

Еще одним шагом к повышению привлекательности российского фондового рынка должно стать развитие инструментов секьюритизации финансовых активов и рынка ипотечных ценных бумаг. Первый шаг в установлении правовых механизмов секьюритизации в Российской Федерации был сделан путем принятия Федерального закона от 11 ноября 2003 года N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах".

К основным направлениям совершенствования законодательства Российской Федерации в этой сфере следует отнести расширение перечня видов активов, которые могут быть использованы для целей секьюритизации, и круга прав требования, которые могут использоваться для целей секьюритизации.

В настоящее время упрощенная процедура эмиссии действует в отношении биржевых облигаций, а также облигаций, в размещении которых участвуют брокеры и которые прошли листинг на фондовой бирже. Эмиссия указанных облигаций освобождена от регистрации отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) и предусматривает представление в регистрирующий орган уведомления об итогах выпуска (дополнительного выпуска). Процедура эмиссии иных облигаций, т.е. облигаций, размещаемых путем закрытой подписки, и облигаций, которые хотя и размещаются путем открытой подписки, но не предназначены для обращения на фондовой бирже, остается недостаточно удобной. Необходимость регистрации отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) удлиняет срок эмиссии таких облигаций, увеличивает риски инвесторов-приобретателей облигаций и усложняет определение доходности облигаций. В целях увеличения доли облигаций и соответственно постепенного сокращения векселей, как альтернативного способа привлечения денежных средств, представляется целесообразным внести в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" изменения, направленные на упрощение процедуры эмиссии ценных бумаг.

Достаточно сложная ситуация сложилась в части привлечения к ответственности за нарушения на финансовом рынке. Например, максимальный размер административного штрафа за нарушение требований законодательства Российской Федерации в части раскрытия информации, установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, для должностных лиц составляет три тысячи рублей, а для юридических лиц - тридцать тысяч рублей, что явно недостаточно для эффективного предотвращения нарушений раскрытия информации на рынке ценных бумаг. Кроме того, установленная процедура наложения штрафов фактически делает невозможным применение такой меры ответственности к нарушителям. В целях усиления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и предотвращения нарушений на финансовых рынках необходимо внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, предусматривающие создание эффективной процедуры наложения штрафных санкций и значительное увеличение размеров штрафов (особенно в случае повторного нарушения законодательства Российской Федерации).

1.7.3. Предложения по совершенствованию законодательства

Несмотря на значительные законодательные изменения в сфере рынка ценных бумаг, дальнейшее формирование инфраструктуры финансового рынка продолжается. Так, согласно Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 года N 793-р (далее - Стратегия развития финансового рынка), должны быть приняты федеральные законы "О центральном депозитарии", "Об организованных рынках и биржевой торговле", "О клиринге и клиринговой деятельности", а также внесены соответствующие изменения в действующие федеральные законы в целях создания условий для секьюритизации финансовых активов.

Законопроект "О центральном депозитарии" уже находится на рассмотрении в Государственной Думе. Создание центрального депозитария является кратчайшим путем к решению таких важнейших проблем, как повышение надежности учета прав собственности на ценные бумаги и создание условий для удешевления и упрощения расчетов по сделкам с ценными бумагами на основе клиринга, осуществляемого в клиринговых организациях. Возможность центрального депозитария гарантировать право собственности на ценные бумаги будет обеспечиваться тем, что только ему будет предоставлено право открывать лицевые счета номинального держания в реестрах.

Согласно Стратегии развития финансового рынка одним из главных направлений государственной политики по развитию финансового рынка в среднесрочной перспективе является укрепление законодательной базы в сфере защиты прав инвесторов и снижение нерыночного инвестиционного риска на финансовом рынке, в том числе путем решения проблемы использования инсайдерской информации и инсайдерской торговли.

Еще одним инструментом формирования "цивилизованного" финансового рынка должно стать усиление административной и уголовной ответственности за нарушения законодательства в сфере финансовых рынков. Стратегия развития финансового рынка предусматривает разработку и принятие двух законопроектов в этой сфере. Во-первых, это законопроект "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации" (в части установления уголовной ответственности за использование инсайдерской информации и манипулирование ценами на финансовом рынке). В настоящее время законопроект разрабатывает ответственными федеральными органами исполнительной власти. Второй законопроект "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг" внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу 30 марта 2007 года.

Законопроект разработан в целях защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг и направлен на усиление административной ответственности участников финансового рынка за нарушения требований федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов.

В законопроекте предлагается установить административную ответственность за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг, а также уточнить определение и признаки манипулирования, установленные в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг".

Кроме того, законопроект вводит новые составы за такие правонарушения, как:

- нарушение требований законодательства о хранении документов акционерным обществом, профессиональным участником рынка ценных бумаг, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда, специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда документов, хранение которых является обязательным, а также за нарушение требований законодательства о хранении документов обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью, государственных и муниципальных унитарных предприятий;

- нарушение требований к порядку созыва, подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников обществ с ограниченной ответственностью и владельцев инвестиционных паев закрытых паевых инвестиционных фондов, установленных Федеральными законами "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью", "Об инвестиционных фондах".

Законопроект предлагает дополнить полномочия регулирующего государственного органа на рынке ценных бумаг - ФСФР России. В частности, предусматривается предоставление ФСФР России права рассматривать дела об административных правонарушениях за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности. Согласно части 1 статьи 23.1 Кодекса в настоящее время указанные дела об административных правонарушениях вправе рассматривать только судьи. Предлагаемое дополнение позволит более оперативно рассматривать дела и повысить эффективность правоприменения.

Важной новеллой законопроекта является продление срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах до одного года.

В настоящее время согласно части 1 статьи 4.5 Кодекса об административных правонарушениях постановление по делу об административных правонарушениях за нарушение законодательства об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Большинство правонарушений на рынке ценных бумаг имеют скрытый характер, и со дня их совершения до дня обнаружения проходит иногда достаточно длительный срок. В результате правонарушители фактически освобождаются от ответственности, что приводит к росту административных правонарушений и влечет нарушение законных прав и интересов инвесторов.

Законопроектом предусматривается повышение размера штрафов за нарушения законодательства о ценных бумагах: для должностных лиц - до двухсот минимальных размеров оплаты труда; для юридических лиц - до десяти тысяч минимальных размеров оплаты труда.

В действующей редакции Кодекса об административных правонарушениях размер налагаемого административного штрафа за правонарушения в области рынка ценных бумаг не может превышать для должностных лиц - пятьдесят минимальных размеров оплаты труда, а для юридических лиц - пятьсот минимальных размеров оплаты труда. Результатом установления столь низкого размера штрафов стал существенный рост числа административных правонарушений. Так, если в 2002 г. было выявлено 1367 нарушений, то в 2003 г. - 2882, в 2004 г. - 4276, а в 2005 г. - 5332 нарушения.

Очевидно, что действующий размер административных штрафов за правонарушения на финансовом рынке не обеспечивает эффективной защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона N 417161-4 "О центральном депозитарии"	Внесен депутатом Государственной Думы В.М. Резником
2.	Проект федерального закона N 414167-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг"	Внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (в части установления уголовной ответственности за использование инсайдерской информации и манипулирование ценами на финансовом рынке)	Нуждается в разработке
4.	Проект федерального закона N 498603-4 "О биржах и организованных торгах"	Внесен депутатом Государственной Думы В.М. Резником
5.	Проект федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности"	Нуждается в разработке
6.	Проект федерального закона о внесении изменений в некоторые Федеральные законы в целях создания условий для секьюритизации финансовых активов	Нуждается в разработке
7.	Проект федерального закона N 421698-4 "О внесении изменений в статьи 25 и 27(5-2) Федерального закона "О рынке ценных бумаг" (в части упрощения процедуры эмиссии ценных бумаг)	Внесен депутатом Государственной Думы В.М. Резником

1.8. Законодательство о налогах и сборах

1.8.1. Оценка ситуации и основные итоги работы ТПП РФ в сфере совершенствования законодательства о налогах и сборах

В период 2004 - 2008 гг. ТПП России принимала активное участие в процессе совершенствования налогового законодательства. По наиболее актуальным для бизнеса законопроектам в профильные министерства и комитеты Государственной Думы направлялись экспертные заключения, вносились поправки, Палатой велась самостоятельная подготовка ряда законодательных инициатив в налоговой сфере.

К основным результатам такой деятельности можно отнести принятие следующих предложений ТПП России.

Во-первых, по инициативе Палаты в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 101-ФЗ включено положение, позволяющее некоммерческим организациям применять упрощенную систему налогообложения. Также были учтены некоторые предложения ТПП РФ по расширению перечня расходов, позволяющих уменьшить налоговую базу при исчислении суммы единого налога при применении упрощенной системы налогообложения.

Кроме того, при рассмотрении указанного Закона приняты следующие поправки, предложенные ТПП России:

- по решению субъекта Российской Федерации для индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, предусматривается возможность замены уплаты единого налога оплатой стоимости патента на осуществление соответствующего вида предпринимательской деятельности;

- субъектам предпринимательства в рамках заключаемых договоров о совместной деятельности и простого товарищества разрешается применять упрощенную систему налогообложения;

- предусматривается возможность перехода на упрощенную систему налогообложения в течение всего финансового года для налогоплательщиков, которые в связи с изменениями в законодательстве перестали являться плательщиками единого налога на вмененный доход;

- устанавливается возможность изменения объекта налогообложения субъектом предпринимательской деятельности, применяющим упрощенную систему налогообложения, по истечении трех календарных лет;

- расширяется перечень расходов, которые уменьшают налогооблагаемую базу организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения (судебные расходы и арбитражные сборы; расходы на подготовку и переподготовку кадров, состоящих в штате налогоплательщика и на договорной основе; расходы на сертификацию продукции и услуг; периодические (текущие) платежи за пользование правами на результаты интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации (в частности, правами, возникающими из патентов на изобретения, промышленные образцы и другие виды интеллектуальной собственности).

Во-вторых, при принятии изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в 2006 году были учтены следующие предложения ТПП России:

- о снижении критерия численности работающих на предприятиях в сфере информационно-коммуникационных технологий до 50 человек (было 100 человек) для применения пониженной налоговой ставки по единому социальному налогу;

- об исключении посреднических организаций, занимающихся перепродажей программ для ЭВМ и баз данных, из перечня налогоплательщиков, которые могут уплачивать единый социальный налог по пониженной ставке;

- о единовременном включении в состав расходов части сумм капитальных вложений в виде реконструкции;

- о равномерном включении налогоплательщиками расходов на НИОКР в состав прочих расходов в течение 1 года (а не двух лет) при условии использования указанных исследований и разработок в производстве.

Кроме того, отметим, что с 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 6 июня 2005 года N 58-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты о налогах и сборах".

Предложение ТПП России о восстановлении "инвестиционной льготы" по налогу на прибыль частично реализовано посредством установления так называемой "амортизационной премии", которая предусматривает, что 10% от стоимости капитальных вложений могут сразу относиться на себестоимость, а остальные 90% будут амортизироваться в установленном законом порядке. Учтено также предложение ТПП России о закреплении в Налоговом кодексе РФ пятилетнего срока создания налогоплательщиками - общественными организациями инвалидов резервов предстоящих расходов, что позволит на долговременной основе аккумулировать до 30% не облагаемой налогом прибыли и осуществлять социально значимые мероприятия, в том числе, реабилитационные мероприятий.

Наконец, при рассмотрении проекта закона о совершенствовании налогового администрирования (ФЗ N 137) была принята поправка, направленная на сохранение при предоставлении рассрочки и отсрочки по уплате налогов такого основания, как задержка лицу финансирования из бюджета или оплаты выполненного этим лицом государственного заказа. Также принята за основу поправка ТПП России о запрете налоговым органам при проведении повторных выездных налоговых проверок требовать у налогоплательщика документы, которые не были затребованы в ходе проведения первичной выездной проверки, а также поправка о праве налогоплательщика при выемке документов сделать с них необходимое число копий.

Следует особо подчеркнуть, что 18 октября 2007 года Государственной Думой принят в первом чтении законопроект N 471693-4 "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" (депутаты А.М. Макаров, В.С. Груздев, Б.Н. Пастухов, Л.В. Говоров и др.). Концепция указанного законопроекта была разработана ТПП России.

Законопроект предусматривает, что организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся плательщиками единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, могут осуществлять наличные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники при условии выдачи документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующие товары (работы, услуги) от населения.

Однако можно констатировать, что российской налоговой системе по-прежнему присущи следующие недостатки:

- фискальная направленность (при этом роль регулирующей функции значительно принижена) и недостаточное использование налоговых механизмов в целях стимулирования инвестиционной, инновационной и предпринимательской активности, расширения производства;

- значительные возможности уклонения от уплаты налогов, стимулирующие развитие теневой экономики, коррупции и организованной преступности.

Отдельно следует выделить крайнюю нестабильность, сложность, запутанность и неоднозначность нормативной базы и процедур налогообложения, приводящих к большим затратам на ведение бухгалтерского и налогового учета и содержание налоговых органов. В условиях перманентной налоговой реформы налогоплательщику становится все сложнее планировать свою экономическую и финансовую деятельность, оптимизировать налоговые платежи, сочетать интересы бизнеса с интересами и законными требованиями государства.

Представляет интерес сравнительный анализ структуры налогового бремени в России и в зарубежных государствах. Так, например, налог на прибыль в развитых странах колеблется в пределах 30 - 40% (в России - 24%); НДС - 10 - 20% (в России - 18%); социальный налог с работодателей - от 8 до 40% (в России - 26%); подоходный налог - с 30 до 60% (в России - 13% с плоской шкалой). Если сравнить ситуацию в России с другими странами, то мы увидим, что практически во всех случаях налоговые реформы за рубежом проводились "плановым" порядком, при достижении высокого уровня консенсуса в обществе и не сопровождались сменой политического режима или государственного устройства. Все эти реформы долго готовились, их проведению сопутствовали условия сравнительно стабильной экономики, любые изменения в налоговом законодательстве тщательно отрабатывались, при обязательном привлечении к этому процессу представителей налогоплательщиков и практикующих налоговых юристов.

1.8.2. Наиболее актуальные задачи и проблемы, подлежащие решению

Основной целью современной налоговой системы Российской Федерации должны быть формирование стимулов развития рыночных институтов и механизмов хозяйствования, создание благоприятных условий для повышения эффективности производства и обновления основных фондов предприятий, снижение общей налоговой нагрузки на экономику и бизнес.

При этом снижение налогового бремени должно сопровождаться снижением затрат на функционирование административной налоговой системы, а также развитием "социальной" и "регулирующей" функций налогов.

На основании изложенного ТПП России выделяет следующие приоритетные направления реформирования налоговой системы и проблемы, подлежащие решению:

активное налоговое стимулирование экономического и промышленного развития России;

достижение стабильности и сбалансированности налоговой системы;

обеспечение социальной справедливости налоговой системы;

ослабление общей налоговой нагрузки путем постепенного снижения ставок, введения дополнительных льгот по отдельным федеральным налогам (налогу на добавленную стоимость, налогу на прибыль);

дальнейшее совершенствование налога на добычу полезных ископаемых, реформирование единого социального налога;

создание благоприятных налоговых условий для развития малого и среднего предпринимательства,

усиление налогового стимулирования инновационных предприятий;

облегчение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

улучшение налогового администрирования и снижение издержек налогоплательщиков на обслуживание налоговых органов, включая упрощение процедур обжалования решений налоговых органов;

упрощение бухгалтерской и налоговой отчетности предприятий;

совершенствование юридической техники и понятийного аппарата Налогового кодекса Российской Федерации.

1.8.3. Предложения по совершенствованию налогового законодательства

Совершенствование части первой НК РФ

1. С 1 января 2007 года в рамках осуществления мер по совершенствованию налогового администрирования в Российской Федерации на основании Федерального закона от 27 июля 2006 года N 137-ФЗ вступил в силу комплекс поправок и изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации.

По новым правилам срок налоговой проверки теперь исчисляется с момента вынесения решения о назначении проверки и до момента составления справки о проведенной проверке, то есть срок выездной налоговой проверки определяется теперь календарным промежутком, имеющим четкие границы. Также положительным является то обстоятельство, что по итогам повторной проверки налогоплательщику теперь не могут быть начислены штрафные санкции, если первоначальная налоговая проверка не выявила нарушений (статья 89).

В Налоговом кодексе Российской Федерации законодатели четко прописали процедуры вынесения налоговым органом решения по материалам камеральной и выездной налоговых проверок. Это также безусловный плюс нового закона. Однако в сфере налогового администрирования остается и много нерешенных проблем.

Одна из них - истребование налоговыми органами чрезмерного объема документов, которые не могут быть реально проверены инспекторами. Это - электронно-бумажный бюрократический барьер, который лишь неоправданно увеличивает издержки предприятий, снижая их конкурентоспособность. Предпринимательское сообщество констатирует, что такая же ситуация сложилась и в части требований бухгалтерской отчетности.

С целью снижения объема истребуемых налоговыми органами документов необходимо:

а) упростить систему бухгалтерского учета, перейти от ежеквартальной отчетности к "ежегодной";

б) законодательно ввести принцип "одного окна" для налоговой отчетности. Для этого следует установить прямой законодательный запрет на повторное истребование документов любым налоговым органом, если налогоплательщик подтверждает описью факт ранее состоявшейся передачи документов;

в) радикально сократить размер форм налоговой отчетности. При этом было бы целесообразно их утвердить в качестве специального раздела Налогового кодекса, обеспечив столь необходимую предпринимателям стабильность в этой части правового поля;

г) признать оправданным истребование первичных документов в рамках камеральной проверки только при экспорте товаров и в иных случаях, когда налогоплательщик претендует на возмещение денежных сумм из бюджета. При этом в случае использования налогоплательщиком льгот и вычетов проверка правильности их применения должна проводиться в ходе выездной налоговой проверки;

Кроме того, следует продолжить работу по упорядочиванию полномочий налоговых органов, в том числе путем устранения многочисленных отсылочных норм в законодательстве, позволяющих контролерам трактовать те или иные положения по своему усмотрению. Разъяснения финансовых и налоговых органов должны уйти в прошлое, поскольку если какая-то норма Налогового кодекса требует пояснений, то ее надо должным образом изменить в самом кодексе путем принятия поправок в его нормы.

Требуется также развить институт мирового соглашения налогоплательщиков и налоговых органов в судебном процессе. Стимулом к заключению мировых соглашений может быть только реализация на практике принципа возмещения расходов на защиту в налоговых спорах, а также оплаты налоговыми органами государственной пошлины в случае проигрыша судебного дела. Для этого деловое сообщество предлагает внести изменения в соответствующую главу Налогового кодекса.

Полагаем также, что установление ответственности стимулировало бы налоговые органы к неукоснительному соблюдению законодательства и способствовало предотвращению нарушений прав налогоплательщиков. Соответствующий законопроект разработан налоговой рабочей группой при ТПП РФ. При этом необходимо осуществить комплекс мер по улучшению организации работы налоговых органов, сделав акцент на создании комфортных условий обслуживания налогоплательщиков: отсутствие претензий к работе налоговых органов, оперативность рассмотрения запросов, своевременный возврат излишне уплаченных сумм налогов и сборов.

2. При проработке вопроса о включении в налоговое законодательство понятия "консолидированный налогоплательщик" органам законодательной и исполнительной власти необходимо признать, что:

- перевод налогоплательщика в категорию "крупнейших" не должен носить дискриминационный характер.

- особый порядок учета и налогового контроля крупнейших налогоплательщиков должен быть адекватен не только возможностям органов налоговой администрации, но и потребностям крупнейшего налогоплательщика. Расходы на переход к новой системе учета и контроля должны быть восполнены благодаря улучшению процедуры взаимодействия между сторонами.

- осуществление учета и налогового контроля крупнейших налогоплательщиков требует не меньшей стабильности и прозрачности, а значит, должно быть подробно регламентировано в тексте национального Налогового кодекса.

- критерии отнесения налогоплательщика к группе "крупнейших" должны базироваться на показателях деятельности организации за достаточно длительный период. При принятии решения должна приниматься в расчет вся совокупность полученной информации, а не какой-либо один показатель.

- выделение среди участников налоговых правоотношений особой группы лиц, признаваемых крупнейшими налогоплательщиками, не должно вести к снижению внимания и качества государственных услуг, предоставляемых иным категориям налогоплательщиков.

- решение проблемы организации учета и контроля крупнейших налогоплательщиков должно производиться с использованием опыта реализации подобных мер другими странами, а также должно учитывать общепризнанные теоретические подходы к построению национальной системы налогообложения

3. При доработке законопроекта о контроле за трансфертным ценообразованием следует:

доработать механизмы обязательного декларирования информации по контролируемым сделкам и представления информации дополнительно истребуемой налоговыми органами, так как заложенный в проекте порядок существенно увеличивает поток информационного обмена между бизнесом и государством. Законопроект практически нивелирует введенные с 1 января 2007 года ограничения массива представляемых налогоплательщиком в режиме камеральной проверки документов и информации;

минимизировать расходы бизнеса при заключении налоговых соглашений о ценообразовании. При этом должна учитываться экономическая заинтересованность бизнеса в заключении налоговых соглашений о ценообразовании;

однозначно определить в законопроекте понятия "идентичности (однородности) предметов", "сопоставимости условий сделок", "накопления информации из разных источников";

внести в Налоговый кодекс РФ конкретный перечень товаров, которые считаются "рыночными" с точки зрения определения цены в целях налогообложения и не распространять "рыночные цены" на все товары, производимые в Российской Федерации и услуги.

4. При совершенствовании налоговой учетной политики предприятий:

отказаться от строгой регламентации учетной политики налогоплательщика, включая систематизацию требований к учетной политике и разработку общих для всех налогоплательщиков методических рекомендаций по выбору вариантов учетной политики;

отказаться от введения обязанности представлять учетную политику с каждой налоговой декларацией;

рассмотреть вопрос о введении обязанности налогоплательщика представлять в налоговый орган, на учете в котором он состоит, учетную политику однократно после ее утверждения руководителем организации - налогоплательщика, а также в случае внесения в нее изменений (дополнений);

рассмотреть вопрос о внесении изменений в действующие формы налоговых деклараций, предусмотрев в них поля (графы), в которых налогоплательщики будут указывать ссылки на нормы (пункты) учетной политики, в которых приведены соответствующие методы налогового учета, использованные ими при расчете налогов (по декларации).

Корректировка отдельных глав части второй НК РФ

1. Налог на добавленную стоимость

Можно выделить следующие основные проблемы, которые вызвали необходимость проведения дискуссии по изменению НДС в России:

- непрозрачность схемы начисления и уплаты налога, что приводит к созданию "фирм-однодневок" и использованию "серых схем", что приводит к "недобору" сумм данного вида налога в бюджет;

- необходимость создания модели, позволяющей эффективно прогнозировать процесс взимания и возмещения НДС;

- отсутствие достоверной статистики для установления адекватного налогового задания по НДС;

- сумма НДС, подлежащая возмещению из бюджета налогоплательщику, по сути, зависит от добросовестности его поставщика. Так, если в процессе встречной проверки выяснится, что поставщик не платил или недоплачивал НДС, то возмещение уплаченного НДС из бюджета контрагенту аннулируется и не может быть возмещено, а если уже возмещено, должно быть возвращено в бюджет со штрафами и пенями;

- высокая "затратность" администрирования данного налога, как для предпринимателей, так и для государства.

Кроме того, в последнее время на самых разных уровнях власти, среди научного сообщества высказывалось мнение о необходимости замены НДС налогом с продаж.

Можно сформулировать, по крайней мере, четыре отличительные особенности НДС. Во-первых, в облагаемый оборот не включаются суммы ранее внесенного плательщиком налога. Во-вторых, облагаемый оборот и налог учитываются и указываются в счетах организаций отдельно в составе цены товара. В-третьих, обложению подлежит весь оборот, но уплачивается в бюджет только часть налога, соответствующая стоимости, которая добавлена к цене закупок плательщиком. В-четвертых, при экспорте продукции происходит предъявление к возмещению НДС, уплаченного поставщиками при первичном приобретении товаров.

Налог с продаж характеризуется следующими чертами.

1. При реализации товаров (работ, услуг) налогоплательщик включает сумму налога в цену, предъявляемую к оплате покупателю (заказчику) этих товаров (работ, услуг).

2. Суммы авансовых и иных платежей, полученные в счет предстоящих поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, налогом с продаж не облагаются.

3. Налог подлежит уплате по месту осуществления операций по реализации товаров (работ, услуг).

Основным отрицательным моментом замены НДС на налог с продаж можно считать следующее.

Риск неуплаты при одноступенчатом налоге с продаж концентрируется на одной стадии производственно-коммерческой цепочки, и вся сумма налога может быть полностью потеряна, поскольку розничные продажи являются наиболее слабым для администрирования звеном: многие продажи не требуют оформления счетов, и единственным подтверждением могут быть лишь кассовые чеки; распространена также продажа за наличный расчет. НДС же собирается на разных стадиях производственно-коммерческой цепочки, и риск потерь существует только на той стадии, на которой уклоняются от уплаты налога.

Основным положительным моментом такой замены является то, что проблемы НДС в основном связаны с механизмами его возмещения, в то время как при введении налога с продаж вместо НДС такие проблемы могут быть сняты.

С другой стороны:

- потери от уклонения от уплаты налога с продаж на импортируемые товары выше, т.к. НДС взимается непосредственно при таможенном оформлении товара, а налог с продаж поступает в бюджет после первой продажи внутри страны;

- с точки зрения фискальной функции налоговой системы, преимуществом НДС является то, что бремя доказательства права на возмещение уплаченного НДС лежит на налогоплательщике, а доказательство факта занижения обязательств по налогу с продаж входит в обязанности налоговых органов (это выгодно предпринимателям);

- введение налога с продаж может сместить налоговое бремя в сторону покупателей товаров, работ и услуг, т.е. на физических лиц, средний уровень доходов которых в России и так является весьма низким.

Однако остаются и другие нерешенные проблемы в сфере исчисления, взимания, администрирования и возмещения НДС, которые требуют безотлагательного решения.

1. Полагаем, что в сочетании с нововведениями в отношении уведомительного применения нулевой ставки НДС необходимо также внести изменения в перечень документов, подтверждающих правомерность ее применения при экспорте. Например, на наш взгляд, для такого обоснования необходимо лишь подтверждения факта вывоза товара за пределы таможенной территории.

Нам представляется, что для этих целей необходим лишь один документ - таможенная декларация (ее копия) с отметками российского таможенного органа, осуществившего выпуск товаров в режиме экспорта. Наличие остальных документов (копия контракта с иностранным покупателем, выписка банка, подтверждающая факт зачисления выручки от реализации товаров иностранному лицу, копии транспортных и товаросопроводительных документов с отметкой таможенных органов), как правило, является дополнительным подтверждением вывоза товара, либо дублирует это подтверждение. При этом указанные документы никак не способствуют повышению качества налогового контроля, но их неправильное оформление, как правило, является основанием для отказа налоговыми органами в признании правомерности применения нулевой налоговой ставки. Более того, при вынесении решения о необоснованности применения нулевой ставки налогоплательщик в указанном случае не только лишается права на получение возмещения из бюджета, но и возможно применение к нему пени и штрафов.

Таким образом, целесообразно наряду с переходом к уведомительному порядку подтверждения права на применение нулевой ставки сократить перечень документов, предусмотренных налоговым законодательством для подтверждения применения нулевой ставки, до одной лишь таможенной декларации с отметкой о вывозе товара в режиме экспорта.

2. Не подлежит также возмещению НДС за купленные материалы и при наличии правильно оформленных счетов-фактур, но с ошибками при оформлении первичных документов или при их отсутствии, например, приходного ордера (форма М-4), накладной (форма ТОРГ-12), требования-накладной (форма М-11) и т.п. Такой формальный подход надо изменять, оставив лишь для подтверждения права на возмещение НДС за купленные материалы только счета-фактуры.

3. Необходимо в ближайшей перспективе также рассмотреть вопрос о снижении в ближайшее время ставки НДС до 13-15 процентов. При этом целесообразно предусмотреть нулевые ставки: на печатную, лекарственную продукцию, на услуги, оказываемые отечественными выставочно-ярмарочными организациями, оперирующими в сфере содействия внешнеэкономической деятельности, на услуги по техническому обслуживанию, ремонту и содержанию жилья, оказываемых товариществами собственников жилья и жилищными кооперативами.

Кроме того, следует всесторонне рассмотреть предложение об изменении метода расчета НДС с "зачетного" на "прямой", в соответствии с которым налогооблагаемая база будет представлять собой сумму прибыли, фонда оплаты труда и амортизации.

2. Налог на прибыль организаций и амортизационная политика

По мнению ТПП России необходимо принять следующие меры в отношении налога на прибыль организаций:

предоставить льготы по налогу на прибыль предприятиям Восточной Сибири и иных малонаселенных и географически удаленных территорий;

рассмотреть вопрос о возврате "инвестиционной льготы" по налогу на прибыль организаций (в части средств, инвестируемых предприятиями на расширение и модернизацию собственного производства, на пополнение основных производственных фондов);

установить льготы по налогообложению прибыли, полученной предприятиями в результате осуществления инновационной деятельности, прибыли банков в результате кредитования ими стартовых инновационных проектов;

предусмотреть льготы по налогообложению для организаций, направляющих средства на оказание благотворительной помощи детям-инвалидам, детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, а также на решении проблем детской беспризорности.

Кроме того, в целях развития в Российской Федерации системы торгово-промышленных палат и саморегулируемых организаций, увеличения их членской базы при исчислении налога на прибыль организаций следует включать в состав внереализационных расходов членские взносы в торгово-промышленные палаты и СРО, уплачиваемые их членами в пределах 100 минимальных размеров оплаты труда в год. В связи с этим следует дополнить пункт 1 статьи 265 части второй НК РФ новым подпунктом 21, содержащим вышеназванную правовую норму, а также внести соответствующее изменение в пункт 34 статьи 270 НК РФ. Данная мера позволит несколько уменьшить налоговое бремя на организации, являющиеся членами торгово-промышленных палат и саморегулируемых организаций, что весьма важно, в первую очередь, для малых и средних предприятий.

Введение в действие 25 главы Налогового кодекса Российской Федерации обеспечило более либеральный режим амортизационного списания в целях налогообложения прибыли и оказало положительное влияние на финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов реального сектора экономики. Вместе с тем, новая амортизационная система пока еще не стала эффективным инструментом стимулирования инвестиционной активности в национальной экономике.

В настоящее время, по нашему мнению, объективно возникла необходимость устранения фискального характера положений Налогового кодекса в части учета стоимости амортизируемого имущества. В этой связи следует принять комплекс мер, направленных на совершенствование амортизационной политики и налоговое стимулирование процессов обновления основных фондов предприятий, а именно:

- при участии ТПП России и предпринимательского сообщества разработать проект Концепции совершенствования амортизационной политики в Российской Федерации

- при участии ТПП России и предпринимательского сообщества подготовить проект закона "Об амортизационной политике в Российской Федерации", в котором необходимо прописать цели, задачи и принципы амортизационной политики и т.д.

- ввести сверхускоренную амортизацию для вновь вводимого в эксплуатацию высокотехнологичного оборудования. Разрешить предприятиям списывать в первый год эксплуатации такого оборудования 20-30% его стоимости, а в отношении технологически прогрессивного оборудования до 100%.

- осуществить полный переход в бухгалтерском учете к срокам полезного использования, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 января 2002 года N 1 "О классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы". До настоящего времени в ряде случаев предприятия используют нормы амортизации, предусмотренные Постановлением Совмина СССР от 22 октября 1990 года N 1072 "О единых нормах амортизационных отчислений на полное восстановление основных фондов народного хозяйства СССР", которое необходимо отменить.

- изменить порядок учета произведенных реконструкций и модернизаций объектов основных средств, учитывая для целей налогообложения только последнюю реконструкцию или модернизацию, а предыдущие относить на убытки организации, принимаемые для целей налогообложения.

- решить вопрос об установлении единой стоимостной границы объектов, относимых к амортизируемому имуществу - более 20 тыс. рублей, что будет соответствовать величине, установленной Положением по бухгалтерскому учету ПБУ 6/01 "Учет основных средств" (утвержден Приказом Минфина России от 12 декабря 2005 года N 147н). В настоящее время единая граница стоимости амортизируемого имущества имеет разные стоимостные значения (в бухгалтерском учете свыше 20 тыс. рублей, в налоговом учете - свыше 10 тыс. рублей).

- предоставить организациям право учитывать результаты переоценки основных средств при определении прибыли для целей налогообложения:

в порядке, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации;

при условии подготовки нормативных правовых актов, ограничивающих нецелевое использование амортизации, а также стимулирующих направление дополнительно полученных финансовых ресурсов на цели инвестирования.

- рассмотреть вопрос о применении при осуществлении налогового учета методов начисления амортизации, используемых в бухгалтерском учете, и увеличения до 30 процентов амортизационной премии для организаций, приобретающих активную часть основных производственных фондов (машины и оборудование) по перечню в соответствии с Классификацией основных средств, включаемых в амортизационные группы (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 января 2002 года N 1).

- установить единые (10 лет) сроки полезного использования нематериальных активов в бухгалтерском и налоговом учете, по которым невозможно определить срок полезного использования, в связи с отсутствием патента, свидетельства и других ограничений сроков полезного использования. В Налоговом кодексе Российской Федерации срок полезного использования нематериальных активов составляет 10 лет, а согласно Положению по бухгалтерскому учету ПБУ 6/01 "Учет основных средств" (утвержден приказом Минфина России от 12 декабря 2005 года N 147н) - 20 лет.

3. Единый социальный налог

ЕСН, будучи целевым налогом, во многом и зависит, и формирует финансовые параметры системы обязательного социального страхования, поэтому изменение ЕСН должно быть самым тесным образом связано с реформированием системы страхования социальных рисков (обязательного социального, медицинского и пенсионного страхования). При этом следует исходить из недопустимости увеличения уже существующей нагрузки на фонд оплаты труда.

Полагаем целесообразным в ходе реформирования нормативной правовой базы в области социального страхования реализовать следующие концептуальные положения, предусматривающие:

- отказ от финансирования системы обязательного социального страхования на основе ЕСН с переходом на обоснованные страховые тарифы, формируемые на основании актуарных расчетов;

- определение перечня страховых случаев и исключение выплат нестрахового характера (т.е. выплат, имеющих характер социальной помощи и не связанных со страхованием утраченного заработка работника при наступлении страхового случая);

Полагаем, что финансирование выплат нестрахового характера должно осуществляться за счет из источников, отличных от налогообложения фонда оплаты труда (например, за счет налоговых доходов от иных источников).

- соответствие размера страховых выплат размеру заработной платы, размерам страховых тарифов и продолжительности страхового периода;

Следует отойти от существующей модели социального страхования, которой присущ нестраховой характер приобретения страховых прав и значительные масштабы перераспределения страховых ресурсов.

- участие в финансировании системы обязательного социального страхования, как работодателей, так и работников (путем уплаты взносов на обязательное социальное страхование);

- распространение системы обязательного социального страхования на всех работников, в том числе на работников организаций и предпринимателей, перешедших на специальные налоговые режимы;

Следует также сказать о необходимости отказа от практики предоставления налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков в виде снижения ставки ЕСН. Снижение ставки ЕСН означает, что обязательное социальное и медицинское страхование работников организаций, для которых снижены ставки налога, осуществляется за счет перераспределения средств, поступающих в ФСС РФ и ФФОМС РФ с фонда оплаты труда работников иных организаций, на которых не распространяются указанные льготы.

Полагаем, что государство вправе предоставлять льготы по ЕСН организациям за счет иных налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, а не за счет страховых взносов с ФОТ других организаций и увеличения рисков нестабильности внебюджетных фондов.

- вернуться к порядку оплаты пособия по временной нетрудоспособности полностью за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации;

Ситуация, когда оплата первых двух дней временной нетрудоспособности работодателем, а также ограничение пособия по временной нетрудоспособности максимальным размером (что не гарантирует средне- и высокооплачиваемым категориям работников возмещение утраченного заработка), ведет к тому, что заболевшие работники предпочитают не оформлять больничные листки. Тем самым ухудшается состояние здоровья работающего населения, что влечет новые затраты в других областях, часть из которых так либо иначе будет компенсироваться за счет бюджетных средств.

- управление средствами внебюджетных фондов на паритетной основе сторонами социального партнерства.

Кроме того, необходимо:

- провести комплекс мероприятий по реформированию единого социального налога в направлении дальнейшего сокращения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда. Ввести разделение единого социального налога на налоговый платеж и страховые взносы в государственные внебюджетные фонды социального, медицинского и пенсионного страхования.

- установить порядок, предусматривающий использование при уплате единого социального налога одного платежного поручения, при условии выработки соответствующей казначейской технологии.

- освободить от налогообложения единым социальным налогом суммы пенсионных взносов, уплачиваемые юридическими лицами (налогоплательщиками) в пользу работников по договорам негосударственного пенсионного обеспечения, заключаемыми с негосударственными пенсионными фондами (НПФ), имеющими соответствующие государственные лицензии.

- установить для физических лиц (налогоплательщиков) право на получение социального налогового вычета по налогу на доходы физических лиц в сумме уплаченных пенсионных взносов по договорам негосударственного пенсионного обеспечения, заключенных с негосударственными пенсионными фондами, в свою пользу, в пользу физических лиц - членов семьи и (или) близких родственников (в пределах установленной суммы). При этом суммы негосударственных пенсий, выплачиваемых НПФ по данным договорам, не должны включаться в налоговую базу по налогу на доходы физических лиц.

Необходимо реформирование ЕСН одновременно с реформой системы обязательного социального страхования, итогом которого должно стать обеспечение достойного уровня социальных гарантий населения (прежде всего работающего), повышение эффективности расходования средств социального страхования.

4. Налог на добычу полезных ископаемых

Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 151-ФЗ в Главу 26 НК РФ были внесены изменения, которые вступили в силу 1 января 2007 года. Указанные изменения касаются некоторых категорий нефти и ряда месторождений. Отмечаем, что новая редакция Главы 26 НК РФ может создать сложности для налогоплательщиков при определении коэффициента выработанности месторождений - одного из основных критериев при расчете НДПИ с 2007 года.

Новый порядок исчисления НДПИ для нефти предполагает, что по участкам недр, степень выработанности которых равна или превышает 80%, налог подлежит уплате в меньшем размере за счет применения соответствующего коэффициента. Учет для целей налогообложения нефти каких-либо иных горно-геологических и экономико-географических условий месторождений, кроме степени выработанности, новая редакция Главы 26 НК РФ не предусматривает.

Степень выработанности запасов конкретного участка недр рассчитывается налогоплательщиком самостоятельно на основании данных утвержденного государственного баланса запасов полезных ископаемых за календарный год, предшествующий налоговому периоду. Фактически, в течение 2007 года применяются данные государственного баланса запасов полезных ископаемых по нефти за 2005 год.

Так как за два года происходят изменения в выработанности участка, целесообразно пересматривать период определения баланса запасов полезных ископаемых, по мере поступления нового баланса.

Возможность применения коэффициента выработанности установлена НК РФ только для нефти. Для полезных ископаемых, так же как и нефть относящихся к углеводородному сырью (газ и газовый конденсат), этого не предусмотрено. То же самое можно сказать и о других видах полезных ископаемых, перечисленных в пункте 2 статьи 337 НК РФ.

Целесообразно устранить дискриминацию налогоплательщиков по типам полезных ископаемых.

Вводимая НК РФ привязка исчисления НДПИ к данным, предназначенным для целей недропользования, прежде всего к сведениям государственного баланса запасов, на практике приводит к сложностям, поскольку в соответствии с пунктом 4 статьи 342 НК РФ для определения степени выработанности могут быть использованы только данные утвержденного баланса запасов за календарный год, предшествующий соответствующим налоговым периодам.

Много вопросов возникает с налоговой базой по НДПИ. Согласно статье 338 НК РФ, налоговая база определяется налогоплательщиком самостоятельно в отношении каждого добытого полезного ископаемого. Налоговый орган часто признает расчет налоговой базы, сделанный налогоплательщиком, неверным. Судебная практика показывает, что суды поддерживают в этом вопросе ФНС.

В этой связи, предлагается подготовить предложения по законодательному регулированию тех проблемам,# с которыми сталкиваются налогоплательщики:

1. Разрешить, аналогично с расходами на транспортировку учитывать расходы на обработку полезного ископаемого, не изменяющего его состава, даже если данная обработка не относится к техническому обогащению или техническому переделу, если сумма доработки меняет выручку от реализации полезного ископаемого, например минеральной воды, во много раз.

2. Путем более подробной расшифровки термина переработка, четко разграничить, в каких случаях обязательно применять для расчета налога стоимость полезного ископаемого, подвергшегося переработке, а не саму стоимость полезного ископаемого. Например, щебень, а не строительный камень, угольный концентрат, а не рядовой уголь. Применение только стандарта качества или только текста лицензии приводит к противоречиям налогоплательщиков и налоговых органов.

3. Сделать список полезных ископаемых закрытым. Например, налоговые органы требуют облагать налогом нестабильный газовый конденсат.

Отметим также, что целесообразно рассмотреть вопрос о разработке специального налогового режима при недропользовании, понимая под ним иное содержание, чем прописанное в главе 26.4 "Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции" Налогового кодекса Российской Федерации.

Ориентировочно, в первом приближении, структура изменения представляется в следующем обобщенном виде.

Раздел 1. Новый налог (система платежей) на основе кардинально переработанного налогового законодательства в отношении недропользования, исходя из рентообразующих принципов.

Раздел 2. Экономическое стимулирование рационального и комплексного освоения ресурсов недр (льготы и ограничения) в том числе:

2.1. Снижение налога при росте извлечения минерально-сырьевых ресурсов (далее - МСР) из недр или сокращения потерь.

2.2. Снижение налога при повышении комплексности освоения МСР, извлечения сопутствующих полезных компонентов (метан, попутный нефтяной газ, гелий, цветные и редкие металлы и пр.).

2.3. Повышение налога за сверхнормативные потери или снижение извлечения МСР.

2.4. Введение дополнительных налоговых санкций, в частности за отсутствие постоянного учета и контроля за полнотой и комплексностью освоения и использования МСР.

Раздел 3. Режим соглашений о разделе продукции в другой редакции, устраняющий допущенные принципиальные ошибки (компенсационные затраты, распределение прибыли и пр.).

Раздел 4. Система платежей, налогов и сборов по малому и среднему горному предпринимательству в зависимости от вида его деятельности.

5. Налог на имущество организаций

По налогу на имущество организаций целесообразно предусмотреть льготу по вновь вводимому технологическому оборудованию при сумме инвестиций не менее чем 30 млн. руб. Данная льгота должна предоставляться предприятиям на срок не менее 5 лет. Эта мера позволит стимулировать обновление и пополнение основных фондов промышленных предприятий, в первую очередь - высокотехнологичных.

С 1 января 2005 года из статьи 381 НК РФ исключена налоговая льгота по налогу на имущество в отношении объектов мобилизационного назначения и мобилизационных мощностей, законсервированных и (или) не используемых в производстве. Это привело к увеличению налоговой нагрузки на предприятия и, как следствие этого, к вымыванию части средств, необходимых для развития производства. Целесообразно на законсервированные и не используемые мобилизационные мощности предприятий распространить указанную налоговую льготу.

6. Налоговое стимулирование инновационной деятельности

29 июня 2007 года Государственной Думой был принят Федеральный закон "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности" (проект N 391230-4).

Закон освобождает от обложения НДС операции по реализации исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и прав на их использование, выполнение организациями научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ; предоставляет налогоплательщику право применять дополнительный коэффициент амортизации в отношении основных средств, используемых для осуществления научно-технической деятельности, но не выше 3; увеличивает предельный размер отчислений на формирование фондов финансирования НИОКР, технологического развития и других, учитываемых в качестве расходов при налогообложении прибыли организаций, с 0,5 до 1,5% доходов (валовой выручки) налогоплательщика; включает в перечень расходов по упрощенной системе налогообложения расходы на приобретение исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и прав на их использование, на патентование и (или) оплату правовых услуг по получению правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности, на научные исследования и опытно-конструкторские разработки и другие.

Однако таких мер явно недостаточно для эффективного налогового стимулирования инновационной сфере.# По мнению ТПП России необходимо:

1. В статье 241 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотреть пониженную ставку единого социального налога в размере 15,5% для работодателей, являющихся научными организациями, малыми и средними предприятиями, осуществляющими деятельность в инновационной сфере.

2. Внести дополнение в подпункт 14 пункта 1 статьи 251 части второй НК РФ, в части освобождения от обложения налогом на прибыль организаций средств, полученных безвозмездно в рамках целевого финансирования на осуществление научной (научно-исследовательской), экспериментальной и образовательной деятельности независимо от источника такого финансирования.

3. Предоставить право научным и инновационным организациям включать в состав расходов при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций расходы на капитальные вложения в размере не более чем 50 процентов первоначальной стоимости основных средств (амортизационная премия) (за исключением основных средств, полученных безвозмездно и (или) расходов, понесенных в случае достройки, дооборудования, модернизации, технического перевооружения, частичной ликвидации основных средств).

4. Включить в состав расходов, уменьшающих полученные доходы при определении объекта по упрощенной системе налогообложения все расходы, направленные на создание и внедрение новых технологий и оборудования. Учитывать указанные виды расходов при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций.

5. Предоставить льготы по земельному налогу, в том числе освобождение от его уплаты, для организаций высшего образования, научных организаций, малых и средних предприятий инновационной сферы в отношении земельных участков, используемых в целях научной (научно-исследовательской), экспериментальной (опытно-экспериментальной, экспериментально-конструкторской) и образовательной деятельности.

6. Внести изменения в статью 381 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие освобождение от налога на имущество организаций для организаций высшего образования, научных организаций, малых и средних предприятий инновационной сферы, в отношении имущества, используемого в целях научной, (научно-исследовательской), экспериментальной деятельности.

7. Увеличить норматив расходов налогоплательщика на научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки, осуществленные в форме отчислений на формирование Российского фонда технологического развития, а также иных отраслевых и межотраслевых фондов финансирования НИОКР, зарегистрированных в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике" до 3 процентов доходов (валовой выручки) налогоплательщика.

7. Налоговые преференции малому и среднему бизнесу

В настоящее время существуют реальное отставание налогового законодательства от практических проблем, связанных с деятельностью субъектов малого предпринимательства, несогласованность отдельных законодательных и иных нормативных правовых актов, возможность неоднозначного толкования их положений, а также пробелы правового регулирования деятельности малого предпринимательства.

Для предприятий малого бизнеса в настоящее время существуют следующие льготные системы налогообложения:

- уплата единого сельскохозяйственного налога (далее - ЕСХН);

- упрощенная система налогообложения (далее - УСН) с уплатой налога на выбор: 6% от дохода или 15% от разницы между доходом и расходами;

- уплата единого налога на вмененный доход (далее - ЕНВД).

Кроме того, малые предприятия, кроме тех, которые должны платить ЕНВД, могут применять и общую для всех систему налогообложения.

7.1. Предложения по совершенствованию единого сельскохозяйственного налога

Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации, для признания предпринимателей плательщиками ЕСХН, они, с одной стороны, должны осуществлять полный производственный цикл: производить, осуществлять переработку (как первичную, так и последующую) и реализовывать сельскохозяйственную продукцию, доход от которой составит не менее 70% в общем объеме дохода. С другой стороны, в составе 70% доли доходов налогоплательщиков будут учитываться лишь доходы от реализации сельхозпродукции, прошедшей первичную переработку. Из анализа норм главы 26.1 НК РФ можно сделать вывод, что концепция данной главы состоит в политике налогового поощрения предпринимателей, основной деятельностью которых является производство, создание сельхозпродукции и осуществление попутно ее переработки.

Таким образом, действующая редакция главы 26.1 не признает плательщиками ЕСХН тех, кто производит и реализует сельхозпродукцию, если она не перерабатывалась. В условиях специфики деятельности в сфере сельского хозяйства такой запрет приводит к сокращению налогоплательщиков, которые по характеру своей деятельности могут претендовать на налоговое поощрение.

Актуальным также является вопрос о включении в перечень налогоплательщиков, имеющих право перейти на уплату ЕСХН, сельскохозяйственных потребительских кооперативов (далее - СПК).

Существующее налоговое бремя стимулирует лишь отказ от кооперативной деятельности, затормаживая развитие сельского хозяйства в целом. Из смысла норм главы 26.1 НК РФ следует, что сельхозпродукция, полученная от участия в потребительском кооперативе его членами, не является продукцией собственного производства, и полученная прибыль от ее реализации подлежит налогообложению в общеустановленном порядке.

Кроме того, в настоящий момент перечень расходов, на которые налогоплательщик может уменьшить налогооблагаемую базу по ЕСХН, не содержит расходов в виде паевых взносов в СПК (статья 346.5 НК РФ). Таким образом, осуществляя переработку, хранение, обеспечивая мелиоративные, иные работы по производству собственной сельхозпродукции за счет участия в кооперативе, пайщик, являясь плательщиком ЕСХН, не сможет учесть в составе указанных расходов членские взносы в кооператив, за счет которого существует его личная предпринимательская деятельность.

В связи с этим полагаем необходимым внести в статью 346.2 НК РФ изменения в части признания сельскохозяйственной продукцией собственного производства продукции, полученной участниками СПК, являющихся плательщиками ЕСХН, в результате распределения, а также собственной продукции, переработанной за счет средств такого кооператива.

Проблемным, на наш взгляд, является и вопрос о налогообложении дивидендов и кооперативных выплат, которые могут получать члены СПК.

Действующими положениями главы 25 НК РФ не урегулированы вопросы налогообложения кооперативных выплат, в то время как для полученных организациями дивидендов предусмотрены# пониженная налоговая ставка. Также не соблюдается принцип единства и равенства налогообложения при освобождении налогом на прибыль организаций СПК наряду с сельскохозяйственными потребительскими кооперативами, отвечающими требованиями статьи 1 Федерального закона от 8 декабря 1995 года N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", хотя СПК также является субъектами предпринимательской деятельности, нуждающимися в государственной поддержке за счет распространения на них налоговых льгот.

На наш взгляд, в НК РФ необходимо внести уточнения, согласно которым кооперативные выплаты, работы, товары, услуги, полученные членами кооператива после их распределения должны облагаться налогом на прибыль организаций в порядке, аналогичном установленному в отношении налогообложения дивидендов согласно статье 284 НК РФ.

Кроме того, во избежание дополнительного налогообложения актуальным является вопрос об освобождении от налога на прибыль всех сельскохозяйственных потребительских кооперативов на период их становления 3 - 5 лет с последующей постепенной прогрессией.

По нашему мнению, следует также предусмотреть освобождение СПК от налога на прибыль организаций в отношении тех услуг, работ, которые выполняются для членов кооперативов. В случае их выполнения в пользу третьих лиц, налогообложение должно производиться в общем порядке.

Кроме того, было бы целесообразно предоставить такого рода кооперативам льготы по налогу на имущество на период их формирования. После формирования более или менее развитой сети кооперативов такая льгота могла бы быть отменена. В качестве альтернативного варианта предлагается ведение понижающего коэффициента на имущество сельскохозяйственных потребительских кооперативов, расположенных в местах с менее благоприятными природно-климатическими условиями.

На наш взгляд, в условиях резкого ухудшения качественных характеристик сельскохозяйственных угодий размер земельного налога необходимо учитывать в зависимости от степени деятельности собственников или пользователей земельных участков, направленной на сохранение и повышение плодородия почв. В этой связи, полагаем, целесообразно освобождать указанные СПК от уплаты земельного налога в случае осуществления ими комплекса мер по повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

7.2. Предложения по совершенствованию упрощенной системы налогообложения

I. В настоящее время существует проблема увеличения количества налогоплательщиков, применяющих УСН, за счет дробления существующих организаций. Действующим законодательством указанная проблема не в достаточной мере решена по следующим причинам:

1.1. В соответствии со статьей 346.11 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщики, применяющие УСН, не признаются налогоплательщиками НДС, за исключением налога на добавленную стоимость, подлежащего уплате при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации. Применение УСН делает таких налогоплательщиков непривлекательными для контрагентов, без сотрудничества с которыми невозможно функционирование крупных предприятий, занятых в производственной сфере.

Таким образом, механизм освобождения от уплаты НДС при применении УСН является фактически заградительным барьером для применения данного специального налогового режима крупными предприятиями (за счет дробления), однако нельзя признать данную меру достаточной.

1.2. Установление в главе 26.2 НК РФ запрета на применение УСН организациями, созданными на базе ликвидированных, а также в результате реорганизации путем разделения и выделения, должно сопровождаться созданием процедуры проверки налоговыми органами указанных данных.

Данная процедура должна обеспечить гарантию конституционно установленных принципов свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации) для добросовестных предприятий, реорганизация которых произошла по причине финансовой несостоятельности или в результате нестабильности экономических условий предпринимательской деятельности.

Кроме того, отслеживание организаций, изъявивших желание перейти на УСН, возникших в результате реорганизации, не решает проблему снижения налогового бремени взаимозависимых лиц, незаконно использующих УСН, не смотря на то, что глава 26.2 НК РФ содержит ряд ограничений, препятствующих применению УСН организациями, доля участия в которых иных организаций превышает 25%.

Для предотвращения случаев разукрупнения существующих организаций для перехода на УСН необходимо осуществить следующие мероприятия.

Пересмотреть количественные критерии, ограничивающие право применять УСН. При этом реформирование необходимо проводить в соответствии с Федеральным законом "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", которым предусматривается новый подход к отнесению предпринимателей к субъектам малого предпринимательства.

В связи с изложенным, предлагается дифференцировать допустимые размеры доходов предпринимателей для получения ими права применять УСН по принципу их отнесения к микро-, малым и средним предприятиям и увеличить доходы соответственно, к примеру, до 15 млн., до 30 млн. руб. и до 60 млн. руб. Кроме того, повышение размера доходов, позволяющих применять УСН, с дифференциацией по отраслям может решить проблему искусственного уменьшения количественных критериев.

В связи с предложенными мерами необходимо провести анализ предельного размера доходов организаций по отраслям, чтобы определить оптимальный размер, который сделал бы непривлекательным метод дробления предприятий с целью их перехода на льготный режим налогообложения.

II. Представляется целесообразным внести ряд изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на совершенствование упрощенной системы налогообложения:

2.1. Дополнить статью 154 части второй НК РФ пунктом, устанавливающим, что налогоплательщики являющиеся плательщиками налога на добавленную стоимость при закупке любых товаров (работ, услуг) у субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему налогообложения и, соответственно, не начисляющих и не уплачивающих налог на добавленную стоимость, при дальнейшей реализации этой продукции или результатов ее переработки облагаемый налогом на добавленную стоимость оборот определяют в виде разницы между ценой реализации и ценой приобретения продукции без учета налога на добавленную стоимость.

Среди причин, препятствующих предпринимателям пользоваться упрощенной системой налогообложения, 30% - применение общего режима налогообложения партнерами по бизнесу. Основная проблема заключается, как уже отмечалось ранее, в освобождении от уплаты налога на добавленную стоимость предприятий, применяющих упрощенный режим. Как правило, контрагенты, применяющие общую систему налогообложения, заинтересованы в приобретении товаров (работ, услуг), в стоимость которых включается налог на добавленную стоимость, что позволяет уже предприятию-покупателю продукции малого предприятия вести стандартный бухгалтерский и налоговый учет. Проблема является актуальной и при закупках сельскохозяйственной продукции, если сельскохозяйственная продукция закупается у плательщиков единого сельскохозяйственного налога, а также когда контрагентами являются плательщики единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

2.2. Внести изменения в статьи 346.12 "Налогоплательщики" и 346.13 "Порядок и условия начала и прекращения упрощенной системы налогообложения" части второй Налогового кодекса Российской Федерации, увеличив предельную величину годового дохода налогоплательщика, применяющего упрощенную систему налогообложения с 20 млн. рублей до 56 млн. рублей. Это будет более-менее соответствовать реальным показателям экономической деятельности субъектов малого предпринимательства на современном этапе.

Существующее в настоящее время ограничение препятствует развитию бизнеса, так как большинство предпринимателей после года-двух применения упрощенной системы налогообложения уже сталкиваются с проблемой: возвращаться на общий режим налогообложения, в случае если годовой доход превышает установленное ограничение в 20 млн. рублей или искусственно занижать размер годового дохода.

2.3. В целях упрощения налогового администрирования и упрощения порядка исчисления и уплаты единого налога при применении упрощенной системы налогообложения следует внести изменения в статьи 346.19 "Налоговый период. Отчетный период" и 346.21 "Порядок исчисления и уплаты налога" части второй Налогового кодекса Российской Федерации, предусмотрев установление отчетного периода - 1 год и отмену авансовых платежей по единому налогу.

2.4. Представляется целесообразным устранение ограничения на право привлечения наемных работников по договорам гражданско-правового характера индивидуальным предпринимателям, применяющих упрощенную систему на основе патента.

В этой связи предлагается внести изменения в главу 26.2 "Упрощенная система налогообложения" части второй Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие отмену ограничений на право привлечения наемных работников индивидуальными предпринимателями, применяющими упрощенную систему налогообложения на основе патента, поскольку индивидуальные предприниматели не должны лишаться данного права (в том числе на привлечение работников из состава семьи) по производственно-технологическим причинам, обуславливающим необходимость разделения труда в определенных видах деятельности.

2.5. В целях расширения собственного производства, его совершенствования, стимулирования разработки и внедрения новых высокотехнологичных и наукоемких производств предлагается включить в состав расходов, уменьшающих полученные доходы при определении объекта по УСН, расходы, направленные на создание и внедрение новых технологий и оборудования, проведение научных исследований и опытно-конструкторских разработок, а также на патентование.

Данные меры, на наш взгляд, позволят существенно снизить производственные и иные издержки, оказывающие негативное влияние на себестоимость и объем выпускаемой в России продукции.

Соответствующий проект федерального закона "О внесении изменений в статью 346.16 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (N 390550-4), разработанный ТПП России, 1 февраля 2007 года внесен в Государственную Думу (Б.Н. Пастухов, В.А. Пехтин, Л.В. Говоров).

7.3. Предложения по совершенствованию единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности

1. В настоящее время плательщики единого налога на вмененный доход обязаны вести бухгалтерский учет аналогично налогоплательщикам, находящимся на обычном режиме налогообложения, что ставит их в неравные условия с налогоплательщиками, применяющими упрощенную систему налогообложения.

В связи с этим предлагается внести дополнения в статью 346.26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 4 Федерального закона "О бухгалтерском учете", предусмотрев освобождение налогоплательщиков единого налога на вмененный доход от обязанности ведения бухгалтерского учета, заменив ее обязанностью ведения книги учета доходов и расходов по аналогии с плательщиками, применяющими упрощенную систему налогообложения. Соответствующий проект федерального закона (N 94327-4) внесен в Государственную Думу Законодательным Собранием Пермской области. Необходимо ускорить его рассмотрение.

2. Актуальным на сегодняшний день также является вопрос об обязанности использования контрольно-кассовых машин при применении системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

18 октября Государственной Думой принят в первом чтении законопроект N 471693-4 "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" (депутаты А.М. Макаров, В.С. Груздев, Б.Н. Пастухов, Л.В. Говоров и др.).

Законопроект предусматривает, что организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся плательщиками единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, могут осуществлять наличные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники при условии выдачи документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующие товары (работы, услуги) от населения.

Данный проект закона направлен на снятие излишних административных барьеров и создание благоприятных условий для функционирования и развития малых предприятий.

3. Кроме того, существует проблема в части налогообложения по системе ЕНВД автотранспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов. Согласно действующей редакции статьи 346.29 НК РФ для исчисления суммы ЕНВД в применяется физический показатель "Количество транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров и грузов". Однако данные услуги могут осуществляться различными типами транспортных средств (различной грузоподъемности и пассажировместимости).

В связи с этим, полагаем, необходимо рассмотреть вопрос об установлении дифференцированных размеров базовой доходности в зависимости от используемых видов транспортных средств, их грузоподъемности.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части продолжения реформы налогового администрирования).	Проект разработан ТПП России и направлен на согласование в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, получено в целом положительное заключение Минфина России
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации" (в части установления уголовной ответственности сотрудников налоговых органов за вынесение заведомо незаконного решения, а также за превышение должностными лицами органов налогового контроля своих должностных полномочий).	Проект разработан ТПП России и одобрен на заседании Комиссии Ассоциации юристов России по экономической политике и взаимодействию с предпринимательскими объединениями
3.	Проект федерального закона N 390550-4 "О внесении изменений в статью 346.16 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (в части включения в состав расходов, уменьшающих полученные доходы при определении объекта по упрощенной системе налогообложения, расходов, направленных на создание и внедрение новых технологий и оборудования, проведение научных исследований и опытно-конструкторских разработок, а также расходов на патентование).	Проект закона разработан ТПП России и внесен 1 февраля 2007 года в Государственную Думу (Б.Н. Пастухов, В.А. Пехтин, Л.В. Говоров).
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 346.12 и 346.13 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (в части установления права переходить на упрощенную систему налогообложения при валовом доходе от реализации в течение 12 месяцев, не превышающем 56 млн. руб.).	Разработан ТПП России, направлен на заключение в Правительство РФ
5.	Проект федерального закона "О внесении дополнений в главу 30 "Налог на имущество организаций" части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (в части предоставления льгот по вводимому технологическому оборудованию и др.).	Требует разработки
6.	Проект федерального закона "О внесении изменения в статью 154 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (в части предоставления организациям, применяющим общий режим налогообложения, возможность учитывать "входящий" налог на добавленную стоимость при реализации товаров (работ, услуг), приобретенных у организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения или являющихся плательщиками единого налога на вмененный налог).	Разработан ТПП России и в целом поддержан временной рабочей группой по развитию малого и среднего предпринимательства фракции "Единая Россия" в Государственной Думе.
7.	Проект федерального закона N 471693-4 "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт"	Разработан при участии ТПП России и принят Государственной Думой 18 октября в первом чтении (депутаты А.М. Макаров, Б.Н. Пастуховым и др.).
8.	Проект федерального закона "О внесении дополнения в статьи 265 и 270 Налогового кодекса Российской Федерации" (в части отнесения к внереализационным расходам членских взносов, уплачиваемых организациями-членами торгово-промышленных палат и саморегулируемых организаций).	Разработан ТПП РФ
9.	Проект федерального закона "О внесении дополнений в статьи 270 и 286 Налогового кодекса Российской Федерации" (в части установления льготы по налогообложению прибыли организаций, направляющих часть своих средств из прибыли на оказание благотворительной помощи детям-инвалидам, детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, а также на решении проблем детской беспризорности).	Внесен в Государственную Думу 26 ноября 2007 года за подписью депутата Б.Н. Пастухова
10.	Проект федерального закона "О внесении изменения в статью 238 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (в части освобождения от налогообложения единым социальным налогом сумм взносов, уплачиваемых юридическими и физическими лицами в пользу физических лиц по договорам негосударственного пенсионного обеспечения, с имеющими лицензию негосударственными пенсионными фондами).	Проект разработан ТПП России и направлен для замечаний и предложений в Правительство Российской Федерации и Экспертное управление Президента Российской Федерации.

1.9. Нормативно-правовое регулирование бухгалтерского учета, аудита, оценочной деятельности

1.9.1. Оценка ситуации и основные итоги работы ТПП РФ

В сфере бухгалтерского учета. В настоящее время основными законодательными актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета, являются, в том числе:

Федеральный закон от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете";

Федеральный закон от 07 августа 2001 года N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности";

Федеральный закон от 08 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Кроме того, различные аспекты бухучета регламентируются Положениями по бухгалтерскому учету (ПБУ):

ПБУ 5/01 "Учет материально-производственных запасов" (утверждены приказом Минфина России от 09.06.2001 года N 44н);

ПБУ 6/01 "Учет основных средств" (утверждены приказом Минфина России от 30.03.2001 года N 26н);

ПБУ 14/2000 "Учет нематериальных активов" (утверждены приказом Минфина России от 16.10.2000 года N 91н) и другие.

Однако следует отметить, что действующая редакция Федерального закона от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" не в полной мере отвечает требованиям, предъявляемым сегодня к бухгалтерскому учету и отчетности, и сложившейся мировой практике, не смотря на то, что с момента вступления в силу в него неоднократно вносились изменения.

Важные изменения, произошедшие в области бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации в последнее время, в значительной степени связаны с реализацией Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности (МСФО). Основным содержанием проводимых реформ в этой области является повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете и отчетности, и обеспечение гарантированного доступа к ней заинтересованных пользователей.

Значительные изменения в этой области позволили приблизить практику российского учета и отчетности к международным требованиям. Вместе с тем в этом направлении необходимо решить целый ряд важных задач, которые, в частности, определены в "Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу" (далее - Концепция), одобренной приказом Минфина России от 01.07.2004 года N 180.

Концепцией определена цель развития бухгалтерского учета и отчетности на период 2004 - 2010 гг. - создание приемлемых условий и предпосылок последовательного и успешного выполнения системой бухгалтерского учета и отчетности присущих ей функций в экономике Российской Федерации. Основными направлениями работы в достижении поставленной цели являются:

повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете и отчетности;

создание инфраструктуры применения МСФО;

изменение системы регулирования бухгалтерского учета и отчетности;

усиление контроля качества бухгалтерской отчетности;

существенное повышение квалификации специалистов, занятых организацией и ведением бухгалтерского учета и отчетности, аудитом бухгалтерской отчетности, а также пользователей бухгалтерской отчетности.

В Концепции подчеркивается, что современный бухгалтерский учет представляет собой информационную базу, на основе которой хозяйствующие субъекты подготавливают бухгалтерскую отчетность юридического лица и консолидированную финансовую отчетность. Кроме того, информация, формируемая в бухгалтерском учете, используется для составления управленческой, налоговой, статистической отчетности, отчетности перед надзорными органами.

Эксперты ТПП РФ на постоянной основе принимают участие в работе Национального фонда финансовой отчетности, в разработке и обсуждении новой редакции закона "О бухгалтерском учете".

В сфере оценочной деятельности. Нормативно-правовое регулирование оценочной деятельности за последние годы претерпело значительные изменения - осуществлен переход к саморегулированию отрасли с поэтапной отменой лицензирования данной сферы.

Так, Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 157-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в РФ" введены обязательность членства оценщиков и специалистов-оценщиков в одной из саморегулируемых организаций оценщиков, установлен ряд критериев для включения некоммерческой организации в единый государственный реестр саморегулируемых организаций оценщиков, а также требования к осуществлению оценочной деятельности, порядок вступления в члены саморегулируемой организации оценщиков, перечень оснований для отказа в принятии в члены саморегулируемой организации.

Законом также предусмотрена передача ряда функций уполномоченного федерального органа исполнительной власти, ответственного за регулирование оценочной деятельности, саморегулируемым организациям оценщиков, в частности функций контроля за деятельностью членов саморегулируемой организации.

В целях обеспечения общественных интересов и формирования единых подходов к осуществлению оценочной деятельности, координации деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, а также их взаимодействия с государственными органами власти и потребителями оценочных услуг создан Национальный совет по оценочной деятельности. Также предусмотрено, что Федеральные стандарты оценки разрабатываются на основе международных стандартов оценки, что обусловлено процессами интеграции России в международное экономическое сообщество. ТПП России принимает активное участие в совершенствовании законодательства об оценочной деятельности.

Эксперты Палаты участвуют в заседаниях Общественной палаты РФ, Комитета ТПП РФ по оценочной деятельности и др. Разработан ряд законодательных инициатив, которые сейчас находятся на согласовании.

В сфере аудиторской деятельности. Основным законодательным актом является Федеральный закон от 7 августа 2001 года N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности". Аудиторская деятельность может осуществляться также в соответствии с ним иными федеральными законами, регулирующими отношения, возникающие при осуществлении аудиторской деятельности.

Целью аудита является выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации. Следует отметить, что аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными органами государственной власти.

ТПП России участвует в совершенствовании законодательства об аудиторской деятельности.

1.9.2. Основные проблемы и задачи, подлежащие решению

1. В сфере нормативно-правового регулирования бухгалтерского учета.

Важное место в системе развития бухгалтерского учета и отчетности отводится МСФО. В Концепции сформулированы необходимые условия применения МСФО в экономике Российской Федерации. Для этого необходимо создание инфраструктуры, обеспечивающей использование этих стандартов в регулировании бухгалтерского учета и отчетности и непосредственно хозяйствующими субъектами. Основными элементами этой системы являются: законодательное признание МСФО в Российской Федерации; процедура одобрения МСФО; механизм обобщения и распространения опыта применения МСФО; порядок официального перевода МСФО на русский язык; контроль качества бухгалтерской отчетности, подготовленной по МСФО, в том числе аудит; обучение МСФО.

Для активного применения МСФО в Российской Федерации существенное значение имеет их законодательное признание. В частности, консолидированной финансовой отчетности, подготовленной по МСФО, должен быть придан статус одного из видов официальной отчетности.

По мнению ТПП России необходим новый закон о бухучете. Он не должен вступать в противоречие с нормами МСФО, которым рано или поздно должны будут соответствовать все российские компании. Необходимо создать такой механизм бухгалтерского учета, который был понятен всем и трактовался однозначно и теми, кто сдает отчетность, и государственными ведомствами, заинтересованными в ее представлении, и судебными структурами. На наш взгляд, следует законодательно закрепить разрешение вести отчетность по МСФО вместо отчетности по ПБУ. Это однозначно упростит ведение бухучета в организациях, которые уже перешли на МСФО, так и на тех, где такой переход только планируется.

В настоящее время ведется разработка новой редакции Закона о бухучете. Необходимо отметить, что соответствующий законопроект, разработанный Минфином России, вызвал негативную реакцию со стороны предпринимательского сообщества.

Например, проектом предлагается ввести ряд квалификационных требований для главных бухгалтеров, включая их обязательное членство в саморегулируемых организациях аудиторов. Это представляется избыточным.

В соответствии с законопроектом, проекты национальных стандартов готовятся органом или органами негосударственного регулирования, анализируются Комитетом по стандартам бухгалтерского учета при уполномоченном федеральном органе и утверждаются уполномоченным федеральным органом. Другие органы государственного регулирования разрабатывают и утверждают отраслевые стандарты. Предложенная система вряд ли может быть реализована на практике, поскольку не предусматривает четких функций органа негосударственного регулирования, не позволяет сделать однозначный вывод, о том, какими правами и обязанностями обладает указанный орган.

Кроме того, законопроект не освобождает малый бизнес от ведения бухгалтерского учета. При этом стоит отметить, что действующий Закон о бухгалтерском учете от ведения бухгалтерского учета освобождает организации, перешедшие на упрощенную систему налогообложения. Такие организации обязаны вести учет доходов и расходов в порядке, установленном главой 26.2 Налогового кодекса РФ и учет основных средств и нематериальных активов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете (пункт 3 статьи 4 Федерального закона "О бухгалтерском учете").

В связи с принятием закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", более целесообразно освобождать от ведения бухгалтерского учета не только организации, перешедшие на упрощенную систему налогообложения, но и все остальные малые предприятия в соответствии с новым законом.

Также следует отметить проект федерального закона N 94327-4 "О внесении изменений в статью 346.26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 4 Федерального закона "О бухгалтерском учете". Законопроект направлен на предоставление налогоплательщикам, которые не осуществляют наряду с предпринимательской деятельностью, подлежащей налогообложению единым налогом на вмененный доход, иные виды деятельности, права применять упрощенную систему ведения бухгалтерского учета для субъектов малого предпринимательства. Проект закона поддерживается ТПП России.

Кроме того, при подготовке проекта новой редакции закона о бухгалтерском учете, на наш взгляд, необходимо уделить внимание одному из важнейших вопросов защиты прав и интересов пользователей финансовой отчетности - системе обеспечения исполнения стандартов. В настоящее время обычной практикой является неисполнение положений по бухгалтерскому учету, поскольку главным предметом проверок и санкций является соблюдение налогового законодательства Российской Федерации. Представляется, что необходимо осуществлять сближение норм законодательства Российской Федерации о бухгалтерском и налоговом учете с целью устранения существующей двойственности применения.

2. В сфере нормативно-правового регулирования аудиторской деятельности.

В настоящее время осуществляется постепенный переход от лицензирования аудиторской деятельности к ее саморегулированию. На это направлен проект федерального закона N 146680-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности".

Проект предусматривает передачу саморегулируемым аудиторским объединениям функций повышения квалификации аудиторов и контроля качества работы аудиторов, индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций, являющихся членами этих объединений, а также функций по ведению Единого реестра аудиторов и аудиторских организаций, как потенциально избыточных функций регулирования в области аудиторской деятельности.

Согласно проекту закона государственное регулирование аудиторской деятельности, осуществляемое Правительством Российской Федерации в лице уполномоченного федерального органа исполнительной власти, заключается в выработке государственной политики в сфере аудиторской деятельности, нормативно-правовом регулировании аудиторской деятельности, анализе отчетов саморегулируемых аудиторских объединений об исполнении ими и их членами законодательства Российской Федерации об аудиторской деятельности, ведении государственного реестра саморегулируемых аудиторских объединений и контрольного экземпляра единого реестра аудиторов и аудиторских организаций и др.

Для повышения качества аудиторских услуг предусмотрено введение единого квалификационного аттестата аудитора, который, подтверждая соответствующую квалификацию, будет давать право аудиторам проводить аудит в любых отраслях экономики, что снимает дополнительные ограничения на занятие определенными видами деятельности.

Принятие и реализация данного законопроекта, по мнению ТПП России, обеспечат существенное снижение административного давления на аудиторскую профессию, освобождение государства от выполнения потенциально избыточных функций, осуществление общественного надзора за развитием профессии. Предлагаемые меры позволят значительно укрепить аудиторскую профессию, обеспечат развитие саморегулирования, повышение качества услуг на аудиторском рынке.

Кроме того, реализация предусмотренных законопроектом мер значительно приблизит нормы законодательства Российской Федерации в области аудиторской деятельности к международным нормам. Все это станет важным фактором укрепления атмосферы доверия на российском рынке, а, следовательно, будет способствовать его стабильности и дальнейшему развитию.

3. В сфере нормативно-правового регулирования оценочной деятельности.

1. Распространение статуса СРО на организации, объединяющие специалистов-оценщиков. Создание и функционирование СРО, объединяющих специалистов-оценщиков, ведет, по нашему мнению, к целому ряду крайне негативных последствий.

Во-первых. Неизбежно создает опасную правовую неопределенность в области оценочной деятельности, поскольку к СРО, объединяющим соответственно юридических и физических лиц, невозможно применять единообразные требования к членству, механизмам обеспечения ответственности членов и другим основополагающим функциям СРО. В свою очередь, различие требований, предъявляемых к членам СРО, неизбежно создает "конфликт интересов" оценщиков и специалистов-оценщиков. Специалист-оценщик (сотрудник юридического лица) должен будет, с одной стороны, выполнять распоряжения своего работодателя - юридического лица, сделанные в соответствии со стандартами СРО, членом которой является данное юридическое лицо, с другой стороны, он должен будет выполнять совершенно другие по своей правовой природе, стандарты СРО, членом которой является он сам, как физическое лицо.

Таким образом, распространение статуса саморегулируемых организаций на организации, объединяющие специалистов-оценщиков, неизбежно ведет к искусственному разрыву предмета регулирования оценочной деятельности, непреодолимому конфликту интересов между оценщиками и специалистами - оценщиками.

Во-вторых. При проведении проверки физических лиц со стороны своих СРО возникает противозаконная ситуация с предоставлением документов. Отчеты об оценке, в создании которых принимает участие специалист, являются собственностью оценочной организации и заверяются ее печатью. Поэтому передача документов, которые затребует для проверки СРО, объединяющей специалистов - оценщиков, является противозаконной.

В третьих. Необходимо особо подчеркнуть, что в рамках СРО, которые объединяют оценочные организации, сегодня сформированы и успешно функционируют развитые системы, предусматривающие контроль за подготовкой и качеством работы их сотрудников (специалистов-оценщиков): добровольная сертификация качества услуг по оценке, аттестация персонала, регулярное повышение квалификации.

Специалистам-оценщикам присваиваются соответствующие профессиональные категории. Ряд СРО, объединяющих оценочные компании, уже осуществляет сертификацию специалистов-оценщиков по международным стандартам качества ISO 17024, разрабатываются и внедряются другие системы. Активно работают экспертные и научно-методические советы СРО. Экспертные советы СРО успешно оказывают помощь в обеспечении контроля качества работ по оценке таким крупнейшим организациям, как РАО "ЕЭС", РАО "Газпром" и др.

Таким образом, очевидно, что функции саморегулирования оценочной деятельности выполняют саморегулируемые организации, объединяющие юридических лиц. Только они способны обеспечить целостный (как в отношении компаний, так и в отношении их работников), и потому, эффективный подход к саморегулированию оценочной деятельности.

2. Изменение порядка формирования Национального совета по оценочной деятельности.

Национальный совет по оценочной деятельности является важнейшим органом, который должен с началом саморегулирования стать координирующим центром между саморегулируемыми организациями, органами государственной власти и потребителями услуг по оценке.

Однако подход к формированию и функционированию Совета представляется нам принципиально неверным. Формирование Национального совета в виде союза и ассоциации, основанной на добровольном членстве СРО, делает невозможным включение в состав Национального совета представителей от органов законодательной и исполнительной власти (как предполагается в законопроекте, не более одной трети от его состава).

Кроме того, указанные лица могут и должны быть включены в состав Национального совета, но только в том случае, если он функционирует не как союз или ассоциация, а как орган, созданный и функционирующий без образования юридического лица, как орган партнерства бизнеса и государства, состоящий из представителей СРО, должностных лиц соответствующих государственных органов, представителей потребителей услуг, образовательных организаций и т.д.

Порядок формирования Совета на учредительном съезде создает ситуацию, при которой Национальный совет может быть вообще не создан. Закон не устанавливает количественного состава СРО, которые должны избирать своих представителей на такой съезд, чтобы такой съезд состоялся. На практике, созыв такого органа как съезд организаций, требует наличия развитой, многообразной, эффективно функционирующей системы СРО, состоящей как минимум из десяти таких СРО. В современной же действительности такой системы не существует, и вряд ли она будет быстро создана после введения проекта в действие.

Поэтому, учитывая крайне важную роль Совета для дальнейшего развития оценочной деятельности, представляется принципиально важным коренное изменение подхода к его формированию и использование следующих принципов:

Совет должен формироваться без образования юридического лица с общественным статусом, в качестве консультативного совета при органе исполнительной власти, ответственном за осуществление государственной политики в области регулирования оценочной деятельности;

необходимо обеспечить обязательное участие в работе Совета всех СРО, вошедших в государственный реестр саморегулируемых организаций, а также представителей государственных органов власти, причем не только исполнительной, но также законодательной и судебной;

на Совет необходимо возложить только те функции, которые не дублируют функции СРО.

Выполнение этих принципов даст возможность сделать Совет эффективным и не нарушающим интересы СРО коллективным органом их взаимодействия и координации.

1.9.3. Предложения по совершенствованию законодательства

В сфере оценочной деятельности. В июне 2007 года при участии ТПП России в Государственную Думу был внесен законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Законопроект подготовлен в целях совершенствования оценочной деятельности, осуществляемой на началах саморегулирования.

Указанный законопроект в качестве субъектов оценочной деятельности определяет юридических лиц и физических лиц (индивидуальных предпринимателей). Законопроект также определяет ответственность, которую должны нести оценщики в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств по оказанию услуг по оценке и в связи с недостатками оказанных услуг. Такую ответственность, согласно законопроекту, оценщики несут в соответствии с гражданским законодательством.

В целях повышения гарантий ответственности перед потребителями услуг по оценке законопроект устанавливает необходимость страхования ответственности оценщиков вследствие причинения убытков заказчикам услуг по оценке, а не только вследствие причинения им реального ущерба.

В этих же целях законопроект увеличивает размер страховой суммы, на которую оценщик обязан застраховать свою ответственность, и размер обязательного взноса оценщика в компенсационный фонд саморегулируемой организации оценщиков. Необходимо, по мнению ТПП РФ, форсировать рассмотрение данного законопроекта.

Кроме того, в Государственной Думе находится на рассмотрении законопроект N 445126-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и другие законодательные акты Российской Федерации" (в части установления кадастровой оценки). ТПП считает, что законопроект требует существенной доработки.

В сфере бухгалтерского учета. Необходимо ускорить принятие нового федерального закона с учетом мнения предпринимательского сообщества. В частности, нужно освободить от ведения бухгалтерского учета не только организации, перешедшие на упрощенную систему налогообложения, но и все остальные малые предприятия в соответствии с ФЗ N 209. Также следует исключить ряд требований к главным бухгалтерам, включая их обязательное членство в саморегулируемых организациях аудиторов.

В сфере аудиторской деятельности. Следует принять с учетом предложений бизнес-сообщества в период весенней сессии 2008 года проект федерального закона N 146680-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности".

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона N 146680-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" (о переходе к новой системе регулирования аудиторской деятельности)	принят в первом чтении 18.05.2005 года готовится к рассмотрению во втором чтении
2.	Проект федерального закона N 55792-4 "О консолидированной финансовой отчетности"	принят во втором чтении 17.12.2004 года готовится к рассмотрению в третьем чтении
3.	Проект федерального закона "О бухгалтерском учете" (новая редакция)	Разработан Минфином, проходит согласования
4.	Проект федерального закона N 94327-4 "О внесении изменений в статью 346.26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 4 Федерального закона "О бухгалтерском учете" (об освобождении налогоплательщиков единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности от обязанности ведения бухгалтерского учета)	04.10.2004 года внесен в Государственную Думу Законодательным Собранием Пермской области готовится к рассмотрению в первом чтении
5.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (в части уточнения субъектов оценочной деятельности, повышения ответственности в данной сфере)	Разработан при участии ТПП России, внесен в Государственную Думу 4.06.2007 года

Раздел 1.10. Вопросы государственного регулирования в сфере экономики. Административное законодательство

1.10.1. Общие положения

Очевидно, что без активной роли государства в процессе создания условий добросовестной конкуренции, контроля за соблюдением "правил игры", определения роли и социально-экономических функций крупных финансово-промышленных структур в российской экономике, а также "самоидентификации" государства в процессе управления экономикой, в том числе, с учетом выстраивания нормальных условий взаимодействия с такими структурами, качественный рывок в развитии российской экономики невозможен. Достижение такого качественного рывка является целью, определяющей правовую политику в данной сфере.

В современных российских условиях особую актуальность приобретают следующие проблемные вопросы:

- степень участия государства в регулировании экономических процессов и в управлении производственными активами;

- развитие государственно-частного партнерства в социально-экономической сфере;

- реализация планов по проведению административной реформы и передача ряда публичных функций на общественный уровень, адекватное развитие саморегулирования предпринимательской деятельности.

ТПП России поддерживает в целом тезис о необходимости ограничения имущественного сектора государства сферой выполнения его публичных функций. Очевидно, что создание условий для устойчивого развития страны (в триаде "природа-Родина-народ"), в том числе сохранение и приумножение национального достояния, обеспечение национальной безопасности, являются естественными целями функционирования государственного механизма.

В условиях увеличивающейся ресурсоемкости отечественной экономики, геополитических и геоэкономических особенностей России полагаем, что публичная функция государства по контролю и управлению ограниченными и стратегически важными ресурсами, безусловно, оправдана и необходима. По мнению ТПП России, такая функция должна реализовываться, прежде всего, в формировании четкой и выверенной промышленной политики, направленной на восстановление реальной экономической независимости страны, самодостаточности и устойчивости развития. Также актуальным становится проведение кластерной политики, базирующееся на организации эффективного взаимодействия между публичной властью, бизнесом и научным сообществом в целях увеличения инновационной составляющей производства и сферы услуг.

За период работы Государственной Думы четвертого созыва был принят ряд основополагающих законов в данной сфере. Можно привести в качестве примера создание особых экономических зон, принятие нового закона о развитии малого и среднего предпринимательства, создание государственных корпораций в наукоемких отраслях, Госкорпорации развития и другие.

Важной задачей является построение эффективного гражданского общества и такой системы организации государственной власти, которая обеспечивала бы реальную защиту прав граждан и организаций в сфере управления.

В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ неоднократно указывалось на необходимость установления четкого порядка судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений от неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, проведения административной реформы.

По мнению Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, одной из главных проблем проведения административной реформы является то, чтобы в ходе реформы не было утрачено понимание целостности государства и его ориентации на достижение стратегических национальных (общественных) целей и задач устойчивого развития страны.

При этом такие цели и задачи должны быть четко сформулированы на концептуальном уровне, с учетом национальных интересов и проблем обеспечения национальной безопасности страны.

Необходимо учитывать такие реалии происходивших в стране преобразований, как отсутствие рыночного менталитета в широких массах населения, зачастую стремление нового класса собственников к сиюминутному обогащению в ущерб долгосрочным интересам общества, криминально-коррупционное формирование рыночных механизмов. В связи с этим государство на современном этапе не должно терять управление "несущими конструкциями" экономической системы.

Необходимо создание механизмов, сочетающих рыночные и государственные рычаги управления, формы которого надо трансформировать так, чтобы указанное сочетание не носило противоречивого характера.

Проблема эта сегодня имеет особое значение. Так, например, в ходе проведенного Всемирным банком и Высшей школой экономики опроса*(10), были получены интересные результаты. К основным проблемам развития российского бизнеса респонденты относят все же больше экономические (налоговую нагрузку, доступность финансовых ресурсов и т.д.), нежели институциональные. Тем не менее, непредсказуемость государственной политики считают серьезной проблемой почти 40% опрошенных предпринимателей; несправедливую конкуренцию (во многом обусловленную использованием "административного ресурса") - 26,5%; коррупцию - 23,9%; несовершенство судебной системы - 19,7; проблемы лицензирования и разрешительной системы - около 15%.

К сожалению, государственный аппарат во многом превратился в самостоятельного игрока на поле рыночных отношений, причем игрок этот далеко не всегда использует правила "fair play". Для преодоления таких негативных явлений, как разгул коррупции, использование должностными лицами своего служебного положения для лоббирования частных интересов, и как следствие неэффективной в социально-экономическом плане работы государственного аппарата, необходимы четкие и выверенные меры нормативно-правового регулирования.

1.10.2. Проблемы и направления совершенствования правового регулирования

Очевидно, экономика такой страны, как Россия, может быть эффективной, только если сохранит себя как экономика высококонцентрированных производств. Вместе с тем, в настоящее время сложился существенный дисбаланс в формировании крупных, формально не зависимых от государства, корпоративных структур, что привело к чрезмерному усилению монопольных позиций сырьевых, экспортноориентированных компаний. При существующей зависимости экономики от конъюнктуры мирового рынка энергоносителей, учитывая практическую утрату государством контроля над процессами истощения невозобновляемых природных ресурсов, сохранение такого положения создает реальную угрозу национальной безопасности страны.

Опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует, что помимо частных компаний достаточное распространение получили государственные концерны, составляющие основу государственных финансово-промышленных объединений.

Отечественная наука при рассмотрении вопроса о концентрации производства и капитала отмечает необходимость переориентации государственной политики в этой области. Проблемы корпоративного строительства становятся определяющими при вхождении страны в мировую экономику в условиях продолжающейся глобализации хозяйственной деятельности в мире. Здесь возникают и встают в практическую плоскость вопросы защиты национальных интересов, мониторинга и прогнозирования факторов, определяющих угрозы экономической безопасности страны.

К числу таких угроз относятся: преобладание сырьевого сектора в структуре промышленного производства при сокращении удельного веса "финишных" отраслей (машиностроения, химической, легкой и пищевой промышленности); деградация технико-технологической базы хозяйства; крайне ограниченное финансирование государственных инвестиционных программ и низкая эффективность капитальных вложений; недостаток собственных средств для обновления основного капитала у многих предприятий; слабый и спекулятивный фондовый рынок. Серьезные трудности в развитии малого и среднего бизнеса объясняются его отрывом от крупного, отсутствием звеньев, связующих макро- и микроуровни экономики, государство и малый бизнес. Во многом пустующую нишу мезоуровня сегодня заполнили крупные корпоративные финансово-промышленные структуры. С помощью механизмов контроля у государства появляется реальная возможность проводить осмысленную экономическую политику с учетом выбранных приоритетов развития, эффективно решать проблему развития реального сектора экономики за счет имеющихся в стране избыточных денежных ресурсов. Объединительный принцип, положенный в основу организации т.н. "корпоративных" структур дает очевидный синергетический эффект. Как показывает анализ мировых тенденций, именно крупные финансово-промышленные структуры выступают носителями национальных интересов, осуществляющими борьбу за формирование и перераспределение мирового дохода.

На прошедшем в декабре 2006 года V Съезде ТПП России было подтверждено, что основные направления промышленной политики, разработанные под руководством ТПП России еще в 2003 году, не потеряли своей актуальности и сегодня:

1. Законодательное закрепление миссии (функции) государства в виде его ответственности за обеспечение национальной безопасности и создание условий для устойчивого развития страны.

2. Создание соответствующих устойчивых органов государственного принятия решений и управления.

3. Создание механизмов согласования государственных интересов с интересами рыночных субъектов промышленной деятельности, регионов.

4. Нормативное определение базовых (стратегических) отраслей, видов деятельности и продукции, необходимых для самодостаточности страны.

5. Введение в практику государственного управления стратегического (в т.ч. индикативного) планирования.

Законодательное закрепление функции государства по обеспечению устойчивого развития как элемента системы обеспечения национальной безопасности должно быть осуществлено в законе "О промышленном развитии". Кроме того, она должна признаваться и подчеркиваться главой государства, например в виде обязательного раздела в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Изменение законодательства должно послужить целям создания механизмов согласования государственных интересов с интересами частных лиц, соблюдению баланса и взаимодействия между этими субъектами. Тем же целям послужит и дальнейшая работа по применению Федерального закона "О саморегулируемых организациях", о котором речь пойдет ниже.

Приоритет в структурной политике должен принадлежать высокотехнологичным наукоемким производствам, производствам средств для развития материальной базы науки, образования, воспитания и культуры, а также промышленным производствам, ориентированным на обеспечение внутренних потребностей страны, в том числе замещение импорта. К последним принадлежат производства, имеющие критическое значение для устойчивого развития экономики и национальной безопасности:

- производства, выпускающие средства для АПК (обеспечение продовольствием), инфраструктуры жизнеобеспечения населения и экономики в целом (систем энергоснабжения, транспорта, связи), строительного комплекса, ТЭК и сырьевых отраслей, фармацевтической промышленности, защиты окружающей среды и рационального природопользования (экологической безопасности);

- производства машиностроительного профиля, выпускающие оборонную продукцию.

В указанной совокупности отраслей приоритет следующего уровня принадлежит тем, которые обеспечивают наиболее высокий мультипликативный эффект роста производства и занятости. Это могут быть как крупные производственные комплексы (например, вертикально интегрированные корпорации в ТЭК), так и мелкие и средние предприятия несырьевого сектора (в том числе и высокотехнологичные).

Следует отметить производства традиционной (ремесленной, кустарной) продукции, имеющие значение для выживания малых народов в регионах и сохранения их культуры.

В отношении производств, ориентированных на экспорт, приоритет должен принадлежать наукоемким и обеспечивающим занятие отдельных ниш в мировом воспроизводственном процессе. Это особенно актуально в условиях глобализации экономических связей, поскольку обеспечивает привязку партнеров и создает основу для будущего устойчивого лидерства в определенном сегменте мирового воспроизводственного процесса. К таким производствам относится и ТЭК с оговорками относительно избыточной доли сырья в экспорте, и завышенной доли самого экспорта в ВВП.

С середины 90-х годов наблюдается рост концентрации производства в промышленности в виде крупных организационных форм. В интегрированных промышленных группах сосредоточиваются основные инвестиционные ресурсы и научно-технический потенциал. Именно им удалось сохранить отраслевые институты, создать новые направления прикладных исследований. Аккумуляция инвестиционных ресурсов, наличие научно-технической базы, организационная целостность дают возможность проводить согласованную технологическую политику на предприятиях нескольких переделов, позволяют интегрированным промышленным группам принимать на себя риски инноваций, реализовывать их на своих предприятиях. Однако в формировании крупных и крупнейших структур увеличивается неравномерность, связанная с усилением монопольных позиций сырьевых экспортно-ориентированных компаний.

Возможны два разных подхода к этим процессам:

- антимонопольные ограничения, расчленение единых имущественных и производственно-технологических комплексов, что уже имело место в опыте российских рыночных реформ;

- содействие формированию аналогичных конкурентоспособных образований в других отраслях и секторах экономики.

Второй сценарий более целесообразен. При этом имеется в виду не только то, что величина бизнеса является одним из факторов его конкурентоспособности, но и тот факт, что слияние компаний, как правило, создает условия для инновационного развития.

Альянсы дают их участникам возможность, сохраняя относительную самостоятельность, снижать риски, разделять и экономить затраты времени и издержек на инновации, объединять патентные портфели, приобретая иногда даже монопольное право на высокоэффективную инновационную деятельность в определенном секторе мирового рынка.

В России указанные процессы еще только начинаются, преимущественно в ходе реструктуризации оборонно-промышленного комплекса (авиастроение, судостроение и др.). В процессе его реформирования на интеграцию ориентируются 700 - 800 жизнеспособных предприятий в рамках 40 - 50 базовых холдингов с контрольным пакетом акций у государства, которые будут целевым образом "раскручивать" базовые технологии наукоемкого производства.

Вместе с процессами интеграционной реструктуризации важно стимулирование развития малого и среднего бизнеса как дополнительного к крупным производствам сегмента экономики*(11). Одной из точек опоры структурного маневра выступают отраслевые комплексы, выпускающие высокорентабельную продукцию. Их поддержка может помочь достаточно быстро и существенно пополнить доходную часть бюджета и получить дополнительные по отношению к сырьевым источникам ресурсы для перехода к инновационной модели промышленного развития. Необходимы адресные решения, стимулирующие развитие таких производств и производственных комплексов..

Исходя из вышеизложенных принципов и направлений промышленной политики, ТПП России полагает, что на современном этапе развития экономики нецелесообразно законодательно ограничивать пределы участия государства в уставных капиталах стратегически важных акционерных обществ. Как уже отмечалось, особенно важным представляется законодательное закрепление принципов и процедуры определения перечня таких стратегически важных отраслей экономики, предприятий, отдельных видов товаров и услуг.

Основными условиями при определении такого перечня должны быть обязательность проведения мониторинга эффективности управления в той или иной отрасли, открытость (привлечение общественности, в том числе организаций бизнес-сообщества), четкое распределение компетенции (уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - Правительство РФ - Президент РФ).

Как уже неоднократно подчеркивалось на разных уровнях власти и общества, регулирование сферы формирования, размещения и исполнения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд является критически важным не только с экономической точки зрения, но и с политической, поскольку данная сфера уязвима в отношении коррупциогенности. В указанной сфере, пожалуй, как в никакой другой, актуально выстраивание четкой, прозрачной системы правового регулирования, основанной на принципах государственно-частного партнерства.

Бизнес-сообщество в целом, и ТПП России в частности, позитивно восприняли имевший место в 2006 году значительный рывок вперед в законодательном регулировании этих отношений, связанный со вступлением в силу нового Федерального закона N 94-ФЗ от 21 июля 2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее в данном контексте - Закон). Экономический эффект от принятия этого Закона эксперты рынка оценивают в 100 - 120 миллиардов сэкономленных бюджетных средств. Принципиальная особенность действующего законодательства заключается практически в полном отказе от закрытых процедур размещения заказа. При этом к 2008 году планируется перевести до 98 процентов всех закупок на открытые конкурсные процедуры.

Вместе с тем проведенный Правительством Российской Федерации и бизнес-сообществом мониторинг его применения выявил ряд пробелов в правовом регулировании в данной области. Непростой задачей является перспективное совершенствование принятого Закона с тем, чтобы он стал законом прямого действия.

Кроме того, чиновники, отвечающие за распределение городского заказа, нередко отказывают многим малым предприятиям, чтобы обеспечить "свою" фирму. За полтора года после принятия нового Федерального закона N 94-ФЗ о государственном заказе в Федеральную антимонопольную службу (ФАС России) поступило более 6 тысяч жалоб на действия заказчиков при проведении конкурсов, 50% из них были признаны обоснованными. В 2006 году вынесено 500 постановлений ФАС России, по которым нужно заплатить 300 000 руб. штрафов. За первую половину 2007 года - 2100 постановлений на 5 млн. рублей.

Практика применения закона также выявила необходимость внесения ряда корректировок антикоррупционной направленности. Соответствующие предложения уже разработаны при участии экспертов ТПП России и готовятся к внесению в Государственную Думу.

Эффективным решением проблемы коррупции также может стать введение Единой торговой площадки (ЕТП). Только в 2006 году совокупные потери федерального бюджета от неэффективных закупок составили более 300 миллиардов рублей.

Также проблемным вопросом на сегодняшний день является не определенность процедуры урегулирования споров. Сложность может возникнуть в случае, если заказчик отказывается от подписания контракта с поставщиком, цена которого была признана лучшей. В соответствии с законом можно заключить договор с конкурсантом, занявшим второе место, по такой же цене, которую предложил участник, занявший первое место. Но что делать, если фирма, занявшая второе место, предложила иную цену? В этом случае складывается неопределенная ситуация: заказчикам приходится проводить закупку снова, на что затрачивается дополнительное время.

Существенной проблемой можно выделить появившийся сегодня новый вид рейдерства - "конкурсный". Суть его заключается в том, что нечистая на руку компания вникает в детали проводящегося конкурса на размещение городского заказа, тщательно изучает предложения победителя, находит в них недостатки и юридические неточности. При этом компания-рейдер либо сама принимает участие в конкурсе, либо, пользуясь возможностью открытого доступа к информации о торгах, со стороны изучает всю документацию, представленную другими участниками тендера. Впоследствии рейдеры шантажируют выигравшую конкурс компанию, обещая проблемы и требуя вознаграждения. Рейдеры, как правило, регистрируют фирму в дальних регионах за месяц-другой до торгов и предлагают подозрительно низкую цену на конкурсе - она всегда ниже стартовой цены на 30 - 40%.

Также необходимо скорейшее принятие на федеральном уровне нормативно-правовых актов в следующих областях:

- утверждение перечня товаров, работ и услуг, заказы на поставки, выполнение и оказание (соответственно) которых размещаются на аукционе;

- порядок использования официальных сайтов и утверждение стандартных требований к средствам пользования официальными сайтами;

- порядок ведения контрактов, процедур, конкурсных комиссий и т.п. и стандартизация требований к средствам доступа и пользования сайтами, на которых размещаются реестры;

- порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков;

- порядок пользования сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение электронных аукционов и утверждение стандартных требований к средствам доступа и использования таких сайтов и к системам, обеспечивающим проведение открытых аукционов в электронной форме.

Повышение эффективности государственного контроля в условиях увеличения объемов государственного заказа представляется сегодня весьма важным. Одной из существенных проблем в связи с этим является качество поставляемых товаров*(12). Проблема настолько серьезна, что и Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем поручении от 30 сентября 2006 года N Пр-1659 отметил необходимость решения вопроса о внедрении системы контроля качества поставляемых по государственному (муниципальному) заказу товаров (работ, услуг).

Внесение соответствующих изменений в действующее законодательство о государственном заказе должно предусматривать включение в государственный контракт условий о порядке приемки товаров, работ и услуг с точки зрения контроля качества.

В соответствии с данной позицией, неоднократно заявлявшейся ТПП России, соответствующее дополнение статьи 9 Закона произведено в 2007 году. Вместе с тем, на наш взгляд, эта новелла лишь частично решает поставленную задачу.

Опыт работы Торгово-промышленной палаты Российской Федерации свидетельствует о перспективности привлечения к работе по контролю качества, поставляемых в рамках государственного заказа товаров, работ и услуг независимых экспертных организаций.

В частности, в соответствии с Государственными контрактами с Минобороны России в 2006 и 2007 годах организациями экспертного сообщества ТПП России оказываются услуги по проведению экспертизы качества товаров номенклатуры служб тыла Вооруженных Сил Российской Федерации. В результате этой работы количество товаров, предназначенных для поставок в воинские части, не соответствующих в полной мере требованиям государственных стандартов, технических условий, санитарных норм и правил, уменьшилось более чем в два раза. Производители товаров для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации самым внимательным образом относятся к заключениям независимых экспертных организаций по качеству выпускаемой ими продукции и принимают соответствующие меры по совершенствованию технологических процессов и систем внутреннего контроля качества своей продукции. Это свидетельствует об эффективности процедур независимой экспертизы контроля качества товаров, работ и услуг, поставляемых для государственных нужд.

В случае необходимости, обусловленной особым государственным интересом, обязательные требования, касающиеся принятия поставляемого товара, целесообразно устанавливать нормативно-правовым актом Правительства Российской Федерации, определяющим порядок осуществления государственным заказчиком принятия товара и проверки его по количеству и качеству, в том числе с привлечением независимой экспертной организации.

Именно обязательная независимая экспертиза принимаемых товаров целесообразна и необходима при осуществлении крупных комплектных поставок, например, при осуществлении приоритетных национальных проектов и иных федеральных (региональных) целевых программ, поставок по государственному оборонному заказу и т.д.

Внесение соответствующего изменения необходимо также и в федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Это обусловлено следующим: данный закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок не размещения, но формирования и исполнения государственного заказа; пункт 3 статьи 1 данного закона позволяет распространять его положения на госзаказ субъектов Российской Федерации; устанавливаемые требования также будут относиться и к муниципальному заказу в силу пункта 3 статьи 54 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; вновь вводимые нормы должны соответствовать и логически продолжать основополагающие нормы, содержащиеся в статьях 124, 427, 513, 525, 531 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Привлечение к контролю качества поставляемых по государственному и муниципальному заказу товаров независимых экспертных организаций позволит наиболее полным образом защитить как интересы потребителей товаров, так и обеспечить целевое расходование средств соответствующих бюджетов всех уровней.

С целью реализации системы контроля качества, закупаемых товаров работ и услуг, необходимо предусмотреть в бюджетах всех уровней расходы на экспертизу. С нашей точки зрения для упорядочения финансирования этой работы целесообразно ввести отдельную статью в бюджетный кодекс, которая предусматривала бы расходы на приемку, экспертизу, контроль качества, товаров, работ и услуг, закупаемых для государственных нужд.

Необходимо также стимулировать повышение административной дисциплины чиновников различного уровня при исполнении обязанностей по принятию поставляемых товаров по качеству, в том числе и путем установления административно-правовой ответственности

Соответствующие законодательные предложения подготовлены Торгово-промышленной палатой Российской Федерации совместно с Минэкономразвития России.

Также предпринимательская и профессиональная общественность обращает внимание на целесообразность возвращения к рассмотрению возможных путей решения следующих проблем, возникающих при размещении государственного (муниципального) заказа:

1. Ограничение роли посреднических организаций при осуществлении госзакупок.

2. Поддержка предприятий реального сектора, имеющих и исполняющих социальные обязательства и/или имеющих мобилизационные планы и задания.

3. Закрепление обязательного привлечения к работе конкурсных (аукционных) комиссий представителей предпринимательской и профессиональной общественности.

Актуальным вопросом также является необходимость распространения процедур, предусмотренных для размещения государственного заказа, на закупки, производимые субъектами естественных монополий.

В настоящее время одним из важнейших факторов, сдерживающих экономическое развитие страны, является критический уровень состояния инфраструктурных отраслей, например, транспорт, энергетика, коммунальное хозяйство.

При этом указанные отрасли испытывают острый дефицит инвестиций на модернизацию, а также недостаток эффективных управленческих ресурсов. Одним из наиболее современных путей привлечения ресурсов для их развития является применение реальных механизмов государственно-частного партнерства.

За последние годы государством создан ряд предпосылок для развития такого партнерства в экономике. Усиливается обратная связь бизнеса и власти в рамках системы консультаций на уровне предпринимательских организаций, прежде всего, торгово-промышленных палат. На высшем уровне успешно функционирует Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, различного рода экспертные советы при отраслевых министерствах и ведомствах. Созданы институты особых экономических зон, технологических и промышленных парков, развивается система Инвестиционного фонда, государственных институтов развития. Наконец, в 2005 году был принят Федеральный закон "О концессионных соглашениях". При этом в мировой практике наиболее гибкой и эффективной формой государственно-частного партнерства считаются именно концессии.

Торгово-промышленная палата Российской Федерации активно участвует в мониторинге применения данного закона и разработке предложений по его совершенствованию. Так, на рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального закона N 391871-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О концессионных соглашениях".

При проведении независимой экспертизы осуществлялась рассылка законопроекта в территориальные торгово-промышленные палаты и в членские организации ТПП России.

По замыслу разработчиков проекта, его целью является построение эффективных взаимоотношений публичных образований с частными инвесторами по использованию имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений.

Данное общее направление совершенствования законодательства в указанной сфере заслуживает одобрения. Вместе с тем полагаем, что за прошедшее после принятия Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон) время практика его применения не наработана в достаточной степени для однозначного вывода о необходимости изменения его норм.

Кроме того, по законопроекту имеются следующие замечания.

Предлагается сохранить редакцию действующей нормы пункта 7 статьи 3 Закона, предусматривающей диспозитивность условия о праве собственности на продукцию и доходы. Отказ от общего для гражданско-правовых отношений принципа диспозитивности (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации) в данном случае полагаем недостаточно обоснованным с учетом правоприменительной практики (подпункт "а" пункта 1 статьи 1 проекта).

В предложенной редакции подпункта 1 пункта 1 статьи 5 Закона предусматривается, что органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут совместно выступать в качестве концедента.

Представляется, что это изменение недостаточно обоснованно с точки зрения соблюдения принципов разграничения публичной собственности и общих принципов участия публичных образований в гражданско-правовых отношениях, закрепленных в Гражданском кодексе Российской Федерации (статьи 125, 214, 215). На наш взгляд, необходимо дополнительно уточнить, в каких случаях возможно такое совместное участие - если объект находится в общей собственности, до момента разграничения государственной собственности или в иных.

Предлагаемое изменение в пункте 1 статьи 7 Закона, по нашему мнению, необоснованно расширяет дискреционные полномочия должностных лиц концедента по установлению платы и в предлагаемой редакции носит коррупциогенный характер. Полагаем целесообразным установить закрытый перечень случаев, при котором за исполнение своих обязательств по соглашению концедент может получать иное встречное предоставление. Кроме того, считаем, что с точки зрения необходимости исполнения доходной части бюджетов предпочтительнее предусматривать именно условия о получении концессионной платы (подпункт "а" пункта 4 статьи 1 проекта).

Предусмотренная действующей нормой подпункта 2 пункта 2 статьи 7 Закона возможность установить плату в форме доли от полученных доходов представляется предпочтительней, нежели предлагаемая новелла (подпункт "б" пункта 4 статьи 1 проекта).

Принятие новеллы об отмене обязательного пятидневного срока на возврат задатка также необоснованно расширяет полномочия должностных лиц организатора торгов и ухудшает положение участников торгов, внесших задаток. Таким образом, норма содержит коррупционный фактор.

В соответствующем заключении, направленном в Государственную Думу, ТПП России отметила, что законопроект нуждается в серьезной доработке, и в предложенной редакции не может быть поддержан. Правительством России также был направлен отзыв, в соответствии с которым проект нуждается в серьезной доработке. Законопроект был принят в первом чтении в ноябре 2007 года, и его последующее рассмотрение перенесено на весеннюю сессию 2008 года.

Еще в 2003 году Президентом Российской Федерации было подчеркнуто, что необходимо сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

Законом РФ от 27.04.1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" был введен общеюрисдикционный порядок. Тем не менее, и в этом акте (статья 4) допускается альтернативность подачи жалобы - либо в суд, либо в вышестоящий по подчиненности орган власти (местного самоуправления), что на практике применяется недостаточно широко.

Анализ многочисленных действующих административно-процессуальных норм дает основание сделать вывод о том, что одной из основных тенденций развития административно-процессуального законодательства объективно является рассмотрение самого понятия административного процесса в широком смысле. Развивается законодательство, регулирующее отдельные административно-процессуальные институты и подотрасли, а не процесс в целом. При этом многие нормы такого рода содержатся и в других отраслях права. Следовательно, они достаточно сложно поддаются систематизации.

В настоящее время значительно расширена процессуальная часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Важное влияние на формирование и развитие системы административно-процессуального законодательства оказали вступившие в 2002 году в силу обновленные кодексы - КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ.

Следует отметить, что в настоящее время обсуждается необходимость разработки и принятия систематизированного акта в виде административно-процессуального кодекса. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации разработан и был представлен на Комиссии по законопроектной деятельности Правительства РФ в 2007 году. Однако, по-видимому, сейчас еще явно не хватает первичного законодательного материала для его создания. Кроме того, сложность данной задачи состоит и в том, что из-за административного единообразия может возникнуть чрезмерное ограничение прав органов государственной власти субъектов РФ в рассматриваемой сфере. Также справедливо было отмечено, что кодекс допустимо принимать лишь после вступления в силу федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который требует разработки. Тем не менее, реформирование судебной системы в данном направлении назрело и требует своего нормативного обеспечения.

По мнению ТПП России, на данном этапе целесообразно подготовить ряд законов, регулирующих отдельные институты административного процесса. В них должны содержаться основные положения и принципы, а также правила, устанавливаемые федеральным законодательством и регламентирующие:

- порядок и гарантии реализации прав граждан и юридических лиц в сфере управления (обращения, заявления и предложения граждан и организаций, получение информации и т.д.);

- процедурные вопросы (регламенты) деятельности государственных органов исполнительной власти (общие административные процедуры, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, должностные регламенты государственных служащих и т.д.) на основе типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 г. N 452;

- внесудебные, досудебные и судебные процедуры рассмотрения административных споров (обжалование действий и решений органов власти и должностных лиц, медиаторство, административное судопроизводство).

В связи с изложенным заслуживает поддержки разрабатываемый в Минэкономразвития России проект федерального закона "Об административных регламентах и стандартах государственных и муниципальных услуг". Закон призван регулировать отношения, возникающие при разработке, принятии, изменении и применении административных регламентов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, стандартов государственных и муниципальных услуг; формировании и ведении реестров административных регламентов, государственных и муниципальных услуг.

В целом, за период, прошедший с начала административной реформы, принят ряд законов, которые, в принципе, создают правовую базу для проведения основных необходимых мероприятий реформы: проведения оптимизации структуры органов государственной власти; повышения профессионального уровня и мотивации государственных служащих, введения бюджетирования по результату деятельности государственных органов; расширения участия институтов гражданского общества в выработке важнейших государственных решений; обеспечения максимальной прозрачности при выполнении согласительных процедур и разработке нормативных правовых актов.

Однако при проведении первого этапа административной реформы выявились и очевидные проблемы. Так, например, мероприятия по продолжению реформы носят инерционный характер, не созданы механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях, реформа затронула только федеральный уровень исполнительной власти.

Переход к следующему этапу реформы предполагает завершение "инерционной работы", перенос акцента со структурных преобразований на реформирование содержания и внутренних механизмов деятельности органов исполнительной власти всех уровней, синхронизацию административной реформы с бюджетной реформой и, наконец, перенос реформы в регионы.

Второй этап реформы предполагает вовлечение в этот процесс широкого круга государственных служащих. В отличие от первого этапа, когда все решения принимались Президентом и Правительством Российской Федерации, следующий этап реформы требует огромного количества согласованных и синхронизированных решений на всех уровнях административной вертикали. Распространение реформы на уровень субъектов РФ и органов местного самоуправления многократно усложняет задачи координации, новые механизмы не могут быть созданы самими органами исполнительной власти в рамках текущей деятельности и сложившейся линейной структуры управления. Оценка качества принимаемых и реализуемых на втором этапе решений должна осуществляться уже не столько по показателям осуществляемых действий, сколько по конечным результатам их воздействия на экономику и социальную сферу.

Указанные проблемы обозначены, в том числе, и в программных документах Минэкономразвития России, с их оценкой невозможно не согласиться. Важно, что основные исполнители реформы понимают эти проблемы. Это вселяет надежду на приоритет взвешенного, сбалансированного подхода к осуществлению реформы. Особенную актуальность необходимость такого подхода приобретает в условиях, когда ряд реформ в социально-экономической сфере (социальное обеспечение, образование, ЖКХ и т.д.) "накладывается" друг на друга по времени.

ТПП России активно включилась в работу по совершенствованию нормативного регулирования в рамках реформы. Так, например, только за девять месяцев 2007 года Палатой проведена независимая экспертиза более чем 40 административных регламентов осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг, направленных рядом федеральных органов исполнительной власти. И эта работа только набирает обороты. С участием экспертов Палаты решаются многие вопросы совершенствования правового регулирования административных отношений, в том числе разработка антикоррупционных программ, вопросов создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Актуальной в ближайшее время становится работа по нормативному обеспечению реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года.

Также остро стоит вопрос кадрового обеспечения проводимой реформы. Не секрет, что, к сожалению, профессиональный уровень сотрудников государственного аппарата далек от идеального. Проведенные в последнее время мероприятия по повышению конкурентоспособности государственной службы на рынке труда заслуживают всяческой поддержки. Однако при этом необходимо учитывать реальное состояние дел на местах, в том числе устойчивость бюрократических систем и коррупционных связей. Особое значение приобретает в данном контексте выработка адекватной системы оценки деятельности госаппарата на основе реальных, научно обоснованных показателей.

В целях недопущения конфликта интересов необходимо на всех уровнях государственного управления организационно разделить функции выработки стратегических направлений развития, реализации принятых решений, контрольные и надзорные функции. Предстоит окончательно переориентировать механизм исполнительной власти с отраслевого принципа управления на принцип выполнения государственных, востребованных обществом функций.

Представляется, что для дальнейшего продвижения экономических реформ в России, создания необходимых условий для дебюрократизации ее экономики необходимо на законодательном уровне установить специальный порядок подготовки и рассмотрения нормативных правовых актов по вопросам регулирования предпринимательской деятельности.

В этой связи является актуальной разработка проекта федерального закона "Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности". В данном законопроекте должны быть сформулированы правовые нормы, направленные на установление допустимых целей регулирующего воздействия, критериев определения целесообразности такого воздействия, принципов, форм и методов регулирования, а также на обеспечение обязательного публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов по вопросам регулирования предпринимательской деятельности, проведение независимой экспертизы их регулирующего воздействия, опубликование указанных проектов и материалов их публичного обсуждения.

Необходимо также принятие в ближайшее время федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Как показала практика, действующие "отраслевые" законодательные акты не позволяют в полной мере работать нормам вышеназванного Федерального закона.

Следует отметить, что некоторой корректировки требует и сам Федеральный закон. Необходимо включить в сферу его регулирования некоторые виды контроля, которые в настоящее время неоправданно выведены из-под его действия (иммиграционного, метрологического контроля, контроля над деятельностью на финансовых рынках и т.д.). Кроме того, нужно его дополнить исчерпывающим перечнем видов контроля, на которые распространяется данный закон, более детально прописать механизмы реализации на практике отдельных его положений.

Необходимо уточнить порядок исчисления периода продолжительности мероприятия по контролю (не более месяца) и установить, что начало периода определяется днем вынесения распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю, а завершение - днем составления акта проверки.

В данном законе имеется ряд противоречий, которые требуют устранения. Так, в соответствии со статьей 3 закона "основными принципами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) являются: презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя". Однако этому принципу не соответствует и подлежит изменению содержание абзацев 2 и 3 пункта 5 статьи 7, устанавливающих основания внеплановых проверок и позволяющие при выявлении нарушений, допускаемых одним юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), в отношении определенного товара (услуги), проводить внеплановую проверку всех субъектов рынка, использующих однородные товары (услуги) или входящих в соответствующую саморегулируемую организацию.

В данный Федеральный закон необходимо внести дополнения, направленные на повышение эффективности защиты прав и интересов юридических лиц и предпринимателей при проведении мероприятий по контролю, включая в него: право на ознакомление с нормативными актами, соблюдение требований которых проверяется, и их ксерокопирование; возможность судебного обжалования проверяемыми, как приказов/распоряжений о проведении мероприятий по контролю, так и актов, составляемых по результатам проведения мероприятий по контролю; запрет на изъятие печатей, штампов, бланков, необходимых для нормальной деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя; ограничение на изъятие оригиналов документов и большого количество образцов (проб) продукции и обязанность возврата неиспользованных образцов владельцу товара, а также установить порядок возмещения их стоимости т.д.).

Результатом постоянного взаимодействия предпринимательских организаций с властными структурами стало то, что в 2007 году Минэкономразвития России разработало концепцию внесения изменений в указанный базовый закон. Основной идеей законопроекта является совершенствование действующей системы контроля (надзора), направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве.

Целью законопроекта является создание эффективного механизма, обеспечивающего большую защищенность прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора) выполнения субъектами предпринимательства обязательных требований безопасности экономической деятельности для жизни и здоровья граждан, сохранности имущества, охраны окружающей среды, а также предотвращения введения в заблуждение приобретателей товаров (работ, услуг) путем внесения изменений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее по контексту - Закон).

Предметом правового регулирования являются общественные отношения, возникающие между юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями и органами государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю соблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Законопроект будет распространяться на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора)). При этом следует исключить из перечня органов государственного контроля (надзора) государственные учреждения, поскольку функции контроля (надзора) в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" возложены на федеральные службы.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах" следует дифференцировать определение целей, задач и содержания понятий "контроль" и "надзор", применяемых в Законе. При этом необходимо дополнить Закон положениями, устанавливающими порядок взаимодействия органов, осуществляющих контроль (надзор) на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, а также указанных органов с организациями, обеспечивающими исполнение государственных функций по контролю (надзору), аккредитованными на проведение в составе мероприятий по контролю исследований, испытаний и экспертиз.

Потребуется уточнение понятия "мероприятие по контролю", введение понятия "проверка" как мероприятия по надзору, проводимого по адресу места осуществления деятельности конкретного юридического лица и индивидуального предпринимателя.

При подготовке текста законопроекта необходимо пересмотреть сферу регулирования Закона, из-под действия которой выведен значительный перечень видов контроля (надзора). Закон не должен иметь изъятий по видам контроля (надзора) с точки зрения принципов защиты прав субъектов хозяйственной деятельности при проведении контроля. В перечень видов контроля (надзора), изъятых из сферы действия Закона с точки зрения требований к организации и проведению контроля (надзора), должны войти только те виды контроля (надзора), порядок проведения которых определен специальными законами.

По мысли разработчиков, необходимо предусмотреть запрет на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением одних и тех же требований в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля (надзора) разных уровней с целью недопущения дублирования их контрольной деятельности.

В законопроекте следует установить критерии необходимости, периодичность, виды и формы проведения контроля (надзора), основанные на оценке рисков и потенциальной опасности объектов контроля (надзора) по типам объектов.

В законопроект следует включить положение, предусматривающее более частую периодичность проведения проверок в отношении социально значимых объектов. Нормы Закона, устанавливающие продолжительность и периодичность проверок, не должны распространяться на контроль за видами продукции, свободный оборот которых ограничен в законодательном порядке (оружие, наркотические средства, психотропные вещества и другие). Необходимо установить, что продолжительность проведения проверки в отношении филиалов, структурных подразделений и объектов юридических лиц, деятельность которых осуществляется на территории более чем двух субъектов Российской Федерации, исчисляется отдельно по каждому объекту, за исключением предприятий малого бизнеса.

В некоторых сферах предпринимательской деятельности проверки могут осуществляться по случайным выборкам объектов, в иных - в заявительном порядке при обнаруженных потребителями нарушениях. Для определенных видов деятельности, риск при осуществлении которых невысок, могут применяться рыночные механизмы регулирования: саморегулирование, страхование профессиональной ответственности и др. Система оценки рисков при осуществлении различных видов предпринимательской деятельности является основой работы по выявлению тех сфер, в которых возможно сокращение объемов государственного регулирования и передача части регулирующих функций на уровень профессиональных ассоциаций, являющихся инструментами саморегулирования различных секторов экономики.

В связи с принятием Федерального закона "О техническом регулировании" в Закон потребуется внесение следующих изменений:

необходимость, периодичность, виды и формы проведения контроля (надзора) для объектов и предметов контроля (надзора), попадающих под действие Федерального закона "О техническом регулировании", должны определяться соответствующими техническими регламентами;

предусмотреть обязанность органов, осуществляющих контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований технических регламентов и нормативных правовых актов, действующих до принятия технических регламентов, вести учет случаев нарушения обязательных требований и учет случаев причинения вреда вследствие их нарушения.

Законопроектом предусматривается дополнение правовых норм в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Так, предлагается расширить перечень принципов защиты прав хозяйствующих субъектов, закрепленных Законом. В частности, предлагается конкретизировать принцип открытости и доступности информации, установленный Законом, путем введения обязанности органов государственного контроля (надзора) по раскрытию информации об обязательных требованиях к товарам (работам, услугам) в пределах их компетенции в установленном порядке.

В законопроекте следует предусмотреть нормы, дополнительно регламентирующие процедуры проведения плановых проверок органами контроля (надзора) и уточняющие основания для внеплановых проверок.

В Законе следует уточнить положения, предусматривающие проведение внеплановых проверок всех субъектов рынка, использующих однородные товары (работы, услуги), при выявлении нарушений, допускаемых одним юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, предусмотрев проведение таких проверок для типов товаров (работ, услуг), взаимосвязанных с ними товаров (работ, услуг) с точки зрения безопасности или сырья для производства этих товаров. Данную норму необходимо распространить и на проведение внеплановых проверок в отношении любых других членов саморегулируемой организации, если при проведении плановой проверки одним из ее членов допускаются нарушения обязательных требований.

В проекте закона предполагается установить требования к порядку оформления результатов проверок, предусмотрев обязанность должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в течение определенного времени с момента окончания проверки составить и вручить лицу, в отношении которого осуществлялся государственный контроль (надзор), акт установленной формы.

В законопроекте устанавливается, что результаты проверок, проведенных с нарушением Закона, признаются недействительными в соответствии с законодательством Российской Федерации, указав в законопроекте перечень таких нарушений.

Принятие данной нормы, по мнению авторов, позволит определить единые подходы к применению норм Закона, регламентирующих порядок осуществления мероприятий по контролю, повысить ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц за соблюдение процедуры проведения проверок.

В ТПП России по запросу разработчиков была рассмотрена рабочая версия этого законопроекта, а также его концепция и техническое задание. Очевидно, что реализация вышеуказанных целей законопроекта призвана обеспечить дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве, поэтому концепция проекта заслуживает поддержки.

В концепции законопроекта совершенно справедливо указано на необходимость пересмотра сферы регулирования Закона, из-под действия которой выведен значительный перечень видов контроля (надзора). Однако в предлагаемой редакции законопроекта таких норм не содержится, что, по нашему мнению, является серьезным недостатком проекта.

В рамках принятия мер по снижению административной нагрузки на малый и средний бизнес также депутатом Госдумы Л.В. Говоровым внесен проект федерального закона N 390540-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Проект заслуживает всяческой поддержки.

Кроме этого, представляется весьма важным в рамках развития государственно-частного партнерства рассмотреть вопрос о закреплении участия общественных, в том числе и предпринимательских, организаций в осуществлении контроля, например, за целевым расходованием средств, направляемых на осуществление приоритетных национальных проектов и других программ.

Позиция Торгово-промышленной палаты Российской Федерации состоит в том, что уход государства от управления процессами в экономике не должен быть тотальным, а может иметь место только в случае, если такой уход реально и значительно повысит эффективность национального хозяйства.

Гибкое применение экономических и административных методов регулирования в условиях рыночных отношений делает необходимым для государства партнерство с бизнесом, поощрение развития системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Экономические рычаги (цены, тарифы, налоги, кредиты и т.д.) должны побуждать хозяйствующих субъектов к активному саморегулированию, избавляя государство от излишней регламентации предпринимательской деятельности. Саморегулирование должно приводить, как правило, к уведомительному порядку вместо разрешительного при осуществлении разных видов предпринимательской и иной экономической деятельности, когда это не затрагивает безопасности, охраны здоровья и окружающей среды. В деятельности органов исполнительной власти при рассмотрении заявлений и жалоб предпринимателей необходимо внедрять принцип "одного окна", когда все необходимые согласования и получение необходимой документации осуществляются органом, в который обратились.

В условиях рыночной экономики то, что вчера находилось в сфере прямого государственного управления, например, руководство хозяйственной деятельностью предприятий, сегодня перешло в сферу корпоративного самоуправления.

В связи с этим большие надежды связываются с развитием саморегулируемых организаций и принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". Данный законопроект был внесен в Государственную Думу группой депутатов, в том числе и Е.М. Примаковым в период исполнения им своих полномочий.

Практика нескольких лет работы над законопроектом показала, что принятие данного рамочного закона в его первоначальном виде было преждевременно. Законодатель с учетом мнения ТПП России шел по пути развития положений о саморегулировании в текущем законодательстве, учитывая при этом особенности конкретной отрасли регулирования, готовность конкретного предпринимательского сообщества к созданию саморегулируемой организации.

После доработки и внесения поправок Правительства Российской Федерации, в которых учтена и позиция ТПП России, базовый законопроект "О саморегулируемых организациях" был принят Государственной Думой под занавес работы прошедшего созыва - в конце 2007 года.

Основная проблема в задержке в принятии этого закона, видимо, состояла в том, готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций, не будет ли после передачи им таких функций преобладать сугубо корпоративный интерес вместо общественного, и не исчезнут ли нужные для общества функции в случае реорганизации и упразднения той или иной саморегулируемой организации. Очевидно, процесс создания таких организаций не следует форсировать искусственно. Они должны создаваться тогда, когда это диктует сама жизнь. Практика применения принятого закона это покажет, а система торгово-промышленных палат не намерена стоять в стороне от этого движения.

Так, в ТПП России в течение 2007 года проводилась работа по экспертизе разработанного Комитетом Государственной Думы по собственности совместно с Ассоциацией строителей России проекта федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации". Законопроект направлен на введение института саморегулирования деятельности по осуществлению инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства объектов капитального строительства.

С учетом отмены с 1 июля 2008 года лицензирования указанных видов деятельности концепция законопроекта в целом может быть поддержана при условии реальной готовности строительной отрасли к переходу на саморегулирование. По результатам проведенного анализа разработчикам были направлены некоторые замечания и предложения.

Активная и плодотворная работа над законопроектами, развивающими систему саморегулирования в наиболее подготовленных к его введению отраслях, как уже отмечалось, является основным направлением совершенствования правовой базы сегодня, по мнению ТПП России.

Вместе с тем, в условиях сокращения лицензируемых видов деятельности, имеются пробелы в правовом регулировании и в этой сфере. Так, Президентом Российской Федерации В.В. Путиным подписан Федеральный закон от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании", существенно изменивший концепцию технического регулирования в сторону сужения сферы его применения*(13).

Вступление в силу указанных изменений, по нашему мнению, может привести к коллизии с некоторыми нормами законодательства в смежных отраслях, например, с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", пункт 7 статьи 18 которого связывает прекращение лицензирования пятнадцати видов деятельности с моментом принятия технических регламентов.

Проведенный Комитетом ТПП России по металлургии анализ позволяет, на наш взгляд, поставить вопрос о необходимости и целесообразности приведения некоторых норм законодательства о лицензировании в соответствие с изменившейся концепцией технического регулирования.

Поддерживая проводимую Правительством, прежде всего, Минэкономразвития России политику по минимизации необоснованного административного давления на экономику страны, ТПП России направила в министерство соответствующие предложения с целью выработки согласованной позиции по совершенствованию действующего законодательства во избежание возникновения сложностей в правоприменительной практике.

Следует отметить, что в целом законодательство в сфере взаимоотношений бизнеса и государства учитывает документы международных организаций в этой сфере отношений, в частности, Соглашение Всемирной торговой организации (ВТО) по правительственным закупкам и др. При этом рекомендации, вырабатываемые международными организациями, в том числе и Международной торговой палатой, постоянно совершенствуются с учетом правоприменительной практики, и не должны являться догмой, но предметом широкого обсуждения и анализа. Одним из приоритетных направлений правовой политики ТПП России в связи с этим является участие в выработке и систематизации обычаев делового оборота и формировании корпоративной культуры в интересах отечественной экономики, причем как на общероссийском, так и на международном уровне.

Одну из ключевых ролей в повышении эффективности системы государственного управления, судебной системы, общественного сектора в целом играют независимые СМИ. Наряду с обеспечением гарантированной защиты со стороны государства прав граждан и журналистов на поиск, получение, производство и распространение массовой информации, необходимо сформировать экономические предпосылки развития СМИ. К приоритетным направлениям следует отнести: формирование законодательства об общественном теле- и радиовещании; проведение эффективной антимонопольной политики по отношению к системе распространения печатных СМИ; внесение изменений гражданское и уголовное законодательство, направленных на защиту профессиональной деятельности журналистов и СМИ. При этом, однако, при формировании общественного мнения средства массовой информации сами не должны быть вне критики и соответствующего государственного и общественного контроля.

С учетом изложенного, в сегодняшних условиях возрастает роль Торгово-промышленной палаты Российской Федерации как организации, созданной для содействия развитию предпринимательских структур всех уровней, формированию способствующей этому промышленной, финансовой, торговой и научной политики, урегулированию отношений предпринимателей с их социальными партнерами, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности и с этой целью организации взаимодействия между субъектами предпринимательской деятельности и государством в лице его органов, всемерному развитию всех видов торгово-экономических и научно-технических связей предпринимателей Российской Федерации с предпринимателями зарубежных стран, а также согласования и представительства интересов всех членов ТПП России, предпринимателей и их объединений независимо от форм собственности, подчиненности и местонахождения на территории Российской Федерации.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О промышленном развитии"	Требуется разработка
2.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О концессионных соглашениях" N 391871-4	Принят в первом чтении 13 ноября 2007 года
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"	Разрабатывается Минэкономразвития России
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"	Разработан в рамках семинара Совета Европы и Комиссии Госдумы по противодействию коррупции (Рукола-2)
5.	Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской федерации в связи с совершенствованием процедуры исполнения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в части создания системы контроля качества поставляемой продукции)	Разработан ТПП России совместно с Минэкономразвития России
6.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" N 390540-4	Внесен в Государственную Думу депутатом Л.В. Говоровым
7.	Проект федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов естественных монополий"	Разрабатывается Минэкономразвития России

1.11. Вопросы национальной безопасности Российской Федерации в социально-экономической сфере. Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности

1.11.1. Общие системные вопросы национальной безопасности в социально-экономической сфере

Особенности нынешней социально-экономической ситуации в Российской Федерации обусловливают специфическое содержание проблемы экономической безопасности. Поскольку экономика представляет собой одну из жизненно важных сфер деятельности личности, общества и государства, то само понятие национальной безопасности будет практически пустым словом без оценки жизнеспособности экономики, ее устойчивости при возможных внутренних и внешних угрозах.

Рассматривая те или иные виды безопасности: военную, информационную, экологическую и другие, нельзя обойти их экономические аспекты, в том числе и связанные непосредственно с осуществлением предпринимательской деятельности. Ряд общих условий и факторов выдвигает это понятие если не на первый план, то, по крайней мере, в ряд понятий, формирующих системный взгляд на современную жизнь общества и функционирование государства.

Во-первых, это различия в национальных интересах, стремление к более полному выделению их из общих интересов, несмотря на развитие интеграционных процессов. Специфика интересов требует определения механизмов их реализации и разработки соответствующей стратегии.

Во-вторых, ограниченность природных ресурсов, разная степень обеспеченности ими отдельных стран содержит потенциальную возможность для резкого обострения экономической и политической борьбы за пользование этими ресурсами.

В-третьих, возрастает значение фактора конкуренции в производстве и сбыте товаров и услуг, особенно в финансово-банковской сфере. Умение создавать необходимые условия для развития финансово-банковского сектора и отлаживать его четкую работу ставится в один ряд с умением создавать новые промышленные и сельскохозяйственные технологии. Таким образом, рост конкурентоспособности одних стран рассматривается другими как реальная угроза их национальным интересам.

В условиях значительного разгосударствления экономических процессов в современной России и проблема обеспечения безопасности предпринимательской деятельности должна рассматриваться не как узкоотраслевая, а как системная проблема обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в сфере экономики. Это обусловливается тем, что предпринимательская деятельность сегодня - это основа функционирования экономической системы страны, включая и негосударственный, и государственный сектор.

Еще в 1996 году своим Указом Президент Российской Федерации утвердил основные положения Государственной стратегии экономической безопасности страны. Однако, несмотря на сформировавшиеся контуры системы безопасности, работа в этой области проведена недостаточная. По оценке многих специалистов, в этом состояла важнейшая причина скатывания экономики страны в один из глубочайших в отечественной истории системных кризисов. Дополнительным толчком послужило отсутствие реальных механизмов, обеспечивающих устойчивое развитие, а зачастую и прямое пренебрежение экономической безопасностью нации.

Ныне действующая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации, принятая в 2000 году, определяет обеспечение экономической безопасности как одну из важнейших функций государства. При этом проблема экономической безопасности является ключевой, как производная от задач экономического роста, в том числе удвоения валового внутреннего продукта.

В связи с этим сегодня остро стоит вопрос совершенствования правового регулирования в данной сфере, что должно выразиться в скорейшем принятии новой Концепции национальной безопасности Российской Федерации, включающей раздел о безопасности в сфере экономики в качестве основного. Также необходимы разработка и принятие в соответствии с указанной концепцией Программы мероприятий по обеспечению национальной безопасности в сфере экономики. Нуждается в изменении в соответствии с современным состоянием дел и Закон "О безопасности", который, на наш взгляд, должен быть переработан в федеральный закон "О национальной безопасности Российской Федерации".

Важнейшим компонентом системы экономической безопасности является признание особых национальных интересов и целей России в сфере экономики. В современных условиях необходимо нормативно закрепить право неправительственных организаций, особенно торгово-промышленных палат и иных объединений предпринимателей, принимать участие в формировании таких целей и интересов.

В связи с этим при проведении исследований в данной сфере и разработке указанных нормативных правовых актов важной представляется проблема поиска новых, более современных и оптимальных методологических подходов с целью наиболее адекватного восприятия угроз национальным интересам и формирования политики по защите этих интересов.

При решении задач в сфере экономики вообще и стратегического управления предприятиями, в частности, большое значение приобретают методики, применяемые при разработке и реализации управленческих решений в военной области. Основная причина, по которой делается попытка такого параллельного применения - это сходство процессов взаимодействия в условиях вооруженной и конкурентной борьбы в военной и экономической сферах соответственно. Так, при обоих видах взаимодействия существует агрессивная внешняя среда, воздействующая на субъект с целью достижения своих целей и реализации собственных интересов в ущерб целям и интересам другой стороны. Внутреннюю структуру и функциональные составляющие самого субъекта (предприятия) при этом возможно анализировать с точки зрения общих принципов системного анализа и построения моделей социальных систем.

Очевидно, главным аспектом исследования в данном случае будет предприятие (юридическое лицо, корпорация) как вид открытой социальной системы. Определим этот вид как организационно-производственную (конкурирующую) систему - управляемую извне и изнутри совокупность элементов и функций, реализующую собственные интересы для достижения актуальных целей в сфере производства, распределения, обмена и потребления материальных благ.

Принцип иерархичности систем реализуется в том, что объектом анализа проблем корпоративного управления могут выступать транснациональные (транснациональные корпорации), территориальные (холдинги и финансово-промышленные группы) и первичные организационно-производственные системы (коммерческие и некоммерческие организации всех форм собственности, предприниматели без образования юридического лица).

Основным методом исследования конкурирующей системы является системный анализ процессов конкурентной борьбы и эволюционный синтез организационно-производственных систем. При этом на основании целого и целостного изучаются основные функциональные свойства таких систем, определяемые путем моделирования процессов их функционирования следующим образом: интеллект, организованность, наблюдаемость управляемость, скрытность, конкурентные возможности и конкурентная устойчивость.

Перефразируя известный принцип, конкурентоспособность народного хозяйства в целом должна стать условием конкурентоспособности отельного предприятия или отрасли, а оценка конкурентоспособности отдельного предприятия или отрасли должна производиться исключительно через призму конкурентоспособности экономики всей страны.

Повышение конкурентоспособности страны в качестве важнейшей задачи обеспечения национальной безопасности должно быть и целью функционирования создающегося механизма государственно-частного партнерства при формировании и реализации национальных интересов. Достижение и поддержание социально-экономической стабильности в России отвечает как долгосрочным интересам государства, так и интересам национально ориентированного предпринимательства.

Формирование национальных интересов, общей национальной "сверхидеи" с участием наиболее активной, предпринимательской части российского общества становится особо актуальным в условиях непрерывной информационной революции и глобализации, ведущими к замене традиционных иерархических систем сетевыми структурами. Как справедливо отмечалось в Послании Президента России Федеральному Собранию 2007 года, такой идеей вполне может стать евроазиатская интеграция на основе устойчивого экономического роста и культурно-языкового пространства русской нации*(14).

Предпринимательские организации, сами по сути являющиеся организациями сетевого характера, должны быть встроены в национально ориентированную систему сетевой организации российского социально-политического пространства с целью недопущения использования иностранными центрами структур гражданского общества для подрыва сложившейся стабильности и создания угроз устойчивому развитию страны.

В целях защиты интересов отечественного бизнес-сообщества ТПП России активно участвует в деятельности многих совещательных органов стратегического уровня, созданных при высших органах государственной власти. Главными из них являются Совет при Президенте РФ по реализации национальных проектов и Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. И первые плоды в результате принятия согласованных решений по обсуждаемым проблемам уже есть.

Государством предпринимаются шаги по защите стратегического сектора экономики применительно к иностранным инвестициям (принят важный закон, регулирующий механизм согласования привлечения таких инвестиций), формируется согласованная с бизнесом переговорная позиция по вступлению России во Всемирную торговую организацию. Вместе с тем, еще предстоит выстроить эффективную систему партнерства в целях продвижения "бренда" под названием "Россия" в международном масштабе. Определяющую роль в этом должны сыграть государственно-общественные механизмы согласования интересов именно в сфере безопасности, в том числе и международной.

В ТПП России в связи с этим одобрительно отнеслись к инициативе, исходящей от Совета Федерации, по совершенствованию регулирования статуса и роли Совета Безопасности Российской Федерации.

Сама идея совершенствования законодательного регулирования в сфере разработки и принятия стратегических политических и управленческих решений по вопросам безопасности заслуживает безусловной поддержки.

Дискуссионным, на наш взгляд, является вопрос о необходимости принятия специального федерального закона "О Совете Безопасности Российской Федерации". Для соблюдения принципа системности законодательства более предпочтительным выглядит сохранение действующей конструкции и обновление соответствующих правовых норм в рамках модернизированного единого федерального закона "О национальной безопасности".

Рассмотренные законопроекты содержат ряд новелл, которые заслуживают одобрения, например, о включении в состав постоянных членов Совета Безопасности руководителей органов судебной власти, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Секретаря Общественной палаты Российской Федерации. Однако, чрезмерное "раздувание" состава и структуры Совета Безопасности может в то же время привести к нарушению принципа оперативности при подготовке его решений.

Заслуживает поддержки также внесение норм о взаимодействии Совета Безопасности с общественными и научными организациями. По нашему мнению, можно предусмотреть не только внесение предложений со стороны таких организаций, но и создание, например, совместных экспертных советов при Межведомственных комиссиях Совета Безопасности.

Вместе с тем, полагаем, что законопроекты нуждаются в серьезной концептуальной доработке по следующим основным направлениям:

1. Более четкое и ясное определение задач Совета Безопасности, обратив особое внимание на формирование национальных целей и интересов (в действующем Законе РФ "О безопасности" соответствующие нормы имеются и легко могут быть доработаны) и его компетенции - ограничение сферой национальной безопасности, а не вообще "внутренней и внешней политики". Вопросы, относимые к ведению Совета Безопасности, необходимо рассмотреть с точки зрения компетенции других совещательных органов при Президенте РФ (например, Государственного Совета), а также Правительства РФ во избежание дублирования функций. Также в проектах наряду с определением принципов внутренней и внешней политики к компетенции Совета Безопасности отнесено, например, утверждение внутриведомственных инструкций по обеспечению безопасности. Полагаем, такие функции не свойственны государственному органу, ответственному за принятие решений стратегического уровня.

2. Необходимо уточнение статуса решений Совета Безопасности. В проекте им не придается нормативный характер. Вместе с тем полагаем целесообразным четко установить обязанность государственных органов принимать требующиеся нормативные правовые акты в соответствии с решениями Совета Безопасности, а также определить механизм ответственности за неисполнение решений Совета Безопасности.

3. Требуется более четкое и ясное определение правового статуса Аппарата Совета Безопасности и его сотрудников. В проекте Аппарат Совета Безопасности выводится из состава Администрации Президента РФ, наделяется правомочиями юридического лица и является собственником своего имущества (гражданско-правовой статус его неясен). Работники Аппарата приравниваются к государственным гражданским служащим, но таковыми, судя по проекту, не являются.

4. Также целесообразно, на наш взгляд, в законопроекте предусмотреть специальные нормы, касающиеся порядка обязательной разработки концептуальных документов в данной сфере - концепций, стратегий и программ.

ТПП России полагает, что предприниматели и их организации не должны оставаться в стороне от налаживания реального и ответственного партнерства при создании эффективной социально ориентированной системы управления страной, в том числе путем законодательного закрепления и применения принципов прозрачности избирательного процесса и лоббирования групповых интересов. Борьба с вызовами и угрозами, такими, как бедность, беспризорничество, преступность, в том числе и терроризм, также должна вестись государством при активном участии предпринимательского сообщества.

В Палате в связи с этим был внимательно изучен проект Стратегии партнерства государств и бизнеса в противодействии терроризму, предложенный и принятый в рамках Глобального форума государств "Группы восьми" (Москва, ноябрь 2006 года).

Стратегия предусматривает конкретные меры по налаживанию и реализации государственно-частного партнерства в этой важнейшей сфере и содержит многие положения, отражающие позицию российского и международного делового сообщества.

Вместе с тем полагаем, что проект может быть усовершенствован.

Основным недостатком проекта Стратегии считаем недостаточное внимание к концептуальным основам антитеррористической борьбы на современном этапе. Документ стратегического уровня, принимаемый к тому же от имени ведущих мировых держав (G8) и бизнес-ассоциаций, на наш взгляд, кроме конкретных направлений политики по противодействию терроризму и мер по их реализации, должен формировать идеологическую основу, основные цели и задачи такой политики.

Общепризнано, что появление и воспроизводство терроризма как исторически и социально обусловленного явления вызвано совокупностью объективных и субъективных причин социального, экономического, национального, идеологического, психологического характера.

Таким образом, эффективная борьба с терроризмом предполагает, прежде всего, искоренение и нейтрализацию факторов, устранение социально-экономических и политических условий (предпосылок), которые непосредственно способствуют его возникновению и развитию.

Полагаем, что при решении задачи развития мировой конкурентной среды бизнес совместно с государственными властями должен, тем не менее, способствовать минимизации негативных последствий процесса глобализации, которые могут быть причиной роста негативного социального протеста и связанных с ним террористических проявлений.

В целях доработки проекта Стратегии предлагаем более рельефно выделить в нем общность интересов государств и бизнес-сообществ как объективную основу для выработки совместной антитеррористической политики. Такая общность основана на интересе поддержания социально-политической стабильности, стремлении к устойчивому мировому развитию.

Стратегия партнерства между государствами и бизнесом не может быть выстроена в отрыве от общих направлений, выработанных мировым сообществом в сфере противодействия терроризму. Констатацию вклада Организации Объединенных Наций и других международных организаций в дело борьбы с терроризмом целесообразно дополнить тезисом о том, что "данная Стратегия основана на принципах и призвана развить генеральную линию, очерченную Глобальной контртеррористической стратегией ООН (A/RES/60/288, 20.09.2006)". В указанной Стратегии ООН подробно обозначены все основные принципиальные положения, отражающие позицию мирового сообщества по мерам, направленным как на устранение условий, порождающих терроризм, так и на противодействие конкретным угрозам террористического характера. При этом обращается особое внимание на то, что непрерывные международные усилия по расширению понимания между цивилизациями, урегулированию региональных конфликтов и решению всего диапазона глобальных проблем, включая проблемы развития, будут способствовать международному сотрудничеству и взаимодействию, которые сами по себе необходимы для ведения самой широкой борьбы против международного терроризма.

Положения Стратегии ООН базируются на выводах, изложенных в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам "Более безопасный мир: наша общая ответственность" (A/59/565, 02.12.2004, представитель России в Группе - академик Е.М. Примаков).

Также по отдельным разделам проекта Стратегии имеются следующие предложения.

В сфере совершенствования регулирования международной торговли (упрощения торговых операций) может быть рекомендовано скорейшее присоединение как можно большего числа стран к Конвенции ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах 2005 года. С таким призывом к деловому сообществу, в частности, выступает Международная торговая палата - Всемирная организация бизнеса.

В целях повышения эффективности мер противодействия угрозам террористического характера полагаем целесообразным предусмотреть в проекте Стратегии положение о необходимости развития негосударственного сектора услуг в сфере безопасности, повышения уровня доверия и сотрудничества между государственными специальными службами и частными охранными структурами.

Предлагается расширить тематику, касающуюся "Социально-экономического развития". Помимо создания рабочих мест, полагаем необходимым предусмотреть в указанном контексте совместные меры по регулированию трудовой миграции, а также по общему усилению социальной ответственности бизнеса. Такими мерами могут быть: стимулирование участия в благотворительной деятельности; участие (в т.ч. совместное финансирование) в программах социально-экономического развития депрессивных регионов и стран; провозглашение стремления бизнеса к формированию социально конструктивных типов поведения, в том числе и собственно делового поведения (повышение уровня транспарентности, противодействие недобросовестной конкуренции, внедрение антикоррупционных стандартов ведения бизнеса, противодействие криминализации делового оборота и т.п.). Предложения Палаты были в установленном порядке направлены координатору российской стороны по подготовке итогового документа форума.

В целом, введение на самом высшем уровне такой практики взаимодействия государственной власти и делового сообщества в решении вопросов стратегической важности считаем значительным шагом на пути построения эффективной системы партнерства, о которой говорилось выше.

Противодействие современным вызовам и угрозам приводит к необходимости принятия некоторых мер по защите коммерческого оборота. Вместе с тем, такие меры не должны носить характер нарушений прав граждан на свободное ведение предпринимательской деятельности.

В качестве недавнего примера можно привести внесенный Правительством Российской Федерации и рассмотренный в 2007 году проект федерального закона N 437800-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экспортном контроле".

Законопроект направлен на совершенствование законодательного регулирования экспортного контроля в связи с новыми угрозами безопасности государства в сфере внешнеэкономической деятельности, что заслуживает поддержки.

Полагаем, что эффективность экспортного контроля может повысить уточнение базовых понятий, закрепление новых прав и обязанностей субъектов регулируемых правоотношений, а также определение компетентного государственного органа по лицензированию внешнеэкономических операций в отношении научно-технической продукции военного и двойного назначения.

При этом обращаем внимание на то, что уточнение терминологии должно корреспондироваться с действующим законодательством в сфере внешнеэкономических связей.

Вместе с тем, с точки зрения достижения баланса интересов государства и участников внешнеэкономической деятельности представляется неоправданным предложенное в первоначальном варианте законопроекта введение неопределенного понятия "товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы для подготовки и совершения террористических актов". Законопроект не содержит критериев отнесения к таковым товаров, работ, услуг и т.д. Также отсутствуют отсылочные нормы к какому-либо нормативному правовому акту, устанавливающему такие критерии или определяющему перечень таких товаров, работ, услуг и т.д.

Такая неопределенность может повлечь серьезные проблемы в правоприменительной практике, а также нарушить конституционный принцип равенства всех перед законом, в результате чего может быть нанесен ущерб интересам добросовестных участников внешнеэкономической деятельности.

Например, в последнее время значительное число террористических актов совершается с использованием обычных транспортных средств (автомобилей, самолетов и т.п.). Также в производстве ряда взрывчатых веществ в качестве компонентов можно применить химические удобрения, содержащие азотистые соединения, целлюлозу, древесные опилки и т.п. Между тем, по данным таможенной статистики за 2006 год продукция химической промышленности, древесина и целлюлозно-бумажные изделия составили 8,7% (более 25 млрд. долларов США) всего российского экспорта.

Полагаем, что существенное расширение сферы экспортного контроля, предлагаемое законопроектом, должно сопровождаться четким и ясным определением этой сферы.

В связи с этим представляется необходимым изложить в законопроекте критерии, по которым товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности могут быть отнесены к таким, которые могут использоваться для подготовки и совершения террористических актов. Также такие товары, работы, услуги и т.п. могут определяться в перечнях, утверждаемых Президентом Российской Федерации, с внесением соответствующего изменения в статью 6 Федерального закона "Об экспортном контроле".

В соответствии с заключением ТПП России законопроект ко второму чтению был доработан с учетом основных замечаний Палаты и принят в самом конце осенней сессии 2007 года. Теперь слово - за правоприменителями, а ТПП России непременно будет осуществлять мониторинг практики применения Закона с целью недопущения нарушения законных интересов российских участников внешнеэкономической деятельности.

Как уже отмечалось, осуществление государством деятельности по обеспечению безопасности не должно сопровождаться нанесением необоснованного ущерба субъектам предпринимательства. Можно привести пример из сферы финансового контроля. Так, в последнее время серьезную озабоченность российского сообщества лизинговых компаний вызывает практика применения Федерального закона от 13 июля 2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма". Поддерживая борьбу государства с угрозами в этих значимых областях, тем не менее, в условиях, когда на практике практически все лизинговые компании оказываются злостными нарушителями норм закона, очевидно, встает вопрос о необходимости его корректировки. Специально созданная в ТПП России Секция по лизингу при Подкомитете по банкам Комитета по финансовым рынкам и кредитным организациям совместно с Департаментом по законодательству разрабатывает такие предложения. Они, в частности, предполагают сокращение оснований для сообщений о сделках, разделение ответственности за технические ошибки с ответственностью за пособничество терроризму. Целесообразно предусмотреть возможность предоставления отчетности в электронном виде и остро необходимо принять административный регламент, регулирующий порядок осуществления Росфинмониторингом контрольно-надзорных государственных функций.

ТПП России в своих программных документах неоднократно подчеркивала необходимость проведения политики, направленной на развитие реального сектора экономики, в том числе и оборонно-промышленного комплекса страны (далее - ОПК), как фундамента военной организации государства. Особенно актуальным этот вопрос становится при решении задач инновационного развития с учетом того факта, что ОПК являлся локомотивом еще советской экономики и сохранил традиции, кадры, разработки в большей мере, нежели "гражданский" сектор.

Задача эффективного управления государственным имуществом в оборонных отраслях промышленности является комплексной, в том числе требующей совершенствования законодательства, касающегося, в первую очередь, государственных предприятий, акционерных обществ с государственным участием, военно-технического сотрудничества, процедур банкротства*(15). Требуют своего решения вопросы ценообразования и налогообложения при реализации продукции в рамках государственного оборонного заказа. Заслуживает поддержки и дальнейшего развития создаваемая единая система обеспечения реализации государственного оборонного заказа.

Вместе с тем, полагаем, что задействовать механизмы партнерства государства и бизнеса нужно не только в реализации инвестиционных программ и структурной перестройки ОПК, выражающейся сегодня в концентрации специализированных производственных мощностей. Решения требуют вопросы воссоздания полновесной системы профессионального образования, ибо кадровый голод является одной из причин снижения качества выпускаемой продукции специального назначения.

Поскольку экспортные поставки вооружений и военной техники являются значительным подспорьем для возрождения отечественной промышленности, нельзя обойти вниманием пути совершенствования законодательства в сфере военно-технического сотрудничества.

ТПП России полагает, что в данной сфере заслуживают поддержки наработки и предложения, сформулированные в рамках деятельности Научно-технического совета при ФГУП "Рособоронэкспорт". Очевидно, что дальнейшее совершенствование системы законодательного обеспечения военно-технического сотрудничества на сегодняшний день является необходимым условием сохранения ведущих позиций России на мировом рынке вооружения и военной техники.

Наиболее актуальными аспектами оптимизации действующего законодательства Российской Федерации в области ВТС, в особенности, являются нормы государственного регулирования ввоза и вывоза продукции военного и двойного назначения. Благодаря принятию Указа Президента РФ N 1062 "Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" в законодательстве России предусмотрен ряд мер, существенно повышающих оперативность работ по реализации работ по поставке российской продукции военного назначения иностранных заказчикам. Однако, по мнению экспертов, возможности повышения эффективности ВТС в рамках Указа N 1062 не исчерпаны и требуют дальнейшего совершенствования административных процедур в направлении устранения противоречий, правовой неопределенности, а также излишней нормативной регламентации отдельных вопросов правового регулирования.

Среди важнейших направлений совершенствования законодательства в сфере ВТС выделяются:

оптимизация разрешительного порядка ввоза и вывоза продукции военного назначения в части сокращения контрольных процедур;

совершенствование порядка рассмотрения обращений иностранных заказчиков для их проработки и подготовки проектов решений о поставке продукции военного назначения в иностранные государства;

оптимизация системы предоставления документов для получения лицензий на ввоз и вывоз продукции военного назначения.

Российские субъекты ВТС до сих пор сталкиваются с избыточным регулированием в разрешительной системе в отношении экспортных поставок продукции военного назначения и осуществления НИОКР в интересах иностранных заказчиков, в области государственного контроля над передачей сведений, составляющих государственную тайну. До сих пор в российском законодательстве в сфере ВТС не полностью решены вопросы организационно-правового характера, связанные с определением исполнителей контрактов на поставку продукции военного назначения, легализацией документов от иностранных заказчиков и многие другие.

Ряд проблемных вопросов в сфере обеспечения безопасности традиционно находятся в зоне особого внимания системы торгово-промышленных палат. О них речь пойдет ниже.

1.11.2. Декриминализация экономики и противодействие коррупции

В своей разносторонней деятельности Торгово-промышленная палата Российской Федерации уделяет особое внимание вопросам экономической безопасности отечественного предпринимательства во всех сферах деятельности. В рамках данного раздела целесообразно остановиться на проблемах криминализации экономики и борьбы с коррупцией.

Не секрет, что одним из главных препятствий в функционировании и развитии коммерческих предприятий являются различные преступные посягательства. Причем положение в этом направлении с каждым годом все ухудшается, а правоохранительные органы не проявляют необходимой активности в решении данной проблемы. Хуже того, зачастую отдельные представители этих самых органов являют собой более серьезную угрозу для бизнесмена, чем "обычные" представители криминальных сообществ. В этих условиях становится актуальным вопрос об обеспечения государством безопасности граждан при осуществлении ими предпринимательской деятельности. Для его решения необходимы экстренные, в первую очередь, политические и организационные меры. В этой связи предлагается рассмотреть вопрос о подготовке проекта указа Президента Российской Федерации "О неотложных и дополнительных мерах по обеспечению безопасности предпринимательской деятельности в Российской Федерации".

Представляется, что формированию современной промышленной политики должны сопутствовать решительные действия государства и общества по декриминализации экономики и полномасштабной "цивилизации" российского бизнеса. Идеологи и организаторы радикальных реформ в России вольно или невольно навязали общественному сознанию тезис о фатальной неизбежности так называемого "дикого капитализма" и тем самым нравственно дезориентировали не только тех, кто непосредственно участвовал в создании рыночных институтов, но и значительную часть общества.

Административный ресурс государства сегодня должен более энергично и последовательно использоваться в целях полной легализации отечественного предпринимательства, вывода предприятий из "теневой экономики". Ибо очевидно, что даже самые "продвинутые" в инновационной сфере организации окажутся в проигрыше перед недобросовестными конкурентами, применяющими различные способы "оптимизации" налоговых отчислений и полулегальные "серые" схемы экспортно-импортных операций.

Все это в полной мере проявляется и в связи с большим удельным весом на рынках фальсифицированной и контрафактной продукции, противодействию распространению которой ТПП России традиционно уделяет много внимания.

В этой сфере у Палаты также есть позитивный опыт участия в разработке и принятии важных решений не только на российском, но и международном уровне с учетом политической значимости вопроса.

Так, например, в феврале 2007 года был рассмотрен проект "Направлений деятельности деловых кругов по борьбе с пиратством и контрафактной продукцией" ("Strategies of Industry and Business to Prevent Counterfeiting and Piracy", далее - Проект), подготовленный деловыми кругами Германии в преддверии очередной встречи экспертов "Группы восьми" по борьбе с интеллектуальным пиратством и контрафактной продукцией.

Приветствуя сам факт разработки такого Проекта, высоко оцениваем в целом уровень его подготовки и степень отражения в нем основных вопросов, касающихся принятия мер, направленных на совершенствование системы противодействия контрафакту и пиратству на государственном, общественном и частном уровне.

Считаем возможным особо отметить такие меры, уже используемые в практике деятельности торгово-промышленных палат в России, как взаимодействие компаний с национальными таможенными и правоохранительными органами (раздел А 3 Проекта); взаимодействие на общенациональном уровне между промышленным сектором и правоохранительными органами (разделы В 2 и В 3 Проекта); развитие взаимодействия компаний внутри сети национальных и международных торговых палат (раздел В 4 Проекта).

Вместе с тем полагаем целесообразным дополнить предлагаемый Проект с точки зрения некоторых уточнений и придания особого акцента вопросам, требующим, по нашему мнению, усиленного внимания со стороны международного сообщества.

1. Так, например, в качестве одного из направлений работы в законодательной сфере (раздел А 3 Проекта) предлагаем включить поддержку со стороны делового сообщества принимаемых правительствами законодательных мер, направленных на повышение эффективности применения правовых норм, предусматривающих ответственность за нарушения прав интеллектуальной собственности*(16).

2. С учетом того факта, что производство и распространение контрафактной продукции зачастую сопровождается коррупционными проявлениями, в рамках взаимодействия между деловыми кругами и административными, правоохранительными и судебными властями различных стран (раздел В 3 Проекта) актуальным было бы внедрение в практику совместных мероприятий по противодействию коррупции, основанных на имплементации международно-правовых норм в сфере противодействия коррупции в публичном и в частном секторе.

Также полагаем целесообразным выделить социально-значимые секторы, например, производство продуктов питания и лекарственных средств, в качестве приоритетов для налаживания сотрудничества в сфере противодействия контрафакту и фальсификации.

3. В области корпоративного управления (раздел С 2 Проекта) целесообразно внедрение мер, направленных на стимулирование компаний для более активного использования правовых механизмов защиты интеллектуальной собственности, а также разработка правил, положений (в том числе в сфере деловой этики) и стандартов ведения бизнеса, исключающих производство и распространение контрафактной и фальсифицированной продукции.

4. В области выставочно-ярмарочной деятельности (раздел Е Проекта), поддерживая предлагаемые авторами Проекта меры, полагаем целесообразным акцентировать внимание на разработке Общих условий осуществления данного вида деятельности в целях унификации правил, применяемых в настоящее время ведущими бизнес-операторами стран-участниц "Группы восьми" в этой сфере.

Как уже отмечалось, ТПП России поддержала ужесточение в марте 2007 года санкций статьи 146 Уголовного кодекса Российской Федерации и отнесение ряда квалифицированных составов преступлений в сфере нарушения авторских и смежных прав к категории тяжких.

Вместе с тем, правоприменительная практика в ряде регионов страны, в том числе и в Москве, свидетельствует о том, что такое ужесточение ответственности послужило "сигналом" для правоохранительных органов для усиления давления на предпринимателей. Особенно это заметно в связи с ростом проверок использования компьютерного программного обеспечения. По некоторым оценкам, около 80% всего "софта" в малом и среднем бизнесе используется без лицензии, то есть фактически является контрафактом.

"На слуху" у всех еще остается приснопамятное уголовное дело по обвинению по той же ст. 146 УК РФ директора одной из провинциальных школ. Не сомневаясь в необходимости соблюдения законности, тем не менее, следует учитывать, что в арсенал средств "агрессивного маркетинга" ряда транснациональных корпораций входят такие способы завоевания рынков сбыта, как негласное поощрение распространения дешевой контрафактной продукции, затем перенос проблемы на политический уровень и реализация монопольного статуса, приводящая к полной зависимости потребителя.

Полагаем, что важнейшим направлением должно стать не столько совершенствование карательных механизмов, сколько профилактическая работа в предпринимательской среде, создание условий для разработки и внедрения собственных и иных альтернативных программных продуктов.

Также ТПП России приняла активное участие в выработке позиции Российской Федерации по исследованию практики коммерческого мошенничества, проводимого Комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ). На очередной сессии ЮНСИТРАЛ в 2008 году будут рассмотрены соответствующие рекомендации, которые призваны способствовать усилению мер противодействия криминальным явлениям в международной торговле.

В целом, сегодня основные направления совершенствования российского уголовного права представляют собой повышение уровня законодательной техники, гуманизацию установления и применения наказания и осуществление последовательной дифференциации уголовной ответственности. Изменение общей криминогенной ситуации в Российской Федерации, выдвижение новых задач борьбы с преступностью вносят свои коррективы в этот процесс. В целом, видимо, стоит согласиться с гуманизацией наказания по многим составам преступлений в экономической сфере, декриминализацией ряда противоправных деяний и перехода их в разряд административных правонарушений. При этом, однако, ТПП России последовательно выступает за создание действенной системы противодействия криминальным проявлениям в экономике, в том числе и в сфере интеллектуальной собственности. Система такая должна функционировать, в том числе, с использованием методов уголовно-правовой репрессии, например, конфискации имущества в качестве дополнительного вида наказания.

Актуальной проблемой устойчивого развития страны в целом и предпринимательства, в частности, сегодня является необходимость устранения государственного паразитизма, бюрократического "рэкета" и "теневого" чиновничьего предпринимательства. Одной из мер может быть предложено введение в той или иной форме государственного статуса корпоративных объединений предпринимателей как гаранта эффективной конкуренции, очищенной от чиновничьего эгоизма.

При этом наведение порядка в стране должно сопровождаться недвусмысленным и подкрепленным делами заявлением власти о ее готовности бескомпромиссно защищать собственность всех предусмотренных законодательством форм при одновременном усилении правовых репрессий против представителей "теневой" экономики.

В целях реализации таких мер представляется необходимым провозгласить и осуществить политику повсеместной защиты инвесторов - вплоть до местного уровня:

- ужесточить требования к правоохранительной системе по защите инвесторов от произвола чиновников и давления криминальных групп;

- создать инвестиционные реестры в каждой административно-территориальной единице и ввести ответственность глав администраций за создание условий для возрастающего инвестирования на их территориях - в особенности по обозначенным приоритетным направлениям;

- вернуть государство в экономику в качестве крупнейшего инвестора, способного взять на себя реализацию проектов общенационального значения.

Очевидно, что тема взаимоотношений государства и общества, власти и бизнеса сейчас актуальна как никогда. Россия с ее богатой тысячелетней историей, находясь в состоянии перехода от одной экономической системы к другой, столкнулась с многочисленными вызовами и угрозами. Из них в социально-политической сфере, пожалуй, самый серьезный - кризис доверия к власти, к государственному аппарату как ее выразителю и проводнику официальной политики.

Проблема коррупции сегодня - одна из самых "горячих" тем. Средства массовой информации пестрят сообщениями о коррупционных скандалах, в которых фигурируют депутаты и чиновники, мэры и коммерсанты, преподаватели и врачи. Международные неправительственные организации поражают нас рейтингами, согласно которым Россия по степени вовлеченности в коррупционные отношения находится на уровне самых одиозных режимов.

В условиях вполне оправданного повышенного внимания к этой проблеме Торгово-промышленная палата Российской Федерации, как уникальная негосударственная организация, представляющая интересы всех форм бизнеса и отраслей российской экономики, не может остаться в стороне.

Что же такое коррупция? В чем суть этого явления, как социального феномена? В чем причина его возникновения и живучести на протяжении столетий? Какие последствия ожидают общество, разъедаемое коррупционной "ржавчиной"? Какие меры борьбы с коррупцией необходимо применять в нашей стране и как с ней справляются в зарубежных странах? На эти и другие вопросы попытались найти ответы авторы изданной ТПП России под общей редакцией вице-президента Палаты, профессора В.Б. Исакова в конце 2007 года "Белой книги о борьбе с коррупцией", используя современные научные изыскания, опираясь на мнение экспертов-аналитиков и предпринимателей-практиков.

В упомянутой книге изложена подробно позиция Палаты по направлениям противодействия коррупции, выражается поддержка курсу Правительства Российской Федерации, взятому в этой сфере, подтверждается необходимость создания специализированного государственного органа, действующего на принципах государственно-частного партнерства, необходимость скорейшего принятия соответствующей Национальной стратегии.

Книга нашла широкий отклик, как среди представителей государственных органов, так и предпринимателей. Так, на презентации издания, прошедшей в ноябре 2007 года в ТПП России, председатель Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам А.Г. Лысков подчеркнул, что "представленная книга ТПП России послужит реальным подспорьем при налаживании эффективного взаимодействия бизнеса и власти в противодействии коррупции, для которого сегодня существует и политическая воля, и законодательное обеспечение, хотя и нуждающееся в совершенствовании"*(17).

На издание поступили благодарственные отклики, например, от президента Российской академии наук академика Ю.С. Осипова и начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации Ю.Н. Балуевского.

Российская пресса также позитивно отреагировала на инициативу Палаты: "_одной из заметных особенностей исследования ТПП_стала попытка выстроить базу для партнерства власти и бизнеса в противодействии коррупции. Дело в том, что такие программы могут разрабатывать не только ведомства, но и бизнес-сообщество. И в ряде регионов они уже есть. Важной составляющей этих документов является антикоррупционная экспертиза готовящихся нормативных актов. Выгода для бизнеса, как отмечалось на презентации, здесь прямая - снизить свои издержки и создать условия для добросовестной конкуренции."*(18). В этом направлении мы будем и в дальнейшем строить свою работу.

Антикоррупционная политика должна определять разработку и осуществление целенаправленных и последовательных мер государства и общества по противодействию коррупции, рассчитанных как на долгосрочную перспективу, так и на ближайший период.

Минимизировать уровень коррупционных проявлений можно лишь в том случае, если соответствующие комплексные меры будут осуществляться в рамках единой государственной антикоррупционной политики.

Системное и постоянное противодействие коррупции должно стать стратегической задачей государства.

В целом участие Торгово-промышленной палаты Российской Федерации в борьбе с коррупцией реализуется в следующем:

1. Участие в разработке и экспертизе нормативных правовых актов.

Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией 12 января 2004 года в числе основных задач названы:

- организация постоянной и системной антикоррупционной экспертизы законодательства;

- разработка Концепции антикоррупционной политики, включающей механизмы взаимодействия государства и общества;

- разработка Национальной стратегии борьбы с коррупцией.

ТПП России - первая неправительственная организация, утвердившая в начале 2006 года для проведения независимой экспертизы методики оценки проектов нормативных актов на коррупциогенность в качестве элемента комплексной экспертизы (документы прилагаются).

2. Разработка и внедрение антикоррупционных стандартов ведения бизнеса.

Проведение кампании по внедрению через отраслевые союзы (ассоциации), территориальные ТПП, иные саморегулируемые организации правил поведения (деловой этики), направленных на противодействие проявлениям коррупции, как со стороны чиновничества, так и бизнес-структур.

Основой для выработки подобных стандартов могут быть рекомендации Международной торговой палаты о борьбе с вымогательством и взяточничеством, обновленная версия которых принята в конце 2005 года (Combating Extortion and Bribery: ICC Rules of Conduct and Recommendation, 2005 edition).

В числе прочих рекомендации содержат положения:

- о необходимости привлечения к дисциплинарной и иной ответственности сотрудников компаний, использующих коррупционные и иные незаконные методы ведения бизнеса (взятки, вымогательство, промышленный шпионаж, мошенничество и т.п.);

- о включении указанных условий в трудовые договоры;

- об обязательствах каждого сотрудника сообщать о ставших ему известными проявлениях коррупции и т.д.

3. Предоставление заинтересованным организациям аналитических материалов о преодолении административных барьеров в экономике и противодействии коррупции.

Организация постоянного мониторинга состояния дел в данной сфере (с точки зрения предпринимательского сообщества), в том числе в регионах, с целью периодического (ежегодного) информирования Комиссии органов государственной власти и других заинтересованных организаций. В ряде регионов на базе региональных торгово-промышленных палат созданы и успешно функционируют "горячие линии" по вопросам борьбы с коррупцией.

Основные направления правовой политики ТПП России в сфере противодействия коррупции в 2005 - 2007 годах и на перспективу можно сформулировать следующим образом:

1. Ратификация Российской Федерацией основополагающих многосторонних международно-правовых договоров в сфере противодействия коррупции:

- Конвенция ООН против коррупции (ратифицирована);

- Европейская конвенция об уголовно-правовой ответственности за коррупцию (ратифицирована);

- ускорение рассмотрения документов с целью присоединения и последующей ратификации Россией Конвенции Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию" (ETS N 174, Страсбург, 04.11.1999 г.).

2. Имплементация международно-правовых норм, совершенствование федерального законодательства:

- доработка и принятие базового федерального закона "О противодействии коррупции";

- внесение изменений в законодательство о государственных закупках в целях внедрения системы независимой экспертизы качества поставляемой продукции (внесены частично в 2007 г.);

- разработка и принятие федерального закона "Об административных регламентах и стандартах государственных и муниципальных услуг" (разрабатывается в Минэкономразвития России с привлечением группы экспертов по административной реформе, в т.ч. представителей ТПП России);

- изменение примечания к ст. 285 УК РФ (с учетом положений международно-правовых документов, ответственность за должностные преступления должна быть распространена на руководителей государственных унитарных предприятий, предприятий с преобладающей долей государственного капитала (более 50%), а также на представителей государства в органах управления акционерных обществ открытого типа);

- дополнение ст. 30 УК РФ указанием на то, что уголовная ответственность наступает также за приготовление к преступлениям, предусмотренным в статьях 204, 290 и 291 Кодекса (ввиду необходимости учета международно-правовых норм, широко формулирующих объективную сторону коррупционных преступлений, связанных с подкупом);

- изменение статьи 201 УК РФ ("Злоупотребление полномочиями") в части исключения примечаний 2 и 3;

- совершенствование норм УК РФ о конфискации имущества (гл. 15.1), введение конфискации имущества как вида наказания;

- дополнение главы 15 КоАП РФ составами административных правонарушений: "Несоблюдение мер финансового контроля", "Предоставление незаконного материального вознаграждения физическим лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним", "Осуществление должностным лицом незаконной предпринимательской деятельности", "Заведомо ложная информация о факте коррупционного правонарушения";

- введение в уголовном законодательстве института "соглашения с правосудием" в целях совершенствования механизмов легализации оперативной информации о фактах коррупционных преступлений и создания доказательственной базы.

3. В рамках обеспечения выработки управленческих решений:

- разработка Национальной стратегии противодействия коррупции (включая раздел о противодействии коррупции в частном секторе);

- скорейшее принятие новой редакции Концепции национальной безопасности РФ, включающей основные положения о противодействии коррупции в стране.

4. В рамках реализации административной реформы:

- усиление взаимодействия государственных органов и предпринимательских организаций при реализации мероприятий административной реформы (проводится экспертиза административных регламентов осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг, за 9 мес. 2007 г. Департаментом по законодательству ТПП России проведена экспертиза более 40 регламентов);

- создание Многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (одобрено типовое положение с учетом замечаний ТПП России);

- введение обязательной экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность.

5. Внедрение антикоррупционных стандартов ведения бизнеса на основе Рекомендаций Международной торговой палаты о борьбе с вымогательством и взяточничеством 2005 года.

ТПП России активно принимала участие в парламентских слушаниях (2005 г.), работе совместного Семинара Комиссии Госдумы по противодействию коррупции и Совета Европы "Разработка законодательных и иных мер противодействия коррупции" (2006 - 2007 гг.), издана "Белая книга по борьбе с коррупцией" (2007 г.), соответствующие предложения были включены в Концепцию правовой политики ТПП РФ до 2008 г., которые во многом были реализованы.

1.11.3. Совершенствование законодательства в целях разрешения
корпоративных конфликтов

Корпоративный конфликт можно определить как разногласия (споры) между акционерами (инвесторами) и менеджерами общества в связи с нарушением прав акционеров, которые приводят или могут привести к искам к обществу, контролирующему акционеру или управляющему по существу принимаемых им решений, досрочному прекращению полномочий органов управления, существенному изменению в составе акционеров.

Можно выделить следующие основные факторы, способствующие возникновению корпоративных конфликтов и требующие правовых мер по локализации их действия.

Российской особенностью является информационная закрытость компаний. Этот фактор, в частности, объясняется высоким административным прессом на успешные компании, усилением активности со стороны корпоративных поглотителей и т.п.

Имеет место противоречие между информационной прозрачностью как средством преодоления корпоративного конфликта, пресечения злоупотреблений инсайдерской информацией и опасностью раскрытия информации как фактора, способствующего враждебным поглощениям и усилению административного пресса со стороны коррумпированных чиновников.

Следует отметить, что информационная закрытость всегда сопровождается использованием внутренней (инсайдерской) информации для незаконного извлечения прибыли отдельными участниками корпоративных отношений (и соответственно порождает корпоративные конфликты). Именно поэтому борьба с информационной закрытостью всегда должна обеспечиваться предотвращением незаконного использования инсайдерской информацией.

Актуальным в связи с этим представляется принятие специального федерального закона "Об инсайдерской информации", разработка которого была запланирована Правительством Российской Федерации еще в 2006 году. В настоящее время этот законопроект дорабатывается под названием "О злоупотреблениях на организованных финансовых и товарных рынках". Любопытным механизмом обеспечения информационной прозрачности компаний может стать заимствование из германского права института участия работников компании в Совете директоров (наблюдательном совете).

Серьезнейшей проблемой корпоративного управления является отсутствие реальной работы механизма юридической ответственности лиц, выполняющих управленческие функции в корпорациях. Соответствующие законодательные предложения уже разработаны Минэкономразвития России, и их концепция была поддержана ТПП России при проведении независимой экспертизы проекта.

Многие необходимые новеллы отражены в проекте федерального закона N 384664-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования механизмов разрешения корпоративных конфликтов)*(19), которые был принят Государственной Думой в первом чтении 6 апреля 2007 года. ТПП России активно участвовала в обсуждении данного законопроекта еще на стадии его разработки, поддерживает его скорейшее принятие.

Ближайшие перспективы развития корпоративного сектора в России выглядят достаточно определенно. Все больше прилагается усилий для снижения юридических и административных рисков. Однако вряд ли проблема корпоративных конфликтов будет решена окончательно, поскольку конфликт интересов изначально заложен в самой структуре общества, в которой разные группы лиц преследуют разные интересы. Здесь важна не столько регламентация действий органов управления общества и акционеров, сколько выработка эффективных механизмов согласования разнонаправленных интересов многочисленных участников корпоративных отношений, защиты прав более слабой стороны в правоотношении (как правило, такой стороной оказываются миноритарные акционеры) и недопущения злоупотребления правом со стороны всех участников данных правоотношений.

Определенный интерес при этом может представлять отдельные акты из англо-саксонской правовой системы, которые помимо ряда других инструментов предусматривают правомочия Совета директоров (наблюдательного совета) общества на проведение независимого расследования. При этом лицо, проводящее такое расследование, не должно иметь "существенных коммерческих операций" с компанией, где проводится расследование, каких либо отношений с лицами, в отношении которых проводится расследование, не должно быть связанным с операциями, в отношении которых проводится расследование.

Решение вопроса об ответственности топ-менеджеров, как одного из элементов системы решения корпоративных конфликтов, неразрывно связано с необходимостью эффективного судебного контроля над их деятельностью.

Усиление правовой защиты интересов миноритарных акционеров в любом случае не должно создавать условий, способствующих развитию таких способов неправомерного воздействия, как корпоративный шантаж (гринмейл), значительный рост которого отмечается в последнее время.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) предусмотрена такая административно-правовая санкция, как дисквалификация лиц, занимающих управленческие должности. Согласно ст. 3.11 КоАП дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет). Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

Дисквалификация является важным административно-правовым инструментом в сфере корпоративного управления, поскольку применяется за ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП), совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22 КоАП). К сожалению, практики применения дисквалификации в сфере корпоративного управления нет (хотя несомненно, что это мощное оружие для привлечения к ответственности директоров и топ-менеджеров).

Видимо, это объясняется порядком привлечения к административной ответственности по статьям 14.21, 14.22 КоАП, по которым предусмотрена дисквалификация. Так как это административная (публично-правовая) ответственность, то все зависит от усмотрения уполномоченного государственного органа. Поскольку указанные статьи 14.21 и 14.22 КоАП в обычной хозяйственной деятельности (когда речь не идет о банкротстве, мошенничестве и пр.) напрямую затрагивают частные интересы организаций и акционеров, а публичные интересы затрагиваются опосредованно, то государственные органы, видимо, не считают необходимым вмешиваться и защищать права акционеров и организаций от недобросовестных деяний директоров и топ-менеджеров.

Исходя из этого, представляется необходимым предусмотреть право акционеров либо непосредственно обращаться в суд с требованием о дисквалификации, либо предусмотреть процедуру и государственный орган, куда должны обращаться акционеры с заявлением о дисквалификации, а также возможность судебного обжалования решений такого государственного органа от передачи в суд дела о дисквалификации.

Как вариант для обсуждения может быть предложено изменение подведомственности таких дел и отнесение их к компетенции третейских судов, в том числе образованных при торгово-промышленных палатах.

С точки зрения усиления внутреннего контроля над состоянием корпоративного управления в компании необходима более четкая регламентация системы такого контроля.

При разрешении корпоративных конфликтов необходимо иметь в виду такой принцип корпоративного права, как превалирование интересов корпорации в целом над интересами отдельных акционеров независимо от количества акций, находящихся в их владении.

Для решения противоречий между акционерами компании (как мажоритарными, так и миноритарными) и менеджерами должны быть задействованы механизмы и процедуры предотвращения и урегулирования корпоративных конфликтов, в том числе и этика, поскольку правовые нормы (также по объективным причинам) не могут все регламентировать. Например, правовые нормы достаточны только тогда, когда менеджеры имеют противоправные цели и злоупотребляют своими полномочиями.

В целом, несмотря на отдельные нормы корпоративного права, отражающие необходимость исключения конфликта интересов, само содержание этого явления остается практически неизученным. В связи с этим невозможно определить степень вреда, наносимого экономике из-за неэффективного регулирования в этой сфере. Наиболее "конфликтными" в области корпоративного права являются отношения, где пересекаются разнонаправленные интересы различных субъектов.

С учетом изложенного, можно выделить ряд наиболее очевидных конфликтных зон: компетенция и ответственность органов управления хозяйственного общества; отношения между мажоритарными и миноритарными акционерами; конфликт интересов между акционерами и обществом и другие. Выработка и законодательное закрепление мер, направленных на снижение степени конфликтности или предупреждение конфликта интересов в этих областях должны стать одним из приоритетных направлений законодательной деятельности в области корпоративного права.

Признание общности интересов акционеров приводит к частичному отрицанию принципа демократии при принятии решений. Корпоративная демократия понимается современными российскими правоведами как подчинение меньшинства решению, принятому большинством акционеров. Однако для того, чтобы нейтрализовать диктатуру большинства любое решение большинства должно быть обосновано с точки зрения общих целей и интересов корпорации - оптимизации экономических показателей общества.

Повышение прибыли должно достигаться с учетом публичных интересов, направленным на гармоничное, устойчивое развитие экономики и общества в целом. Это не должно сказываться на ухудшении состояния окружающей среды и т.д. Стоит отметить, что эти цели должны быть непосредственным образом связаны с бизнесом компании.

Интересы менеджмента должны быть полностью подчинены не интересам какого-либо отдельного акционера, а их общему интересу. Каждый член совета директоров, член коллегиального исполнительного органа, генеральный директор, управляющая компания должны действовать не в интересах акционера или группы акционеров, предложивших их кандидатуры, а в интересах компании в целом. Поэтому каждый из указанных лиц в публичной корпорации не должен занимать какие-либо должности или иным образом связан с акционером, выдвинувшим его кандидатуру. К сожалению, избежать этого конфликта интересов практически невозможно. Отсюда и многие проблемы публичных корпораций.

Кодексы корпоративного управления предлагают в качестве средства минимизации такого конфликта интересов включение в состав совета директоров независимых директоров, которые в силу своего статуса должны подавать пример должного поведения и контролировать совершение действий другими менеджерами, имеющими конфликт интересов. Эта ситуация далека от идеальной, но это важный шаг к созданию описанной выше ситуации обеспечения независимости менеджмента.

Среди требований, направленных на обеспечение исключения конфликта интересов в корпоративных отношениях можно выделить следующие:

- члены исполнительных органов не могут входить в Совет директоров общества;

- Совет директоров должен на треть состоять из независимых членов;

- только независимые директора могут определять вознаграждения менеджмента и аудиторской организации, выбирать внешнего аудитора и взаимодействовать с ним в ходе проведения аудита в рамках соответствующих комитетов (по аудиту и по вознаграждениям), при этом хотя бы один независимый директор должен обладать знаниями и опытом в сфере финансов и бухгалтерского учета.

В связи с изложенным особое значение имеет необходимость активного участия торгово-промышленных палат, иных предпринимательских организаций в формировании и систематизации обычаев делового оборота, разработке и внедрении в практику модельных (типовых) договоров и правил корпоративного поведения, направленных на снижение уровня конфликтности корпоративных отношений.

С учетом изложенного представляется актуальным инициирование торгово-промышленными палатами и активное участие в работе по анализу правоприменительной, в основном, региональной судебной практики с целью восполнения пробелов в правовом регулировании в данной сфере.

Как уже отмечалось, проблема противодействия криминальным поглощениям предприятий также входит в число приоритетных для системы торгово-промышленных палат. При Комитете по безопасности предпринимательской деятельности ТПП России действует специальная комиссия, которая не только обобщает практику рынка недружественных поглощений, но и выдает рекомендации по конкретным случаям силового захвата предприятий.

Государство в последнее время подает недвусмысленные сигналы, что проблема недобросовестных поглощений будет решаться в любом случае. Помимо громких разоблачений в Санкт-Петербурге, где Генпрокуратура РФ разоблачила в 2007 году преступный план захвата 44 предприятий, в связи с чем арестованы 32 человека, в том числе и известнейший предприниматель Владимир Барсуков (Кумарин), уже сидят в тюрьме известные деятели на ниве поглощений Василий Бойко, Владимир Хазанов, участники истории с Михайловским ГОКом, Федулев из Екатеринбурга.

Также раздаются голоса в пользу установления в уголовном законе специального состава "рейдерство". Однако, для принятия соответствующей статьи в Уголовный кодекс потребуется дать четкое определение рейдерству. Любое вольное толкование этого явления может привести к репрессиям в отношении вполне законопослушных компаний, работающих на рынке слияний и поглощений.

На самом деле, практически все рейдерские технологии прекрасно классифицируются существующими статьями Уголовного Кодекса. Все они давно известны - это ст. 159, ч. 3 (мошенничество), ст. 327 (подделка документов) и другие.

Таким образом, российский бизнес, а с ним и ТПП России настороженно относится к подобным инициативам.

Другое дело, что работа по совершенствованию текущего законодательства ведется непрерывно, но слишком медленно. Поправки к корпоративному законодательству, сужающие лазейки для рейдеров и регулирующие правила игры на рынке слияний и поглощений, как уже указывалось выше, периодически появляются. И необходимо интенсифицировать эту работу, а также совершенствовать правоприменительную практику на основе действующего закона.

1.11.4. Регулирование деятельности негосударственного сектора оказания услуг в сфере безопасности

Как уже отмечалось выше, следует разработать механизм взаимодействия государственных органов безопасности и правопорядка с частными охранными предприятиями, исходя из признания их равноправными субъектами обеспечения безопасности Российской Федерации, в том числе при проведении антитеррористических мероприятий, защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В связи с этим необходимыми являются усилия законодателей по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы негосударственной системы обеспечения безопасности, в частности, законодательства о частной охранной и частной детективной деятельности.

Новая редакция закона "О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации" была рекомендована в качестве приоритета для рассмотрения еще в течение осенней сессии Государственной Думы 2005 года. Проекты федеральных законов N 191846-4 "О негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации" и N 191840-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" были внесены в качестве законодательной инициативы группой депутатов Государственной Думы, но в течение 2006 года отозваны авторами.

Между тем, совершенствование законодательного регулирования охранной и сыскной деятельности имеет большое значение для дальнейшего хода проводимых в стране реформ, повышения роли негосударственных организаций в обеспечении безопасности предпринимательской деятельности, охране правопорядка и борьбе с преступностью.

Обращают на себя внимание имеющиеся тенденции "наката" государства на негосударственный сектор рынка услуг в сфере безопасности, в том числе путем расширения полномочий органов и организаций МВД при оказании услуг в сфере безопасности. Были внесены изменения в законодательство по авиационной безопасности, в соответствии с которыми функции обеспечения безопасности авиаперевозок (кроме технических аспектов безопасности полетов) передаются из ведения авиапредприятий в ведение милиции. Правительством России проведена реформа Главного управления вневедомственной охраны МВД России путем создания ФГУП "Охрана" при МВД России (постановление Правительства РФ от 11.02.2005 г. N 66).

Между тем, правилами Всемирной торговой организации (ВТО), к присоединению к которой готовится Россия, запрещается всякая коммерческая деятельность от имени государства. Таким образом, проведение политики по расширению доли государственного сектора на рынке услуг в сфере безопасности может повлечь следующие негативные последствия:

1. Разорение либо уход в "теневой" сектор большого количества негосударственных субъектов системы обеспечения безопасности.

Из-за отсутствия надлежащего правового регулирования в настоящее время "в тени" работает большинство служб безопасности (экономической разведки и контрразведки) крупных компаний и банков, которые действуют под вывеской "информационно-аналитических" подразделений либо как средства массовой информации.

2. Захват российского рынка услуг в сфере обеспечения безопасности транснациональными корпорациями.

Так, например, по некоторым оценкам, только бюджетом транснациональной корпорации SECURITAS предусмотрено до 1 миллиарда долларов США на финансирование мероприятий по "освоению" новых рынков, прежде всего Восточной Европы и СНГ. Создание напряженной ситуации "внутренней" конкуренции с последующим неизбежным реформированием рынка услуг в сфере безопасности в соответствии со стандартами ВТО объективно служит интересам мировых монополистов. Информация, как конечный продукт деятельности по оказанию услуг в сфере безопасности, в негосударственном секторе данного рынка в России зачастую лучшего качества, чем в системе государственных органов обеспечения безопасности.

С учетом данного фактора угроза перехода этой деликатной сферы под контроль транснациональных корпораций ведет к возникновению прямой угрозы национальной безопасности страны.

3. Развал реально сложившейся системы социальной адаптации военнослужащих и сотрудников, увольняющихся из штатного состава органов обеспечения безопасности.

В настоящее время личный состав частных охранных (детективных) предприятий и служб безопасности в основном состоит из бывших сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих. Разорение и перепрофилирование предприятий, уход "в тень" и, следовательно, их криминализация могут нарушить права и без того слабо социально защищенных категорий пенсионеров и ветеранов военной и правоохранительной службы.

Частично упомянутые вопросы решаются в проекте федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности", который был разработан МВД России и одобрен Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности в июле 2007 года с протоколом разногласий.

Проектом, в частности, предусматривается:

- усиление контроля за частной детективной деятельностью с целью недопущения нарушения конституционных прав граждан;

- дополнительные меры контроля на стадии допуска граждан к частной детективной и охранной деятельности и в ходе ее осуществления, в том числе исключение возможности наделения статусом частного охранника или детектива лиц из криминальной среды;

- установление специальных требований по допуску частных охранных структур к обеспечению охраны общественного порядка в местах проведения массовых мероприятий, а также безопасности стратегических и иных жизненно важных объектов.

В целом, идея совершенствования регулирования в данной сфере, установление четких и ясных принципов и механизмов лицензирования заслуживает одобрение хотя бы в силу того, что в последнее время участились случаи использования частных охранных предприятий в "рейдерских" захватах. Также были законодательно открыты пути создания целых "частных армий" в области охраны транспортных и энергетических объектов, принадлежащих естественным монополистам.

Особо следует отметить установление особого порядка участия иностранного капитала и иностранных граждан в частной охранной и сыскной деятельности на территории Российской Федерации, о чем постоянно беспокоилось профессиональное сообщество.

Законопроект был доработан и в ноябре 2007 года внесен в Государственную Думу. ТПП России намерена активно подключиться к его экспертизе, для чего в Комитете Палаты по безопасности предпринимательской деятельности создается специализированный подкомитет для защиты интересов отрасли.

Однако, основной вопрос - выведение из фактической "тени" информационно-аналитической составляющей негосударственных сил обеспечения безопасности (служб безопасности предприятий) - остается нерешенным. Между тем, в условиях резко усилившейся конкурентной борьбы в противодействие угрожающим устремлениям транснациональных и иностранных корпораций вступают, прежде всего, не государственные специальные службы, а отечественные корпорации. При этом специфические формы и методы экономической разведки и контрразведки приходится применять как в России, так и за ее пределами.

Очевидно, что предстоящее присоединение России к ВТО ставит перед всем деловым миром России не только новые "открытые", но и "тайные" задачи ведения более эффективного бизнеса. Они становятся более понятными при осмыслении специфического закона РФ "О государственной тайне", ряда опубликованных в открытой печати последующих постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных актов, прошедших регистрацию в Минюсте России.

Отсюда следует принцип внутренней и внешней политики современной России - с целью защиты национальных интересов обеспечить существенный рост влияния российских специальных служб на новую экономическую политику и формируемую социально-ориентированную рыночную экономику, построение эффективной системы их взаимодействия с предпринимателями.

Не теряет определенной актуальности в связи с этим и периодически возникающая идея о стратегической важности для российского бизнеса, особенно малого "наукоемкого" и среднего бизнеса, скорейшей организации Россией собственной специализированной внешнеэкономической разведки (по образу и подобию ГРУ Генштаба Минобороны России).

Для лучшего понимания наших национальных проблем и оценки этой идеи достаточно остановиться на современном зарубежном опыте.

Активная постановка вопроса об использовании специфических методов разведки и контрразведки при ведении бизнеса в России актуальна в связи со все более широким использованием зарубежными конкурентами (особенно США и странами НАТО) глобальных разведывательных систем военного и специального назначения (типа "Эшелон") для обеспечения экономической конкурентоспособности национальных товаропроизводителей в гражданской сфере экономики.

В частности, по оценке экспертов Европейского Союза, еще в 90-е годы прошлого века экономические потери западноевропейских стран от промышленного шпионажа составляли в среднем около 20 млрд. евро в год. На треть своих мощностей "Эшелон" работает против конкурентов из стран ЕС.

Казалось бы, что именно в такую ВТО, неоднозначную по своим открытым и тайным целям международную структуру подлинной организации мирового бизнеса, России не стоило бы спешить без особой подготовки.

На фоне агрессивного, в том числе и тайного, поведения наших партнеров из США, всему стратегически важному российскому бизнесу надо соответствующим образом корректировать меры по повышению своей конкурентоспособности в условиях жесткого экономического и информационного противостояния в мировом масштабе.

Вся эта новая внешнеэкономическая работа должна может составной частью реформирования российской экономики в целях более эффективного присоединения России к ВТО.

Как известно, в 2001 году Минфин России по Указу Президента России создал свою "финансовую разведку" (ныне - Росфинмониторинг), решающую задачи борьбы с легализацией преступно нажитых доходов. Тем самым, появился специфический аналог решения "деликатных" проблем вне спецслужб или Минобороны России. Все это создает новые условия для организации возможной Службы внешнеэкономической разведки, например, в Минэкономразвития России.

Как известно, статья 11 Федерального закона от 10 января 1996 года N 5-ФЗ "О внешней разведке" определяет, что разведывательная деятельность в пределах своих полномочий в России осуществляется СВР России, а также ГРУ Минобороны России, органами безопасности и пограничными органами.

Очевидно, что современная практика требует корректировки некоторых норм данного закона.

Предстоящая интенсификация использования специальных управленческих и информационных технологий в отечественном бизнесе должна вписаться в процесс присоединения к ВТО и последующую наступательную экономическую политику России.

В конечном итоге, потребителям информации со стороны большого, среднего и малого наукоемкого бизнеса (вне ОПК) безразлично, где будет эта новая структура, и как она будет функционировать. Главное, чтобы она оперативно появилась, а значительные денежные суммы в сфере российского бизнеса на повышение своей конкурентоспособности уже есть. С другой стороны, есть неоспоримые преимущества именно у ведомственной внешнеэкономической разведки в системе Минэкономразвития России. Не случайно и то, что в свое сложное время военная разведка для нужд Минобороны СССР была отделена от соответствующих структур КГБ СССР.

Особенно важной представляется необходимость обеспечения сбалансирования подходов при формировании государственной политики в данной сфере, отказа от защиты только узковедомственных интересов. Некоторое усиление "прозрачности" даже в такой, казалось бы, "закрытой" сфере, как взаимодействие государства и бизнеса по вопросам безопасности, по нашему мнению, может способствовать установлению цивилизованных отношений и постепенное сворачивание практики "крышевания" предпринимателей силовыми структурами. Остро необходимо совершенствование действующего законодательства, учет сложившихся реалий развития рыночных отношений в данной сфере при разработке новой Концепции национальной безопасности РФ и Стратегии обеспечения экономической безопасности страны.

В целом для обеспечения устойчивого развития экономики, достижения поставленных целей ускорения экономического роста совершенно необходима концентрация усилий власти и общества на "прорывных" отраслях. При этом представляется, что государственная экономическая политика и ее законодательное обеспечение должно строиться на основе принципов защиты национальных интересов и противодействия угрозам, обозначенным Президентом России, в частности, и в действующей Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года N 24.

И в Программе деятельности ТПП России на 2007 - 2011 годы, одобренной очередным Съездом Палаты, вопросам усиления борьбы с недобросовестным предпринимательством и экономической безопасности бизнеса соответственно уделено адекватное внимание (см. раздел 2.6. указанной Программы).

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

1.	Проект федерального закона "О национальной безопасности Российской Федерации"	Требуется разработка
2.	Концепция национальной безопасности Российской Федерации (новая редакция)	Разрабатывается межведомственной рабочей группой Совета безопасности Российской Федерации
3.	Программа мероприятий по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации в сфере экономики	Требуется разработка
4.	Проект федерального закона "О ратификации Европейской Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию"	Требуется разработка
5.	Концепция антикоррупционной политики в Российской Федерации	Требуется разработка
6.	Национальная стратегия борьбы с коррупцией	Требуется разработка
7.	Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности" N 495510-4	Разработан МВД России, внесен Правительством РФ в Госдуму в ноябре 2007 года
8.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма"	Требуется разработка
9.	Проект федерального закона Закон "Об инсайдерской информации и манипулировании рынком"	Разрабатывается ФСФР
10.	Проект федерального закона "О противодействии коррупции"	Разрабатывается Межведомственной рабочей группой при Президенте РФ

1.12. Антимонопольное законодательство, тарифная и ценовая политика

1.12.1. Оценка ситуации в сфере антимонопольного законодательства и основные итоги работы ТПП РФ в этой сфере

В мировой практике методы регулирования неконкурентной составляющей условно сводятся к четырем основным группам*(20):

1) Защита конкуренции предполагает предотвращение возникновения монополий или антиконкурентного поведения корпораций, а также контроль в сфере слияний и приобретений.

2) Экономические методы регулирования включают в себя контроль за издержками производства и процессом ценообразования. Наиболее популярными являются два метода тарифообразования: установления предельного значения тарифа (price cap в виде формулы "RPI-X") и метод экономически обоснованной доходности (rate of return).

3) Технические методы регулирования предполагают разработку, внедрение и поддержание отраслевых стандартов качества услуги и ее параметров, безопасности, а также конфиденциальности, как, например, в телекоммуникациях.

4) Регулирование условий доступа означает поддержание недискриминационного режима доступа к неконкурентной инфраструктуре всех существующих и новых участников либерализованного рынка, то есть обеспечение свободного доступа на равных условиях.

Для России на современном этапе вопрос антимонопольного и тарифно-ценового регулирования особенно актуален по причине достаточно болезненного перехода от периода становления рыночных институтов к периоду организации их более эффективного функционирования. Это, тем более, касается совершенствования механизмов защиты конкуренции, а также регулирования так называемых "естественных монополий", которые традиционно достаточно жестко напрямую или опосредованно управлялись государством по причине их огромной социальной и экономической значимости для страны.

Несмотря на общий позитивный вектор развития, российская модель антимонопольного регулирования в настоящий момент находится в переходном состоянии, отражая незавершенность и непоследовательность структурных реформ. При этом, учитывая слабость политической системы РФ, отсутствие общественного контроля и традиционно высокий политический вес промышленных конгломератов, баланс интересов в существующей модели регулирования нередко смещен в пользу монополий.

Необходимо отметить, что в России уже сформировались свои характерные национальные черты антиконкурентного поведения, отличительными особенностями которых являются следующие:

главным нарушителем прав компаний являются региональные и местные органы власти (из 1 тыс. ежегодно возбуждаемых дел от 600 до 800 предписаний ФАС выдает органам власти);

наиболее существенное воздействие на условия конкуренции оказывают уклонение от уплаты налогов ("серое производство" и "серый импорт");

повсеместный региональный протекционизм и ограничения вхождения на местный рынок конкурентов административными способами.

В то же время, несмотря на значительное распространение в РФ примеров антиконкурентного поведения, применение антимонопольного законодательства остается малораспространенным, главным образом, из-за слабого знания потенциальными истцами законодательства о защите конкуренции.

Очередной важной вехой в развитии антимонопольного законодательства и постепенным приближением его к передовым западным практикам стало принятие нового Федерального закона от 27 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона N 135-ФЗ следует читать как "26 июля 2006 г."

ТПП России последовательно выступала за принятие указанного ключевого Закона. Эксперты Палаты принимали непосредственное участие в проработке текста документа, на площадке ТПП России проходили неоднократные обсуждения законопроекта с участие представителей ФАС РФ и предпринимательского сообщества. После внесения законопроекта в Государственную Думу представители Палаты принимали активное участие в доработке проекта в рамках экспертного совета при Комитете по экономической политике, ко второму чтению Палата внесла более 35 поправок, ряд из которых был учтен при обсуждении и рассмотрении проекта.

Положительными нововведениями нового Закона являются:

- объединение вопросов регулирования на товарных и финансовых рынках, а также внесение ясности в процедуры применения положений Закона к нерезидентам

- устранение части избыточного контроля и бюрократических процедур.

- ужесточение санкций за нарушения антимонопольного законодательства.

- включение норм, связанных с конкуренцией со стороны исполнительных органов власти.

- порядок рассмотрения антимонопольных расследований регламентирован более детально.

Однако, вступивший в силу 26 октября 2006 года Закон N 135, является недостаточно радикальным и последовательным с точки зрения защиты прав и интересов субъектов регулирования.

Кроме того, внесение изменений в КоАП РФ в части санкций, устанавливающих применение к нарушителям штрафных санкций в объеме до 4% от оборота, позволит, на наш взгляд, не только противодействовать нарушениям, но и получить в бюджет денежные средства, которые могут расходоваться как на устранение последствий подобных нарушений (компенсации), так и на совершенствование деятельности антимонопольных органов.

1.12.2. Наиболее актуальные проблемы, подлежащие решению

Российская система антимонопольного законодательства по-прежнему характеризуется рядом недостатков, основными из которых являются недостаточно жесткие и эффективные санкции против нарушителей, отсутствие оперативности в пресечении злоупотреблений, а также неотработанная правоприменительная практика.

Основными недостатками текущей антимонопольной политики и законодательства в этой сфере являются:

- отсутствие оперативности пресечения злоупотреблений: отлагательность в реализации мер не позволяет эффективно восстанавливать права пострадавших от неконкурентных действий и практически сводит на нет весь механизм регулирования и саму модель защиты конкуренции.

- недостаточно действенная система санкций: даже с учетом проводимых изменений в КоАП размер санкций в РФ значительно ниже, чем в европейских странах, что не позволяет санкциям играть роль отпугивающего превентивного воздействия для потенциального нарушителя.

- отсутствие эффективных инструментов борьбы с картельными сговорами и злоупотреблениями доминирующим положением: лучшим индикатором "пробуксовывания" антимонопольной политики является невозможность повлиять на решения, связанные с крупными финансово-промышленными конгломератами (например, "Евроцемент груп", вертикально-интегрированные нефтяные компании).

Международная практика показывает, что существуют следующие эффективные варианты антимонопольных систем:

1) передача технического и экономического регулирования отраслевому агенту, а вопросов приведения в исполнение антимонопольного законодательства - АМ органу;

2) организация технического надзора отдельно, передача экономического АМ агентству;

3) передача функции технического и экономического надзора, а также части или всех полномочий по соблюдению антимонопольных норм отраслевому регулятору.

К наиболее острым вопросам полномочий и эффективности ФАС можно отнести:

Возможности ФАС по выявлению нарушений антимонопольного законодательства и принуждению к их соблюдению в части имеющихся ресурсов и их качества (квалификации и профессиональный опыт сотрудников), эффективности внутренних процедур, а также системы стимулирования и оценки эффективности ФАС.

Прозрачность и публичность решений и действий ФАС в контексте теории "захвата регулятора".

Единство регулятора: целесообразность образования мегарегулятора.

Деятельность Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по развитию конкуренции и антимонопольного законодательства должна быть сосредоточена на решении ряда актуальных проблем.

К ним относятся:

создание равных конкурентных условий для финансовых структур как предпосылки их укрепления и повышения капитализации в целях обеспечения повышения инвестиционной активности отечественной экономики;

обеспечение граждан и юридических лиц качественными финансовыми услугами на всей территории Российской Федерации;

обеспечение равных конкурентных условий для отечественных и иностранных компаний в связи с предстоящим вступлением Российской Федерации в ВТО. На рассматриваемый период должно быть, как представляется, оформлено вступление России в ВТО. Соответственно, должны быть приняты меры по адаптации российского экономического законодательства к нормативно-правовой базе ОЭСР, включающие в себя около 40 юридических обязательств и более 100 рекомендаций, деклараций и договоренностей.

Сегодня одна из самых актуальных задач в реализации конкурентной политики - преодоление сращивания бизнеса с органами власти всех уровней, которое порождает акты, действия и соглашения властей, ограничивающие конкуренцию.

В настоящее время к административным барьерам в виде региональных запретов на перемещение продукции и услуг по территории страны, введения незаконного лицензирования, создания преимуществ предпринимателям собственного региона прибавились акты, связанные с монополизацией отдельных рынков путем создания властями унитарных предприятий с монопольными полномочиями.

1.12.3. Предложения по совершенствованию антимонопольного законодательства

Для решения задач по развитию конкуренции и совершенствованию антимонопольного законодательства необходимо:

создать систему информирования участников рынка о возможностях использования антимонопольного законодательства для защиты их прав и о правоприменительной практики# в этой области;

упростить процедуру обращения участников рынка по поводу нарушений антимонопольного законодательства;

провести анализ эффективности применяемых видов и методов контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации;

разработать комплекс мер по развитию биржевой инфраструктуры и совершенствованию механизмов регулирования биржевой торговли отдельными видами товаров.

внедрение программы смягчений для свидетелей, давших показания в отношении участников картельных соглашений.

модернизация правоприменительной практики путем недопущения произвольного толкования норм и недопущения возможности уменьшения размера санкций.

снижение объема нечетких формулировок и сужение границ для произвольной трактовки отдельных норм.

повышение прозрачности решений и действий регулятора через обязательную публикацию не только его решений (судебных решений), но и их обоснованию по каждому конкретному случаю.

отход от принятия многочисленных подзаконных актов и внесение изменений в Закон N 135, устанавливающих не только четкие определения основных понятий, но и раскрывающих методологии оценок, а также механизмы проведения отдельных процедур.

Кроме того, необходимо сделать регулятора и антимонопольный орган максимально независимым от правительства. Представляется целесообразным сделать регулятора подотчетным Парламенту и/или общественным организациям.

Также можно выделить следующие предложения по совершенствованию антимонопольного законодательства на период до 2011 года.

1. Существующая в настоящее время система антимонопольного регулирования включает в себя не только федеральное законодательство, но и целый ряд методических рекомендаций, приказов и иных нормативных документов, разработанных антимонопольным органом, которые уточняют, а зачастую и дублируют федеральное законодательство. Подобное положение дел приводит к определенным трудностям в процессе правоприменения.

2. Существующая в настоящее время нормативно-правовая база не дает четких определений понятий, используемых в антимонопольном регулировании и устанавливающих составы правонарушений. Из приведенных примеров видно, что основные понятия содержат оценочные критерии, причем не всегда учитывают научные подходы к регулированию подобных правоотношений.

Более четкое формулирование основных положений законодательства путем использования существующих научных методов приведет в дебюрократизации антимонопольного регулирования, так как у исполнителя будут определены четкие рамки применения правовой нормы и создан алгоритм ее применения. Выход за законодательно определенные рамки, а также нарушение алгоритма применения законодательства должно в безусловном порядке преследоваться законом. Подобным уточнением основных понятий и созданием алгоритма действий будут достигнуто две цели:

Прозрачность принятия решений;

Предотвращение произвольного применения ответственности.

3. Помимо существования нечетких формулировок о признаках правонарушения, действующее антимонопольное законодательство не содержит четко определенных норм о критериях отнесения субъектов, к категории "занимающих доминирующее положение". Так как данное понятие является ключевым, с точки зрения установления контроля над деятельностью субъектов, а также для применения ответственности, следует законодательно определить критерии отбора субъектов для включения их в группу "трех" либо "пяти", определить понятие "малозначительности изменений долей", а также установить обязанность ФАС РФ по определению возможности оказывать данными субъектами решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке.

4. Еще одним способом повышения прозрачности решений регулятора должна стать обязательность публикаций решений (предписаний антимонопольного органа) и судебных решений. Все вышеуказанные сведения должны быть опубликованы в сети "Интернет" и стать доступными как правоохранительным органам в целях проведения проверки обоснованности принятия решений, так и гражданам в целях осуществления общественного контроля.

Подобные меры будут способствовать достижению целого ряда целей, а именно:

a. Создание судебной практики по данной категории дел;

b. Контроль правоохранительных органов и широкой общественности за принятием решений ФАС РФ и арбитражных судов, в том числе для определения эффективности работы регулятора и выявления коррупционной составляющей процесса регулирования;

c. Демонстрация применения санкций, которая будет способствовать превентивному воздействию на потенциальных нарушителей.

5. Существующая система мер ответственности применяется антимонопольным органом не в полной мере. Установление обязанности ФАС РФ при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства устанавливать размер причиненного ущерба и в случае наличия значительного ущерба передавать материалы расследований в правоохранительные органы, будет способствовать изменению сложившейся практики. При этом необходимо уточнить понятие ущерба. Одной из его составляющих должно стать понятие "убытки" (в соответствии со ст. 15 ГК РФ), а действие данного понятия должно распространяться на неопределенный круг лиц.

6. Создание системы мер защиты имущественных интересов собственников компании в случае применения ответственности, предусматривающей разделение (выделение), в том числе установление круга собственников вновь возникших обществ, а также определение порядка и размера компенсации бывшему собственнику. Подобные изменения должны быть внесены для определения прозрачности применения санкций в виде разделения (выделения), так как действующая редакция фактически носит характер конфискации имущества и существует вероятность использования антимонопольного органа в качестве инструмента передела собственности.

7. С учетом международного опыта противодействия соглашениям (согласованным действиям) необходимо доработать существующее антимонопольное законодательство и внести меры, которые позволят не только создавать доказательственную базу для эффективной борьбы с подобными нарушениями, но и будут гарантировать субъектам антимонопольного регулирования смягчение санкций, либо применение строго ограниченных санкций в случае выхода компаний из картельного сговора (отказа от согласованных действий). Для этого в Закон N 135, либо в КоАП РФ, необходимо внести статью, которая должна установить не только возможность выхода компаний из сговора, но и определить меры ответственности, которая данная компания должна понести, а также обстоятельства смягчающие и отягчающие вину данной компании.

8. Внесение изменений в антимонопольное законодательство, которые будут четко регламентировать действия антимонопольного органа, в том числе установление строгих сроков принятия решений, строгую регламентацию штрафов за совершение каждого правонарушения. В случае введения рамочной конструкции применения мер ответственности (например, минимальный и максимальный размер санкций) требуется определение смягчающих и отягчающих обстоятельств.

9. Внедрить передовой опыт регулирования монопольного ценообразования с учетом лучших европейских практик, сложившихся в Великобритании и Голландии. В данных странах монопольно высокая цена определяется рядом проработанных методик, основанных на использовании показателей стоимости капитала и экономически обоснованной доходности на вложенный капитал. Таким образом, целесообразно комплексно подходить к оценке доминирующего положения. На основе данного опыта предлагается:

- разработать и внедрить методику и руководство определения "справедливых" цен (прибыли), использующих показатели стоимости капитала и доходности инвестированного капитала и принимающих во внимание оценку устойчивости монопольного (доминирующего) положения на рынке;

- с учетом сложившейся непрозрачности компаний - монополистов при оценке "справедливой" цены ввести понятие "нормативных" затрат, размер которых определяется не фактическими показателями монополий, а сравнительным анализом компаний, действующих на конкурентных рынках;

- основной фокус в области монопольного ценообразования сместить на устранение барьеров на вход в рынок новых игроков.

10. При совершенствовании антимонопольного законодательства целесообразно ввести принцип кратности в возмещении ущерба, когда система санкций будет достаточно жестка для превентивного воздействия на потенциальных нарушителей.

Перечисленные предложения не являются исчерпывающими и требуют дальнейшего дополнения и обсуждения. Однако перечисленные предложения носят общий и первоочередной характер, и их реализация позволит значительно приблизить российскую систему антимонопольного регулирования к мировым стандартам.

1.12. 4. Вопросы тарифной и ценовой политики

Оценка ситуации

Поскольку субъекты естественных монополий по сути своего положения доминируют на соответствующих товарных рынках, на них должны распространяться правовые нормы, установленные антимонопольным законодательством, включая как запреты совершения определенных действий, так и методы контроля за экономической концентрацией.

В соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях") к субъектам естественных монополий могут применяться следующие методы государственного регулирования:

- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или предельного их уровня;

- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и установление минимального уровня их обеспечения;

- государственный контроль за крупными сделками, осуществляемый с целью недопущения сдерживания экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Учитывая особую роль для жизни общества отраслей, относящихся к естественным монополиям, их регулирование должно быть, на наш взгляд, направлено, прежде всего, на прекращение или сдерживание роста цен на продукцию (услуги) естественной монополии на внутреннем рынке при одновременном сохранении этих цен (тарифов) на уровне, достаточном для расширенного воспроизводства субъектов естественных монополий.

В настоящее время регулирование цен и тарифов на товары (услуги) субъектов естественных монополий осуществляется преимущественно на ведомственном уровне.

Так в Российской Федерации действует порядка 100 актов органов исполнительной власти Российской Федерации, в том числе примерно половина из них - документы Федеральной службы по тарифам, регулирующие цены и тарифы в различных отраслях экономики. На уровне федерального законодательства регулирование цен и тарифов осуществляется примерно 20 федеральными законами (полный перечень нормативных правовых актов прилагается).

Кроме того, законодательство, регулирующее тарифную политику, не стабильно. Начиная с 2003 года в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" внесено около 10 изменений, в том числе в части полномочий по регулированию. В результате с 2003 года по 2005 год функция по регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую муниципальными энергоснабжающими организациями, дважды переходила от муниципальных организаций к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что исключает системность и стабильность такого регулирования.

Также следует отметить, что подзаконные акты, призванные определить порядок и условия реализации федеральных законов, серьезно отстают по времени принятия. Например, согласно Федеральному закону от 26 марта 2003 года N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" деятельность по передаче электроэнергии подлежит отделению от покупки - продажи энергии всеми энергоснабжающими организациями, в том числе и промышленными предприятиями, на балансе которых имеются объекты сетевого хозяйства. До настоящего времени не определен порядок назначения гарантирующего поставщика, который обязан принять на обслуживание любого потребителя, ранее обслуживаемого электросетевой организацией.

Более того, в настоящее время тарифы на товары и услуги естественных монополий индексируются не в соответствии с законодательно-правовой базой, которая обеспечивает прогнозный уровень цен на средне-срочный период, а посредством установления их Правительством РФ на год вперед, ставя тем самым другие отрасли экономики в заведомо худшее положение, провоцируя повышение цен на их продукцию и раскручивая спираль инфляции.

1.12.5. Актуальные задачи и проблемы, подлежащие решению

При регулировании цен (тарифов) должны решаться следующие основные задачи:

контроль общего уровня тарифов для недопущения развития инфляции;

ограничение тарифов сверху, чтобы обеспечить доступность услуг для большинства потенциальных потребителей;

ограничение тарифов снизу для недопущения демпинга;

обеспечение ценовой прозрачности рынка (за счет применения принципа "объявленного тарифа");

обеспечение разумной стабильности тарифов (за счет недопущения изменения тарифа в течение определенного времени).

Установление цен (тарифов) должно производиться с учетом норм антимонопольного регулирования:

совершенствование методик реального контроля рыночной концентрации, разграничение рынка транспортных услуг и сектора нерыночной коммерческой эксплуатации транспортных средств и использования транспортных средств для некоммерческих нужд;

сокращение естественно-монопольных сфер деятельности с постепенным замещением прямого регулирования (в том числе посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе, методы антимонопольного регулирования и контроля);

совершенствование законодательства, в том числе антимонопольного и специального (отраслевого), разработка и законодательное закрепление правил доступа на рынки и правил их функционирования, а также типовых договоров на оказание услуг субъектами естественных монополий;

формирование процедур сорегулирования, позволяющих формировать требования и условия доступа к оказанию услуг с привлечением организаций операторов, пользователей и их объединений.

1.12.6. Предложения по совершенствованию тарифной и ценовой политики

1. Введение процедур долгосрочного планирования и прогнозирования тарифов. На сегодняшний день предельные тарифы на услуги ЖКХ устанавливаются сроком на один год, причем из-за неспособности большинства регионов обеспечить рост тарифов в указанных рамках, предельные значения в течение года могут неоднократно пересматриваться в сторону увеличения, как это было в 2006. Также индикативные пороговые значения могут устанавливаться на срок до трех лет. В то же время большинство серьезных инвестиционных программ имеет срок окупаемости не менее 5 лет, а чаще всего находятся в диапазоне 5 - 10 лет. Поскольку частным инвесторам и кредиторам важна предсказуемость денежных потоков в период реализации их инвестиционных проектов, представляется целесообразным законодательно расширить рамки установления предельных тарифов на услуги ЖКХ до 5 - 7 лет.

2. Постепенное понижение предельных значений тарифов до уровня ниже инфляции. В настоящий момент рост тарифов ЖКХ значительно опережает инфляцию. С учетом доли сектора ЖКХ в общем объеме российского ВВП (по разным оценкам, не менее 8-10%), его влияние на общую инфляцию более чем значительно. Поэтому среднесрочные планы установления пороговых значений должны учитывать постепенное снижение тарифов ЖКХ до уровня ниже инфляции, а также комплекс мер по достижению этих результатов.

3. Поощрение внедрения энергосберегающих технологий через инвестиционные льготы. Для того чтобы решить проблему использования устаревшего и изношенного оборудования, а также огромных потерь при транспортировке в сфере водо- и теплоснабжения следует разработать комплекс мер по стимулированию внедрения новых технологий в ЖКХ. Среди таких мер, возможно, наиболее эффективными будут являться предоставление государственных кредитов на льготных условиях, а также налоговых льгот частным инвесторам при использовании энергосберегающих технологий.

4. Пересмотр нормативов потребления с целью стимулирования ресурсосбережения и снижения тарифов. Существующие нормативы потребления при водо- и теплоснабжении требуют существенного и регулярного пересмотра, поскольку часто превышают потребление конкретными домохозяйствами, и, таким образом, могут нивелировать эффект от предоставляемых льгот. В законодательстве должна быть обозначена методология исчисления нормативов потребления различными группами потребителей, а также регулярность (желательно не менее раз в год) их пересмотра. Более того, необходимо осуществить скорейший переход от нормативного потребления на фактический, то есть по показаниям счетчика, как в большинстве стран мира.

5. Переход к упрощенной системе предоставления льгот в денежной форме с более частым подтверждением статуса получателей льгот. Существовавшая до недавнего времени система предоставления льгот в виде скидки с цены предоставляемой услуги привела к той огромной задолженности федерального бюджета перед МУПами, которая существует на сегодня. Необходимо ускорение начавшегося процесса монетизации льгот с целью повышения прозрачности отношений в отрасли и прогнозируемости частными инвесторами их доходов в среднесрочной перспективе. В то же время, процесс монетизации должен руководствоваться принципом неухудшения корзины потребления услуг ЖКХ для социально незащищенных категорий граждан.

6. Создавать конкуренцию в отрасли путем привлечения частного капитала через повышение прозрачности регулирования и постепенной либерализации рынка. Как уже говорилось выше, проекты частных операторов на рынке ЖКХ не были успешными и не сумели решить проблему финансирования отрасли и повышения ее эффективности. Основные причины заключаются в несовершенстве "Закона о концессиях", неурегулированности прав собственности в отрасли, плохой предсказуемости денежных потоков проектов и невозможности использовать их выручку и контрактные права в качестве обеспечения по кредитам. Несмотря на то, что существуют примеры удачных размещений облигационных займов муниципалитетами для финансирования местных ЖКХ, масштабного прихода частного капитала в отрасль не произошло. В этой связи необходимо внести в законодательство поправки, позволяющие финансировать проекты на условиях распоряжения выручкой при строительстве новых объектов в течение определенного срока, а также постепенного акционирования МУПов и ФГУПов в сфере ЖКХ с целью привлечения частного капитала на условиях долевого участия.

7. Введение процедур банкротства для убыточных МУПов с целью их реструктуризации и приватизации, а также внедрение мер по поощрению реструктуризации. Эффективной мерой по финансовому оздоровлению и повышению эффективности отрасли ЖКХ, могло бы стать введение законодательства о признании банкротами муниципальных предприятий, де-факто таковыми являющимися. Условия, на которых предприятия могут передаваться или продаваться новым собственникам должна включать программу модернизации и финансового оздоровления.

8. Создание гибкой системы регулирования тарифов. На сегодняшний день методы тарифообразования отличаются негибкостью и их пороговые значения дифференцированы только по регионам. В то же время, во многих странах используется гибкая сетка тарифов, зависящая от объемов потребления и категории потребителей. Кроме того, при регулировании используется набор методов тарифообразования или так называемые гибридные методы, которые учитывают специфику экономики предприятия ЖКХ, например, действие закона на масштабе производства, то есть степень загрузки мощностей в зависимости от экономической активности в регионе. Целесообразно разработать и законодательно закрепить более гибкую систему тарифообразования.

9. Ввести ряд инициатив, направленных на предотвращение "захвата регулятора" субъектами регулирования, устранение возможных конфликтов интересов при принятии регулятивных решений и повышение прозрачности деятельности регулятора:

- В Постановлении Правительства РФ N 332 от 30.06.2004 г. "Об утверждении положения о Федеральной службе по тарифам" необходимо отразить норму, которая регламентировала бы публичность процесса торгов между регулятором и естественной монополией в процессе установления тарифов.

- В Федеральный закон N 147-ФЗ от 17.08.1995 г. "О естественных монополиях" ввести нормы, согласно которым субъекты естественных монополий должны публиковать финансовую, экономическую и корпоративную информацию об их деятельности в единых стандартах, возможно, превышающих уровень открытости обычного бизнеса.

- Разработать и внедрить Кодекс поведения служащих регулирующих органов, закрепляющий исключение конфликта интересов при принятии ответственными лицами регулятивных решений.

- Внести изменения в Закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" с целью устранения возможного конфликта интересов при принятии тарифных решений. В соответствии с данными изменениями государственные служащие обязаны представлять информацию не только об обязательствах имущественного характера и имуществе, являющимся объектом налогообложения, но и информацию об участии в компаниях (владение долями и акциями компаний).

Одновременно с введением подобной нормы необходимо определить управляющую компанию, указанную в части 2 ст. 17 Закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, а также принципы управления, которым обязана следовать компания и ответственность за решения. Законодательно установить принципы приобретения государственными служащими акций в период нахождения на службе и после увольнения, в том числе установить ограничение на владение служащим и членами его семьи пакетом акций (долей) компаний (отраслей), являющихся объектами регулирования.

10. Текущее положение вещей приводит к злоупотреблениям собственников и менеджмента компаний, как в процессах принятия решений по вопросам проведения инвестиций в развитие, так и по вопросам распределения прибыли и выплаты больших гонораров топ менеджерам. Применение существующей системы регулирования не способствует также развитию технологических процессов в рамках ЕМ и созданию новых основных средств. Для этого необходимо внести поправки в действующее законодательство, которые позволят устранить из структуры тарифа необоснованные расходы субъектов ЕМ, и создать ситуацию, когда ЕМ будут вынуждены искать способы увеличения прибыли, в том числе за счет модернизации производства. С этой целью необходимо не только обязать компании раскрывать структуру своих расходов, но и устанавливать тарифы, обеспечивающие инвестиции в развитие производственных мощностей. Еще одним средством стимулирования развития производственных мощностей может стать применение "налоговых каникул" по налогу на имущество по вновь вводимым основным средствам.

11. Одним из распространенных способов борьбы со сверхприбылями естественных монополий, который применяется как в экономически развитых странах, так и в странах - участницах СНГ, является установление прогрессивной шкалы налогообложения в отношении всех доходов, выходящих за рамки законодательно установленного максимального уровня доходности ЕМ. В зависимости от стран уровень доходности находится в границах от 10 до 20 процентов, а ставка налога на свехприбыль устанавливается в границах от 20 до 70 процентов и зависит от размера полученной сверхприбыли. В случае установления подобной нормы, путем внесения соответствующей главы в НК РФ, экономический эффект для ЕМ от установления цен выходящих за границы законодательно установленного уровня будет низок.

12. Следует законодательно утвердить обязательную периодическую независимую экспертизу деятельности всех субъектов рынка естественных монополий в сфере ценообразования.

13. Нужно законодательно устанавливать и прогнозировать тарифы на энергоносители на более длительный период, чем в настоящее время, так как это обстоятельство позволит организациям и индивидуальным предпринимателям составлять бизнес-планы на большую перспективу.

14. Следует предусмотреть в налоговом законодательстве систему стимулов для предприятий, внедряющих энергосберегающие технологии, оборудование, материалы, приборы.

15. Необходимо, как нам представляется, пересмотреть в сторону уменьшения существующие ставки земельного налога для отдельных предприятий, работающих в сфере энергетики, теплоснабжения, жилищно-коммунального хозяйства, в отношении площадей на которых размещаются производственные мощности и оборудование. Высокий земельный налог заставляет предприятия искусственно завышать стоимость цен и поднимать тарифы на производимые услуги.

16. Разработать систему преференций для вновь созданных и расширяющихся малых и инновационных предприятий по подключению к энергетическим сетям (в частности, систему рассрочки внесения платежа за технологическое подключение к электросетям).

17. В целях создания конкурентного рынка в сфере услуг естественных и локальных монополий, ускорить принятие всех необходимых подзаконных нормативно-правовых актов, обеспечивающих действенные механизмы реализации федеральных законов "Об электроэнергетике", "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

18. С точки зрения соблюдения интересов отечественного агропромышленного комплекса необходимо принять решение о компенсации сельскохозяйственным товаропроизводителям части затрат на удорожание топлива. Также необходимо принятие соответствующих нормативных правовых актов и конкретных мер по государственному регулированию цен на ресурсы, потребляемые АПК.

19. Необходимо ускорить подготовку и принятие закона, регулирующего порядок предоставления услуг, имеющих общеэкономическое значение.

20. Необходимо комплексно рассмотреть с учетом мнения предпринимательского сообщества правительственный проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих энергоснабжение". Проект запрещает установление тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и тарифов организаций коммунального хозяйства на подключение для организаций коммунального комплекса, обеспечивающих энергоснабжение.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции"	Требует разработки
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих энергоснабжение"	Разработан Правительством РФ
3.	Проект федерального закона "О товарах и услугах общеэкономического значения"	Требует разработки
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс РФ"	Требует разработки
5.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О естественных монополиях" (в части регламентации публичности процесса торгов между регулятором и естественной монополией в процессе установления тарифов).	Требует разработки
6.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе в РФ" (в части устранения возможного конфликта интересов при принятии тарифных решений)	Требует разработки
7.	Проект изменений в Постановление Правительства РФ N 332 от 30.06.2004 г. "Об утверждении положения о Федеральной службе по тарифам" (в части регламентации публичность процесса торгов между регулятором и естественной монополией в процессе установления тарифов).	Требует разработки

1.13. Правосудие и экономика. Совершенствование процессуального законодательства, развитие альтернативных способов разрешения экономических споров

1.13.1. Общие вопросы реформирования судебной системы

Торгово-промышленная палата Российской Федерации всегда уделяла и уделяет пристальное внимание проблемам совершенствования судопроизводства. Так, прошедший в декабре 2006 г. очередной V Съезд Палаты поставил задачу обеспечить участие торгово-промышленных палат в разработке и реализации Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы" и создании системы электронного правосудия.

В настоящее время в области реформирования судебной системы выполняются следующие ключевые задачи:

1) повышение прозрачности деятельности судов, при обеспечении реальной независимости судебной системы;

2) повышение уровня требований к профессионально-образовательному и моральному стандарту судейского сообщества;

3) формирование специализированных подразделений арбитражных судов, развитие механизмов досудебного разбирательства;

4) совершенствование процессуального законодательства;

5) совершенствование порядка исполнительного производства.

В среднесрочном периоде необходимо осуществить следующие ключевые меры:

1) в целях повышения прозрачности работы судебной системы требуется публикация всех существенных судебных решений, в том числе путем развития информационного обеспечения, создания системы электронного правосудия, расширение участия представителей гражданского общества в квалификационных коллегиях судей, расширение сферы деятельности избираемых мировых судей, формирование системы независимого общественного мониторинга ведения судебных процессов;

2) с целью обеспечения профессионально-образовательного и морального стандарта судейского сообщества необходимо повышение законодательно установленных формализованных требований к кандидату в судьи при одновременном повышении оплаты труда судей, создание специализированных школ для кандидатов в судьи. При этом предстоит повысить гарантии независимости суда и судьи путем значительного усложнения процедуры отстранения от должности;

3) для рассмотрения дел в сфере нарушения прав собственности (инвесторов, акционеров) предстоит создать специализированные подразделения арбитражных судов, занимающихся корпоративными исками и исками по ценным бумагам; необходимо стимулировать развитие системы досудебного рассмотрения споров, включая развитие института третейских судов и примирительных процедур;

4) в области совершенствования процессуального законодательства ключевым направлением должно стать окончательное разрешение коллизии компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в отношении споров в сфере корпоративного права, путем внесения соответствующих изменения в Арбитражный процессуальный кодекс РФ; следует установить закрытый перечень случаев, в которых судом могут быть приняты обеспечительные меры, расширить перечень лиц, которыми могут быть поданы иски о возмещении убытков, причиненных принятием обеспечительных мер; должны быть устранены пробелы в нормативно-правовых актах, регулирующих отношения, возникающие в процессе рассмотрения споров международным коммерческим арбитражем, а также исполнение решений иностранных судов и арбитражей;

5) необходимо совершенствовать порядок исполнительного производства как по линии развития норм закона "Об исполнительном производстве", так и по конкретным процедурам, обязанностям, вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов (закон "О судебных приставах"). В частности, целесообразно разработать исчерпывающий порядок обращения взыскания на имущество организаций, законодательно определить новый перечень видов имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, детально регламентировать проведение публичных торгов, четко определить правила процедур судебного контроля (т.е. рассмотрения в суде жалоб взыскателя или должника на действия судебного пристава). Необходимо разрешить проблемы, связанные с исполнением решений третейских и международных судов. Во многом указанные проблемы решатся после вступления в силу в 2008 году новой редакции федерального закона "Об исполнительном производстве". Также перспективным является систематизация законодательства об исполнительном производстве и разработка Исполнительного кодекса Российской Федерации.

Реформирование судебной системы должно сопровождаться повышением эффективности деятельности правоохранительной системы, включая развитие соответствующих мировой практике механизмов независимого гражданского контроля за действиями правоохранительных органов (институт Уполномоченного по правам человека, Общественная палата РФ). Весьма важным представляется выведение органов следствия из состава прокуратуры (первый шаг к этому сделан в 2007 г. путем создания Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ).

1.13.2. Актуальные проблемы реформирования законодательства

Как уже отмечалось выше, одним из направлений реформирования процессуального законодательства является совершенствование регулирования процедурных вопросов, связанных с так называемыми корпоративными спорами. Этой проблеме посвящен разработанный Минэкономразвития России при активном участии ТПП России и принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации в целях совершенствования процедуры разрешения корпоративных споров"*(21).

Важной проблемой при принятии нового АПК РФ было разграничение компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Для разграничения подведомственности дел судам в ранее действовавших АПК и ГПК по-прежнему использовались в совокупности два критерия: субъектный состав спора и его характер. При этом подчеркивалось, что предметом разбирательства арбитражных судов являются экономические споры. Однако, термин "экономические споры", использованный в Конституции Российской Федерации, не определяет характера правоотношений, из которых возникает спор. Если под экономическими понимать споры, возникающие в предпринимательской деятельности, то многие дела, разрешаемые арбитражным судом, не подпадают под это понятие. Неясно, почему одни и те же категории споров в зависимости от сторон спора подведомственны как суду общей юрисдикции, так и арбитражному суду. Например, взыскание недоимок по налогам и таможенным платежам с граждан и другие подобные дела рассматривает суд общей юрисдикции, а аналогичные дела с участием организаций подведомственны арбитражному суду.

Рассмотрение однородных дел разными судами приводило к возникновению различий в практике применения законодательства, возникла альтернативная подсудность. В ГПК и АПК 2002 года задача разграничения компетенции двух государственных судов также полностью не решена (например, дела с участием граждан и иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями и другие).

Представляется, что альтернативной подведомственности дел государственным судам существовать не должно, и задачу четкого разграничения подведомственности должен решить законодатель.

При этом необходимо совершенствовать процедуры рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений*(22) и развивать альтернативные способы разрешения правовых споров (передача спора третейскому суду, обращение к посреднику).

Сейчас, например, уже никто не ставит под сомнение, что международный коммерческий арбитраж является наиболее приемлемым и процессуально нейтральным способом разрешения споров между субъектами предпринимательской деятельности при осуществлении внешнеэкономической деятельности.

С нашей точки зрения, перспективным было бы расширение возможности применения альтернативных способов урегулирования споров.

В качестве мер по предупреждению и сокращению чрезмерной нагрузки на суды государствам - членам Совета Европы, например, предлагается в необходимых случаях содействовать использованию дружественного урегулирования споров либо вне судебной системы, либо до или во время юридического разбирательства (Рекомендация N R(81)7 о мерах по обеспечению доступа к правосудию; Рекомендация N R(86)12 о мерах по предупреждению и сокращению чрезмерной нагрузки на суды; Рекомендация Rec(2001)9 об альтернативных методах урегулирования споров между административными органами и частными лицами и другие документы Совета Европы).

Для Торгово-промышленной палаты России, как организации, содействующей урегулированию предпринимательских споров, большое значение имеет принятие проекта федерального закона N 46414-3 "О внесении изменений и дополнений в приложение II к Закону Российской Федерации "О международном коммерческом арбитраже", одобренного ответственным Комитетом Госдумы ко второму чтению еще в апреле 2005 года.

Проект направлен на внесение изменений в Положение о Морской арбитражной комиссии (МАК) при ТПП России в части приведения его в соответствие с вновь принятым Кодексом торгового мореплавания, в том числе путем предоставления председателю МАК права принимать обеспечительные меры в рамках рассматриваемых дел. При подготовке ко второму чтению в законопроект, однако, были внесены поправки принципиального характера, которые, по нашему мнению, являются неприемлемыми и противоречат самой концепции законопроекта, а также российскому законодательству и международным обязательствам Российской Федерации.

Таким образом, в предложенной редакции ко второму чтению законопроект ТПП России не поддерживается. Считаем целесообразным при его доработке вернуться к редакции, изначально внесенной Правительством Российской Федерации, за исключением поправок редакционного характера.

Еще одним способом альтернативного разрешения экономических и иных споров, актуальным для внедрения в российскую правоприменительную практику, является медиация или посредничество.

Под посредничеством понимается процедура добровольного урегулирования спора сторонами при содействии нейтрального лица (посредника). Посредник не уполномочен принимать решение за стороны. Он помогает найти приемлемое для них урегулирование путем ознакомления с представляемыми сторонами письменными материалами, заслушивания сторон, выдвижения предложений по возможному урегулированию спора и т.д. Таким образом, решение по урегулированию спора, если оно будет достигнуто, принимают сами стороны, но при помощи посредника.

Посредничество как альтернативный способ преодоления разногласий вызывает растущий интерес в мире. Можно, в частности, назвать Согласительный регламент ЮНСИТРАЛ, рекомендованный в 1980 г. Генеральной Ассамблеей ООН к использованию сторонам для мирного урегулирования внешнеэкономических споров. Данный документ учитывался при подготовке Согласительного регламента Международного коммерческого арбитражного суда (МКАС) при ТПП России. Принимались во внимание и известные характерные черты разрешения споров при участии МКАС. Для создания надлежащего механизма процедуры посредничества был разработан Согласительный регламент МКАС при ТПП России. Он утвержден ТПП России 1 июня 2001 г. и вступил в силу с той же даты.

В настоящее время при Торгово-промышленной палате Российской Федерации также функционирует специализированная Коллегия посредников*(23).

Очередным шагом вперед в развитии и популяризации посредничества можно с полным правом считать проект федерального закона N 374014-4 "О примирительной процедуре с участием посредника (медиации)", подготовленный рабочей группой под руководством ТПП России и внесенный в конце 2006 г. на рассмотрение Государственной Думы депутатами П.В. Крашенинниковым, В.Н. Плигиным и членом Совета Федерации Ю.А. Шарандиным.

Как известно, медиация изначально получила свое развитие в США, Великобритании, Австрии примерно с середины ХХ века. Затем она стала широко применяться и в других странах Европы. Сегодня медиацию, как современный способ разрешения споров, используют уже повсеместно. В России медиация также стала применяться, и уже создаются соответствующие структуры, которые оказывают услуги по урегулированию споров с использованием специалистов-посредников.

Медиация - один из видов посредничества, представляющий собой деятельность специалиста по урегулированию споров в рамках переговоров спорящих сторон в целях заключения между ними мирового соглашения.

Указанный законопроект направлен на установление правового регулирования отношений, связанных с осуществлением альтернативного способа разрешения экономических споров - примирительной процедуры с участием посредника (медиации) и призван содействовать урегулированию споров путем проведения примирительных процедур, направленных на достижение соглашения между сторонами и способствующих поддержанию делового сотрудничества, гармонизации социальных отношений и формированию этики делового оборота.

Как свидетельствует опыт других государств по успешному применению посредничества, для более эффективного развития этого института необходимо законодательное закрепление целого ряда вопросов и установление определенных гарантий от злоупотреблений в этой сфере. В частности, требуется регламентация видов споров, которые могут быть переданы для урегулирования посреднику, требования, предъявляемые к посреднику, гарантии независимости и беспристрастности посредника, юридическая сила соглашения, достигнутого сторонами в ходе посредничества и т.п. Все эти вопросы должны быть взаимоувязаны с действующим законодательством Российской Федерации.

Проект федерального закона разработан с учетом Типового закона "О международной коммерческой согласительной процедуре", принятого Комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) и одобренного Генеральной Ассамблеей ООН в 2002 году. Принятие данного Типового закона было обусловлено расширением практики применения согласительных процедур в различных частях мира и потребностями унификации на международном уровне положений, связанных с их использованием в урегулировании споров, возникающих в сфере внешнеэкономической деятельности.

Термин "примирительная процедура с участием посредника" в наибольшей степени соответствует отечественным правовым традициям и современному законодательству. Примирение с участием посредника было известно еще древнему русскому праву. В АПК РФ содержится указание на возможность обращения к посреднику с целью урегулирования спора. Кроме того, арбитражное процессуальное законодательство использует термин "примирительные процедуры". Так, глава 15 АПК РФ называется "Примирительные процедуры. Мировое соглашение". Часть 2 статьи 138 АПК РФ определяет, что стороны могут урегулировать спор, заключив мировое соглашение или используя другие примирительные процедуры. Следовательно, примирительные процедуры могут быть различными (в том числе с участием посредника или без него). В связи с этим обозначение "примирительная процедура с участием посредника" представляется наиболее точным для понимания предмета правового регулирования представленного законопроекта. Оно отражает суть процедуры и позволяет отграничить ее от других возможных процедур урегулирования споров.

Использование в скобках термина "медиация" означает краткое понятие указанной процедуры. Это дает возможность взаимозаменяемости данных терминов на практике и будет способствовать постепенному внедрению термина в его позитивном значении в правосознание и в практику цивилизованного урегулирования конфликтов.

Основная идея законопроекта заключается в том, что медиация основана на взаимном волеизъявлении сторон. Большинство положений законопроекта носят диспозитивный характер.

Наиболее важным в урегулировании споров признается вопрос о конфиденциальности самой процедуры. Именно с ним связывается возможность обеспечения правовых гарантий для успешного функционирования данного института, защиты прав и интересов участников посреднической процедуры.

Кроме всего прочего, развитие медиации позволит разгрузить суды, так как медиацию относят к альтернативным по отношению к судебным методам разрешения споров (хотя данная процедура в последнее время уже стала использоваться и в рамках судебного разбирательства), а законопроект предусматривает возможность применения примирительной процедуры до или вместо обращения в арбитражный или третейский суд.

Законопроект был рассмотрен в Правительстве Российской Федерации. В соответствующем отзыве было отмечено, что его действие распространяется на отношения по урегулированию споров, вытекающих из осуществления экономической и иной предпринимательской деятельности, а также гражданских, трудовых, семейных и иных отношений. В связи с этим было высказано справедливое замечание, что положения проекта следует согласовать с положениями иных законодательных актов Российской Федерации, предусматривающих возможность альтернативного порядка разрешения споров, а именно с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Трудовым кодексом Российской Федерации.

Также ряд других норм проекта, по мнению Правительства РФ, нуждается в доработке. Так, предусмотренное статьей 6 проекта возложение на районные и арбитражные суды субъектов Российской Федерации обязанности по ведению списков организаций, обеспечивающих проведение примирительных процедур, требует согласования с положениями Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР".

Части 4 и 5 статьи 14 проекта предусматривают предоставление лицам, участвующим в проведении примирительных процедур, свидетельского иммунитета в отношении сведений, ставших им известными при выполнении обязанностей посредника, а также установления особого порядка проведения оперативно-разыскных мероприятий и следственных действий в отношении названных в статье лиц. При этом было отмечено, что применение положений законопроекта, которыми вводятся указанные новеллы, невозможно без внесения изменений в другие законодательные акты, в частности в процессуальное законодательство Российской Федерации.

В законопроекте предлагается отразить такой важный принцип медиации, как автономия сторон. Отсутствие какого-либо влияния на сторону спора, невозможность принуждения к действиям, даже в целях решения конфликта является основой примирительных процедур. Вместе с тем реализация этого принципа не должна затрагивать обязанности сторон раскрыть доказательства.

Необходимо также расширить и конкретизировать положения проекта, где речь идет об организациях обеспечивающих проведение примирительных процедур, принципах формирования такими организациями списков посредников, а также взаимоотношениях между организациями и посредниками, с одной стороны, и между организациями и сторонами спора, с другой.

Реализация проекта может повлечь финансовые обязательства, связанные с защитой материальных интересов лиц и организаций, участвующих в проведении примирительной процедуры, с учетом фактически затраченного времени, материально-технического оснащения, обеспечения служебными помещениями и их последующего содержания. В этой связи представляется целесообразным как в самом тексте проекта, так и в финансово-экономическом обосновании отразить вопрос финансового обеспечения деятельности посредников и организаций, обеспечивающих проведение примирительной процедуры.

В связи с изложенным в отзыве Правительство РФ поддержало принятие данного законопроекта при условии учета высказанных замечаний и предложений до рассмотрения в первом чтении.

С обозначенными замечаниями в целом следует согласиться. Полагаем, что после соответствующей доработки законопроект будет иметь хорошие перспективы для принятия.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного акта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации в целях совершенствования процедуры разрешения корпоративных споров"	Принят в первом чтении
2.	Проект федерального закона N 374014-4 "О примирительной процедуре с участием посредника (медиации)"	Внесен в Государственную Думу
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в ряд законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О примирительной процедуре с участием посредника (медиации)"	Требует разработки
4.	проект федерального закона N 46414-3 "О внесении изменений и дополнений в приложение II к Закону Российской Федерации "О международном коммерческом арбитраже" (в части регулирования деятельности Морской арбитражной комиссии при ТПП России)	Принят в первом чтении
5.	Исполнительный кодекс Российской Федерации	Запланирован к разработке в Минюсте России

1.14. Законодательство об инвестициях

1.14.1. Оценка ситуации в сфере правового регулирования и основные результаты деятельности ТПП РФ

Законодательство в сфере регулирования инвестиционной деятельности имеет приоритетное значение для создания благоприятного делового климата в России. На федеральном уровне в целом сформирована нормативная правовая база, необходимая для осуществления инвестиционной деятельности в РФ. Она определяет основных участников такой деятельности, их права и обязанности, принципы и способы осуществления инвестиционного процесса. Существующая законодательная база имеет целый ряд особенностей и недостатков.

Первое. В настоящее время в силу нестабильности законодательной базы в сфере инвестиционной деятельности частному инвестору в регионах России приходится проходить от 80 до 300 согласований, чтобы начать вкладывать деньги в региональный сектор экономики.

Второе. Разрозненность и бессистемность норма# российского законодательства об инвестиционной деятельности: отдельные нормы содержатся в различных нормативных правовых актах разной отраслевой принадлежности (Налоговый и Бюджетный кодексы, Федеральный закон от 29 ноября 2001 года N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах", Федеральный закона от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в РФ", Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений" и т.д.). Кроме того, изменения и дополнения, вносимые в один нормативный акт, не всегда находят отражение в другом. К примеру, в августе 2004 года в ФЗ-39 было внесено дополнение по поводу защиты российских организаций "от поставок морально устаревших материалоемких, энергоемких и ненаукоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов", которое до сих пор не нашло отражения в таможенном законодательстве.

Третье. Отсутствие единой концепции формирования и развития правовых основ регулирования инвестиционной деятельности, что приводит к несогласованности федеральных и региональных законодательных актов. В частности, в инвестиционном законодательстве отдельных субъектов РФ меры государственного регулирования не отвечают полномочиям субъектов РФ, установленным федеральным законодательством: отмечается либо значительное превышение своих полномочий, либо использование своих возможностей не в полной мере.

Четвертое. Несовершенство налогового законодательства. Его сложность, большое количество изменений и дополнений, множество инструкций и подзаконных актов в настоящее время являются одним из основных факторов, замедляющих приток инвестиций в экономику.

Пятое. Несоответствие федеральных целевых программ потребностям регионов. Выделяемых из бюджета средств не хватает на выполнение поставленных регионами задач, а зачастую средства вообще не перечисляются или не доходят до территорий. С одной стороны, необходимо соблюдать безусловные прерогативы РФ, с другой, позволять регионам самостоятельно решать вопросы внутреннего экономического устройства. Для сведения: "Комплексная программа стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику РФ" была принята в 1995 году, "Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 годы" - в 1998 году.

В качестве важной меры по совершенствованию инвестиционного законодательства, предложенной ТПП России, можно рассматривать разработку и внесение в Государственную Думу проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам инвестиционной деятельности" (депутаты Б.Н. Пастухов, В.С. Катренко, В.В. Рязанский и др.).

Законопроект исключает из действующей законодательной базы термин "приоритетный инвестиционный проект", распространяя тем самым меры государственной поддержки на все инвестиционные проекты. Кроме того, предусматривает семилетний мораторий на ухудшение условий налогообложения для инвесторов, пришедших в российскую экономику.

1.14.2. Основные проблемы, подлежащие решению

Вместе с тем, сохраняется ряд серьезных проблем. Нарастающий процесс глобализации мировой экономики ставит перед Россией вопрос о повышении конкурентоспособности, включая борьбу за отечественные и иностранные инвестиции. Несмотря на позитивные данные экономического развития России, сырьевая ориентированность экономики сохраняется. Усилия, предпринимаемые по переходу на инновационный путь развития, пока не дают желаемых результатов.

Регионы развиваются неравномерно. Усиливается их социально-экономическая и инвестиционная дифференциация. За последние 10 лет 12 лидирующих субъектов Федерации увеличили свою долю в ВВП страны с 40% до 54%. Возобновился рост концентрации инвестиционного потенциала в нескольких регионах страны. Доля Москвы в совокупном инвестиционном потенциале страны достигла 17,5%. На три региона (Москва, Санкт-Петербург и Московская область) приходится более четверти всего инвестиционного потенциала России, в то время как доля остальных регионов постепенно снижается. Если в 1995 г. в России было 37 регионов с долей каждого в совокупном инвестиционном потенциале более 1%, то в 2005 г. их осталось 25.

Для решения указанных проблем недостаточно простого поддержания макроэкономической и политической стабильности. Необходимы меры, направленные на улучшение инвестиционного климата в стране, структурную перестройку и диверсификацию экономики, выравнивание социально-экономического развития регионов.

Одной из главных целей деятельности государственных органов в инвестиционной сфере на ближайшие четыре года должна стать законодательная поддержка инициатив по созданию такой модели российской экономики, которая бы обладала долгосрочным потенциалом динамичного роста и обеспечивала последовательное повышение благосостояния всех слоев населения Российской Федерации. В области инвестиционной политики необходимо наращивать правовую базу по дальнейшей интеграции в мировую экономику, созданию правовых условий для вступления России в ВТО.

В качестве первоочередных задач на этом этапе необходимо сосредоточить усилия на развитии налоговой реформы в направлении оптимизации ставок налогов стимулирующих инвестиционную активность и на снижении административных барьеров. Приоритетом в работе Правительства РФ должно быть создание условий для инвестиционной деятельности, как основы экономического роста. Необходимо разработать программу развития инвестиционных рынков, учитывающую одновременно общие признаки инвестиционной деятельности и ее институтов на различных рынках и их специфические особенности. В рамках такой Программы необходимо разработать концепцию стимулирующего налогообложения инвестиционной деятельности и ее институтов.

Необходимо развивать инвестиционную активность граждан в направлении их участия в работе коллективных инвесторов - инвестиционных, страховых и пенсионных фондов и компаний, поставив их в соответствие с мировой практикой под особый контроль государства, и одновременно, создав им условия для эффективного инвестирования накопленных средств в экономику России.

В развитие и во исполнение Программы необходимо разработать и принять федеральные законы о доверительном управлении, об инвестиционной деятельности, о биржах и биржевой деятельности, об обществах взаимного страхования и кредитных союзах, о рынке производных финансовых инструментов, главу Налогового кодекса РФ о налогообложении капитала и операций с ним.

Кроме того, было бы полезно на основе такой Программы ежегодно разрабатывать и утверждать на уровне Правительства РФ "Основные направления инвестиционной политики в РФ", формулирующие приоритеты и механизмы реализации инвестиционной политики на очередной год.

Основной задачей также является создание и поддержание условий для прироста частных инвестиций в реальный сектор экономики, который бы полностью удовлетворял спросу рынка на инвестиционные ресурсы.

Приоритетами государственной инвестиционной политики в этих условиях будут содействие коренной модернизации производства и его структурной перестройке, повышению конкурентоспособности обрабатывающего сектора промышленности, ускоренному инвестиционному развитию секторов "новой экономики", прежде всего становлению инновационных и информационных отраслей, формированию нового технологического облика национального хозяйства.

Достижение указанных целей государственной инвестиционной политики требует осуществления комплекса мер по созданию благоприятного инвестиционного климата в стране, поддержке инвестиционных инициатив рыночного сектора экономики, формированию законодательных и институциональных условий хозяйственной деятельности частных инвесторов, адекватных современным требованиям рынка.

В качестве основных принципов политики государства в инвестиционной сфере, по мнению ТПП РФ, должны рассматриваться следующие положения:

усиление роли государства как гаранта поддержания благоприятного режима финансово-хозяйственной деятельности инвесторов; публичность инвестиционной политики;

создание равных конкурентных условий хозяйственной деятельности всем инвесторам независимо от формы собственности, отказ от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса;

устранение противоречий нормативно-законодательной базы инвестиционной деятельности, снятие барьеров входа на рынок капиталов;

создание условий наращивания инвестиционного потенциала российских предприятий путем осуществления программ их реструктуризации, снижения налогового бремени, совершенствования амортизационной политики;

предоставление льгот для ввоза в Россию современного технологического оборудования для модернизации предприятий;

1.14.3. Предложения по совершенствованию инвестиционного законодательства

Совершенствование нормативной правовой базы по привлечению инвестиций предусматривает:

ограничение ведомственного нормотворчества;

проведение ревизии существующих нормативных правовых актов и ведомственных документов, регламентирующих инвестиционную деятельность, с последующим внесением точечных эффективных изменений.

ТПП России выделяет следующие основные направления совершенствования инвестиционного законодательства.

1. Необходимо ускорить принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам инвестиционной деятельности" (депутаты Б.Н. Пастухов, В.С. Катренко, В.В. Рязанский и др.).

Действующим Федеральным законом "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - Закон) введено понятие "приоритетный инвестиционный проект" (ст. 1, 15). Только такие проекты получают право на "дедушкину оговорку", т.е. на сохранение в течение срока реализации инвестиционного проекта прежних размеров налоговой нагрузки и режимов инвестирования в случае их изменения в сторону ухудшения.

За прошедшие с момента принятия Закона годы Правительство Российской Федерации так и не утвердило порядок определения и регистрации приоритетных инвестиционных проектов. Соответственно не использовалась "дедушкина оговорка", что не давало России возможности опираться на нее в работе по привлечению инвестиций в экономику. Жесткая макроэкономическая и бюджетная политика, проводимая в Российской Федерации в последние годы, позволяет принять принципиальное решение о распространении "дедушкиной оговорки" не только на приоритетные, но и на любые иные инвестиционные проекты, реализуемые на территории России.

Вместе с тем, очевидно, что ужесточение налогового и иных видов регулирования не должно сказываться на экономических показателях, содержащихся в бизнес-планах инвестиционных проектов на период их реализации (но не более 7 лет). Только такое правило даст необходимое чувство стабильности инвесторам и позволит России получить дополнительные преимущества в инвестиционном климате перед странами-конкурентами.

Предлагаемый законопроект решает эту задачу, изымая из текста Закона понятие "приоритетного инвестиционного проекта", в том числе разрешительный порядок их регистрации.

Одновременно законопроектом вносятся иные уточнения в Закон, улучшающие инвестиционный климат, а также связанные с проведенным за прошедшие несколько лет совершенствованием законодательства. В частности, потребовались изменения в связи со вступлением в силу Федерального закона "О техническом регулировании", проводимой административной реформой и курсом на дальнейшую дебюрократизацию управления.

Аналогичные по идеологии изменения вносятся и в Федеральный закон "Об иностранных инвестициях".

2. Кроме того, следует отметить важность более широкого использования механизмов государственно-частного партнерства. Ключевым ограничением в использовании механизмов государственно-частного партнерства является отсутствие достаточных организационных механизмов и необходимой нормативной правовой базы. В 2006 году в рамках федерального бюджета с целью финансирования крупных инфраструктурных проектов на долевой основе совместно с частным бизнесом был создан Инвестиционный фонд.

Однако получить средства Инвестиционного фонда предпринимателям довольно сложно. В этой связи необходимо, на наш взгляд, повысить прозрачность процедур отбора инвестиционных проектов, рассмотреть вопрос о снижении порогового ограничения по стоимости проекта для подачи заявки (с 5 до 2 - 3 млрд. рублей) на получение финансирования, установив при этом дифференциацию таких заявок по важности проекта и территориальному признаку. Необходимо также наладить процесс оказания методической помощи субъектам Российской Федерации в подготовке заявок на соискание финансирования за счет средств Инвестиционного фонда.

Также необходимо разработать новые нормативные документы методического плана, касающихся оценки инвестиционных проектов, в особенности, финансируемых на основе частно-государственного партнерства.

Реализация эффективных инвестиционных проектов является одним из важнейших условий модернизации российской экономики, перехода ее на инновационный путь развития. В этой связи существует острая потребность в разработке и утверждении соответствующего национального документа, отражающего современные принципы, методы и показатели оценки эффективности инвестиционных проектов и рекомендации по их использованию.

Действующие в настоящее время Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (редакция, 1999 г.) и Методика расчета показателей и применения критерия эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение господдержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации (редакция 2006 г.), имеют значительные расхождения и недостаточно соответствуют потребностям деловых кругов.

В этой связи представляется целесообразным разработать единые Методические рекомендации о принципах, методах и показателях оценки эффективности инвестиционных проектов, которые будут применяться как коммерческими, так и государственными организациями и компаниями при отборе наиболее эффективных проектов для их последующего финансирования.

3. ТПП России поддерживает принятие проекта федерального закона N 455348-4 "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации".

В сферу действия законопроекта попадают учрежденные в Российской Федерации коммерческие организации - хозяйственные общества (акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), имеющие стратегическое значение для национальной безопасности государства, к каковым относятся организации, осуществляющие виды деятельности, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности (выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления; деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний; размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок; ремонт вооружения и военной техники; запуск и управление полетом космических объектов и т.д.).

4. Необходимо реформировать налогообложение инвестиционной деятельности НДС. Из числа всех операций, осуществляемых на рынке ценных бумаг, только продажа ценных бумаг и инструментов срочных сделок освобождается от НДС. Такой ограниченный подход к определению объектов налогообложения не соответствует потребностям инвестиционных рынков. В соответствии с зарубежным опытом от НДС должны быть освобождены любые операции, предметом которых являются ценные бумаги и производные от них, в т.ч. операции связанные с их учетом и хранением. Тем самым операции с ценными бумагами будут приравнены к операциям с денежными средствами, как таковыми, уравнивая их инвестиционные возможности.

Кроме того, необходимо рассмотреть возможность освобождения инвестиционных фондов от уплаты НДС по любым своим операциям, связанным с приобретением ими товаров и услуг в связи с осуществлением инвестиционной деятельности. Дело в том, что вся деятельность инвестиционного фонда заключается в размещении выпускаемых ценных бумаг, приобретении за счет привлеченных ресурсов объектов инвестирования, а также выплате дохода инвестора. Уплата НДС может осуществляться фондом только за счет инвестиционных резервов, т.е. НДС является здесь налогом на расходы инвестиционного фонда, который он лишен возможности возместить.

5. Налоговым кодексом РФ установлен порядок налогообложения дивидендов и иных текущих доходов инвесторов, при котором соответствующий налог (на прибыль или доход) выплачивается, фактически, несколько раз. Первый раз - в составе прибыли эмитента ценных бумаг, далее - в составе прибыли институционального инвестора, и, наконец, в составе прибыли или дохода вкладчика институционального инвестора. Со стороны источников выплаты дивидендов или процентов по облигациям они могут рассматриваться в качестве платы за пользование капиталом, но в отличие от банков инвестиционные фонды не вправе относить их на расходы.

6. В целях совершенствования и развития правового обеспечения инвестиционного процесса необходимо разработать Положение "Об инвестиционной деятельности в муниципальных образованиях", что обусловлено необходимостью усиления и конкретизации положений действующих федеральных и региональных законов. Указанное положение должно включать разделы, регулирующие процедурные вопросы инвестиционных процессов, стимулирующие создание рыночных инструментов в виде страхования инвестиций, более широкого применения промышленного лизинга, мер, направленных на привлечение дополнительных инвестиционных ресурсов.

7. Следует разработать законодательные предложения по созданию "одного окна" для инвесторов при получении разрешительной документации на реализацию инвестиционных проектов, а также при проведении проверок деятельности инвесторов.

При этом целесообразно использовать опыт создаваемых особых экономических зон, для которых разрабатывается специальный регламент комплексных проверок. В проекте регламента указано, что по каждой ОЭЗ составляются перспективные планы проверок и проверяющие от различных организаций заранее объединяются в одну бригаду. При этом заложен принцип однократности проверки, которая может длиться не более двух недель в год. Осуществляться могут только плановые комплексные проверки. Внеплановые проверки разрешены лишь в случае выявления нарушений. Если эти нарушения не устранены после двух внеплановых проверок, то инвестор может быть лишен статуса резидента по суду.

Определенные положительные тенденции наметились в снижении административных барьеров при проектировании и строительстве жилых зданий и других городских сооружений*(24).

8. Представляется целесообразным разработать поправки в Закон "Об инвестиционных фондах" в части уточнения правовых норм, регулирующих деятельность венчурных инвестиционных фондов и частных инвесторов "бизнес-ангелов".

Создание венчурных инвестиционных фондов с участием государственных средств, практикуемое Минэкономразвития России (региональные венчурные фонды, Российская венчурная компания), опирается на существующее российское законодательство, а именно на Закон "Об инвестиционных фондах" в части закрытых паевых фондов (ЗПИФы).

Вместе с тем, следует отметить, что выбор ЗПИФов в качестве организационно-правовой формы венчурных фондов обусловлен не столько их достоинством с точки зрения вложения венчурного капитала, сколько отсутствием других, более подходящих для государства, вариантов в российском законодательстве. В этой связи необходимо внести поправки в Закон "Об инвестиционных фондах" с тем, чтобы сделать ЗПИФы максимально удобными для вложения частного капитала в инновационные компании.

9. Следует разрабатывать модельное инвестиционное законодательство для субъектов Российской Федерации, которое могло бы стать одним из важных направлений работы по оказанию содействия регионам. В этих целях принято решение создать рабочую группу из представителей ТПП РФ, Совета Федерации и федеральных министерств, которая могла бы обобщить накопленный положительный опыт и подготовить соответствующие рекомендации.

10. Надо продолжать разработку предложений по повышению мотивации органов местного самоуправления к развитию производства и сферы услуг. В этих целях Комитетом ТПП РФ по инвестиционной политике и Комитетом Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" по поддержке и развитию отечественного товаропроизводителя создана совместная рабочая группа для разработки и подготовки предложений в Государственную Думу и Правительство РФ.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам инвестиционной деятельности" (дедушкина оговорка)	Разработан ТПП России, внесен в Государственную Думу депутатами Б.Н. Пастуховым, В.С. Катренко, В.В. Рязанским и др.
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" (в части уточнения правовых норм, регулирующих деятельность частных инвесторов и венчурных инвестиционных фондов)	Требует разработки
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части создания паевых инвестиционных фондов драгоценных металлов)	Требует разработки
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части включения в направления расходования средств Стабилизационного фонда предоставления государственных гарантий под инвестиционные проекты, не подпадающие по размеру под проекты, финансируемые за счет средств Инвестиционного фонда)	Требует разработки
5.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части перехода со сметного на контрактный принцип исполнения государственных инвестиционных программ)	Требует разработки
6.	Проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 34, 35 и 37 Семейного кодекса РФ" (в части уточнения правовых норм, регулирующих инвестирование в объекты недвижимого имущества)	Требует разработки
7.	Проект федерального закона N 455348-4 "О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации"	Внесен Правительством РФ, принят ГД в первом чтении
8.	Положение "Об инвестиционной деятельности в муниципальных образованиях"	Требует разработки
9.	Проект федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ" (в части стимулирования инвестиционной деятельности и снижения налоговой нагрузки)	Требует разработки

1.15. Законодательство о техническом регулировании

1.15.1. Оценка ситуации в сфере правового регулирования и основные результаты деятельности ТПП РФ

Реформа системы технического регулирования предполагает замену многочисленных ГОСТов, ОСТов, СНиПов, СанПиНов и других ведомственных актов на технические регламенты, устанавливающие обязательные для исполнения требования по обеспечению безопасности, и на национальные стандарты, содержащие добровольные требования. Реформа системы технического регулирования предусматривает замену огромного количества существовавших еще со времен Советского Союза норм и требований к продукции и процессам ее производства и обращения современной системой контроля качества и безопасности, соответствующей международным стандартам.

Начало кардинальной реформе системы отечественных стандартов, норм, правил и нормативов положил Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон), вступивший в силу с 1 июля 2003 г. По масштабности происходящих перемен это одно из самых значимых событий в стране.

Из названия Закона складывается ошибочное представление, что он имеет сугубо технический характер. Это совершенно не соответствует его содержанию. Закон направлен на создание современной правовой системы технического регулирования, формирование таких отношений бизнеса и государства в этой сфере, которые реально способны обеспечивать повышение конкурентоспособности российской экономики и устранение административных барьеров. Ряд специалистов утверждают, что он разработан в соответствии с практикой работы в данной области стран с развитой рыночной экономикой, требованиями международных экономических организаций, включая Всемирную торговую организацию. Это обстоятельство является необходимым условием интеграции России в мировой экономический процесс. Другие придерживаются противоположной точки зрения, полагая, что Закон надо срочно поправлять, иначе России грозит беда.

С одной стороны Закон чрезвычайно важен в качестве рамочного документа. С другой стороны в его рамках сделана первая попытка упорядочить процесс принятия решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности, сделать его максимально прозрачным и минимизировать ведомственное нормотворчество, создающее порой препятствия развитию предпринимательства. В идеале реализация реформы технического регулирования должна вести как к снижению административного давления на бизнес, так и к повышению конкурентоспособности российской экономики.

Закон имеет огромное социально-экономическое значение, поскольку направлен на установление правил государственного регулирования требований к продукции, включая товары народного потребления, связанных с нею процессов, а также работ и услуг в интересах потребителей. Наряду с этим, он предусматривает процесс дебюрократизации экономики, освобождение предпринимателей от мелочной опеки органов исполнительной власти, кардинальное повышение уровня правового регулирования в важной сфере деятельности.

Давая общую оценку содержанию Закона, необходимо отметить, что его цель, прежде всего, устранить еще имеющиеся остатки методов административного управления экономикой в части регулирования требований к продукции (работам, услугам), процессам ее производства и использования. Закон устанавливает принципиально новую систему государственного нормирования в данной области, систему нормативной документации, коренным образом меняет роль и значение стандартизации и стандартов, вносит ясность во многие понятия, порядок функционирования различных институтов в данной области, включая организацию государственного контроля, кардинально меняет порядок установления требований к проведению работ и оказанию услуг.

Закон является комплексным федеральным актом и устанавливает на основе Конституции Российской Федерации:

- порядок разработки, принятия, применения и исполнения общеобязательных государственных требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации;

- порядок осуществления тех же процедур в отношении необязательных требований к указанным объектам, а также к работам и услугам;

- систему нормативных и рекомендательных актов, в которых закрепляются соответствующие требования к регулируемым объектам;

- порядок осуществления работ по стандартизации регулируемых объектов;

- порядок подтверждения соответствия регулируемых объектов обязательным или необязательным требованиям;

- порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением общеобязательных требований к регулируемым объектам;

- порядок информации и финансирования работ в регулируемой области.

Основная цель Закона - создание новой системы нормативных документов: обязательных технических регламентов, которые будут содержать только требования к безопасности, и добровольных стандартов, перечень требований которых не ограничен.

Закон кардинально изменил всю систему технических требований, порядок их разработки и утверждения, порядок осуществления государственного контроля и подтверждения соответствия требованиям обязательных и добровольных норм. Он подчеркнул свою приоритетную значимость в вопросах технического регулирования, является базовым нормативным правовым актом в регулируемой сфере, а все остальные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации должны быть приняты в соответствии с его нормами. Кроме того, в нем подчеркивается необходимость приведения в соответствие с Законом положений всех ранее принятых законодательных и иных нормативных правовых актов.

До принятия этого Закона правовое регулирование в области разработки, принятия, исполнения и осуществления контроля соблюдения обязательных требований осуществлялось множеством законов и подзаконных актов. Среди них можно, например, выделить законы "О защите прав потребителей"; "О качестве и безопасности пищевых продуктов"; "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)" и другие. Он предназначен также заменить действие законов "О сертификации продукции и услуг" и "О стандартизации". Надлежит внести изменения в ряд других законов.

На правительственном уровне утверждались правила проведения уничтожения опасной продукции, правила проведения сертификации, регулировались вопросы организации государственного контроля, проведения экспертизы товаров, защиты потребительского рынка от проникновения опасных импортных товаров и т.п. Теперь за органами исполнительной власти оставлено право издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера. Тем самым, по существу, должна прекратиться практика ведомственного нормирования технических характеристик продукции и установления правил проверки соответствия, т.е. сертификации. Все ранее изданные органами исполнительной власти решения после принятия технических регламентов утрачивают свою обязательность (за исключением актов, устанавливающих обязательные требования к оборонной продукции и продукции, сведения о которой составляют государственную тайну).

Во исполнение Закона Правительство РФ приняло ряд постановлений: об образовании Правительственной комиссии по техническому регулированию (от 1 марта 2005 г. N 97); об утверждении положений о федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию (от 15 августа 2003 г. N 500); о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию (от 21 августа 2003 г. N 513); об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных актов о технических регламентах (5 ноября 2003 г. N 673); об утверждении Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии (от 17 июня 2004 г. N 294) и Правил финансирования за счет средств федерального бюджета расходов в области технического регулирования (от 15 декабря 2004 г. N 791) и другие.

Закон ориентирован на создание условий, максимально приближенных к тем, которые регулируют рынок в промышленно развитых странах, когда изготовитель обязательно должен следовать только техническим регламентам, а стандарты применяются добровольно - прежде всего, для обеспечения кооперации и совместимости форматов производимой продукции и процессов в технологически сложных отраслях - связь, информатика, машиностроение и т.п.

До принятия Закона в России существовала нормативно-техническая база, содержавшая, как подсчитали специалисты, около 170 000 документов, в их числе свыше 25 000 государственных стандартов, а также отраслевых стандартов, норм и правил, методических материалов, указаний и т.п. Они включали в себя обязательные нормы по качеству исполнения различных видов продукции, в том числе с точки зрения ее безопасности для пользователя и окружающей среды, нормы и правила, обеспечивавшие единство и требуемую точность измерения физических величин и различных характеристик продукции, правила и способы сертификации продукции и др.

В этой базе был сконцентрирован громадный опыт развития советской экономики и техники, в том числе ракетно-космической отрасли, в которой использовалось около 16 000 документов, и авиапромышленности - более 20 000 документов. Причем, требования к качеству исполнения и безопасности продукции действительно нередко превышали зарубежные.

Прежде в среднем каждые 5 лет эти документы обновлялись с учетом прогресса науки, технологий и техники. Но за последние 15 лет эта работа во многом свернулась, что объективно вызвано распадом производственных цепочек межотраслевой кооперации и прекращением выпуска сложной продукции в наукоемких отраслях (таких как радиоэлектроника, станкостроение и др.). Соответственно закрылись или сузили сферу деятельности многие институты, занимавшиеся стандартизацией и метрологией, значительно уменьшилась востребованность в обновленных и новых стандартах.

Когда готовился и обсуждался проект закона, он вызвал активное сопротивление и непонимание многих заинтересованных ведомств, организаций и сообществ. Можно смело сказать, что ни один законопроект до этого не вызывал столь бурного обсуждения и столь противоположных оценок общества, как анализируемый Закон: от восхищенных откликов до полного неприятия. Некоторые называют его "радикальным", "чрезвычайно важным", "революционным", "технической Конституцией" и т.п. Правда, многие и сейчас продолжают считать его вредным, не до конца проработанным. Среди сторонников такой позиции можно встретить государственных и общественных деятелей, предпринимателей и организаторов производства, известных во всем мире ученых и специалистов.

Одним из ключевых моментов законопроекта была процедура разработки технического регламента, когда его разработчиком могло выступать любое лицо, и любой технический регламент до его принятия должен был пройти процедуру публичного обсуждения в течение не менее двух месяцев. Процедура принятия технического регламента федеральным законом в трех чтениях также обеспечивала максимальную степень публичности обсуждения. По сути, технический регламент становился соглашением между производителем, обществом и государством о том, какой уровень безопасности продукции или процессов производства общество считает приемлемым при существующем уровне развития техники и технологии. Еще одним из ключевых пунктов Закона был перенос системы государственного надзора с "до - рыночного" контроля на контроль "на рынке". При этом ответственность перекладывалась на производителя, который должен был самостоятельно обеспечить безопасность своей продукции, государство же брало на себя функции проверки соответствия продукции на стадии обращения.

1.15.2. Основные проблемы, подлежащие решению

Основной недостаток Закона в том, что он, к сожалению, не дает четкого ответа на главный вопрос: "Кто в России отвечает за качество товаров?" Конечно, эта проблема должна разрешаться посредством саморегулирования рынка. То есть потребитель при приобретении товаров должен сам делать выбор, какой товар и какого производителя ему покупать. Практику разделения ответственности Россия переняла у европейских стран, где она формировалась долгими годами конкуренции и развитым потребительским образованием, чего в нашей стране не было, и нет. Для обеспечения свободного выхода отечественной продукции на мировой рынок недостаточно привести свою нормативную базу в соответствии с европейскими требованиями. Основным критерием все-таки было и остается качество предлагаемой продукции.

Стремление реанимировать отечественное товарное производство и намерения присоединиться к ВТО потребовали ревизии, существовавшей нормативно-технической базы и ее обновления. Казалось бы, для этого нужно было сначала разработать новую концепцию национальной системы стандартизации с учетом определенной гармонизации отечественных стандартов с зарубежными аналогами, исходя из национальных интересов. И лишь после этого по вполне определенным и обоснованным соображениям постепенно скорректировать существующие документы, последовательно, исключая ненужные нормы, исходя из критериев и условий новой концепции.

Ряд ученых и специалистов опасность Закона обусловливают множеством принципиально значимых обстоятельств:

- прямой его угрозой для национальной безопасности страны;

- ничем не обоснованной и опасной экспансией во многие сферы экономики, регулируемые другими нормативными правовыми актами, что уже вносит хаос в эти сферы;

- подменой и неверным толкованием многих устоявшихся норм и понятий, чем, в частности, допускается возможность строительства опасных объектов и производства опасной продукции и их эксплуатации;

- надуманностью технических регламентов и их статуса федеральных законов;

- запретом корректировки норм безопасности продукции до принятия соответствующих технических регламентов, что ведет к снижению конкурентоспособности отечественной продукции и ее отставанию от зарубежных изделий, росту импорта опасных товаров и диверсиям на внутреннем рынке;

- включением в нормы закона объектов, не отвечающих его же целям. Это обеспечение ядерной и радиационной безопасности, санитарные и ветеринарные мероприятия, социальные стандарты, стандарты по охране труда, строительные объекты, оборонная продукция и единство измерений. В случае единства измерений ликвидируется вся отечественная система метрологического обеспечения, начиная с эталонов, что угрожает безопасности, в том числе, транспортных систем, а также обороноспособности страны;

- отсутствием методологической базы для реализации Закона, а создать ее объективно невозможно, что ведет к самоуправству при разработке технических регламентов;

- ничем не обоснованной добровольностью использования стандартов в части, не касающейся норм безопасности, что недопустимо при кризисном состоянии экономики;

- ликвидацией отраслевой и межотраслевой нормативно-технической документации, что ведет к развалу кооперационного производства сложной техники и технических комплексов, а также продукции двойного назначения, в частности, авиации;

- существенным и преждевременным снижением государственного контроля качества и безопасности продукции, притом, что в законодательстве (административное и уголовное право) отсутствуют какие-либо меры наказания за выпуск и продажу опасной продукции, не соответствующей техническим регламентам;

- допустимостью разработок технических регламентов любыми лицами без учета их профессионализма в соответствующих областях знаний и возможными вследствие этого конфликтами интересов. Это чревато производством низкокачественной продукции и недобросовестной конкуренцией;

- несоответствием, вопреки требованиям Закона, многих его ключевых положений Соглашению по техническим барьерам в торговле ВТО, а также международным договорам, соглашениям и конвенциям, к которым присоединилась или которые подписала Россия, в сферах регулирования различных видов деятельности, в частности, авиаперевозок, атомной энергетики и др.;

- отсутствием доказательств экономической целесообразности Закона для страны.

Например, депутаты Государственной Думы четвертого созыва Виноградов Б.А., Иванов В.Б., Решульский С.Н., Собко С.В., директор Института экономики РАН, член-корреспондент РАН Гринберг Р.М., академик РАН Демирчян К.С., в 2006 г. в открытом письме Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства и Председателям палат Федерального Собрания посчитали, что Федеральный закон "О техническом регулировании" разработан и принят в пожарном порядке, вопреки многочисленным предупреждениям научно-технической общественности и специалистов о громадном ущербе, который он нанесет стране и ее национальной безопасности, в связи, с чем призвали концептуально его переработать. Емко оценил результаты проводимой реформы технического регулирования на заседании Правительства Российской Федерации 13 апреля 2006 года, возглавлявший его в то время М.Е. Фрадков: "Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов, и нам предстоит разобраться, кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности. К 2010 г., когда будут разработаны какие-то технические регламенты, наши конкуренты со своими стандартами будут на Луне".

При всей значимости и актуальности Закона его инициаторам и оппонентам, конечно же, было ясно, что он несовершенен. Многие его положения носят отсылочный характер и нуждаются в дальнейшем развитии путем принятия новых законов и постановлений (надо скорректировать примерно 120 федеральных законов и около 600 постановлений Правительства РФ). По настоящему же Закон должен будет заработать только после принятия технических регламентов, ради чего он задуман и принимался. Для выполнения такого колоссального объема работ Закон предусмотрел переходный период в семь лет со дня вступления в силу (с 1 июля 2003 г.). После этого все обязательные требования к продукции и процессам, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, прекращают свое действие.

Прошло четыре года, как начал действовать Закон. Опыт разработки проектов технических регламентов и применения отдельных положений Закона на практике выявили необходимость срочной его корректировки. Предложения по поправкам готовились в течение нескольких лет и, наконец, реализовались путем принятия двух федеральных законов от 9 мая 2005 г N 45-ФЗ и от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ.

Например, Федеральным законом от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" были внесены поправки, направленные на устранение внутренних противоречий в законе, а также между отдельными положениями базового закона и нормами других нормативных правовых актов.

В частности, изменена редакция статьи 9 Закона, предусматривающая возможность принятия технического регламента федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации, а также приведен перечень из 17 первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 1 января 2010 года. Среди них названы такие технические регламенты как:

о безопасности машин и оборудования;

о безопасности низковольтного оборудования;

о безопасности строительных материалов и изделий;

о безопасности зданий и сооружений;

о безопасности лекарственных средств;

о безопасности лифтов;

о безопасности электрических станций и сетей;

о безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением;

об электромагнитной совместимости;

о безопасности колесных транспортных средств;

о безопасности изделий медицинского назначения;

о безопасности средств индивидуальной защиты;

о безопасности химической продукции;

о безопасности пищевых продуктов;

о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе;

о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах;

о безопасности упаковки.

Законом от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ дано более четкое определение понятия "заявитель", в качестве принципов технического регулирования введен принцип недопустимости дублирования полномочий по государственному контролю (надзору). На Правительство РФ возложено принятие программы разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться. Установлено, что в утверждаемую Правительством программу включаются регламенты, подлежащие разработке за счет средств федерального бюджета. Зафиксировано право органа по сертификации выдавать сертификаты соответствия, что ранее было упущено законодателем. Кроме того, органу по сертификации разрешено принимать решение о продлении срока действия сертификата соответствия по результатам проведенного контроля сертифицированной продукции, что существенно упростит работу органов по сертификации и заявителей, а также внесен ряд других поправок.

По состоянию на 1 декабря 2007 г. в Государственной Думе на рассмотрении находятся 19 законопроектов о технических регламентах. В первом чтении пока принято только 5 проектов (в июне и ноябре 2007 г.): "О специальном техническом регламенте на табачную продукцию" (N 350316-4), "О специальном техническом регламенте о молоке, продуктах его переработки, их производстве и обороте" (N 284053-4), "О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции" (N 284073-4), "Специальный технический регламент "О масложировой продукции, ее производстве, хранении, перевозке, реализации и утилизации" (N 349848-4), "О техническом регламенте "Общие требования пожарной безопасности" (N 487983-4).

Еще в 2006 г. на рассмотрение Государственной Думы были переданы проекты технических регламентов: "Специальный технический регламент "О питьевой воде и питьевом водоснабжении" (N 284071-4), "О водоотведении" (N 284072-4), "Специальный технический регламент о парфюмерно-косметической продукции" (N 284076-4), "Об электромагнитной совместимости" (N 379482-4), "Безопасность устройств для развлечений" (N 285709-4). Кроме того, в сентябре-ноябре 2007 г. в Государственную Думу поступило еще несколько технических регламентов, среди которых можно назвать следующие законопроекты "Технический регламент о безопасности стекла и изделий из него, применяемых в зданиях и сооружениях" (N 455615-4), "О техническом регламенте на кондитерскую продукцию" (N 469750-4), "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение (в части обеспечения безопасности пищевых продуктов, произведенных из водных биоресурсов и связанных с ними процессов производства, хранения, транспортировки, реализации и утилизации) (N 470322-4), "Технический регламент "Требования к безалкогольной продукции, природным минеральным и столовым водам, процессам их производства, хранения, перевозки" (N 492292-4), "О специальном техническом регламенте "О требованиях к автомобильным бензинам и дизельному топливу" (N 493730-4), "Технический регламент по безопасности устройств и систем, предназначенных для производства, хранения, транспортировки и использования водорода" (N 496165-4), "Технический регламент "О безопасности рекламных конструкций и их территориального размещения" (N 497703-4). Все они готовятся к рассмотрению в первом чтении в 2008 г.

По информации "Торгово-промышленных ведомостей" (N 17-18 сентябрь 2007 г.) подготовлены также проект технического регламента "О требованиях к безопасности нефтеперерабатывающих производств", разработанный ВНИИ по переработке нефти, и проект технического регламента "О требованиях к безопасности медицинских изделий для диагностики in vitro", представленный ФГУН "ЦНИИ эпидемиологии" Роспотребнадзора. По итогам состоявшегося осенью 2007 г. совместного заседания комитетов ТПП РФ по вопросам регулирования предпринимательской деятельности, по предпринимательству в здравоохранении и медицинской промышленности и Общественного совета по техническому регулированию при Минпромэнерго России, председатель Комитета ТПП РФ по вопросам регулирования предпринимательской деятельности Н.Е. Фонарева сообщила, что два последних проекта не отличаются единой структурой, различаются принципами построения. В связи с этим, считает она, сегодня архиважно выработать рекомендации по единообразному оформлению проектов технических регламентов, особенно их правовой части.

Как видно, из предусмотренных Законом первоочередных регламентов, значится только один (N 379482-4 "Об электромагнитной совместимости"), но он не рассмотрен. Не значится среди рассмотренных и такой первоочередной технический регламент, каким является проект федерального закона "О безопасности пищевых продуктов", который мог бы стать ключевым для некоторых из них. Комитет по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия РСПП, например, полагает возможным рассмотрение законопроектов по отдельным видам продукции только после принятия первоочередного ключевого технического регламента. Соглашаясь, видимо с такой позицией, Совет Государственной Думы решением от 12 ноября 2007 г. ряд из перечисленных по отдельным видам продукции законопроектов, принятых в первом чтении, вновь направил на отзыв в Правительство РФ.

Необходимо подчеркнуть, что внесенные в Закон поправки значительно разнятся с исходными целями их подготовки. До принятия поправок в Законе были закреплены отношения, связанные с двумя равнозначными явлениями - это продукция и процесс производства. Таким образом, государство путем установления минимальных требований в технических регламентах могло, как обезопасить саму продукцию, так и установить требования к процессу ее производства, обеспечивающие минимально приемлемый уровень безопасности. С учетом новой редакции это сделать практически невозможно, так как из сферы регулирования закона выпадает львиная доля производственных процессов в различных отраслях промышленности.

Смысл новой формулировки, определяющей сферу действия закона, заключается в регулировании отношений, возникающих при исполнении обязательных требований к продукции и "к связанным с ними процессам". Вне сферы действия закона оказался целый ряд отраслей экономики. Например, авиационный и железнодорожный транспорт, где продукция отсутствует. Либо энергетика, где основные риски возникают в процессе производства и передачи энергии. Также в стороне остались горнодобывающее производство и металлургия, где продукция сама по себе безопасна, а риски связаны с процессом ее производства. Таким образом, внесенные поправки фактически возобновляют для части отраслей нормотворчество на уровне министерств и ведомств в полном объеме. Таким образом, бизнес потерял возможность для ликвидации избыточных административных барьеров, более того, ведомства получают все возможности для возведения новых, то есть все то, ради чего затевалась реформа, теряет смысл.

В соответствии с Законом технические регламенты могут приниматься в виде федерального закона либо постановления Правительства РФ либо указа Президента РФ.

Введение в действие технических регламентов в особых случаях указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации, по мнению некоторых ученых и специалистов, значительно упрощает процедуры принятия технических регламентов, сокращает сроки введения их в действие. Престиж технического регламента от этого не страдает, поскольку указанные акты, хотя и являются подзаконными, обладают достаточно высокой юридической силой и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. К тому же, разработка и принятие технических регламентов Правительством РФ будет производиться так же, как и закона - с наличием всех процедур их публичного обсуждения, что позволит обеспечить учет интересов всех заинтересованных сторон.

Такой подход не расходится с позицией Российского союза промышленников и предпринимателей, Союза нефтегазопромышленников России, Российского союза строителей, Ассоциации строителей России, Объединения автопроизводителей России, Ассоциации автомобильных инженеров, представителей черной металлургии, государственных корпораций и многих других отраслевых объединений и предприятий. Такого же мнения придерживается и Общероссийская Общественная Организация малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ".

Оппоненты же считают, что внесение изменений по принятию технических регламентов постановлениями Правительства РФ дискредитирует основную идею технического регулирования как консенсуса соблюдения интересов общества, государства и бизнеса. Это решение исключает многие обязательные процедуры, дающие возможность учета мнения и интересов наибольшего круга лиц. Исключение процедур, обязательных для принятия федеральных законов, а именно слушаний в Государственной Думе, умаляет права широкого круга общественности, имеющей гарантированное государством право на участие в законотворческом процессе через представительные и законодательные органы власти. Они полагают, что отказ от принятия ряда технических регламентов федеральными законами недопустим, поскольку это:

- не соответствует части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации;

- нарушает баланс общественных интересов, сохраняя чрезмерное влияние на ход и содержание реформы контрольно-надзорных ведомств, объективно (в том числе экономически) не заинтересованных в изменении существующего положения в сфере технического регулирования;

- ведет к сохранению существующей устаревшей нормативно-технической базы, имеющей ведомственный характер, поскольку правительственными постановлениями невозможно изменить действующие рамочные законы в области технического регулирования;

- существенно снижает заинтересованность предпринимательского сообщества в разработке технических регламентов на инициативной (внебюджетной) основе, что противоречит концепции реформы, не обеспечивает выполнения гарантий, установленных частью 1 статьи 32 Конституции РФ. Это отрицательно скажется на темпах и качестве реформы технического регулирования, а также потребует дополнительных расходов федерального бюджета.

1.15.3. Предложения по совершенствованию законодательства

За прошедшие более чем четыре года, в рамках Закона принят только один технический регламент. И это притом, что с 1 января 2010 года в соответствии с Законом все нормативные правовые акты и нормативные документы, содержащие обязательные требования безопасности к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, должны прекратить свое действие.

Корректировка существующей нормативно-технической базы до принятия технических регламентов допустима путем принятия специальных постановлений Правительства Российской Федерации с соблюдением процедур, обеспечивающих публичность их разработки и принятия, установленных для технических регламентов и национальных стандартов.

Необходимо обеспечить полную принудительную легализацию документов действующей нормативной базы, по аналогии с Директивой Евросоюза 98/34/ЕС, в соответствии с которой считаются действительными и подлежащими применению в отношении субъектов предпринимательской деятельности только те национальные акты технического регулирования, которые прошли специальную процедуру нотификации в Еврокомиссии. В российском варианте это может быть процедура регистрации соответствующих актов в специальном реестре и опубликование документа в открытом доступе. Распространение документов обязательного применения должно обеспечиваться за счет средств государственного бюджета без дополнительных затрат со стороны предпринимателей.

Ограничение формы принятия технических регламентов постановлениями Правительства Российской Федерации в условиях, когда более сотни федеральных законов противоречат Федеральному закону "О техническом регулировании", приведет к ситуации, когда реформа технического регулирования окажется "реформой на бумаге", т.к. постановления Правительства РФ, как уже было отмечено, не могут противоречить федеральным законам.

В Законе четко и недвусмысленно должны быть разграничены властные полномочия, которыми наделяются соответствующие органы исполнительной власти, и платная деятельность в сфере подтверждения соответствия, которой указанным органам заниматься не дозволяется. Различного рода надзорные процедуры, особенно имеющие разрешительный характер, не могут быть предметом коммерциализации, вульгарно понимаемого "разгосударствления".

Надлежит уточнить ряд существенных понятий, в особенности касающихся оценки соответствия, в частности, определения понятия "органы по аккредитации". При введении и корректировке такого рода понятий необходим детальный анализ возможных последствий с целью предотвращения коммерциализации государственных функций, создания монопольных структур и коррупционных схем на основе сращивания бизнеса и властных структур.

Заслуживает изучения зарубежный опыт передачи прав текущего технического надзора саморегулируемым отраслевым объединениям с условием обязательного членства для осуществления соответствующего вида деятельности, несущим солидарную ответственность за причинение вреда и законодательно наделенных механизмами принуждения членов профессионального сообщества к повышению уровня безопасности продукции и процессов производства. Права государственного надзора при этом ограничиваются случаями расследования аварий и причинения вреда, а также за фактом участия в деятельности саморегулируемых организаций.

Помимо этого, до вступления в силу технического регламента полномочия по выпуску "сводов правил", которые будут выполнять функции национальных стандартов, передаются министерствам и ведомствам. С учетом сложившейся практики, это создает возможность принуждения малого и среднего бизнеса к проведению соответствия требованиям технических регламентов в форме "добровольно-принудительной" сертификации, оплачиваемой по договору в размере, устанавливаемом органом по сертификации, так как на основании этого же закона орган по сертификации может сам устанавливать стоимость своих работ.

Следующим моментом, который настораживает, является исключение из сферы действия Закона стандартов, инструкций и правил в сфере охраны труда. Процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации создают риски причинения вреда людям, участвующим в этих процессах. И, следовательно, возникает острая необходимость в установке обязательных требований, обеспечивающих безопасность людей.

Разрешение ведомствам вносить изменения в свою документацию на практике лишает реформу одного из главных стимулов к разработке регламентов.

К сожалению, не в полном объеме выполнено распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2003 г. N 268-р, в соответствии с которым еще в декабре 2003 г. в Государственную Думу должен быть представлен законопроект о приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О техническом регулировании".

За все истекшее время Правительство Российской Федерации смогло разработать и принять только одно постановление (от 12 октября 2005 г. N 609), которым утвердило специальный технический регламент "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ".

Помимо собственно принятия технических регламентов, на сегодняшний день еще ряд положений Закона не применялись на практике, а, следовательно, остаются нереализованными. Так, пока не нашли практического применения нормы, связанные с отзывом товаров. С одной стороны, было бы логично, что внедрение столь жесткого механизма ответственности сопровождалось бы сокращением обязательных требований, но это пока не происходит из-за задержки с принятием технических регламентов. С другой стороны, наличие подобной "мертвой" нормы создает возможности для сохранения необоснованно жестких требований к продукции и избыточно жестких механизмов "до - рыночного" контроля (обязательной сертификации) под предлогом недостаточной защищенности интересов потребителей.

Другой блок положений закона, не нашедших массового практического применения, связан с развитием систем добровольной сертификации. Это вполне объяснимо, поскольку реальная потребность в развитии подобных систем возникнет только с сокращением обязательных требований и уходом государства из сферы контроля качества продукции. Так что развитие добровольной сертификации объективно тормозится задержкой перехода к системе технических регламентов.

До сих пор окончательно не решен вопрос с созданием национального органа по аккредитации в области оценки соответствия. В процессе разработки и принятия Закона неоднократно подчеркивалась целесообразность создания негосударственного органа по аккредитации. Однако в находящемся сейчас на согласовании в правительственных кругах проекте постановления речь идет уже о создании государственного органа с функциями государственного контроля (надзора) и функциями органа аккредитации. Наделение такими функциями одного государственного органа может создать опасность коррупционных и иных преступных последствий.

По предварительным данным российский фонд должен будет насчитывать около 500-2000 технических регламентов (по различным подсчетам данные не совпадают). Это значит, что если даже половина из них будет оформляться федеральными законами, то только новый созыв Государственной Думы будет должен в течение оставшихся двух лет (2008 - 2009 гг.) ежегодно рассматривать по 150 - 500 законопроектов о технических регламентах, о внесении изменений и дополнений в действующие технические регламенты. А если учесть, предусмотренную Законом длительность и сложность процедуры разработки, опубликования, проведения экспертизы, обсуждения и принятия технических регламентов (на каждый такой технический регламент уйдет по 1 - 1,5 года), и что на сегодняшний день принят только один технический регламент, то появляется реальное опасение, что с 1 января 2010 г. некоторые старые нормативы утратят силу, а новые не появятся.

Таким образом, определенного ускорения требует процедура развития законодательства о техническом регулировании. Нельзя признать нормальным, что до настоящего времени в соответствии с его требованиями принят только один технический регламент. Вместе с тем вполне очевидно, что от технических регламентов и разработанных в соответствии с ними стандартов зависит безопасность процесса производства и выпуска высококачественной продукции.

Учитывая складывающуюся ситуацию с практической реализацией Закона вопросы, связанные с ускорением разработки и принятия качественных технических регламентов, неоднократно поднимались Комитетами ТПП РФ по металлургии; по вопросам регулирования предпринимательской деятельности, по предпринимательству в сфере строительства и ЖКХ, по предпринимательству в здравоохранении и медицинской промышленности и другими структурами ТПП РФ на своих заседаниях, конференциях, региональных совещаниях и "круглых столах" с участием общественных профессиональных объединений.

Заслуживают внимания в этом отношении проведенные в течение 2006 - 2007 гг. ТПП РФ и Минпромэнерго России семинары-совещания с участием представителей федеральных органов государственной власти, научных и общественных организаций, разработчиками технических регламентов по вопросам разработки технических регламентов. На них специально обсуждались методические рекомендации составления финансово-экономического обоснования, оценки риска причиненного вреда, применения правил юридической техники и т.п. По итогам их проведения Минпромэнерго издает отдельными брошюрами стенографические отчеты. Например, на таких семинарах-совещаниях обсуждались вопросы, связанные с финансово-экономическим обоснованием проектов, практикой их разработки, оценкой соответствия соблюдения требований технических регламентов, задачами и местом стандартизации в системе технического регулирования, программой разработки технических регламентов. Специальный семинар был посвящен новой редакции методических рекомендаций по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов с учетом поправок к Федеральному закону "О техническом регулировании".

Организаторы и участники подобных заседаний, конференций и совещаний, журналисты, специалисты и иные авторы различных публикаций в СМИ предлагают при продолжении совершенствования разработки технических регламентов больше внимания обращать на:

- планомерный анализ и контроль исполнения требований закона, в том числе пресечение практики его нарушений;

- определение в качестве первоочередных задач разработки общих технических регламентов, что позволит в некоторой степени избежать ненужных попыток повторения данных требований в специальных технических регламентах;

- сокращение избыточных требований и административных барьеров на пути развития предпринимательства;

- централизованную работу в отношении оценки недостатков закона и оперативной подготовки необходимых поправок в него с целью конкретизации отдельных норм;

- активное участие ученых и специалистов различного профиля в рабочих группах по подготовке проектов технических регламентов и деятельности комиссий по экспертизе данных проектов;

- осуществление планомерной просветительской и информационной работы, как среди органов государственной власти, так и среди участников рынка с целью закрепления идеологии закона и задач реформы;

- концентрацию научных ресурсов заинтересованных органов исполнительной власти на разработке и своевременном представлении для принятия и утверждения нормативных правовых актов, устанавливающих процедурные вопросы применения правовых норм, с тем чтобы сократить срок переходного периода и ускорить применение важного Закона в экономике;

- изменение процедуры рассмотрения технических регламентов в Правительстве Российской Федерации.

Поддерживая и в дальнейшем позицию Правительства России о необходимости кардинального ускорения реформы технического регулирования, по мнению ТПП России необходимо в законотворческой, правоприменительной и предпринимательской деятельности исходить из следующих принципов:

- главный принцип - переход от ведомственного нормотворчества к законодательному регулированию продукции и процессов - полностью соответствует Конституции РФ;

- сфера действия Закона не сводится только к вопросам международной торговли отдельными категориями товаров; исключение из сферы реформы проблем регулирования безопасности производства, взаимодействия предприятий с государственными надзорами ведет к сохранению основных избыточных административных барьеров и снижает конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей, как на внешнем, так и на внутреннем рынке;

- требуется объективно проанализировать и устранить истинные причины торможения реформы, по которым практически готовые технические регламенты месяцами отлеживаются в ведомственных инстанциях на многочисленных согласованиях с нарушением всех установленных сроков и процедур;

- обсудить возможность и целесообразность созыва и проведения Всероссийского совещания по проблемам реформы технического регулирования;

- необходимо реальное ускорение реформы, достичь которого возможно не только за счет совершенствования закона, но и за счет совершенствования исполнительской дисциплины ведомств, устранения конфликта интересов, имеющего место в деятельности нормирующих и контрольно-надзорных органов;

- недопустимо ограничение участия предпринимательского сообщества в разработке законодательства о техническом регулировании, создание дополнительных факторов давления на бизнес и условий для формирования новых коррупционных схем.

Важнейшим условием социально-экономического развития страны, обеспечения безопасности граждан, общества и государства, повышения качества и конкурентоспособности товаров, работ и услуг, научно-технического прогресса, является обеспечение единства измерений. В настоящее время правоотношения в этой области регулирует Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4871-1 "Об обеспечении единства измерений" принятый еще в начальный период перехода к рыночной экономике. Сегодня же он уже не отвечает современным социально-экономическим условиям, задачам и процессам глобализации, в нем не успели реализоваться документы Международной организации законодательной метрологии и положения Федерального закона "О техническом регулировании".

Принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона N 475885-4 "Об обеспечении единства измерений" прежде всего, направлен на сужение сферы государственного регулирования в области обеспечения единства измерений; отмену лицензирования деятельности юридических и физических лиц по изготовлению и ремонту средств измерений; создание Федерального информационного фонда в области обеспечения единства измерений. Законопроект призван устранить пробелы законодательства в части правового регулирования проведения метрологической экспертизы, создает основу для честной торговли на внутреннем и международном рынках. Международное взаимное признание измерительных возможностей страны является важным фактором для устранения технических барьеров в торговле и участия в многосторонних торговых соглашениях.

Помимо принятия указанного закона потребуется внести изменения в некоторые нормативные правовые акты, устанавливающие нормы в области обеспечения единства измерений, а Правительству РФ принять новые постановления.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О техническом регулировании"	требует разработки
2.	проект федерального закона N 351134-4 "О внесении изменений в статью 46 Федеральный закон "О техническом регулировании" (в части изменения сроков принятия регламентов в области строительства)	внесен в Государственную Думу 20 октября 2006 г. Государственной Думой Ярославской области, готовится к рассмотрению в первом чтении на март 2008 г.
3.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" (в части распространения его требований на деятельность всех видов транспорта, энергетического, горнодобывающего и металлургического производства)	требует разработки
4.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" (в части распространения его требований в отношении обеспечения ядерной и радиационной безопасности, санитарных и ветеринарные мероприятий, социальных стандартов, стандартов по охране труда, строительных объектов, оборонной продукции и единства измерений)	требует разработки
5.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" (в части приведения его в соответствии с положениями международных договоров, соглашений и конвенций, связанных техническими барьерами в торговле ВТО, авиаперевозками, атомной энергетикой и др.)	требует разработки
6.	проект федерального закона "О внесение изменений в Уголовной кодекс Российской Федерации и Кодекс РФ об административной ответственности" (в части установления ответственности за выпуск и продажу опасной продукции, не соответствующей техническим регламентам)	требует разработки
7.	проект федерального закона N 350316-4 "О специальном техническом регламенте на табачную продукцию"	принят в первом чтении в июне 2007 г. Решением Совета ГД от 12 ноября 2007 г. законопроект и материалы к нему направлены на отзыв в Правительство РФ, планируется рассмотрение во втором чтении в феврале 2008 г.
8.	проект федерального закона N 284053-4 "О специальном техническом регламенте о молоке, продуктах его переработки, их производстве и обороте"	принят в первом чтении в июне 2007 г. Решением Совета ГД от 12 ноября 2007 г. законопроект и материалы к нему направлены на отзыв в Правительство РФ, планируется рассмотрение во втором чтении в феврале 2008 г.
9.	проект федерального закона N 284073-4 "О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции"	принят в первом чтении в июне 2007 г. Решением Совета ГД от 12 ноября 2007 г. законопроект и материалы к нему направлены на отзыв в Правительство РФ, планируется рассмотрение во втором чтении в феврале 2008 г.
10.	проект федерального закона N 349848-4 "Специальный технический регламент "О масложировой продукции, ее производстве, хранении, перевозке, реализации и утилизации"	принят Государственной Думой в первом чтении в июне 2007 г. Решением Совета ГД от 12 ноября 2007 г. законопроект и материалы к нему направлены на отзыв в Правительство РФ
11.	проект федерального закона N 487983-4 "О техническом регламенте "Общие требования пожарной безопасности" (в части установления общих требований пожарной безопасности к обеспечению безопасности людей, зданий, сооружений и окружающей среды	внесен Правительством РФ, принят Государственной Думой в первом чтении 13 ноября 2007 г.
12.	проект федерального закона N 379482-4 "Общий технический регламент "Об электромагнитной совместимости"	внесен в Государственную Думу 25 декабря 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в мае 2008 г.
13.	проект федерального закона N 285709-4 "Специальный технический регламент "Безопасность устройств для развлечений"	внесен в Государственную Думу 4 апреля 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в мае 2008 г.
14.	проект федерального закона N 455615-4 "Технический регламент о безопасности стекла и изделий из него, применяемых в зданиях и сооружениях"	внесен депутатом Государственной Думы А.Е. Лихачевым 18 июля 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в марте 2008 г.
15	проект федерального закона N 470322-4 "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение (в части обеспечения безопасности пищевых продуктов, произведенных из водных биоресурсов и связанных с ними процессов производства, хранения, транспортировки, реализации и утилизации)	внесен группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации 14 сентября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
16.	проект федерального закона "О техническом регламенте "О требованиях к безопасности медицинских изделий для диагностики in vitro"	разработан ФГУН "ЦНИИ эпидемиологии" Роспотребнадзора
17.	проект федерального закона N 470322-4 "Технический регламент "Требования к безалкогольной продукции, природным минеральным и столовым водам, процессам их производства, хранения, перевозки"	внесен группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации 12 ноября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
18.	проект федерального закона N 496165-4 "Технический регламент по безопасности устройств и систем, предназначенных для производства, хранения, транспортировки и использования водорода"	внесен группой депутатов Государственной Думы 21 ноября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
19.	проект федерального закона N 497703-4 "Технический регламент "О безопасности рекламных конструкций и их территориального размещения"	внесен депутатом Государственной Думы Е.Н. Галичаниным 26 ноября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
20.	проект федерального закона N 493730-4 "О специальном техническом регламенте "О требованиях к автомобильных бензинам и дизельному топливу"	внесен группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации 14 ноября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
21.	проект федерального закона N 469750-4 "О техническом регламенте на кондитерскую продукцию"	внесен группой депутатов Государственной Думы 13 сентября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в феврале 2008 г.
22.	проект федерального закона "О техническом регламенте "О требованиях к безопасности нефтеперерабатывающих производств"	разработан ВНИИ по переработке нефти
23.	проект федерального закона N 284076-4 "Специальный технический регламент "О питьевой воде и питьевом водоснабжении"	внесен в Государственную Думу 29 марта 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в апреле 2008 г.
24.	проекты федеральных законов по первоочередным техническим регламентам, перечисленным в статье 9 Федерального закона "О техническом регулировании": о безопасности машин и оборудования; о безопасности низковольтного оборудования; о безопасности строительных материалов и изделий; о безопасности зданий и сооружений; о безопасности лекарственных средств; о безопасности лифтов; о безопасности электрических станций и сетей; о безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением; о безопасности колесных транспортных средств; о безопасности изделий медицинского назначения; о безопасности средств индивидуальной защиты; о безопасности химической продукции; о безопасности пищевых продуктов; о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе; о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах; о безопасности упаковки.	требуют разработки
25.	проект федерального закона N 475885-4 "Об обеспечении единства измерений"	внесен 5 октября 2007 г. Правительством РФ, принят Государственной Думой в первом чтении 13 ноября 2007 г. Второе чтение планируется в марте 2008 г.
26.	проект федерального закона "О стандартизации в Российской Федерации"	требует разработки
27.	проект федерального закона N 284072-4 "Общий технический регламент "О водоотведении"	внесен в Государственную Думу 29 марта 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении на апрель 2008 г.
28.	проект федерального закона N 171839-4 "О внесении изменения в статью 6 Федерального закона "О техническом регулировании" (в части дополнения целей принятия технических регламентов)	внесен в Государственную Думу 13 апреля 2005 г.
29.	проект федерального закона N 284071-4 "Специальный технический регламент о парфюмерно-косметической продукции"	внесен в Государственную Думу 29 марта 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в мае 2008 г.
30.	проект постановления Правительства РФ "О внесении изменений в нормативные правовые акты Правительства РФ в связи с принятием Федерального закона "О техническом регулировании".	требует разработки
31.	проект постановления Правительства РФ об образовании национального органа по аккредитации	разрабатывается Правительством РФ

1.16. Законодательство о рекламе

1.16.1. Оценка ситуации и итоги работы ТПП России

Введение в действие в середине 1995 года Федерального закона от 18 июля 1995 года N 108-ФЗ "О рекламе" значительно стабилизировало обстановку на рекламном рынке. Регулирование правоотношений в сфере рекламной деятельности и установление требований к рекламе отдельных видов товаров создали правовую основу для формирования рекламного рынка, являющегося важной инфраструктурной составляющей российской экономики.

Одновременно необходимо отметить и усиление роли государства на рекламном рынке, которое обусловлено, в частности, тем, что формирование и развитие системы общественных отношений в сфере рекламной деятельности в течение более чем девяти лет действия старого Закона о рекламе требовали адекватного отражения в федеральном законодательстве.

За время действия Закона о рекламе 1995 года в связи с необходимостью законодательного регулирования отдельных вопросов рекламной деятельности, нормы права, регулирующие указанную деятельность, появились в ряде специальных законов. Таким образом, законодательство о рекламе можно рассматривать в широком и узком смысле слова. В узком смысле слова оно состоит из норм Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе". Новый закон о рекламе регулирует отношения в сфере рекламы и направлен на развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства, реализацию права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, предупреждение нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы.

В широком смысле слова законодательство о рекламе охватывает широкий круг нормативных правовых актов. Например, это Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, акты Правительства Российской Федерации - постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2006 года N 508 "Об утверждении Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе", а также приказы Федеральной антимонопольной службы.

Отношения, связанные с приглашением делать оферты либо публичной офертой, регулируются статьями 437 и 494 Гражданского Кодекса Российской Федерации, а отношения, связанные с опровержением информации, в том числе рекламы, содержащей сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию физического или юридического лица, регулируются статьями 151 и 152 того же Кодекса.

Закон о рекламе неразрывно связан с Законом о защите конкуренции и входит в систему формирующегося в стране конкурентного права. Более широкая сфера его применения, нежели это вытекает из норм Закона о защите конкуренции, связана не только с углубленной проработкой допустимости рекламы по ее содержанию, месту, времени и способам размещения.

Разработка нового Закона о рекламе одной из целей имела и кодификацию норм, регулирующих отношения в сфере рекламы, поскольку за десять лет действия старого закона многие регулирующие нормативные положения включались в специальные законы об отдельных видах деятельности.

Например, статья 46 Федерального закона от 6 января 1998 года "О наркотических средствах и психотропных веществах# регулировала отношения в сфере рекламы наркотических средств и психотропных веществ, статья 17 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" устанавливала требования к рекламе алкогольной продукции.

Порядок размещения и распространения наружной рекламы на транспортных средствах определялся приказом МВД России от 7 июля 1998 года N 410.

Отдельные положения, регулирующие деятельность в сфере рекламы, содержались в Положении о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог, утвержденном приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 15 мая 1999 года N 26Ц.

Аналогичная ситуация складывалась с закреплением отдельных положений, регулирующих отношения в области рекламы, в рамках Федеральных законов "О рынке ценных бумаг", "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", "О лекарственных средствах", "О физической культуре и спорте", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и других.

Развитие отношений в области рекламы породили новые способы ее распространения, требовавшие надлежащей правовой регламентации. В связи с этим была необходима консолидация норм, регулирующих отношения в сфере рекламной деятельности, в рамках единого законодательного акта. Кроме того, многие положения действовавшего рекламного законодательства не учитывали специфики и особенностей отношений, складывающихся на современном рекламном рынке.

В целях приведения законодательного регулирования в соответствие с реалиями рекламного рынка, был принят новый Федеральный закон от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Федеральный закон о рекламе).

Федеральный закон о рекламе содержит принципиально новую систему норм, которая учитывает весь предыдущий положительный опыт правового регулирования рекламы и практику применения рекламного законодательства, а также восполнил существовавшие пробелы правового регулирования рекламной деятельности.

Четко определена сфера применения нового Федерального закона о рекламе. Согласно статье 2 закон не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума, а также на некоторые виды информации и публичных материалов, которые не содержат сведения рекламного характера. Это относится к сообщениям органов государственной власти, иных государственных органов, сообщения органов местного самоуправления, справочно-информационным и аналитическим материалам, вывескам и указателям. Вне пределов регулирования Федерального закона о рекламе остается информация, раскрытие или распространение либо доведение до потребителя которой является обязательным в соответствии с федеральным законом, объявления физических лиц или юридических лиц, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, а также упоминания о товаре, средствах его индивидуализации, об изготовителе или о продавце товара, которые органично интегрированы в произведения науки, литературы или искусства и сами по себе не являются сведениями рекламного характера.

Новый Федеральный закон о рекламе раскрывает и основные используемые понятия. В частности, в нем дается определение понятия "реклама", позволяющее разграничить рекламную информацию от нерекламной. Закон уточняет понятия, используемые в рекламном законодательстве, в частности, вводятся понятия "объект рекламирования", "товар", "социальная реклама", т.е. направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, "антимонопольный орган".

Учитывая положительный опыт регулирования отношений в области рекламы, Федеральный закон о рекламе уточняет предъявляемые к ней требования. Поскольку в последнее время широкое распространение получает завуалированная реклама товаров, запрещенных или ограниченных к рекламированию, закон устанавливает, что предусмотренные им специальные требования и ограничения в отношении рекламы отдельных товаров распространяются также на рекламу средств индивидуализации таких товаров, их изготовителей и продавцов, за исключением случаев, когда реклама средства индивидуализации, изготовителя или продавца явно не относится к товару, в отношении которого установлены соответствующие требования и ограничения.

Торгово-промышленная палата России принимала активное участие в работе над законопроектом. На площадке ТПП России проходило обсуждение текста законопроекта, необходимых изменений, а также последствий принятия нового закона о рекламе. В частности, в тексте принятого Федерального закона был учтен ряд предложений и поправок Палаты.

Новый Закон уточняет формы недобросовестной рекламы, а также включает в их число рекламу, которая направлена на продвижение товара, в отношении рекламы которого установлены специальные требования или ограничения, если она осуществляется под видом рекламы другого товара, а также рекламу, являющуюся актом недобросовестной конкуренции.

В новый Федеральный закон о рекламе включены нормы, направленные на защиту несовершеннолетних в рекламе. В частности, установлен запрет на использование образов несовершеннолетних в рекламе алкогольной продукции, пива, табака и табачных изделий, азартных игр и пари, оружия и продукции военного назначения, предусмотрена возможность распространения рекламы в детских радио- и телепередачах непосредственно в начале и непосредственно перед окончанием передачи.

Законом значительно расширен круг требований, предъявляемых к рекламе лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения и медицинских услуг. В частности, такая реклама, адресованная неограниченном кругу потребителей, не должна содержать образов медицинских работников, дающих рекомендации к применению, создавать впечатления ненужности обращения к врачу, способствовать созданию у здорового человека впечатления о необходимости применения лекарственного препарата.

Впервые установлены специальные требования, предъявляемые к рекламе лотерей, игр и пари, а также рекламе услуг по договору пожизненной ренты.

В качестве новелл Федерального закона о рекламе можно также назвать новые требования, предъявляемые к рекламе на транспорте, к рекламе товаров при дистанционном способе их продажи, конкретизирован порядок распространения наружной рекламы и установки рекламных конструкций, распространение рекламы по сетям электросвязи (в т.ч. телефонной, факсимильной) допускается только при условии предварительного согласия абонента на получение рекламы, уточнены и значительно конкретизированы требования к рекламе финансовых услуг.

С принятием Федерального закона о рекламе произошли изменения в составе полномочий антимонопольного органа по контролю законодательства о рекламе. Новым законом антимонопольному органу предоставлены полномочия:

- обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции в случае неоднократного или грубого нарушения рекламораспространителем законодательства о рекламе;

- выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе;

- обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, ненормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ненормативных актов органов местного самоуправления;

- обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно статистическим данным, опубликованным Федеральной антимонопольной службой, из 31 новации в Федеральном законе о рекламе правоприменение осуществлялось по 26 нововведениям. Всего по ним осуществлено 1400 контрольно-надзорных действий, что по ориентировочной оценке это составляет порядка 40% от всего объема правоприменительной практики территориальных управлений ФАС России. Представленные данные дают возможность сделать вывод об активном освоении законодательных новелл.

1.16.2 Основные проблемы, подлежащие решению

Большие дискуссии в медиа-сообществе вызвал новый порядок размещения рекламы в телепрограммах. Согласно положениям Закона объем рекламы в телепрограммах не может превышать 20% времени вещания в течение часа с 1 июля 2006 года и 15% времени вещания в течение часа с 1 января 2008 года. Продолжительность рекламного блока не может превышать 4 минут. Особый порядок устанавливается для спонсорской рекламы, которая может размещаться непосредственно в начале и непосредственно перед окончанием передачи. Спортивные соревнования могут прерываться рекламой только в перерывах в ходе соревнования или во время остановок. Отдельный запрет установлен на распространение рекламы в дни траура, объявленные на территории Российской Федерации. В ТПП России неоднократно проводились "круглые столы" с участием как представителей рекламного бизнеса, так и регулирующих государственных органов, посвященные, в том числе, экономическим последствиям указанных изменений объема телерекламы.

К сожалению, в Федеральном законе о рекламе не урегулированы отношения участников "виртуального" рекламного рынка. Достаточно быстрое внедрение Интернета в регионах Российской Федерации, в том числе в сельской местности, влечет все большее увеличение заинтересованности предпринимателей в использовании Интернета для рекламы продукции. Отдельным блоком можно выделить активный рост такого направления в распространении рекламы, как реклама посредством направления электронных рекламных писем. Таким образом, необходимо обеспечить законодательную защиту потребителей от недостоверной, недобросовестной, ненадлежащей рекламы в сети Интернет.

После вступления в силу Федерального закона о рекламе не ослабевают попытки со стороны представителей рекламного сообщества внести изменения в регулирование отношений по рекламе товаров на транспорте. В частности, предлагается отменить запрет на использование транспортных средств исключительно или преимущественно в качестве передвижных рекламных конструкций (пункт 2 статьи 20 Федерального закона о рекламе). Кроме того, в целях увеличения аудитории, на которую будет распространяться реклама, предлагается смягчить ограничения на распространение звуковой рекламы с использованием транспортных средств.

Новый Федеральный закон о рекламе ввел ряд необходимых для нормального функционирования рекламной отрасли новелл в регулировании отношений в сфере рекламы. Вместе с тем, до сих пор отсутствуют санкции за несоблюдение указанных требований Федерального закона. В целях предупреждения возможных нарушений и усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе необходимо внести соответствующие изменения Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части правонарушений в сфере рекламы).

1.16.3. Предложения по совершенствованию законодательства

Несмотря на недолгий срок действия Федерального закона о рекламе, необходимо дальнейшее совершенствование законодательства и восполнение существующих пробелов и неточностей в законе. В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находятся на рассмотрении ряд проектов федеральных законов, содержащих изменения в Федеральный закон о рекламе.

Так, проектом федерального закона N 339173-4 "О внесении изменения в статью 20 Федерального закона "О рекламе", внесенным депутатом Государственной Думы В.Г. Драгановым, предлагается исключить запрет на распространение звуковой рекламы с использованием транспортных средств, а также на звуковое сопровождение рекламы, распространяемой с использованием транспортных средств, допускающие распространение звуковой рекламы внутри транспортного средства.

ТПП России считает принятие указанного законопроекта нецелесообразным по следующим основаниям. Допуская распространение звуковой рекламы внутри транспортного средства, законопроект не предусматривает условий распространения такой рекламы, а также требований к ее содержанию с учетом установленных ограничений на рекламу отдельных видов товаров в целях защиты прав и интересов пассажиров транспортных средств общего пользования, особенно несовершеннолетних. Кроме того, действующая редакция части 6 статьи 20 Федерального закона о рекламе не ограничивает возможность распространения в транспортных средствах звуковой социальной рекламы и иной информации, не являющейся рекламой.

Проект федерального закона N 290941-4 "О внесении изменений в статью 27 Федерального закона "О рекламе" связан с принятием проекта Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари", в котором предполагается введение понятия "сопутствующие азартным играм и (или) пари услуги". Под сопутствующими услугами понимается оказание услуг общественного питания, деятельность по организации и проведению театральных представлений, концертов и прочих сценических выступлений, деятельность по оказанию гостиничных услуг, деятельность по организации зрелищно-развлекательных мероприятий.

В связи с тем, что Федеральным законом о рекламе введены определенные ограничения на рекламу основанных на риске игр, пари, но указанные требования могут не выполняться с помощью рекламы не самого игорного заведения, а рекламы сопутствующих услуг (концертов, ресторанов, развлекательных центров). Тем не менее, по сути, такая реклама будет иметь целью привлечение потенциальных участников азартных игр и пари. Законопроект предлагает распространить аналогичные ограничения и на рекламу сопутствующих услуг.

ТПП России считает, что принятие данного законопроекта возможно только после его существенной доработки. В частности, необходимо привести терминологию законопроекта в соответствие с терминологией Федерального закона от 26 декабря 2006 года N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

В целях усиления административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе ФАС России разрабатывается проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части правонарушений в сфере рекламы). Указанный законопроект прошел независимую экспертизу в ТПП России и получил одобрительный отзыв в рекламном сообществе.

ТПП России считает, что для стабильного функционирования рекламной отрасли и соблюдения законных прав и интересов граждан в Федеральный закон о рекламе необходимо внести следующие изменения.

Неудачным является новое определение рекламодателя (статья 3 закона). Исключение такого понятия как "источник рекламной информации" (физическое или юридическое лицо) может привести на практике к тому, что реклама будет "заказываться" не изготовителями и продавцами товаров, работ и услуг, а "фирмами-однодневками" (посредниками), что позволит правонарушителям уходить от ответственности за нарушение рекламного законодательства.

На наш взгляд, наиболее важным является не то, кто определил объект рекламирования и заказал рекламу, а кто предоставил исходную информацию для производства рекламы. К сожалению, именно последний, существенный признак отсутствует в определении.

Существенно ухудшилось в новом законе определение понятия рекламы, в котором сужен перечень объектов рекламирования. В частности, необоснованно исключено точное указание на цель рекламирования - способствовать реализации товаров. Термин "продвижение на рынке" не в полной мере корректен как в правовом, так и в экономическом смысле.

С введением нового законодательного определения рекламы чрезвычайно затруднительно установить критерии разделения сведений рекламного и нерекламного характера.

Нуждается в доработке определение "объект рекламирования". Так, например, надпись на указателе или на рекламном щите "Делайте покупки в торговом комплексе_", или просто название торгового комплекса в соответствии с данным понятием не является рекламой, так как фактически комплекс не является продавцом или изготовителем товара.

Возможно, целесообразно дополнить данную статью после слов "изготовитель или продавец" словами "место осуществления продажи товаров, оказания услуг, выполнения работ".

В законе отсутствует ряд важнейших норм, устанавливающих существенные для потребителей требования к рекламе:

- изъяты требования по идентификации рекламы, то есть распознаваемости рекламы потребителями непосредственно в момент ее восприятия без специальных технических средств и специальных знаний. Требование об обязательной пометке "на правах рекламы" в отношении рекламы оставлено только для СМИ и то лишь в отношении текстовой рекламы (статья 16 Федерального закона). Это может привести к широкому распространению рекламы в завуалированной форме (в виде редакционных, авторских, информационных материалов, различных рейтингов и пр.), что, по мнению ТПП России, будет нарушать права потребителей на распознаваемость рекламы, а также способствовать уходу СМИ от налогообложения доходов за распространение такой рекламы;

- изъяты требования к этичности рекламы, за исключением нормы о чести, достоинстве и деловой репутации;

- изъят запрет на недопущение использования образов несовершеннолетних при рекламе товаров, не предназначенных непосредственно для них (за исключением отдельных видов товаров).

В Федеральном законе о рекламе необходимо установить комплекс мер по регулированию отношений участников "виртуального" рекламного рынка. Большинство отношений, возникающих между пользователями Интернета, не носит коммерческого, возмездного характера, что способствует поддержанию эффективности норм и правил неюридического характера. Но развитие коммерческих отношений потребует детальной проработки правил, направленных на защиту потребителей от недостоверной, недобросовестной, ненадлежащей рекламы, путем изменения существующих или разработки новых законодательных актов о рекламе.

С вступление# в силу Федерального закона о рекламе введен запрет на использование транспортных средств исключительно или преимущественно в качестве передвижных рекламных конструкций (пункт 2 статьи 20).

Некоторые представители рекламного сообщества не согласны с введением такого запрета. В качестве аргументов приводятся следующие данные.

Введение запрета на использование транспортных средств в качестве мобильной рекламы исключает всякую конкуренцию в области наружной рекламы, поскольку, рынок наружной рекламы монополизирован крупными компаниями-владельцами стационарных рекламных конструкций. Больше всего в данной ситуации пострадают предприятия малого и среднего предпринимательства, поскольку данный вид распространения рекламы отличается невысокой стоимостью размещения.

По словам сторонников мобильной рекламы, ее эффективность многократно превышает эффективность стационарной.

По пути разрешения данного вид носителя рекламы идет и правовое регулирование в европейских странах.

Попыткой частичной отмены запрета на мобильную рекламу стало внесение в ноябре 2006 года депутатами Государственной Думы Б.Н. Пастуховым, В.В. Гришуковым, Б.Л. Резником, И.Н. Родионовым и А.Н. Савельевым проекта Федерального закона "О внесении изменения в статью 20 Федерального закона "О рекламе" (в части рекламы на транспортных средствах). Согласно законопроекту предлагалось разрешить использование для целей рекламы специальных рекламных автомобилей, сертифицированных в установленном порядке и зарегистрированных в органах безопасности дорожного движения.

Законопроект не получил поддержки в Правительстве Российской Федерации, поскольку, по мнению Правительства Российской Федерации, применение указанных автомобилей в условиях плотных транспортных потоков является одной из причин возникновения заторов и уменьшения пропускной способности дорог, отвлекает внимание участников дорожного движения от контроля за изменяющейся дорожной обстановкой, следствием чего является повышение вероятности возникновения дорожно-транспортных происшествий и снижение безопасности дорожного движения в целом.

На пленарном заседании Государственной Думы 18 мая 2007 года законопроект был отклонен.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" (в части уточнения отдельных терминов и определений)	Нуждается в разработке
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части правонарушений в сфере рекламы).	Разрабатывается ФАС России

1.17. Земельное законодательство

1.17.1. Общие положения

Определяющее значение для проводимой в настоящее время земельной реформы имеет Конституция Российской Федерации, в соответствии со статьями 9 и 36 которой признается и гарантируется частная собственность на землю. Началом очередного этапа реформирования земельного законодательства стало принятие в 2001 году Земельного кодекса Российской Федерации, заложившего фундамент полноценной правовой базы, регулирующей земельные отношения в Российской Федерации. Земельный кодекс Российской Федерации обеспечил развитие конституционных принципов многообразия форм собственности на землю, реализацию прав граждан на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащими им земельными участками, а также заложил формирование эффективных предпосылок развития рыночных отношений в сфере землепользования.

Важным шагом на пути реформирования земельного законодательства стало принятие федеральных законов, детализирующих те или иные подотрасли и институты земельного законодательства. К основополагающим можно отнести: Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю", "О приватизации государственного и муниципального имущества", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", "О землеустройстве" и др.

За последние годы в рамках совершенствования земельного законодательства и подготовки законодательной базы, необходимой для развития рынка земли и иной недвижимости, приняты:

- Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" установивший разграничение государственной собственности на землю и отменивший ранее действовавший Федеральный закон от 17 июля 2001 года N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю";

- Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации";

- Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности", значительно снижающий выкупную стоимость земельных участков под приватизированными предприятиями. Закон призван урегулировать переоформление в собственность или аренду земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, собственниками расположенных на них объектов недвижимого имущества;

- Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд";

- Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", обеспечивающий переход к единому государственному учету земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.

В период 2004 - 2007 годов ТПП России принимала участие в процессе совершенствования земельного законодательства. По наиболее актуальным для бизнеса законопроектам в профильные министерства и комитеты Государственной Думы направлялись экспертные заключения, вносились поправки, представители Палаты участвовали в рабочих группах по законопроектам Комитета Государственной Думы по собственности и Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.

Среди основных результатов такой деятельности можно отметить учет замечаний ТПП РФ при принятии Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд". Замечания касались снижения предельного срока резервирования земельных участков, находящихся в частной собственности (в первоначальном варианте доработанного ко 2 чтению законопроекта предлагалось - 20 лет, в принятом законе предусмотрен предельный срок резервирования - 7 лет). Учтено предложение об исключении ограничения в связи с резервированием по распоряжению земельными участками, находящимися в частной собственности, не был расширен перечень случаев резервирования таких земельных участков.

ТПП РФ на протяжении нескольких лет участвовала в экспертизе очередных вариантов проекта на этапе разработки Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности". Закон призван урегулировать переоформление права постоянного (бессрочного) пользования указанными земельными участками на право аренды или приобретение их в собственность собственниками расположенных на них объектов недвижимого имущества. Большинство замечаний было учтено и законопроект внесен в Государственную Думу в варианте, в основном согласованном представителями предпринимательского сообщества.

При принятии указанного закона Думой учтено предложение, позволяющее лицам, заключившим договор аренды рассматриваемого земельного участка после вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации, приобрести в собственность земельный участок на предусмотренных законопроектом "льготных" условиях. Учтена поправка о продлении срока переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобретение участков в собственность до 1 января 2010 года. Новая статья 7.34 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ), устанавливающая ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного бессрочного пользования земельным участком, изложена в редакции, учитывающей замечания ТПП РФ.

1.17.2. Основные проблемы развития земельного законодательства

За последнее десятилетие произошли принципиальные преобразования, касающиеся форм собственности на землю. Ликвидирована монополия государственной собственности на земельные участки, проведена приватизация значительной части земельного фонда. Завершается процесс перехода от административных к рыночным способам перераспределения государственных и муниципальных земельных ресурсов. В Российской Федерации установлены правовые основы разграничения государственной собственности на землю, в рамках дальнейшей реализации этого процесса необходимо осуществить передачу субъектам Российской Федерации и муниципалитетам неиспользуемых федеральных земель для последующего вовлечения в рыночный оборот под строительство и другие хозяйственные цели. Создана и функционирует система государственного земельного кадастра, установлены правовые основы для создания системы государственного кадастра объектов недвижимости, провозглашен принцип создания "единого объекта недвижимости", осуществляются меры по его реализации. Формируются условия для развития земельного рынка и его инфраструктуры, о чем свидетельствует увеличение количества сделок с земельными участками.

Вовлечение земли и иной недвижимости в хозяйственный оборот существенно увеличивает возможности для ведения эффективной предпринимательской деятельности. В течение ближайших лет в рамках нормативного правового обеспечения, необходимого для развития рынка земли и иной недвижимости, предстоит решить несколько важных задач, обеспечивающих:

создание единого кадастра недвижимости, объединяющего существующие сегодня отдельно учетные системы - земельный кадастр и систему технического учета. Необходимо значительно повысить качество предоставляемых государственных услуг по учету недвижимости;

создание института массовой оценки недвижимости для целей налогообложения, при этом процедуры и правила расчета налогооблагаемой базы должны быть понятны налогоплательщикам;

прозрачные и эффективные процедуры предоставления земельных участков частным инвесторам (что особенно важно в условиях, когда большая часть земельных ресурсов сосредоточена в государственной собственности).

завершение процесса оформления в собственность или аренду земельных участков находящихся у предприятий на праве постоянного (бессрочного) пользования;

создание условий для реализации инфраструктурных объектов, для чего требуется четкий, гарантирующий соблюдение прав собственников земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости порядок резервирования и последующего изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, возможность строительства линейных объектов на условиях сервитута.

Реализация данных задач позволит создать комфортные условия для ведения бизнеса и развития свободных конкурентных рынков земли и другой недвижимости.

1.17.3. Основные направления совершенствования земельного законодательства

Говоря о направлениях совершенствования земельного законодательства на указанный период, следует остановиться на нескольких перечисленных ниже позициях, которые, по мнению ТПП России, имеют приоритетное значение для формирования нормативной правовой базы по реализации земельной реформы.

1. Внесение комплексных изменений в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ), направленных на устранение имеющихся противоречий, исключение возможности неоднозначного толкования правовых норм, восполнение пробелов. Такая необходимость обусловлена многочисленными изменениями, вносившимися в последнее время в ЗК РФ в рамках отдельных законодательных инициатив, наличием в других федеральных законах норм земельного законодательства, не всегда согласующихся с нормами и концепцией ЗК РФ. В ходе этой работы полагаем целесообразным учесть следующее:

1.1. В земельном законодательстве отсутствует четкое определение характера, правовой природы права, которое собственник здания, расположенного на чужом земельном участке, приобретает на этот участок ("право на использование"), без чего не представляется возможным четко определить содержание прав собственника здания на соответствующий земельный участок.

1.2. Следует законодательно урегулировать ситуацию, когда совместное обращение собственников помещений в здании, находящемся на неделимом земельном участке, для оформления права собственности на данный земельный участок невозможно, например, из-за нежелания или отсутствия одного из субъектов.

1.3. Статьей 23 Земельного кодекса предусматривается установление публичного сервитута для "использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры". В то же время, не устанавливается публичный сервитут при строительстве новых или реконструкции существующих инженерных сетей, связанной с использованием земель, находящихся в частной или государственной собственности. Предлагается внести соответствующее дополнение в указанную статью.

1.4. Требует уточнения используемый в пунктах 5, 7, 8 статьи 36 ЗК РФ термин "кадастровая карта (план) земельного участка".

Согласно техническим нормам, разработанным Росземкадастром для проведения землеустроительных работ, названного документа не существует. Имеются два совершенно различных документа: карта (план) земельного участка и кадастровый план земельного участка.

1.5. Необходимо более четко определить правовой режим такого объекта земельных отношений, как "часть земельного участка", установив исчерпывающий перечень случаев, когда он может отчуждаться или передаваться в пользование.

Действующее законодательство, в частности Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", допускает участие в обороте частей земельного участка. Однако способ индивидуализации земельного участка строго определен Федеральным законом от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (статья 14) и предусматривает наличие кадастрового номера и внесение земельного участка в единый реестр земель. Именно этот момент и должен определять появление земельного участка как объекта прав, также по этому пути сегодня идет судебная практика.

1.6. Требует уточнения положение ЗК РФ об ограничении в обороте "земельных участков_оборонной промышленности" (подпункт 5 пункта 5 статьи 27).

В соответствии с указанной статьей земельные участки оборонной промышленности являются ограниченными в обороте. В законодательстве отсутствует определение, какие предприятия и организации относятся к "оборонной промышленности". Кроме того, в складывающейся экономической ситуации нецелесообразно ограничивать в обороте земельные участки, на которых расположены акционерные общества, относящиеся к оборонной промышленности.

В связи с изложенным предлагается внести уточнение в статьи 27 и 87 ЗК РФ, устанавливающее, что ограниченными в обороте являются земельные участки, на которых расположены федеральные государственные унитарные предприятия оборонно-промышленного комплекса (их перечень определен Сводным реестром организаций оборонно-промышленного комплекса). При принятии в установленном законодательством порядке решения о приватизации предприятия ограничения в обороте с занимаемого им земельного участка снимаются.

Предлагаемые уточнения позволят создавать единые имущественные комплексы из оборонных акционерных обществ со всеми вытекающими положительными последствиями из такого статуса.

1.7. Во избежание неясности в толковании исчисления срока, в течение которого заявитель может получить решение о предоставлении ему земельного участка, следует внести дополнение в статьи 28, 31, 32 ЗК РФ, указав, что заявление о предоставлении земельного участка подается после проведения работ по формированию земельного участка.

Согласно пункту 2 статьи 31 ЗК РФ выбор участка требует проведения процедур согласования с соответствующими государственными и муниципальными органами в случаях, предусмотренных федеральным законом. На сегодняшний день вся процедура согласования возложена на заявителя, что нельзя признать обоснованным. В указанном пункте говорится, что необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспеченности этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой и прочее предоставляется согласующими органами по запросу органа местного самоуправления в двухнедельный срок со дня получения запроса. Представляется целесообразным процедуру согласования проводить между соответствующими органами государственного и муниципального управления без участия заявителя и в сроки до одного месяца.

1.8. Одним из пробелов является отсутствие процедуры предоставления земельных участков для жилищного строительства гражданам, имеющим право на бесплатное получение земли в собственность.

В соответствии со статьей 30-1 ЗК РФ земельные участки для жилищного строительства предоставляются в собственность исключительно на торгах. Вместе с тем пункт 2 статьи 28 говорит о том, что предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В частности, такое право установлено в статье 5 Закона РФ от 15.01.1993 N 4301-1 "О статусе героев Советского Союза, героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы". Но процедура предоставления законом не урегулирована, поскольку статья 30-1 ЗК РФ устанавливает лишь один порядок - аукционный, а статья 34 Земельного кодекса РФ регулирует порядок предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством.

1.9. В сообщении о проведении аукциона по продаже земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договоров аренды указанных участков в существенных условиях договора предлагается указывать максимальный срок осуществления жилищного строительства (дополнение в подпункт 9 пункта 10 статьи 38-1 ЗК РФ).

1.10. Согласно пункта 3 статьи 38-1 ЗК РФ аукцион по продаже земельного участка для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение аренды такого земельного участка является открытым по составу участников и по форме подачи заявки. Участник аукциона или его представитель должны непосредственно принять участие в аукционе. В сельской местности местом проведения аукциона, как правило, является районный центр, учитывая существующую транспортную схему добраться в районный центр из отдаленных национальных поселков трудно. Предлагается в таких районах аукционы (торги) по продаже земельных участков проводить закрытыми по форме подачи предложений.

1.11. В целях учета принципиальных особенностей горного землепользования следует дополнить в ЗК РФ категорию земель "земли промышленности и иного специального назначения" новым видом - "земли для осуществления недропользования".

В отдельных статьях Земельного кодекса даны соответствующие характеристики и установлены особенности правового режима земель, входящих в эту категорию. Земли для осуществления недропользования, имеющие не меньшие специфические особенности, не урегулированы отдельно. Горное землепользование имеет много особенностей, не учитываемых Земельным кодексом. В связи с этим необходимо дополнительно регламентировать в отдельных статьях ЗК РФ вопросы, связанные со статусом земель для осуществления недропользования. В частности, определить соотношение объектов: "участок недр", "горный отвод" и "земельный участок, предоставленный в целях недропользования". Кроме того, земельный участок для осуществления недропользования должен обязательно находиться в государственной собственности (так же как и сами недра) и быть свободным от прав на него третьих лиц.

2. Совершенствование нормативного правового регулирования в области платы за использование земли

2.1. Арендная плата

Возможность сдачи в аренду земель, принадлежащих государственным или муниципальным органам, предусматривается Земельным кодексом Российской Федерации. Конкретный порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (п. 4 ст. 65 ЗК РФ).

Правительство вправе устанавливать общие начала определения арендной платы при аренде государственных или муниципальных земельных участков (п. 4 ст. 22 ЗК РФ). В связи с этим можно упомянуть лишь о Распоряжении Минимущества России от 10 апреля 2003 года N 1102-р "Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости права аренды земельных участков", устанавливающем основные подходы к определению рыночной стоимости права аренды земельных участков*(25). До настоящего времени соответствующий нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации отсутствует, в связи с чем существует пробел на федеральном уровне в правовом регулировании арендной платы за государственные и муниципальные земли. Это влечет ряд негативных последствий: .

- принятие разрозненных нормативно-правовых актов на региональном и местном уровнях (так, в ряде территорий, политика местных властей при определении арендных отношений не вполне соизмеряется с общерегиональной направленностью формирования ставок арендной платы и не способствует росту количества лиц, занимающихся или желающих заниматься предпринимательской деятельностью на подведомственных им территориях)*(26);

- бессистемное установление размеров арендной платы, различных для каждой территории, и практически произвольное ее изменение арендодателем в одностороннем порядке без учета интересов арендаторов земельных участков. Это создает неопределенность в отношениях между сторонами договора аренды земли, и, как следствие, невозможность арендаторов прогнозировать размеры платежей за землю;

- применение уравнительного подхода, при котором ценовое разделение в зависимости от места нахождения участка вообще не производится. Подобная ситуация представляется недопустимой, поскольку может привести (а вполне возможно и приводит) к злоупотреблению местных властей при выборе арендатора и к попыткам неформальной компенсации объективно существующей разницы в стоимости аренды отдельных земельных участков, т.е. коррупции;

- искажение экономической логики при сопоставлении размеров земельного налога и арендной платы: по земельному налогу произошел переход на новую базу - кадастровую стоимость, а по арендной платы в ряде муниципальных образований применяются проиндексированные суммы 2005 года, основанные на недействующей ставке земельного налога с поправочными коэффициентами.

Учитывая изложенное, существует настоятельная потребность в разработке и принятии Правительством Российской Федерации нормативного правового акта, регулирующего общие начала и общий порядок установления и взимания арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.

Наряду с этим требует законодательного урегулирования вопрос установления льгот либо освобождения от арендной платы за землю отдельных землепользователей, выпускающих уникальную продукцию в рамках государственных заказов, деятельность которых связана с необходимость использовать большие по площади земельные участки, а также транспортных организаций. Например, производителей авиационной техники от платы за использование земельных участков аэродромов и прилегающих к ним зон безопасности аэродромов. В противном случае разработчик и изготовитель авиационной техники вынужден стоимость аренды огромных и не используемых им непосредственно площадей закладывать в стоимость проводимых им научно-исследовательских, опытно-конструкторских и других работ по созданию новых образцов авиационной техники. Последнее приводит к значительному удорожанию этих работ, понижает конкурентоспособность продукции и в целом негативно скажется на положении авиационной отрасли. Учитывая, что часть работ осуществляется в рамках государственных заказов со строго лимитированными средствами, ситуация с внесением арендной платы за использование аэродрома в структуру цены государственных контрактов на проведение НИР, ОКР, производство и поставку авиационной техники выглядит абсурдной.

2.2. Земельный налог

Проблема налогообложения субъектов предпринимательского сектора всегда была весьма актуальной и значимой в силу ряда обстоятельств:

во-первых, уплата земельного налога затрагивает интересы большинства субъектов предпринимательской деятельности, поскольку земля - основа и источник производства;

во-вторых, регулирование земельного налога сравнительно недавно (окончательно с 01.01.2006 г.) перешло с уровня субъекта Федерации на уровень местного самоуправления, являющийся наиболее приближенной к местности и зачастую наименее развитой властной структурой;

в-третьих, на порядок установления земельного налога оказала влияние реформа местного самоуправления в части разделения полномочий между муниципальными районами и поселениями.

Наиболее часто встречающиеся проблемы в этой сфере:

- отсутствие дифференциации налоговых ставок, либо ставки слабо дифференцированы, а сам размер ставки имеет максимально допустимое Налоговым кодексом значение;

- мало положений, стимулирующих активность субъектов малого предпринимательства, а также предпринимательскую деятельность в отдельных отраслях (торговли, строительства и т.д.);

- льготы по земельному налогу, часто отвечают интересам лишь отдельных категорий физических лиц и части юридических лиц либо учрежденных органами власти, либо финансируемых из средств бюджета соответствующего уровня.

В частности, следует обратить внимание на проблему, касающуюся налогообложения земель транспорта, занимаемых речными портами общего пользования и предприятиями внутренних водных путей. С введением земельного налога для организаций речного транспорта новой главой 31 Налогового кодекса Российской Федерации были отменены льготы по взиманию платы за землю, предусмотренные Законом Российской Федерации от 11.10.1991 года N 1738-1 "О плате за землю" (статья 12), что существенно ухудшило положение водного транспорта общего пользования, тем более что земли, занимаемые портами общего пользования находятся в границах земель поселений, т.е. относятся к землям с наивысшей кадастровой стоимостью.

Вместе с тем на сегодняшний день одним из факторов, снижающих конкурентоспособность Российских товаров и в целом экономики страны, является значительная величина транспортной составляющей в цене товаров и услуг, которая по сравнению с условиями европейского рынка в 2 - 3 раза выше. Водный транспорт, как самый экологический, энерго- и ресурсосберегающий имеет различные преференции во всех экономически развитых странах, чем обеспечивается его динамичное развитие и высокая конкурентоспособность на общеевропейском рынке транспортных услуг.

2.3. Методики кадастровой оценки отдельных категорий земель

Справедливость и экономическая обоснованность размера арендных платежей и земельного налога напрямую зависят от результатов кадастровой оценки, поэтому полагаем, что:

1) необходимо совершенствовать методики кадастровой оценки отдельных категорий земель (в ряде случаев методики государственной кадастровой оценки земель непрозрачны, заложенный в них алгоритм расчета кадастровой стоимости земли позволяет вносить произвольные корректировки в расчеты и подгонять получаемые результаты под заданные цели);

2) федеральные стандарты оценки и методические указания по их применению, применяемые в них процедуры и правила расчета налогооблагаемой базы должны быть прозрачны и понятны налогоплательщикам;

3) следует разработать методические документы в отношении установления оценки ущерба от резервирования земель для государственных и муниципальных нужд;

4) следует предусмотреть возможность привлечения независимого оценщика для проведения кадастровой оценки земли;

5) следует предусмотреть механизм досудебного и судебного обжалования результатов кадастровой оценки, установить срок для ее обжалования (наличие подобных процедур позволит налогоплательщикам эффективнее защищать свои права).

3. Внесение изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности

Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" установлены условия переоформления в собственность или аренду земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, собственниками расположенных на них зданий, строений, сооружений (объектов недвижимого имущества).

Здесь в качестве положительного момента следует отметить сохранение в законопроекте на федеральном уровне возможности установления общих начал арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на чем всегда настаивала ТПП РФ.

Вместе с тем, учитывая важное значение данного закона для формирования "единых объектов недвижимости", следует обратить внимание на его отдельные положения, которые могут стать факторами, сдерживающими приобретение в собственность земельных участков и формирование "единых объектов недвижимости":

- установленный до 1 января 2010 года срок завершения переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобретение в собственность, который в дальнейшем потребует продления;

- отсутствует закрытый перечень оснований для отказа в удовлетворении заявления о приобретении прав на земельный участок, что повышает вероятность появления дополнительных административных барьеров при переоформлении;

- в поселениях с численностью свыше 3 млн. человек одновременно с приобретением в собственность земельных участков на предусмотренных законом льготных условиях устанавливается неоправданное ограничение прав на землю в виде запрета на строительство или реконструкцию зданий, строений, сооружений;

Последнее положение обладает высокой степенью коррупционности, и станет в руках чиновника средством давления на землепользователя в целях понудить его под угрозой установления запрета на осуществление реконструкции и строительства переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды, а не право собственности, что выгоднее для бюджетов поселений с численностью населения свыше 3 миллионов человек. По заверениям представителей государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, в отличие от города Москвы, они не будут использовать эту возможность.

По результатам правоприменительной практики может возникнуть необходимость в совершенствовании перечисленных выше положений закона.

4. Внесение изменений в законодательные акты в части совершенствования порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд

Федеральный закон от 10.05.2007 года N 69-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон) предусматривает создание механизма резервирования для указанных случаев.

Вместе с тем принятый Закон содержит ряд внутренних противоречий и неточностей, которые так и не были устранены в ходе его доработки. По-видимому, в ходе правоприменительной практики также выявятся пробелы, что потребует внесения в него изменений. Следует обратить внимание на:

- отсутствие в Законе нормы о запрете повторного резервирования;

Установлено, что предельный срок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд не может превышать 7 лет. Таким образом, ничто не помешает по истечении семи лет установить новое резервирование на тот же срок;

- требует законодательного урегулирования ситуация, когда резервирование земельного участка явится препятствием для переоформления этого участка в собственность на льготных условиях;

В соответствии с Законом не подлежат отчуждению расположенные в границах зарезервированных для указанных нужд земель участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Указанные земельные участки не могут предоставляться в собственность граждан и юридических лиц. Таким образом, на срок резервирования (7 лет) собственники зданий и предприятий автоматически лишаются права на переоформление участков в собственность и могут взять их только в аренду.

Вероятна ситуация, когда срок, предоставленный на переоформление на льготных условиях земельных участков под приватизированными предприятиями в собственность, завершится ранее, чем срок резервирования. При этом цели резервирования не будут реализованы и земельный участок не будет изъят. В таком случае собственнику предприятия придется выкупать земельный участок по его полной кадастровой стоимости. Взыскать убытки, понесенные в связи с резервированием, ему будет непросто. Поэтому для случаев отмены решения о резервировании либо истечения срока действия резервирования (если в течение этого срока решение об изъятии земельного участка не принято) должны быть урегулированы вопросы компенсаций владельцам земельных участков за наложение на них ограничений, связанных с резервированием;

- Закон предусматривает резервирование земель для государственных или муниципальных нужд. При этом в Законе отсутствует определение понятия такого объекта резервирования, не указано, каким образом объект резервирования будет определяться на местности и отграничиваться от объектов земельных отношений;

- сохранена допускающая неоднозначное толкование редакция дополнения в пункт 3 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", в соответствии с которой по соглашению сторон фактически может устанавливаться срок аренды зарезервированного земельного участка, превышающий срок резервирования.

- исключено указание на то, что резервирование земельных участков допускается исключительно в связи с запланированным изъятием их путем выкупа для государственных или муниципальных нужд. Наряду с этим отсутствует ответственность за резервирование земельного участка, если его изъятие впоследствии не будет осуществлено, что будет стимулировать резервирование земель "про запас";

- порядок резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд определяется не законом, а подзаконным нормативным актом, принимаемым Правительством Российской Федерации.

Таким образом, Законом допускается резервирование земель для весьма широкого перечня случаев на основании решений органов государственной власти или местного самоуправления в соответствии с порядком, определяемым подзаконным нормативным актом, что создает мощный инструмент административного влияния на собственников расположенных на земельных участках объектов недвижимости.

5. Проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд" (далее - законопроект) разработан Правительством Российской Федерации в развитие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд" и направлен на устранение недостатков и неточностей в правовом регулировании порядка изъятия земельных участков государственных и муниципальных нужд и предусматривает внесение изменений в ГК РФ, ЗК РФ и ряд других законодательных актов. В частности, определяется перечень документов, необходимых для рассмотрения заявления об изъятии и предоставлении земельного участка, порядок и сроки принятия решения об изъятии участка, устанавливаются основания для отказа в удовлетворении заявления об изъятии и предоставлении земельного участка, порядок извещения собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков.

Вместе с тем ряд положений законопроекта требует дальнейшей корректировки. Так, изменения, вносимые в:

- пункт 1 статьи 239 ГК РФ оставляют неопределенным вопрос о том, кем может осуществляться выкуп недвижимого имущества, расположенного на изымаемом земельном участке. Согласно действующей редакции данной статьи выкуп указанного имущества осуществляется государством. Представляется, что выкуп недвижимого имущества должен осуществляться тем субъектом, для нужд которого изымается земельный участок;

- пункт 3 статьи 279 ГК РФ исключают слово "письменно" и тем самым предусматривают уведомление собственника земельного участка о предстоящем его изъятии (не позднее чем за один год) через печатное издание. Такие источники, как правило, малодоступны рядовым гражданам и собственник может своевременно не узнать о принятом решении, с которым связаны важные юридически значимые последствия. Полагаем, что следует сохранить обязанность письменного уведомления о предстоящем изъятии;

- пункт 4 статьи 279 (новая редакция пункта) в отличие от действующего порядка, когда регистрируется любое решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, предусматривают регистрацию лишь таких решений об изъятии, которые содержат ограничения прав собственника земельного участка. Тем самым нарушается принцип публичности записей о правах на недвижимость, подрывается доверие к самому институту их государственной регистрации, провоцируются мошеннические сделки с подлежащими изъятию участками;

- пункт 5 статьи 279 (новая редакция пункта) ущемляют права собственника земельного участка, поскольку в отличие от действующей редакции предусматривает выкуп части земельного участка без согласия собственника;

- статью 280 ГК РФ дополняют частью второй, предусматривающей что собственник изымаемого земельного участка может требовать выкупа вещей, являющихся принадлежностью этого участка. Таким образом, исходя из формулировки статьи 135 ГК РФ, согласно которой принадлежностью является вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим предназначением, к принадлежности земельного участка нельзя отнести здания, строения и т.п. Вместе с тем действующее законодательство исходит из необходимости полного возмещения убытков, вызванных изъятием земельных участков для указанных нужд;

- статью 279 (новый пункт 4-1) предусматривают, что решение об изъятии земельного участка в обязательном порядке влечет изменение или расторжение договоров, заключенных собственником в отношении данного участка. Полагаем, что вместо императивной формулировки следует лишь предоставить такую возможность в случае необходимости.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

7. Проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием правового регулирования сервитутов" призван упростить оформление прав на земельные участки под объектами линейной инфраструктуры для компаний, имеющих в собственности указанные объекты, на земельные участки для проведения изыскательских или исследовательских работ и т.п., уменьшить расходы компаний на оформление и использование этих земельных участков, а также защитить права и законные интересы собственников земельных участков и землепользователей при размещении на них указанных объектов. Предоставлять земельные участки под линейными объектами предполагается на основании публичного сервитута, устанавливаемого по решению органов государственной власти или органов местного самоуправления. Регулируются также случаи установления сервитута, возникающего из соглашения двух лиц (то есть частного сервитута). Установление публичного сервитута предполагается сделать исключением, отдав предпочтение частным сервитутам.

Законопроектом вносятся изменения в Гражданский кодекс. Предусматривается, право сервитута может включать в себя право строительства, обслуживания и ремонта линейных объектов. Основной задачей является установление правового статуса использования поверхности земли под (над) этими объектами.

Отдельно регулируется процедура предоставления земли под строительство линейных объектов, так как в период строительства требуется, как правило, полное занятие земельного участка, что предполагает возмещение убытков собственникам земельного участка. Публичный сервитут, если его осуществление не препятствует основной хозяйственной деятельности на обременяемом земельном участке, предполагает безвозмездность использования земли. В то же время в случае причинения установлением сервитутов убытков, владельцам участков должно быть обеспечено полное их возмещение. Законопроект запрещает установление сервитута, в результате которого собственник лишается возможности использовать земельный участок по целевому назначению. В таких случаях заинтересованное лицо обязано купить или взять в аренду соответствующий земельный участок.

Среди необходимых, на наш взгляд, направлений доработки законопроекта следует отметить, что:

в целях устранения разночтений в Гражданском кодексе Российской Федерации должны быть зафиксированы понятия "публичный сервитут" и "сервитут (частный сервитут)";

целесообразно сохранить возможность взимания платы за пользование земельным участком как более удобный для применения инструмент по сравнению с возмещением убытков в результате установления сервитута. Плата может устанавливаться фиксированного размера либо в определенных границах для конкретных случаев, установления публичных сервитутов. Предоставление на основании публичного сервитута бесплатного права пользования чужой собственностью ущемляет права собственника земельного участка. Убытки при осуществлении сервитута возникают не всегда, кроме того, весьма сложным и длительным является процесс их определения, подтверждения и взыскания в судебном порядке;

предлагается сохранить возможность краткосрочной аренды земельных участков для изыскательских работ и государственных или муниципальных нужд;

необходимо сохранить обязанность арендатора привести участок по завершении работ в состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением, поскольку действующий в настоящее время порядок гораздо проще реализовать, чем решить этот вопрос путем взыскания убытков. Иначе собственник (или пользователь) земельного участка должен будет выполнить работы по приведению участка в пригодное для использования состояние, а затем уже взыскивать понесенные убытки;

следует разграничить полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению публичных сервитутов;

в тех случаях, когда установление публичных сервитутов затрагивает интересы жителей той или иной местности, установление публичного сервитута должно осуществляться с учетом результата общественных слушаний.

8. Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации с целью упорядочения садоводческой и дачной застройки" связан с тем, что в настоящее время происходит повсеместная застройка земель сельскохозяйственного назначения так называемым "дачными домиками", по существу являющимися индивидуальными жилыми домами. Тем самым застраиваются ценные продуктивные сельскохозяйственные земли.

В целях упорядочения дачной застройки законопроект запрещает предоставление земельных участков для указанных целей из земель сельскохозяйственного назначения и предусматривает возможность размещения дачных строений исключительного на землях населенных пунктов, а также устанавливает обязанности органов местного самоуправления по созданию социальной и бытовой инфраструктуры в пределах дачной местности. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные в целях ведения дачного хозяйства, предлагается признать расположенными на землях населенных пунктов и включить в черту близлежащего населенного пункта либо образовать новый населенный пункт. В дальнейшем продажу для указанных целей земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или продажу права на заключение договоров аренды земельных участков для дачного строительства предлагается осуществлять на торгах.

В рамках законопроекта также уточняются условия предоставления земельных участков для ведения садоводческого и огороднического хозяйства, в частности, предлагается установить возможность приобретения таких участков в аренду.

9. Проект федерального закона N 330901-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства" направлен на усовершенствование действующей процедуры землеустройства и разрешение ряда проблем, выявленных по итогам обобщения правоприменительной практики, предусматривает разделение понятий землеустройства в отношении земли как природного ресурса и землеустройства в отношении земельных участков, частей земельных участков и зон с особыми условиями использования территорий. При доработке ко 2 чтению законопроект претерпел существенные изменения, в том числе название законопроекта изменено на: "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений".

Принятие законопроекта призвано способствовать вовлечению в гражданский оборот земельных участков. Вместе с тем проект закона требует дополнительной доработки:

- на наш взгляд, не следует устанавливать чрезмерно большое количество обязательных сведений для описания земельного участка как объекта недвижимости (это повлечет на практике к возникновению ситуаций, когда при описании земельных участков по каким-либо причинам будут указаны не все эти сведения, что может явиться основанием для признания договоров отчуждения земельных участков (или иных договоров) незаключенными, возникновению споров между участниками сделок с земельными участками, что может негативно отразиться на стабильности гражданского оборота земельных участков в целом);

- во избежание появления коллизий и споров в процессе применения требуется четко прописать процесс возникновения права собственности на землю в связи с введением нового, ранее не предусматривавшегося гражданским законодательством основания возникновения прав на землю - "перераспределения земельных участков";

В новой главе III.1 Формирование земельных участков, которой предлагается дополнить Федеральный закон "О землеустройстве" процесс перераспределения описан как процесс проведения землеустроительных работ, осуществляемый с согласия собственников земельных участков. Однако, на наш взгляд, данный процесс правильнее было бы описывать как гражданско-правовую сделку между собственниками земельных участков, участвующих в процессе перераспределения, со всеми вытекающими из этого последствиями: единым документом, подписанным собственниками земельных участков и выражающего их волю на проведение перераспределения, законодательно установленными существенными условиями данного документа, установленными требованиями к его форме и т.д.;

- доработанным ко 2 чтению вариантом законопроекта предлагается дополнение, согласно которому "недвижимые вещи могут находиться в составе сложной вещи, если они находятся в собственности одного лица и объединены одним целевым назначением" и "однородные недвижимые вещи могут включаться в состав сложной вещи" (часть первая статьи 134 ГК РФ), требующее уточнения, поскольку в действующей редакции указанной статьи идет речь о разнородных вещах, позволяющих идентифицировать их среди подобных объектов;

- в доработанном ко 2 чтению варианте законопроекта ввиду ненадлежащего использования земельного участка предусматривается его продажа на публичных торгах, минуя стадию изъятия таких земельных участков (новая редакция статьей 284 - 286 ГК РФ). Поскольку неясен механизм реализации данных нововведений на практике, они требуют дополнительной проработки;

- требуется приведение в соответствие используемых в проекте закона понятий с понятиями, содержащимися в других законодательных актах Российской Федерации.

Список проектов законодательных актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд"	Разработан Правительством Российской Федерации
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием правового регулирования сервитутов"	Разработан Правительством Российской Федерации
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации с целью упорядочения садоводческой и дачной застройки"	Разработан Правительством Российской Федерации
4.	Внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности	Требуется разработка
5.	Внесение изменений в законодательные акты в части совершенствования порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд	Требуется разработка
6.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации"	Требуется разработка

1.18. Вопросы охраны окружающей среды

1.18.1. Текущее состояние законодательства в области
охраны окружающей среды

Начиная с принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, правовое регулирование отношений в области экологии и охраны окружающей среды получило отражение в разработке целого ряда кодицифицированных правовых актов и федеральных законов, регулирующих различные направления хозяйственной деятельности и природопользования. К ним относятся: Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, а также федеральные законы: о федеральном бюджете на очередной год и на плановый период, "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О безопасности гидротехнических сооружений", "Об атмосферном воздухе", "Об отходах производства и потребления" и другие.

Базовым актом федерального уровня в этой области является Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон), заменивший действовавший ранее Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-I "Об охране окружающей природной среды". Новый Закон дал широкий перечень основных понятий и определений в области охраны окружающей среды, законодательно закрепил основные принципы охраны окружающей среды, предусмотрел создание в сфере экологического контроля самостоятельного независимого контрольного органа государственной власти, который не может совмещать одновременно функции хозяйственного использования природных ресурсов. В целях реализации международно-признанного принципа "загрязнитель платит" Законом предусмотрена обязательность платы за негативное воздействие на окружающую среду, определено понятие вреда окружающей среде от хозяйственной деятельности и его компенсации, а также возможная ответственность за нарушение природоохранного законодательства.

Однако за прошедшее время с момента вступления Закона в действие так и не сформирована система законов и подзаконных актов, необходимых для его практической реализации. Не разработан порядок создания системы природоохранных нормативов, предусмотренной Законом. Не принят федеральный закон "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", не установлены налоговые и иные льготы для субъектов хозяйственной деятельности, осуществляющих внедрение наилучших существующих технологий и иные природоохранные мероприятия. Не определен механизм выполнения требований в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества. Не приняты подзаконные акты Правительства Российской Федерации, определяющие порядок государственного экологического контроля, нормирования в области охраны окружающей среды, не установлен порядок осуществления муниципального и общественного контроля.

В связи со значительным числом действующих нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов охраны окружающей среды, возникает необходимость их систематизации и кодификации, устранения внутренних противоречий, комплексном подходе к правовому регулированию экологических отношений. В настоящее время в Министерстве природных ресурсов Российской Федерации ведется разработка Экологического кодекса Российской Федерации.

1.18.2. Основные проблемы развития законодательства в сфере экологии и защиты окружающей среды

Законодательство в области охраны окружающей среды призвано обеспечить гармоничное сочетание корпоративных интересов хозяйствующих субъектов и физических лиц, участвующих в производственной деятельности, с интересами общества в целом, при условии не нанесения ущерба окружающей природной среде и сохранения ее для будущих поколений.

Требуется согласование экономического механизма регулирования природоохранной деятельности с общими бюджетными и налоговыми процессами для реализации принципа стимулирования хозяйствующих субъектов, уменьшающих негативное воздействие на окружающую среду, модернизирующих производство, снижающих потребление ресурсов.

Необходима гармонизация федерального природоохранного законодательства с международными нормами в области природопользования и охраны окружающей среды. Вместе с тем не следует решать серьезную проблему перехода к экологически чистым технологиям только путем введения жестких экологических требований (стандартов), установленных для промышленных предприятий в развитых странах с устойчивой экономикой. Переход к новому более высокому технологическому уровню производства, обеспечивающему более высокий уровень экологической безопасности, должен происходить поэтапно. Отставание России в области технологий от развитых европейских стран должно быть поэтапно ликвидировано в сроки, сопоставимые с теми, которые потребовались странам Европы для введения жестких экологических стандартов. Подобный подход позволяет надеяться, что переход на новый технологический уровень промышленного производства произойдет без нанесения значительного ущерба интересам предприятия, государства в целом и без социальных потрясений.

В настоящее время совершенствуется законодательство Российской Федерации с целью обеспечения требований соблюдения производителями экологических нормативов и стандартов, составной частью которого должно стать стимулирование предприятия на переход к наилучшим существующим технологиям. Только в этом случае будет достигнуто сокращение энерго- и ресурсопотребления, уменьшение загрязнения окружающей среды.

В период перехода промышленности на новый технологический уровень законодательство об охране окружающей среды должно отражать поэтапный характер перехода и содержать нормы, регулирующие необходимые издержки на природоохранную деятельность, которые не явились бы чрезмерно обременительными для предприятия, в частности, и для общества в целом. В случае нарушения баланса между интересами промышленности, экологической безопасностью и решением социальных вопросов рассчитывать на успех перехода промышленности на новый технологический уровень вряд ли следует. Поэтому корректно построенная нормативная правовая база и создание механизмов ее реализации - вопрос исключительно важный и требующий быстрого решения.

Планируемое вступление России в ближайшие годы в ВТО потребует от предприятий приведения технологии производства и продукции к международным экологическим стандартам. Они должны будут в сжатые сроки модернизировать производство. Правовое регулирование должно стимулировать создание действенной, мощной экологической службы организаций, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду. Переход на новую модель хозяйствования с соблюдением международных стандартов природопользования и охраны окружающей среды (ISO 14000) в части технологии производства продукции позволит осуществить комплексной подход к решению проблем экологии, эффективно использовать ресурсы предприятия, оптимизировать затраты на природопользование и частично или полностью предотвратить ущемление интересов российских производителей на международном рынке по экологическим причинам.

Плата за загрязнение окружающей среды должна иметь компенсационный, неналоговый характер и направляться на решение экологических задач в местах оказания негативного воздействия. Завышенные требования к предприятиям по скорейшей коренной модернизации производства, выплате экологических платежей и налогов в увеличенном в 5-10 раз размере, долевом финансировании региональных природоохранных мероприятий могут подорвать Российскую промышленность.

Учитывая финансовые возможности России и нерешенные социальные проблемы, стратегическим направлением совершенствования законодательства на ближайшие годы должно быть обеспечение развития в стране производства продукции, конкурентоспособной на мировом рынке, при значительном улучшении условий жизни населения и уменьшении вредного воздействия на окружающую среду путем модернизации производства и достижения допустимых для России норм экологической безопасности. ООН также определяет в числе мировой "наилучшей практики" устойчивого развития достижение одновременно экономических, экологических и социальных результатов.

Как уже упоминалось выше Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" на данный момент не привел к практическим результатам в части создания действенных механизмов регулирования природопользования. В случае принятия в рассматриваемый период Экологического кодекса Российской Федерации он будет отменен также как и федеральные законы "Об охране атмосферного воздуха", "Об отходах производства и потребления", поскольку их положения войдут в состав кодекса. Однако до этого момента для того, чтобы заложенные в Законе механизмы заработали необходимо принятие ряда нормативных правовых актов, из которых наиболее значимыми для предпринимателей являются:

внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды",

внесение изменений в Федеральный закон # 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения",

принятие федерального закона "О плате за негативное воздействие" и корректировка в соответствии с ним постановлений Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и от 12 июня 2003 года N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления",

принятие постановления Правительства Российской Федерации о нормировании в области охраны окружающей среды,

принятие постановления Правительства Российской Федерации по осуществлению государственного экологического контроля.

В Федеральный закон "Об охране окружающей среды" необходимо внести изменения и дополнения, направленные на:

закрепление целевого характера использования средств, получаемых от платы за негативное воздействие на окружающую среду, для предотвращения и ликвидации последствий таких воздействий (это потребует одновременного внесения изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации),

определение характера платы за негативное воздействие на окружающую среду как неналогового компенсационного платежа, взимаемого за воздействие на окружающую среду, превышающее нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, допустимое размещение отходов,

уточнение, что плата за негативное воздействие на окружающую среду может взиматься только при установлении соответствующих нормативов таких воздействий,

а также ориентироваться не только на нормативы качества окружающей среды, но и на нормативы допустимого воздействия, которые должны поэтапно приближаться к технологическим нормативам, соответствующим наилучшим имеющимся технологиям производств,

внести ряд изменений редакционного и уточняющего характера.

Природоохранным законодательством предусмотрена выдача предприятиям не только нормативов, но и лимитов на негативное воздействие, что следует учесть в формулировке соответствующей статьи Федерального закона "Об охране окружающей среды", предусматривающей ответственность субъектов хозяйственной деятельности за превышение установленных в разрешительных документах нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

В подзаконных нормативных актах в области экологии и природопользования предусматривается возможность получать органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам безвозмездно от природопользователей информацию, необходимую для выполнения возложенных на них задач. Эти положения используются для перекладывания части обязанностей по осуществлению государственного экологического мониторинга на природопользователей, осуществляющих производственный контроль. Производственный контроль проводится на территории предприятия по ограниченным показателям в соответствии с установленными сроками и не может подменять государственный экологический мониторинг, поэтому в текст нормативных правовых актов следует внести соответствующие уточнения.

В современных экономических условиях необходима государственная финансовая поддержка природоохранной деятельности через федеральные и региональные целевые экологические программы - как механизм участия государства в ликвидации последствий антропогенного воздействия на окружающую среду в результате деятельности государственных предприятий, действовавших в предшествующие годы. В частности, требуется разработка и финансирование Федеральной целевой программы "Отходы производства и потребления (2008 - 2012 годы)".

В сфере обращения с отходами производства и потребления многие нормативные и методические документы значительно устарели, не соответствуют не только современному научно-техническому уровню, но и находятся в серьезном противоречии с международными нормами и правилами. Существующая система управления не только не стимулирует процессы ликвидации и переработки отходов, а скорее способствует их накоплению на территориях предприятий и в местах для этого не предназначенных.

Единые и весьма жесткие требования предъявляются, как к крупным промышленным предприятиям, на которых образуются большие объемы отходов различных классов опасности, так и к предприятиям непроизводственной сферы, отходы которых почти не представляют опасности для населения и окружающей среды. Причем эти требования влекут увеличение объема разрешительной документации и рост затрат на ее оформление.

В процедурах получения разрешений на обращение с отходами, необходимых сегодня практически всем юридическим и физическим лицам, участвуют сразу несколько ведомств - Ростехнадзор, Росприроднадзор, Роспотребнадзор, полномочия которых переплетаются и в ряде случаев дублируются. В результате получить лицензию на право обращения с опасными отходами стало настолько сложно, что в России, где в настоящее время складировано более 15 миллиардов тонн отходов, этот документ в последнее время смогла получить лишь незначительная часть предприятий.

В частности это связано с тем, что Федеральным законом от 02.07.2005 N 80-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", изменившие формулировку подлежащей лицензированию деятельности с "деятельности по обращению с опасными отходами" на "деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов". Это дало основание Ростехнадзору (приказом от 07.10.2005 г. N 713) прекратить лицензирование деятельности по "обращению с отходами" при сохранении в статье 9 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" требования о лицензировании указанной деятельности. Только после утверждения постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.2006 г. N 524 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (далее - Положение) лицензирование указанной деятельности возобновилось. Вместе с тем в Положении закреплено определение класса опасности отходов, как для окружающей среды, так и для здоровья человека, т.е. проведение двойной паспортизации отходов. При этом два федеральных органа исполнительной власти (Ростехнадзор, Роспотребнадзор) предлагают два подхода по установлению класса опасности/токсичности отхода, схожие по основной методологии, но различные по делению на классы. В весьма сложных процедурах получения лицензий на указанную деятельность в соответствии с Положением теперь задействованы сразу несколько ведомств, что является серьезным административным барьером, препятствующим получению предприятиями этого документа. Благодаря этому, многие предприятия, в особенности осуществляющие деятельность в нескольких субъектах Российской Федерации, не могут получить лицензию на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, и, соответственно не получат лимит на размещение отходов, без чего фактически не имеют права осуществлять производственную деятельность. Для устранения указанных противоречий требуется внесение изменений в федеральные законы "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об отходах производства и потребления" и постановления Правительства Российской Федерации, в целях уточнения компетенции Роспотребнадзора и Ростехнадзора в области регулирования обращения с отходами и устранения излишних административных барьеров.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату постановления Правительства РФ N 524 следует читать как "26.08.2006 г."

В Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" требуется внесение изменений в части уточнения полномочий Роспотребнадзора в области обращения с отходами производства и потребления, к которым, полагаем, должны относиться только отходы, подлежащие переработке или вторичному использованию, а не захораниваемые отходы, не подлежащие дальнейшему использованию.

В целях устранения излишних административных барьеров в области обращения с отходами в ТПП России разработаны предложения по внесению изменений в проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (далее - законопроект).

В частности, предлагается:

1) сократить перечень отходов, относящихся в соответствии с действующим законодательством к опасным и подлежащим жесткому контролю, для чего:

- из понятия "опасных отходов" исключаются отходы 4 и 5 классов опасности (мало опасные и практически неопасные отходы);

- сужается круг подлежащей лицензированию деятельности по обращению с опасными отходами (получение лицензии на обращение с отходами только для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, специализирующихся на сборе, использовании, обезвреживании, транспортировании, переработке, захоронении отходов, получаемых от сторонних юридических и физических лиц);

2) из понятия "обращение с отходами" исключается деятельность, в процессе которой образуются отходы (Это связано с тем, что отходы образуются в процессе любой деятельности и дополнительное регулирование ее Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" является избыточным. Таким образом, обращение с отходами ограничивается деятельностью по сбору, переработке, использованию, обезвреживанию, транспортированию, хранению и захоронению отходов);

3) из понятия "хранение отходов" исключается содержание отходов в объектах размещения отходов сроком менее 3 лет (т.е. накопление отходов в специально предусмотренных местах для их последующего использования, обезвреживания, транспортирования или размещения), и вводится понятие "накопление отходов";

4) понятие "лимиты на размещение отходов" предлагается изложить как устанавливаемые ограничения при размещении отходов каждого вида;

5) исключается как избыточное требование о разработке проектов нормативов образования отходов, поскольку количество образующихся отходов определяется технологией производственного процесса;

6) сужается круг лиц, допущенных к обращению с опасными отходами, которым требуется проходить профессиональную подготовку. Полагаем, что такую подготовку должны иметь только работники, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, ответственные за работу с отходами, допущенные к обращению с отходами;

7) в новой редакции статьи 16, устанавливающей требования к транспортированию опасных отходов, предусматривается, что транспортирование отходов должно осуществляться с использованием специально оборудованных транспортных средств и при наличии товарно-транспортной накладной с указанием количества транспортируемых отходов, цели и места назначения их транспортирования. Хрупкие, жидкие, сыпучие отходы, а также отходы, выделяющие загрязняющие вещества в воздух, должны перевозиться в таре, исключающей их розлив, рассыпание, пыление и иные способы поступления загрязняющих веществ в окружающую среду при транспортировке отходов;

8) уточняются требования к согласованию надзорным органом лимитов на размещение отходов, для чего должны соблюдаться следующие условия:

- наличие обоснования количества отходов каждого вида, подлежащего размещению;

- наличие у индивидуального предпринимателя или юридического лица договора на размещение заявленного количества отходов на объектах размещения отходов, либо наличие у них собственных объектов размещения, позволяющих разместить заявленное количество отходов;

- отсутствие у индивидуального предпринимателя или юридического лица технических возможностей по использованию или обезвреживанию заявленных к размещению отходов, либо нецелесообразность такого использования или обезвреживание отходов по экономическим причинам;

9) для размещения отходов 4 и 5 класса опасности, общий объем которых не превышает определенное количество тонн в год, предлагается отказаться от требования разработки обоснования лимитов на их размещение;

10) предлагается исключить положение, предусматривающее приостановление или прекращение деятельности предпринимателей при нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

Это связано с тем, что, по мнению ТПП РФ, приостановление или прекращение деятельности предприятия допустимо только в судебном порядке в случае существенного нарушения установленных требований, повлекших серьезные негативные последствия для окружающей среды, жизни и здоровья людей. Кроме того, при размещении отходов сверх согласованных лимитов предусмотрена плата с пятикратным повышающим коэффициентом;

11) предлагается дополнить закон новыми статьями, устанавливающими особенности обращения с отходами горнодобывающего производства и связанных с ним перерабатывающих производств, а также требования к обращению с твердыми бытовыми отходами.

Помимо приведенных выше позиций предлагается уточнить формулировки отдельных положений Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и исключить дублирующие нормы

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" устанавливается, что хозяйственная и иная деятельность осуществляется на основе платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде. В развитие этого положения требуется принятие федерального закона "О плате за негативное воздействие" и внесение изменений и дополнений в постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок расчета и взимания платы.

Значительная часть предложений ТПП РФ по этому вопросу учтена в новой доработанной редакции проекта федерального закона N 216152-3 "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" (далее - законопроект), внесенного в сентября 2007 года депутатом Государственной Думы РФ В.А. Грачевым.

Законопроект рассматривает плату как механизм экономического регулирования, стимулирующий природоохранную деятельность хозяйствующих субъектов благодаря сохранению у них части платы в счет произведенных ими природоохранных мероприятий. В перечень таких природоохранных мероприятий следует включать в основном мероприятия, которые не консервируют существующий технологический уровень промышленного производств, а обеспечат переход к наилучшим существующим технологиям, отвечающим современным требованиям по экологической безопасности.

Предусматривается также возможность постепенного перехода хозяйствующих субъектов на технологическую систему нормирования, стимулируется внедрение наилучших существующих технологий (НСТ), обеспечивающих достижение минимальных значений негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу произведенной продукции, путем установления зависимости размеров платы и применяемой технологии. Для этого устанавливается переходный период, в течение которого, хозяйствующему субъекту предоставляется возможность использовать действующую либо новую систему нормирования, который, полагаем, целесообразно увеличить с предусмотренных проектом закона трех лет до пяти - семи лет.

В целях уменьшения административных барьеров и исключения практики установления размера платы в индивидуальном порядке вводится принцип декларирования платы ее плательщиками.

Согласно законопроекту субъектам Российской Федерации предоставляется право вводить плату за воздействия на окружающую среду, нормативы для которых в настоящее время не установлены (шумовые, тепловые, вибрационные, электромагнитные и т.д.). Суммы платы за указанные виды негативного воздействия будут поступать в бюджет субъекта Федерации. Вместе с тем наделение субъектов Российской Федерации правом вводить новые виды платы за негативное воздействие при отсутствии методики их расчета, создаст непредсказуемые экономические условия для плательщиков в разных регионах и приведет к тому, что величина платы может увеличиться в десятки раз ввиду естественной заинтересованности субъектов Федерации в наполнении своих бюджетов.

В связи с ограниченностью возможностей производственного и государственного экологического контроля нуждается в существенном сокращении перечень веществ, за которые взимается плата*(27). Следует рассмотреть возможность взимания платы за негативное воздействие по комплексным показателям загрязнения. Такой подход позволит обеспечить полный и своевременный государственный экологический контроль за негативным воздействием основных загрязняющих веществ и неотвратимость наказания за сверхлимитное загрязнение. Кроме того, это позволит уменьшить бюджетные затраты на проведение дорогостоящих анализов при осуществлении государственного экологического контроля.

Предлагаем исключить из законопроекта положение о внесении изменений, необоснованно исключающих действие ограничений, предусмотренных Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", в отношении плановых мероприятий по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Проект закона следует вводить в действие одновременно с основными нормативными правовыми актами, на которые имеются отсылки в законопроекте. Декларируемая в проекте система нормирования, основанная на наилучших существующих технологиях (НСТ), в настоящее время не существует и не будет действовать до принятия соответствующих подзаконных нормативных актов, регламентирующих порядок ведения Государственного реестра НСТ, устанавливающих критерии и порядок нормирования при использовании этой системы.

До настоящего времени отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопросы нормирования в области охраны окружающей среды, хотя разработка одноименного постановления Правительства Российской Федерации предусматривалась еще в 2002 году в соответствии с Планом подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона "Об охране окружающей среды", утвержденным распоряжением Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 346-р. Этот акт должен определять порядок установления природоохранных нормативов, нормативных документов в области охраны окружающей среды, регулировать вопросы организации разработки, рассмотрения, согласования и утверждения нормативов качества окружающей среды.

Совершенствование системы экологического нормирования, основной целью которой является регламентация антропогенных воздействий различных отраслей экономики на экосистемы должно учитывать опыт развитых стран (США, Японии, ФРГ и пр.), в системе экологического нормирования которых имеется целый ряд перспективных подходов, успешно применяемых за рубежом в странах с устойчивой экономикой таких, как: переход на наилучшие имеющиеся технологии; меньшее число контролируемых веществ и менее жесткие нормативы, чем в России, но обязательные к исполнению и строго контролируемые.

Модернизация системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду может осуществляться путем перехода на отраслевые нормативы, соответствующие наилучшим имеющимся технологиям, и приведения их в соответствие с международными стандартами.

Методика определения экологических нормативов и лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и лимитов на размещение отходов должна учитывать воздействие на окружающую среду при лучших доступных технологиях, реальный технологический уровень производства, ресурсно-финансовый потенциал отечественной промышленности, природно-климатические и ландшафтные условия, дифференциацию территорий по уровням антропогенного воздействия на окружающую среду, природно-восстановительный потенциал, удельную плотность населения, а также уровень загрязнения за предшествующий период в результате хозяйственной деятельности.

Совершенствование нормирования и экономического стимулирования в области охраны окружающей среды и природопользования должно основываться на поэтапном переходе промышленных предприятий к лучшим имеющимся технологиям, что обеспечит поэтапное достижение необходимых требований для предотвращения антропогенного загрязнения окружающей среды.

Существующая система нормирования воздействий, основанная на системе предельно допустимых концентраций (ПДК), дополняемая требованиями законодательства, например, такими, как запрет сброса веществ с неустановленными ПДК, создает серьезные трудности в системе контроля. Результатом этого является заведомо ограниченная и зачастую не соответствующая действительности информация о реальном экологическом состоянии окружающей среды в стране.

Необходимо уточнение основных положений и взаимосвязи системы нормативов, включающих нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

В новой системе нормирования должны быть четко определены полномочия ведомств, вопросы межведомственного сотрудничества и координации действий в области нормирования, привлечения научного потенциала производственных отраслей к формированию системы технологического нормирования, формированию государственного реестра наилучших существующих технологий.

Составной частью совершенствования федерального законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования должны стать сокращение искусственно созданных бюрократических барьеров, концентрация усилий по тем направлениям, которые являются приоритетными с точки зрения обеспечения экологической безопасности.

Вызывает обеспокоенность ситуация, сложившаяся с установлением нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых сбросов загрязняющих веществ (ПДС) в связи с введением в действие Водного кодекса Российской Федерации. С 1 января 2007 года отменен действовавший ранее порядок разработки и утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов ПДС. Нормативные правовые акты, устанавливающие новый порядок, отсутствуют. Вместо указанных документов на основании статьи 35 нового Водного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации должно определить порядок утверждения "нормативов допустимого воздействия на водные объекты" и "целевых показателей качества воды в водных объектах", при этом определения данных понятий в кодексе отсутствуют и не соответствуют понятиям, содержащимся в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".

В результате до утверждения соответствующих нормативных и методических документов предприятиям не будут выдаваться разрешения на сброс загрязняющих веществ в водные объекты, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности. В указанной ситуации предприятия должны будут либо приостановить на неопределенное время (возможно, на несколько лет) свою деятельность либо работать без разрешения на сброс в нарушение требований законодательства в области охраны окружающей среды и вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду (на водные объекты) с 25-кратным повышающим коэффициентом.

В связи с изложенным полагаем целесообразным:

- внести изменения в Водный кодекс Российской Федерации в целях приведения его положений о нормировании допустимых воздействий на водные объекты в соответствие с базовым законом - Федеральным законом "Об охране окружающей среды";

- внести поправку в Федеральный закон "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" о продлении действия нормативных правовых актов в сфере нормирования допустимого воздействия на водные объекты, действовавших до введения в действие кодекса, до утверждения новых;

- до утверждения методических документов для решения задач охраны окружающей среды, во избежание нормативно-правового вакуума, подтвердить правомочность продления действия существующих документов (в качестве рекомендательных), поскольку для подавляющей их части срок действия уже истек.

Нормативный правовой акт, регулирующий контроль в области природопользования и охраны окружающей среды должен обеспечить реализацию экологической стратегии и быть основан на системе, включающей хорошо организованную государственную природоохранную структуру, природоохранные службы хозяйствующих субъектов.

В связи с ограниченностью возможностей государственного экологического контроля в постановлении Правительства Российской Федерации по осуществлению государственного экологического контроля следует предусмотреть контроль за основными загрязняющими веществами, существенно ухудшающими качество окружающей среды в конкретном регионе.

Следует разграничить принципиальные нарушения, влекущие за собой существенное нарушение качества окружающей среды, и неоформленные в установленные сроки (возможно, не по вине предприятия) различные разрешительные документы. В соответствии с требованиями административной реформы в проектах нормативных правовых актов следует сокращать количество согласований, которые необходимо получать предприятиям. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" целесообразно предусмотреть приостановление деятельности предприятий только за существенные нарушения, а в постановлении Правительства Российской Федерации о проведении государственного экологического контроля дать определение нарушений и соответствующие им наказания.

Комплексной подход к решению проблем экологии позволит эффективно использовать ресурсы предприятия, оптимизировать затраты на природопользование и частично или полностью предотвратить ущемление интересов российских производителей на международном рынке по экологическим причинам.

При принятии нормативных правовых актов в сфере экологии необходимо учитывать, что развивающиеся страны все решительнее высказываются против ускоренного введения у себя необоснованно строгих экологических стандартов развитых европейских стран.

Список нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Экологический кодекс Российской Федерации	Требуется разработка
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды"	Требуется разработка
3.*	Проект федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду"	Имеется несколько проектов: 1. Внесен в Государственную Думу за N 216152-3 (депутат Государственной Думы В.А. Грачев, имеется официальный отзыв Правительства Российской Федерации, в целом поддерживающий концепцию законопроекта). 2. Имеется новый вариант законопроекта, разработанный Ростехнадзором
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и Градостроительный кодекс Российской Федерации"	Внесен в Государственную Думу за N 401845-4 (депутат Государственной Думы В.А. Грачев, 25.05.2007 принят в первом чтении).
5.	Проект постановления Правительства Российской Федерации "О нормировании в области охраны окружающей среды"	Имеется проект, разработанный МПР России
6.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"	Имеется законопроект, разработанный ТПП РФ
7.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"	Требуется разработка
8.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Водный кодекс Российской Федерации" и Федеральный закон "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации"	Требуется разработка
9.	Проект постановления Правительства Российской Федерации "О порядке осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды"	Имеется проект, разработанный МПР России
10.	Проект постановления Правительства Российской Федерации "О порядке ведения Государственного реестра наилучших существующих технологий"	Требует разработки
11.	Проект постановления Правительства Российской Федерации "Об отнесении технологий к категории наилучших существующих технологий"	Требует разработки

_____________________________

* За последние годы разработано несколько вариантов данного законопроекта депутатами Государственной Думы, Комитетом ТПП РФ по природопользованию и экологии, Минприроды России, Ростехнадзором. Предложения из законопроекта ТПП РФ вошли в вариант 2003 года законопроекта N 216152-3, внесенного депутатом Грачевым В.А., и частично учтены в последнем доработанном варианте этого законопроекта (от 12 сентября 2007 года). Вместе с тем, новый вариант законопроекта, разработанный Ростехнадзором, не учитывает большинство предложений, за которые выступают все это время предприниматели, а также имеет множество других замечаний и, по мнению ТПП РФ, не может быть принят за основу.

2. Развитие законодательства, регулирующего отдельные сферы предпринимательской деятельности

2.1. Законодательное обеспечение развития инновационной деятельности

2.1.1. Оценка ситуации и основные итоги деятельности ТПП России

Характерной чертой современного мирового хозяйственного развития является переход ведущих стран к новому этапу формирования инновационного общества - построению экономики, базирующейся преимущественно на генерации, распространении и использовании знаний. Инвестиции в интеллектуальный (человеческий) капитал превращаются в наиболее эффективный способ размещения ресурсов. Нематериальные активы занимают все большую долю в средствах фирм и корпораций.

Экономика России также начинает менять свой облик, становясь не только синонимом топливно-энергетической отрасли, но и диверсифицированной сложной экономической системой с развивающимся современным высокотехнологичным сектором. Государство формирует экономическую стратегию, направленную на ликвидацию российской зависимости от сырьевого сектора экономики.

Основными актами, отражающими главные направления государственной политики в области инновационного развития, являются Основы политики Российской Федерации в области развития наук и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 г., Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года, утвержденная Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике Минобрнауки России.

Поскольку изменение технологической структуры экономики является длительным и капиталоемким процессом, необходимо предварительное долгосрочное планирование таких коренных преобразований с различными вариантами развития экономики, а также всесторонний анализ последствий, Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике Минобрнауки России одобрена Концепция долгосрочного прогноза научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2025 года реализации государственной политики. Для организации такого долгосрочного прогнозирования было принято решение использовать активно применяемую в развитых странах методологию Форсайт. Отличительной особенностью новой для России методологии является не простое предвидение будущего, а объединения усилий и ресурсов различных отраслей для определения областей стратегических исследований и технологий, которые смогут принести наибольшие экономические и социальные выгоды, т.е. будущей инфраструктуры экономики и путей для ее формирования.

Вместе с тем, России будет сложно преодолеть то отставание в инновационном развитии, которое сложилось в последние десятилетия. Динамика финансирования российской науки с начала 1990-х годов характеризуется резким спадом. В настоящее время величина затрат в расчете на одного занятого исследованиями и разработками (с учетом профессорско-преподавательского состава вузов) в России в 8 раз меньше, чем в Южной Корее и в 12 раз меньше, чем в Германии.

За последние несколько лет законодательство Российской Федерации в сфере инновационной деятельности претерпело значительные изменения. Целью таких изменений стало создание благоприятных условий и стимулирование инновационной деятельности.

Базовым законом стал Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике", регулирующий отношения между субъектами научной и (или) научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и (или) научно-технической продукции (работ и услуг). Законопроект определяет основные понятия, устанавливает правовой статус субъектов научной и научно-технической деятельности, а также основы регулирования научной и научно-технической деятельности.

Федеральным законом от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О банке развития" (далее - Закон о Банке развития) был учрежден "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".

В соответствии со статьей 3 Закона о Банке развития целями деятельности банка являются обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства.

Для достижения целей своей деятельности Банк развития вправе осуществлять финансирование инвестиционных проектов, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций, а также приобретать доли (акции, паи) в уставном капитале хозяйственных обществ, а также инвестиционных и паевых инвестиционных фондов.

В настоящее время на государственном уровне особо подчеркивается необходимость создания эффективной системы исследований и разработок в области нанотехнологий, основанных на атомном и молекулярном конструировании. Нанотехнологии уже становятся ключевым направлением развития современной промышленности и науки, на их основе в долгосрочной перспективе российская экономика будет иметь возможность обеспечить повышение качества жизни граждан, национальную безопасность и поддержание высоких темпов экономического роста.

В целях реализации государственной политики в научно-технической и инновационной сфере, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической и иной установленной законом деятельности по реализации проектов в области нанотехнологий в России и за рубежом, 19 июля 2007 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" (далее - Закон о Российской корпорации нанотехнологий).

Российская корпорация нанотехнологий является некоммерческой организацией, созданной в форме государственной корпорации. Для достижения целей деятельности с положениями пункта 1 статьи 25 Федерального закона "О некоммерческих организациях" Российская корпорация нанотехнологий вправе формировать целевой капитал некоммерческой организации в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 30 декабря 2006 года N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций".

Основным предметом деятельности Корпорации является организационная и финансовая поддержка инновационной деятельности в наноиндустрии, в первую очередь, перспективных инновационных проектов.

В целях создания экспортно-ориентированной системы содействия разработкам, производству и реализации высокотехнологичной промышленной продукции в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ создана государственная корпорация "Ростехнологии".

Одними из основных функций государственной корпорации "Ростехнологии" являются содействие организациям промышленного и оборонно-промышленного комплексов в разработке, производстве, продвижении на внешний рынок и реализации высокотехнологичной промышленной продукции, привлечение инвестиций в промышленный и оборонно-промышленный комплексы; оказание содействия организациям промышленного и оборонно-промышленного комплексов в проведении прикладных исследований по перспективным направлениям развития науки и техники и во внедрении в производство передовых технологий в целях повышения уровня отечественных разработок высокотехнологичной промышленной продукции, сокращения сроков и стоимости ее создания.

Для достижения поставленных целей деятельности государственная корпорация "Ростехнологии" вправе участвовать в государственных и коммерческих проектах и программах, предусматривающих разработку, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции, создание системы продаж этой продукции, результатов интеллектуальной деятельности, работ, услуг и информации.

22 июля 2005 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Создание особых экономических зон вызвано необходимостью развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

Основными центрами внедрения инновационных видов продукции должны стать технико-внедренческие особые экономические зоны, которые уже созданы в 4 регионах - г. Санкт-Петербурге, Москве (г. Зеленоград), Московской области (г. Дубна) и Томской области (г. Томск).

Важной гарантией предпринимателям стала норма, закрепленная в статье 38 указанного Федерального закона, согласно которой акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков - резидентов особых экономических зон, за исключением актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, касающихся налогообложения подакцизных товаров, не будут применяться в отношении резидентов особых экономических зон в течение срока действия соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной деятельности. Подобные государственные гарантии придадут стабильность деятельности резидентов особых экономических зон.

Вместе с тем, дальнейшая правоприменительная практика по созданию особых экономических зон потребует дальнейшего совершенствования законодательства в этой области.

В целях создания условий для развития малого и среднего бизнеса был принят Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон о малом бизнесе). Торгово-промышленная палата активно участвовала в работе над законопроектом "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", результатом которого стало дополнение законопроекта рядом предложений ТПП России, в том числе, в части финансирования НИОКР по проблемам развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Осознавая необходимость развития инновационных технологий субъектами малого и среднего бизнеса, Закон о малом бизнесе установил формы и виды поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в области инноваций и промышленного производства. Так, в статье 22 Закона о малом бизнесе устанавливается, что оказание поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в области инноваций и промышленного производства органами государственной власти и органами местного самоуправления может осуществляться в виде создания организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и оказывающих поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе технопарков, центров коммерциализации технологий, технико-внедренческих и научно-производственных зон, и обеспечения деятельности таких организаций, содействия патентованию изобретений, полезных моделей, промышленных образцов и селекционных достижений, а также государственной регистрации иных результатов интеллектуальной деятельности, созданных субъектами малого и среднего предпринимательства, а также создания условий для привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к заключению договоров субподряда в области инноваций и промышленного производства и создания акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов.

Важными инструментами государства для поддержки научных исследований финансирования инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение, являются специализированные фонды. В частности, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 года N 694 создан Инвестиционный фонд Российской Федерации, за счет средств которого осуществляется государственная поддержка реализации инвестиционных проектов.

В целях осуществление приоритетной поддержки российских инновационных предприятий, создающих продукты и технологии, относящиеся к перечню критических технологий федерального уровня путем участия в финансировании этих проектов на их начальной стадии и развития системы прямого инвестирования в акционерный капитал (венчурного инвестирования) в России распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2000 года N 362-р был создан Венчурный инновационный фонд.

Российский фонд фундаментальных исследований является специализированным фондом поддержки фундаментальных научных исследований.

В целях государственной поддержки важнейших инновационных проектов по приоритетным направлениям научно-технического прогресса, освоения конкурентоспособных технологий и производств, а также мероприятий по освоению новых видов продукции постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1995 года N 827 создан Федеральный фонд производственных инноваций.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления Правительства РФ следует читать как "26 августа 1995 г."

В субъектах Российской Федерации решениями высших органов исполнительной власти созданы соответствующие фонды содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере. В частности, такие фонды существуют в Москве, Санкт-Петербурге, Волгоградской, Воронежской, Московской и Самарской областях, Красноярском крае, Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Чувашской Республике.

Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты специальные законы об инновационной деятельности, утверждены Программы, концепции инновационной политики, а также целевые программы инновационного развития субъекта. Указанные акты были приняты в целях создания финансово-экономических, организационных и иных условий для развития инновационной деятельности в регионах.

Несмотря на положительный опыт регулирования отношений в инновационной сфере на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, необходимо решить некоторые проблемы, свойственные Российской экономике в целом. Помимо таких конкретных проблем, как дефицит электроэнергии, ограниченность свободных трудовых ресурсов, высокий износ основных фондов, требуется установление комплексного нормативно-правового регулирования в инновационной сфере.

Подводя основные итоги деятельности ТПП России, необходимо отметить следующие разработанные Палатой акты.

В целях содействия формированию и успешной реализации региональной инновационной политики по развитию инновационной составляющей экономики, созданию соответствующей законодательной базы на региональном уровне ТПП России был разработан проект модельного закона субъекта Российской Федерации "О развитии инновационной деятельности". На основе указанного модельного закона в четырех субъектах Российской Федерации были приняты соответствующие законы о развитии инновационной деятельности в субъекте Российской Федерации.

В проекте модельного закона определены такие основные понятия, как инновация, инновационная деятельность, инновационный проект, государственная поддержка инновационной деятельности и другие, а также устанавливается перечень организаций, составляющих инфраструктуру инновационной деятельности.

Кроме того, указанным проектом модельного закона определяются задачи и принципы государственной поддержки инновационной деятельности на территории субъекта Российской Федерации, а также виды и формы государственной поддержки субъектов инновационной деятельности.

Еще одним шагом к увеличению предпринимательской активности в инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации стало разработанное Палатой модельное положение "О патронаже территориальной торгово-промышленной палатой перспективных отечественных инновационных проектов и технологий" и Концепция создания и функционирования территориальных инновационно-технологических центров в субъектах Российской Федерации.

Утверждение территориальными торгово-промышленными палатами положений "О патронаже территориальной торгово-промышленной палатой перспективных отечественных инновационных проектов и технологий" будет содействовать отечественным предпринимателям, товаропроизводителям и экспортерам в отношении принципиально новых образцов промышленной продукции, товаров и технологий, пользующихся спросом на рынках. Территориальные палаты смогут самостоятельно определять конкретные формы патронажа каждого проекта - организационную, информационную и иные виды поддержки.

Содействие инновационной деятельности, на наш взгляд, невозможно без развития инновационной инфраструктуры, основными элементами которой являются организации заинтересованные в разработках инновационных идей и технологий. Такие организации условно можно разделить на:

- организации, оказывающие инвестиционную поддержку, в виде финансовых вливаний в те или иные интересующие их проекты;

- организации, выделяющие имущественную базу, в виде производственных мощностей, помещений, оборудования и квалифицированного персонала для непосредственной реализации таких инновационных проектов.

Поскольку непосредственная реализация инновационных процессов, как правило, чаще осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ТПП России разработала Концепцию создания и функционирования территориальных инновационно-технологических центров (далее - ИТЦ). Целью создания ИТЦ является содействие российским организациям, имеющим статус субъекта малого предпринимательства, в создании и продвижении принципиально новых образцов промышленной продукции, товаров, услуг и технологий, пользующихся спросом на российском рынке и за рубежом.

Предполагается, что ИТЦ будут предоставлять малым инновационным предприятиям на договорной основе офисные, производственные помещения, соответствующее оборудование, предоставлять им услуги, необходимые для осуществления инновационной деятельности, а также содействовать продвижению их продукции на внутреннем и внешнем рынках.

Основной целью малого предприятия, претендующего на размещение в ИТЦ, является получение прибыли от инновационной деятельности, в то время как главной целью ИТЦ по отношению к малому предприятию - является создание необходимых условий, благоприятного "инновационного климата", для реализации инновационных проектов указанных предприятий.

2.1.2. Основные проблемы и задачи, подлежащие решению

Необходимо отметить, что дальнейшее формирование инновационной системы России сталкивается, в частности, со следующими системными проблемами:

- Наличие низкого спроса со стороны реального сектора экономики на перспективные - с точки зрения их коммерческого применения - результаты научно-технической деятельности. При этом основными экономическими факторами, сдерживающими инновационную активность предприятий реального сектора экономики, являются недостаток собственных средств для расширения данного вида деятельности, высокая стоимость нововведений, экономические риски и длительные сроки окупаемости.

- Отсутствие развитой нормативной правовой (законодательной) базы для осуществления инновационной деятельности, а также мер ее государственной поддержки, включая прямые (бюджетное финансирование) и косвенные (налоговые преференции, государственные гарантии и т.п.) механизмы.

- Отсутствие действенных механизмов реализации определенных государством приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации, множественность научных организаций, претендующих на соответствующую государственную поддержку. Следствием этого становится нерациональное распыление бюджетных средств и недофинансирование исследований (развития знаний) в перспективных областях науки, обеспечивающих, в т.ч., конкурентоспособность экономики России на мировом рынке.

- Низкий уровень развития малого инновационного предпринимательства.

Внедрение и развитие инновационных технологий в любой организации требует больших финансовых затрат. Большинство организаций, не имея достаточных собственных средств, вынуждены привлекать необходимые финансовые ресурсы на кредитной основе.

Вместе с тем, до сих пор такой инструмент как кредитование инновационных организаций применяется с большими ограничениями. Основной причиной, сдерживающей развитие кредитования инновационной деятельности, является высокий риск невозврата заемных средств, который связан с высокой рискованностью самой инновационной деятельности. Дополнительным фактором, снижающим привлекательность многих инновационных организаций для кредитных организаций, является низкая прозрачностью финансово-хозяйственной деятельности организаций-заемщиков.

В отношении инновационных организаций, являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства, весьма существенной проблемой является предоставление обеспечения при получении кредита. В случае предоставления им беззалоговых кредитов, сумма кредита значительно уменьшается. В этой связи актуальным является предложение о создании специальных банков по обслуживанию малых предприятий с разделением их по видам хозяйственной деятельности, в том числе выделение инновационной составляющей.

В качестве одной из мер по развитию кредитования малого предпринимательства стал Порядок предоставления субсидий на развитие системы кредитования субъектов малого предпринимательства, установленный Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 года N 249. Субсидии направляются на компенсацию части затрат, связанных с уплатой процентов по кредитам в российских кредитных организациях.

Вместе с тем, денежные средства на субсидирование процентов по кредитам предоставляются не всем субъектам Российской Федерации. Приоритет при отборе субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии, имеют субъекты, реализующие программы поддержки кооперативов и сельскохозяйственных кооперативов за счет средств бюджетов субъектов РФ и средств федерального бюджета.

В ряде субъектов Российской Федерации региональные и муниципальные власти разработали собственные меры по кредитной поддержке инновационной деятельности. Так, в Москве создана Комиссия Правительства Москвы по финансовой и имущественной поддержке малого предпринимательства, которая предоставляет бюджетные кредиты для реализации проектов развития производственной сферы и премиальных грантов для реализации инновационных проектов. Основными исполнителями этих проектов являются муниципальный фонд поддержки малого предпринимательства ЦАО г. Москвы и Центр развития предпринимательства ЦАО г. Москвы. Таким образом, несмотря на отсутствие финансирования из федерального бюджета, фонды продолжают кредитовать субъекты малого предпринимательства на льготных условиях.

В качестве возможных вариантов оказания финансово-кредитной поддержки инновационным организациям можно предложить следующее.

1. Использование специализированной банковской организации с государственным участием, которая бы занималась рефинансированием коммерческих банков, предоставляя более дешевые финансовые ресурсы и снижая риски невозврата кредитов. Реальную поддержку в решении столь важных задач в России может оказать Банк развития, выделив на эти цели часть средств. На региональном уровне могут быть созданы специальные гарантийные фонды, которые в качестве поручителей по кредитам принимали бы на себя определенную часть рисков при кредитовании инновационных организаций.

2. Дальнейшее развитие нормативной правовой базы по вопросам субсидирования кредитов, гарантий и поручительств. Помимо установленных государственных субсидий для поддержки кредитования малого предпринимательства, необходимо отдельно принять на федеральном уровне нормативные правовые акты, устанавливающие меры по государственной финансово-кредитной поддержке инновационных организаций любых форм.

3. Существенным подспорьем на пути развития кредитования, в том числе инновационного бизнеса, может стать принятие закона о кредитной кооперации. Соответствующий законопроект (N 70443-3), внесенный Правительством Российской Федерации, находится на рассмотрении в Государственной Думе. Рассмотрение законопроекта во втором чтении запланировано на весеннюю сессию 2008 года. Не меньшее значение будет иметь и совершенствование залогового законодательства.

Реализация указанных мер приведет к повышению прозрачности при выдаче кредитов инновационным организациям, упрощению процедуры их кредитования, увеличению максимальных сумм и сроков погашения кредитов, снижению процентных ставок по ним. Это, в свою очередь, повысит заинтересованность предприятий в применении инновационных технологий в хозяйственной деятельности.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в России постепенно формируется инновационная инфраструктура. Так, развивается система венчурного инвестирования, состоящая из частных венчурных фондов и Венчурного инновационного фонда, сформирована система и механизмы государственной поддержки наукоградов и технопарков. В субъектах Российской Федерации создаются первые особые экономические зоны, началось создание региональных и отраслевых структур кластерного типа, позволяющих существенно повысить эффективность взаимодействия предприятий частного высокотехнологичного сектора экономики и научных организаций.

2.1.3. Предложения по совершенствованию законодательства

Несмотря на то, что развитие инновационной инфраструктуры Российской экономики стало одним из главных направлений государственной политики, сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации в целях стимулирования процесса коммерциализации знаний и активного внедрения инновационных механизмов в производство. Правовое регулирование инновационной деятельности в России, к сожалению, в настоящее время носит разрозненный характер. Нормы, регулирующие отношения в инновационной сфере, содержатся в значительном числе актов разного уровня.

Учитывая масштабы необходимого перераспределения ресурсов в пользу инновационных отраслей, необходимо комплексное изменений российского законодательства по следующим направлениям.

В настоящее время законодательно не определены основные понятия, используемые в инновационной сфере, в частности, "инновация", "инновационная деятельность". Не определен субъектный состав инновационной деятельности. Все это затрудняет хозяйственную деятельность предпринимателей по активному внедрению инновационных технологий в производство. Так, основной Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" хотя и оперирует понятием "инновационная деятельность", но не раскрывает его и не содержит системных мер по ее развитию.

Для устранения существующего законодательного пробела депутатами Государственной Думы О.Г. Дмитриевой Ж.И. Алферовым С.И. Колесниковым Н.С. Максимовой 15 марта 2007 года в Государственную Думу внесен проект федерального закона N 407108-4 "О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике". Законопроект содержит необходимый минимум определений понятий, используемых в инновационной сфере. В частности, законопроект дает определения таким понятиям, как "инновационная деятельность", "инноватор" и "инновационная организация". ТПП России поддерживает инициативу депутатов о необходимости скорейшего законодательного урегулирования основ инновационной деятельности. В качестве дополнения в рассматриваемый законопроект можно внести положения, касающиеся дополнительных мер поддержи субъектов малого инновационного предпринимательства в научно-технической сфере.

Вместе с тем, считаем, что основным законодательным актом, разработке которого должно быть уделено максимальное внимание, является федеральный закон "Об инновационной деятельности в Российской Федерации". Основной идеей проекта федерального закона является создание условий для внедрения в производство научно-технических результатов с целью стимулирования инновационной деятельности, содействия становлению и развитию национальной инновационной системы, а также повышения эффективности научно-технической и инновационной сфер деятельности.

Предметом правового регулирования федерального закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации" должны стать следующие отношения:

- в сфере государственного прогнозирования и государственного регулирования инновационной деятельности, правового статуса отдельных участников инновационного процесса;

- возникающие при использовании различных механизмов финансирования инновационной деятельности;

- в сфере распределения полномочий в области осуществления государственной инновационной политики между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- связанные с учетом и контролем за использованием результатов научно-технической деятельности, созданных за счет или с привлечением средств бюджетов различных уровней;

- в области закрепления прав на результаты научно-технической деятельности, созданные за счет или с привлечением средств бюджетов различных уровней.

Субъектами правового регулирования являются Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, юридические и физические лица, в том числе научно-исследовательские, конструкторские, проектные и проектно-изыскательские организации, иные субъекты научно-технической и инновационной деятельности, а также любые лица, приобретающие права или являющиеся обладателями прав на результаты научно-технической деятельности, созданные за счет или с привлечением средств федерального бюджета.

В целях реализации Федерального закона от 20 июля 1995 года N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ" в законопроекте необходимо указать, что обязательным разделом прогноза развития Российской Федерации на прогнозируемый период является инновационная политика государства, а также определить содержание самого понятия "инновационная политика".

Назрела необходимость внести уточнения в базовый инструментарий правовых понятий, используемых в области инновационной и научно-технической деятельности. В проекте федерального закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации" должно быть дано определение таким понятиям, как "национальная инновационная система", "инновация", "инновационная деятельность", а также примерный перечень видов соответствующей деятельности.

Так, например, под инновационной деятельностью можно понимать деятельность, направленную на трансформацию результатов интеллектуальной деятельности в виде изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, баз данных, ноу-хау, программ для ЭВМ, результатов НИР и НИОКР в товары (работы, услуги) и их последующую реализацию непосредственно или в составе наукоемкой продукции (товаров, работ, услуг).

Законопроект установит перечень видов деятельности, которые будут признаваться инновационными. В частности, к таким видам деятельности может быть отнесена:

- деятельность по коммерциализации технологий, передаче технологий;

- выполнение и обслуживание научно-исследовательских, проектных, изыскательских, опытно-конструкторских и технологических работ, направленных на создание новой или усовершенствованной продукции (работы, услуги), нового или усовершенствованного технологического процесса, реализуемых в экономическом обороте;

- организация рынков сбыта инновационных товаров (работ, услуг);

- осуществление технологического переоснащения и подготовки производства;

- проведение испытаний с целью сертификации и стандартизации новых технологических процессов, товаров (работ, услуг);

- производство новой или усовершенствованной продукции (работы, услуги) и/или применение новой или усовершенствованной технологии в начальный период до достижения нормативного срока окупаемости инновационного проекта;

- создание и развитие инновационной инфраструктуры;

- подготовка и переподготовка кадров для инновационной деятельности;

- иные виды работ, необходимые для осуществления инновационной деятельности и не противоречащие законодательству Российской Федерации.

Кроме того, в законопроекте необходимо дать определения таким понятиям как инновационный проект, инновационная инфраструктура, государственная поддержка инновационной деятельности, малое инновационное предприятия, рационализаторская деятельность и др.

Предполагается, что четкое определение в законодательстве соответствующих понятий создаст условия для принятия эффективных мер по стимулированию соответствующих видов деятельности.

Обеспечение устойчивого развития российской науки и усиление ее инновационной ориентации должны основываться на создании эффективных механизмов финансирования и привлечения инвестиций в научную и инновационную сферы деятельности.

Действующая редакция статьи 15 Федерального закона N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Закон о науке) провозглашает множественность источников финансирования научной и научно-технической деятельности. Однако предусмотренные ей механизмы (бюджетное финансирование, государственные и негосударственные фонды поддержки научной и научно-технической деятельности, гранты) в современных условиях явно недостаточны. Кроме того, эти механизмы вообще не затрагивают инновационную деятельность, упоминание о которой в законе отсутствует. В Законе о науке отсутствует указание на такие распространенные в настоящее время за рубежом механизмы финансирования научной и инновационной деятельности, как рисковое инвестирование и кредитование (в том числе венчурные фонды), биржи высоких технологий.

В целях расширения круга возможных форм и механизмов финансирования научной и инновационной деятельности в проекте федерального закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации" предлагается ввести норму, указывающую на соответствующие механизмы финансирования инновационной деятельности, включая положение о рисковом (венчурном) финансировании.

Еще одна важная проблема, которая должна быть решена в проекте федерального закона "Об инновационной деятельности", это проблемы учета прав на результаты научно-технической деятельности. В настоящее время вопросы государственного учета использования результатов научно-технической деятельности, созданных за счет бюджетных средств, регулируются подзаконными нормативными актами, например, соответствующие правила содержатся в Постановлении Правительства РФ от 04.05.2005 года N 284 "О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения". Однако подзаконное регулирование не носит универсального характера.

В этой связи представляется необходимым в проект федерального закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации" включить нормы, посвященные созданию централизованной государственной системы учета результатов научно-технической деятельности, созданных за счет средств федерального бюджета. В законопроекте необходимо предусмотреть, что централизованный учет соответствующих результатов осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Предложение о создании государственной системы учета в значительной мере продиктовано необходимостью оперативного контроля над практическим использованием указанных объектов.

1 января 2008 года в России вступает в силу Четвертая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященная правам на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации. Принятие четвертой части Гражданского кодекса было принципиально важно, поскольку это первая попытка отечественного законодателя комплексно защитить права на объекты интеллектуальной собственности. Четвертая часть Гражданского кодекса основана на концепции полной кодификации действующего гражданского законодательства об интеллектуальной собственности. В основе этой концепции лежит оценка участия объектов интеллектуальной собственности в гражданском обороте, как вполне сопоставимого по значению и стоимости с участием в гражданском обороте материальных ценностей.

Вместе с тем, несмотря на то, что в соответствии со статьей 1225 Гражданского кодекса к результатам интеллектуальной деятельности, которым предоставляется правовая охрана, отнесены изобретения, полезные модели, промышленные образцы, топологии интегральных микросхем и секреты производства (ноу-хау), к сожалению, меры по стимулированию внедрения указанных объектов и развития инновационной сферы в Гражданском кодексе не содержатся.

Говоря об установлении общих подходов к стимулированию инновационной деятельности в экономике, считаем необходимым обозначить следующие направления стимулирования этой сферы.

Введение на законодательном уровне льготных условий при кредитовании и страховании субъектов инновационной деятельности. Такие меры позволят субъектам хозяйственной деятельности получить реальную возможность страховать риски, существующие в инновационной деятельности, и привлекать дополнительные денежные средства на развитие. Полагаем, что подобные меры позволят более активно участвовать в инновационной деятельности малому и среднему бизнесу.

Особое значение имеет налоговое стимулирование инновационной деятельности. Так, предоставление инновационных налоговых кредитов, установление льготных сроков исполнения налоговых обязательств, ускоренная амортизация основных фондов, снижение или в ряде случаев освобождение от налога на прибыль, НДС, снижение налоговой нагрузки на фонды оплаты труда позволило бы хозяйствующим субъектам, внедряющим инновационные технологии, осуществлять финансирование инновационных проектов из дополнительных источников. В перспективе предоставленные сегодня налоговые льготы инновационным предприятиям приведут к росту экономики и государства и, как следствие, к увеличению доходов государства за счет поступлений от таких организаций инновационной сферы. Подробнее о налоговом стимулировании инновационной деятельности изложено в разделе 1.7. настоящей Концепции.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду раздел 1.8. настоящей Концепции

Многие государственные научные организации и предприятия, имеющие бюджетное финансирование, имеют множество инновационных разработок и технологий, которые вследствие отсутствия достаточного финансирования или эффективной кооперации с организациями сферы промышленного производства, не имеют возможности для их практической реализации. Вследствие такой ситуации государство не только не может получить доход от разработок, но и теряется эффективность вложенных в разработки бюджетных средств.

Зарубежный опыт показывает, что основными принципами стимулирования субъектов экономической деятельности к процессу вовлечения в экономический оборот объектов интеллектуальной собственности, созданных за счет или с привлечением бюджетных средств, является перенос права распоряжения данными объектами интеллектуальной собственности с государственного на институциональный уровень, а также прозрачность в распределении прав на указанные объекты.

Для России проблема коммерциализация государственных технологий является не менее важной. Именно поэтому необходимо принципиально изменить существующую модель закрепления и использования результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет или с привлечением государственных средств. Предоставление права распоряжения такими результатами частным инвесторам будет способствовать введению в экономический оборот и обеспечения практического применения (внедрения) большого числа инновационных разработок.

В целях обеспечения практического применения новых технологий законодатель в статье 1545 Гражданского кодекса установил обязанность лица, которому принадлежит право на технологию, осуществлять ее практическое применение (внедрение). Статья 1546 Гражданского кодекса устанавливает перечень случаев, когда права на технологию, созданную за счет или с привлечением средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, принадлежит Российской Федерации или субъекту Российской Федерации. В целях изменения сложившейся практики низкого уровня практического внедрения и применения технологий государственными организациями, пункт 5 указанной статьи предусматривает принятие специального закона о передаче федеральных технологий, в котором должны определяться особенности распоряжения правом на технологию, принадлежащим Российской Федерации. Министерство образования и науки Российской Федерации по поручению Правительства Российской Федерации разрабатывает проект федерального закона "О передаче технологий".

В соответствии с концепцией указанного законопроекта целями разработки законопроекта являются, в частности, установление особенностей распоряжения правами на технологии, принадлежащие Российской Федерации или субъектам Российской Федерации, порядка проведения конкурсов и аукционов на передачу прав на технологии и обеспечение практического применения технологий.

Реализуя положения статьи 1547 Гражданского кодекса, законопроект определит порядок проведения конкурсов и аукционов по возмездному отчуждению Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации права на технологию третьим лицам.

С победителем конкурса будет заключаться договор об отчуждении права на единую технологию. Законопроект установит существенные условия таких договоров. В частности, к числу существенных условий договоров будут отнесены:

- описание единой технологии;

- план реализации технологии, обеспечивающий внедрение полученных результатов в практическую деятельность и достижение определенных экономических показателей в результате практического применения технологии.

В случае нарушения лицом, получившим права на технологии, принадлежащие Российской Федерации или субъекту Российской Федерации, по договору о передаче технологий, плана реализации технологии, законопроектом будут установлены последствия такого невыполнения. Так, предлагается предусмотреть возможность расторжения договора в судебном порядке по требованию лица, заключившего договор о передаче технологии от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Подводя итог в оценке действующего правового регулирования инновационной сферы в России, необходимо отметить, что основной задачей, на сегодняшний день, является устранение разрозненности законодательного регулирования, систематизация правовых норм и установление единых правовых основ инновационной деятельности. Все это позволит сделать ее наиболее понятной и для предпринимателей, и для государственных органов, приведет к снижению количества споров, а следовательно, к росту инновационной составляющей в экономическом развитии России.

Список проектов нормативных правовых актов,
подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" (в части определения основных понятий инновационной деятельности)	N 407108-4, внесен депутатами Государственной Думы О.Г. Дмитриевой Ж.И. Алферовым, С.И. Колесниковым, Н.С. Максимовой 15 марта 2007 года в Государственную Думу
2.	Проект федерального закона "Об инновациях и инновационной деятельности в Российской Федерации"	требует разработки
3.	Проект федерального закона "О передаче федеральных технологий"	01 октября 2007 года Правительственная комиссия по законопроектной деятельности одобрила концепцию и проект технического задания на разработку проекта федерального закона.
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации с целью стимулирования инновационной деятельности и внедрения в производство наукоемких технологий"	требует разработки

2.2. Законодательство о недрах и недропользовании

2.2.1. Оценка ситуации в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере пользования недрами

Состояние мировой и отечественной нефтегазодобывающей отрасли характеризуется в основном ухудшением ресурсной базы и увеличением доли трудноизвлекаемых запасов углеводородов. Поэтому проблема недостатка энергоресурсов в последние годы является актуальной как для развитых государств, так и для других стран, где отмечен активный рост экономики. При этом 90% мирового ВВП в настоящее время производится в странах, импортирующих энергоресурсы, а целый ряд государств и вовсе не имеют собственных источников сырья.

Россия располагает одной из крупнейших в мире сырьевых баз. По подсчетам специалистов стоимость ее природно-ресурсного потенциала (выявленные, разведанные и предварительно оцененные запасы полезных ископаемых) оценивается суммой около 30 трлн. долл., из которых 32,2% приходится на газ, 23,3% - на уголь и горючие сланцы, 15,7% - на нефть, 14,7% - на нерудное сырье, 6,8% - на руды черных металлов, 6,3% - на руды цветных и редких металлов, 1% - на драгоценные металлы.

В тоже время в российских недрах остается примерно 70% запасов нефти, т.е. около 15 млрд. тонн, что соответствует добыче за всю историю отечественной нефтяной промышленности. Это говорит о том, что повышение нефтеотдачи в последние годы перестало быть приоритетом для ряда отечественных недропользователей. Практически не осваиваются трудные залежи, а ставка делается на выборочную эксплуатацию наиболее "легких" месторождений. Все это ведет к их скорому истощению, а в итоге к снижению отборов нефти и проектной нефтеотдачи. В результате в последние годы из эксплуатации были выведены десятки тысяч малодебитных скважин, что, по оценкам экспертов, чревато дополнительными потерями 5 - 6 млрд. тонн извлекаемых запасов. В некоторых компаниях число таких скважин достигало 50% от общего действующего фонда

Прогнозный потенциал минерально-сырьевой базы оценивается в 140 трлн. долл. В его структуре большая часть - 79,5%; приходится на твердое топливо, 6,9% - на газ; 6,5% - на нефть. Доля остальных полезных ископаемых - 7,1%. Стоимость сырья, извлекаемого в последние годы из недр России, в пересчете на мировые цены составляла 95 - 105 млрд. долл. в год, из которых около 80% приходилось на энергетические ресурсы. Доля прямых поступлений от добычи полезных ископаемых (акцизов, платежей и отчислений за пользование недрами) составляет в последние годы более 16% доходной части федерального бюджета. С учетом других налогов и таможенных пошлин удельный вес минерально-сырьевого комплекса превышает 50%. Эти данные показывают, что отечественная сырьевая база является, и еще долго будет оставаться самым существенным источником основных видов сырья для промышленности и наполнения государственного бюджета, а Россия - одним из крупнейших поставщиков сырья на мировой рынок.

Для исправления сложившейся ситуации необходимо реализовать комплекс мер, в том числе путем дальнейшего совершенствования законодательства. В настоящее время сложилась развитая, но не лишенная противоречий и нерешенных проблем, правовая база, регулирующая отношения, связанные с правами собственности на недра и порядком пользования недрами.

Высшим правовым актом, как известно, является Конституция Российской Федерации, установившая, что "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности" (ч. 2 ст. 9), что "Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права" (ч. 2 ст. 67), что "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами" находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской (п. "в" ч. 1 ст. 72).

В развитие указанных конституционных положений был принят целый ряд общих и специальных федеральных законов, постановлений Правительства РФ и множество ведомственных нормативных правовых актов.

К числу общих федеральных законов относится Гражданский кодекс Российской Федерации, в п. 1 ст. 130 которого участки недр отнесены к категории недвижимого имущества. В отличие от права собственности и других вещных прав на землю, которым посвящена отдельная глава 17 ГК РФ, вопросы права собственности и других вещных прав на участки недр не нашли отражения в отдельной главе ГК РФ. Тем не менее, общие нормы в отношении вещных и обязательственных прав, применимые к недвижимому имуществу, подлежат применению и в отношении участков с учетом, безусловно, их специфики.

Ряд вопросов решается новым Земельным кодексом Российской Федерации, которым, например, установлены порядок и условия предоставления, изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных участков, необходимых для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр.

К числу общих федеральных законов также относится Налоговый кодекс Российской Федерации, которым для изъятия доходов, полученных вследствие благоприятной ценовой конъюнктуры, установлены следующие налоги: налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), заменивший налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) и акцизы на нефть, а также экспортная пошлина, которую вновь ввели в 1999 г. после отмены в 1996 г., и налог на прибыль организаций.

НДПИ по нефти ранее имел плоскую шкалу исчисления, т.е. не учитывал географические и геологические характеристики месторождений. Но с 1 января 2007 г. Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 151-ФЗ "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации" (далее - Закон N 151-ФЗ) конкретный механизм расчета НДПИ для нефти включен в соответствующие статьи главы 26 НК РФ.

Закон N 151-ФЗ направлен в целом на реализацию задач, упомянутых в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации. В нем, в частности, указано, что "необходимо принять решения по введению нулевой ставки по налогу на добычу полезных ископаемых для вновь вводимых в эксплуатацию нефтяных месторождений, расположенных в Восточной Сибири и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также по установлению понижающих коэффициентов к ставке этого налога по выработанным месторождениям". Было также предложено закрепить в НК РФ на постоянной основе применяемую формулу расчета НДПИ в зависимости от мировой цены на нефть.

Для обезвоженной, обессоленной и стабилизированной нефти налоговая база определяется как количество добытых ископаемых в натуральном выражении (п. 2 ст. 338 НК РФ), налоговая ставка остается прежней - 419 руб. за 1 т (п. 2 ст. 342 НК РФ). Сохранился также и порядок исчисления налога, предусматривающий умножение ставки НДПИ на коэффициент, характеризующий динамику мировых цен на нефть (Кц).

Расширен перечень полезных ископаемых, облагаемых по нулевой ставке. В него включена нефть, добытая на участках недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярского края. Тем самым законодатель простимулировал разработку месторождений Восточной Сибири. По нулевой ставке облагается НДПИ также сверхвязкая нефть из участков недр, содержащих нефть вязкостью более 200 МПа x с (в пластовых условиях), при использовании прямого метода учета количества добытой нефти на конкретных участках недр.

К числу общих федеральных законов можно отнести и соответствующие положения бюджетного законодательства Российской Федерации. Так, применительно к пользованию недрами в статьях 50 и 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены нормативы отчислений в бюджеты разных уровней.

К числу общих федеральных законов относятся и соответствующие положения таможенного законодательства Российской Федерации, устанавливающие экспортные таможенные пошлины на нефть и природный газ. Экспортным налогом в подобной ситуации является экспортная пошлина, которая во многом дублирует НДПИ, но их принципиальное различие заключается в том, что экспортная пошлина взимается с объема экспорта, а НДПИ - со всей добычи, т.е. имеет место двойное налогообложение. Данные обстоятельства вступают в противоречие с НК РФ предусмотревшим, что "налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование" и "при установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога" (п. 1 и п. 3 ст. 3).

Принципы установления ставок экспортной таможенной пошлины на нефть предусмотрены Законом РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном тарифе" (п. 4 ст. 3). Постановлением от 13 сентября 2007 г. N 587 "Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и на отдельные категории товаров, выработанные из нефти, вывозимые с территории Российской Федерации за пределы государств - участников соглашений о Таможенном союзе, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" Правительство РФ с 1 октября 2007 г. утвердило новые ставки.

Специальная нормативно-правовая база недропользования включает в себя, в частности, Закон Российской Федерации "О недрах", Федеральные законы "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О газоснабжении в Российской Федерации" (определяет порядок формирования федерального фонда разведанных месторождений природного газа); "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (устанавливает порядок государственного регулирования в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов) и, конечно, "О соглашениях о разделе продукции".

В свою очередь действует ряд законов, обеспечивающих реализацию Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". К ним относятся федеральные законы об участках недр, право пользования, которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции: Киринском перспективном блоке проекта "Сахалин-3", Лугинецком, Федоровском, участках недр "Северные территории", Приобском (северный лицензионный участок) нефтяном месторождении и ряде других нефтегазоконденсатных и золоторудных месторождений. Действует также более 40 иных нормативных правовых актов, включая Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1 (в редакции от 26 июня 2007 г.).

С момента принятия базового Закона РФ "О недрах", почти ежегодно проводилась его модернизация. В общей сложности принято 13 федеральных законов, которыми вносились в него различные поправки. Например, только в 2006 - 2007 гг. было принято 4 подобных закона.

Федеральным законом от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ с 1 января 2007 г. расширен перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирующей отношения недропользования на своих территориях. К их полномочиям теперь отнесено проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр (в части общераспространенных полезных ископаемых это право принадлежало субъектам РФ и ранее). Плата за проведение указанной экспертизы поступает в доходы бюджетов субъектов РФ.

Федеральным законом от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ "О внесении изменения в статью 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах", разрешена передача лицензии на пользование недрами дочерним обществам и новым юридическим лицам, образованным в процессе реорганизации правообладателя. Раньше право на пользование недрами можно было передать только при изменении организационно-правовой формы пользователя недр путем его преобразования, присоединения к пользователю недр другой компании, реорганизации пользователя путем его разделения или выделения из него другого предприятия. Помимо этого, право на пользование недрами могло быть передано, если пользователь недр выступал учредителем нового юридического лица, а также в случае приобретения имущества пользователя недр, являющегося банкротом.

Теперь лицензия на право пользования недрами может быть свободно передана от материнской компании - дочерней, от дочерней компании - материнской, а также от одной дочерней компании другой. Обязательным условием для передачи является одновременная передача имущества, необходимого для деятельности, указанной в лицензии на пользование недрами, в том числе оборудования на лицензионном участке. Кроме того, получающая лицензию компания должна быть российской и соответствовать требованиям, предъявляемым к пользователю недр законодательством РФ, а также условиям проведения конкурса или аукциона на право пользования данным участком недр и условиям лицензии.

Внесенными поправками отменено требование о переоформлении лицензии при переходе права пользования участком недр. Иными словами, при переходе права на недропользование при реорганизации юридического лица - пользователя недр, учреждении им нового юридического лица, передаче права пользования недрами дочерней структуре и т.д. лицензию переоформлять не нужно.

Таким образом, внесенные поправки в Закон РФ "О недрах" существенно облегчают корпоративные преобразования в компаниях-недропользователях, резко снижают объем затрат на юридическое сопровождение реструктуризаций, лишают компании необходимости проведения многочисленных согласований. Все это в итоге должно привести к удешевлению инвестиционных проектов.

Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ положения Закона РФ "О недрах" приведены в соответствии с новым Земельным кодексом РФ. В измененной редакции статьи 11 Закона предусмотрено, что предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.

По-новому изложена и статья 25.1 Закона, регулирующая порядок предоставления и изъятия земельных участков при проведении работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. В ней говорится, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством. Указанные земельные участки могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ "О внесении изменения в статью 10 Закона Российской Федерации "О недрах" увеличены сроки предоставления в пользование для геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Многочисленные подзаконные акты детально регулируют отдельные вопросы пользования недрами. Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370 (в редакции от 30 июля 2004 г. N 400, от 22 декабря 2005 г. N 801, от 20 декабря 2006 г. N 780, от 24 мая 2007 г. N 313) утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). На МПР России, в частности, возложены функции разработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора). МПР России, например, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федерального агентства по недропользованию (Роснедра).

Росприроднадзор осуществляет, в частности, полномочия по осуществлению контроля и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне.

Роснедра отвечает за принятие решений о предоставлении права пользования участками недр, ведет государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых, заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд.

2.2.2. Основные проблемы, подлежащие решению

Несмотря на определенное совершенствование законодательства о недропользовании, следует констатировать наличие целого комплекса правовых проблем. Правоприменительная практика показывает, что основными недостатками действующего законодательства являются:

а) с точки зрения обеспечения государственных интересов:

недостаточность инвестиций в воспроизводство минерально-сырьевой базы и освоение месторождений вследствие высоких инвестиционных рисков;

отсутствие возможностей для контроля рационального использования недр;

отсутствие серьезных, жестких санкций за нарушение лицензионных отношений.

б) с точки зрения инвестора:

отсутствие гарантий получения прав дальнейшего пользования недрами в случае открытия месторождения за свой счет;

субъективный механизм выявления победителей при проведении конкурсов;

возможность изъятия лицензии по неопределенному перечню оснований в процессе эксплуатации месторождения;

отсутствие гарантий сохранения прав пользования недрами при переоформлении лицензии.

Отражая мнение большинства предпринимателей, занятых в разведке и разработке полезных ископаемых, Торгово-промышленная палата Российской Федерации, оценивая состояние законодательства о недропользовании, считает, что Закон Российской Федерации "О недрах" и связанные с ним подзаконные акты во многих положениях устарели и нуждаются в существенных изменениях. Закрепленные в них жесткие административные нормы по ряду позиций существенно тормозят развитие рыночных экономико-производственных взаимоотношений субъектов предпринимательской деятельности.

Нелицеприятная оценка действующему законодательству о пользовании недрами была дана, в частности, на состоявшихся в ТПП РФ общественных слушаниях. Участники общественных слушаний, прежде всего, отмечали, что применение Закона РФ "О недрах" свидетельствует о его низкой экономической эффективности. В подтверждение своих выводов они говорили о бесконтрольности, по существу хищнической, добычи минерального сырья из недр, об износе средств производства, более чем на 50 процентов. Другие слушатели ссылались на исчерпание ранее созданного поискового задела для создания новых минерально-сырьевых баз, на фактическое устранение государства от его восстановления, на отсутствие правовой защиты инвестиционных средств, вкладываемых в минерально-сырьевой комплекс страны, на слабую эффективность налогового законодательства и т.п.

Учитывая создавшуюся обстановку, Правительство Российской Федерации разработало проект нового федерального закона "О недрах" и внесло его 17 июня 2005 г. на рассмотрение в Государственную Думу (N 187513-4). При этом было отмечено, что за время, прошедшее с момента принятия Закона РФ "О недрах" 1992 г. накоплен определенный опыт правоприменительной практики его реализации, проявились его достоинства и недостатки. Из-за многочисленных изменений и дополнений в значительной мере видоизменились его структура и концепция.

Среди основных недостатков действующего Закона "О недрах" Правительство РФ отметило его ориентацию преимущественно на административное право, отсутствие норм, позволяющих внедрять договорные отношения в систему недропользования; отсутствие четких требований к содержанию условий пользования участками недр в зависимости от видов пользования этими участками, отсутствие четкой процедуры подготовки и согласования лицензий на право пользования недрами, порядка внесения изменений и дополнений в лицензии; отсутствие норм, определяющих порядок ввода месторождений полезных ископаемых в разработку, а также подготовки, согласования и утверждения технической (технологической) проектной документации по работам, связанным с пользованием недрами; неточность норм, определяющих порядок досрочного прекращения права пользования недрами, привлечения к ответственности лиц, нарушающих законодательство о недрах; недостаточное правовое регулирование вопросов рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды при пользовании участками недр.

При Комитете Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию была создана рабочая группа для работы с указанным проектом, в которую включены и представители Торгово-промышленной палаты Российской Федерации.

Прошли многочисленные заседания, обсуждения, слушания, выступления в печати и других СМИ, которые показали, что законопроект вызвал неоднозначные оценки. Руководители некоторых субъектов РФ, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, представители научных и деловых кругов, участники упомянутых выше общественных слушаний в ТПП РФ, члены рабочей группы и специалисты подвергли законопроект серьезной обоснованной критике

Часть высказанных замечаний и предложений, касающихся расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере недропользования, упрощения процедуры передачи лицензии на пользование недрами другим родственным компаниям, согласования положений законопроекта с нормами земельного законодательства, как уже отмечалось, уже решена путем поправок в названный Закон и принятием нового Земельного кодекса.

Руководители субъектов РФ, богатых природными ресурсами, недовольны тем, что регионы практически отстраняются от участия в аукционах на разработку крупных месторождений. По мнению депутатов Московской городской Думы, представленный законопроект способен парализовать жилищное строительство. Остались не решенными в нем и вопросы восполнения минерально-сырьевой базы, а также проживания коренных народностей на тех территориях, где производится добыча полезных ископаемых, несмотря на то, что эти проблемы нуждаются в четком правовом регулировании.

Со стороны малых и средних предпринимателей вызвал нарекания закрепленный в законопроекте аукционный принцип. Они полагают, что малым компаниям, имеющим небольшие денежные ресурсы, выиграть в аукционе нереально. Хотя возможный выход из такого положения в законопроекте и просматривается (компания, начинающая геологоразведку, имеет преимущественное право на пользование им, в случае подтверждения запасов), но на геологоразведку требуются гигантские затраты, которых у них нет. Оказались недостаточно урегулированными геологоразведочные работы. В качестве недостатка законопроекта отмечено отсутствие налогового механизма, стимулирующего добывающие предприятия к воспроизводству минерально-сырьевой базы. Существовавший до 2002 г. целевой налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ), направлялся государством исключительно на геологоразведочные работы и все, что с этим связано, сейчас же государство, получая налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) с этих отчислений средства на геологоразведку не выделяет. Машиностроители считают, что законопроект должен содержать запретительную норму, обязывающую нефтяные компании закупать преимущественно российское оборудование. В противном случае рост доходов нефтяников, связанный с благоприятной ценовой конъюнктурой, не обеспечит развития смежных отраслей.

Представители академических кругов полагают, что перевод управления недрами из административно-правовых в гражданско-правовые отношения может привести к фактической передаче недр в частную собственность, с чем нельзя согласиться. Тем более, как известно, на сегодняшний день все стратегические, фондообразующие нефтяные месторождения уже находятся в недропользовании, распределены между компаниями

Другие конкретные критические замечания и предложения по правительственному законопроекту, и, прежде всего по устранению противоречий в пограничных и смежных вопросах, регулируемых Гражданским, Земельным, Налоговым кодексами, подробно были изложены в предыдущей Концепции правовой политики ТПП РФ на период до 2008 года.

В дальнейшем правительственный законопроект "О недрах", хотя и включался в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы, но до сих пор в первом чтении так и не рассмотрен на пленарном заседании.

Учитывая возникшую вокруг этого законопроекта обстановку Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию согласился с просьбой представителя Правительства РФ о возвращении им законопроекта на доработку и поручил своей рабочей группе продолжить совместно с Министерством природных ресурсов РФ работу по законопроекту.

Новый порядок исчисления НДПИ для нефти предполагает, что по участкам недр, степень выработанности которых равна или превышает 80%, налог подлежит уплате в меньшем размере за счет применения соответствующего коэффициента. Учет для целей налогообложения нефти каких-либо иных горно-геологических и экономико-географических условий месторождений, кроме степени выработанности, новая редакция гл. 26 НК РФ не предусматривает.

Необходимо отметить, что возможность применения коэффициента выработанности установлена только для нефти. Для полезных ископаемых, так же как и нефть относящихся к углеводородному сырью (газ и газовый конденсат), это не предусмотрено. В то же время налог на добычу природного газа исчисляется с использованием фиксированной ставки, которая с 1 января 2006 г. составляет 147 руб. за 1000 куб. м. природного газа.

Для согласования норм действующего законодательства с практическими механизмами реализации концессионных соглашений, заключаемых в соответствии с одноименным законом, требуется принятие соответствующих законодательных поправок. Учитывая данные обстоятельства, Государственная Дума 13 ноября 2007 г. рассмотрела и приняла в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О концессионных соглашениях" (N 391871-4). Названным законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"

2.2.3. Предложения по совершенствованию законодательства

В целях уточнения основных горнотехничеких понятий и определений, используемых в Законе РФ "О недрах" в новом законопроекте необходимо дать определения ряду важных горнотехнических понятий: "добыча полезных ископаемых", "разработка месторождений полезных ископаемых", "технический проект разработки месторождений полезных ископаемых", "кондиционное полезное ископаемое", "отходы при добыче и переработке полезных ископаемых", "связанное горное имущество", "горный отвод", включая соотношение понятий "горный отвод" и "земельный участок для разработки полезных ископаемых". В этих же целях уточненные горнотехнические понятия и определения следует также воспроизвести и в главе 26 Налогового кодекса РФ "Налог на добычу полезных ископаемых".

Как уже отмечалось, внесение поправок в главу 26 НК РФ должно в целом повысить заинтересованность нефтедобывающих компаний в инвестировании средств в разработку новых месторождений, а также в применение высокоэффективных технологий, обеспечивающих продление рентабельной разработки выработанных месторождений. В то же время сложившаяся налоговая система в большей или меньшей степени не удовлетворяет субъектов налоговых правоотношений.

Введенная с 1 января 2007 г. дифференцируемая ставка НДПИ пока не решает всех проблем с эффективным изъятием сверхдоходов у нефтегазовых компаний. При этом она не распространяется на все месторождения РФ, как, например, на месторождения Тимано-Печорского бассейна, континентального шельфа и на новые месторождения. В дальнейшем Правительство РФ планирует широкое распространение дифференцированных ставок НДПИ по месторождениям, не вошедшим в ранее принятый Закон.

Справедливо критические замечания раздаются в адрес исключительно аукционной системы предоставления права пользования участками недр. Аукцион не может быть преимущественной формой предоставления участков недр в пользование, поскольку такой подход направлен только на получение максимального дохода в бюджет, т.е. сиюминутной выгоды. Он способствует выбору крупнейших инвесторов (не обязательно российских), а не выбору компетентных лиц, наиболее подготовленных к оптимальному решению задачи рационального, комплексного использования минеральных ресурсов, использующих лучшие технологии переработки и обеспечения безопасности окружающей среды.

Конкурсная система могла бы стимулировать пользователей недр внедрять ресурсосберегающие и экологически безопасные технологии. В законе необходимо предусмотреть критерии для выбора механизма предоставления права пользования участками недр (конкурс или аукцион) в зависимости от горно-геологических характеристик участка недр, степени его изученности, планируемых технологиях извлечения полезного ископаемого.

Актуальность решения указанной проблемы приобретает еще большее значение в условиях предполагаемого увеличения добычи нефти. Так, Международное энергетическое агентство (IEA) прогнозирует рост добычи нефти в России с 9,75 млн барр. в сутки в 2006 г. до 10,2 млн в 2008 г. и до 11 млн. барр. в сутки в 2011 г. Данный прогноз выше аналогичных прогнозов Минэкономразвития России. Хотя риск снижения прогноза и существует, особенно в связи с потенциально возможной политической нестабильностью, прирост запасов по отношению к добыче сохранится в течение 20 лет. В свою очередь, Минэкономразвития России прогнозирует рост добычи нефти в Российской Федерации в 2007 г. до 495 млн. т. (10 млн барр. в сутки, это составляет 2,7% к 2005 г.), в 2009 г. - до 507 млн. т. (10,3 млн барр. в сутки, или 1,4% к 2008 г.).

Для дальнейшего реформирования налогообложения нефтегазовых компаний должны применяться различные фискальные методы, удовлетворяющие следующим требованиям:

- обеспечение разного уровня налогообложения в зависимости от конечной цены реализации;

- обеспечение справедливого раздела сверхприбыли от добычи нефти между государством и предприятиями;

- исчисление налога по прозрачному алгоритму, что обеспечит стабильность и предсказуемость налоговых условий;

- учет в необходимых случаях индивидуальных особенностей разрабатываемых месторождений, при этом, не создавая чрезмерных стимулов для завышения затрат.

Например, полезно было бы установить дифференцированный налог на добычу полезных ископаемых на основе качественных и количественных показателей месторождения полезного ископаемого, позволяющего корректировать налоговую нагрузку недропользователей в зависимости от сложности горно-геологических условий, качества месторождения, количества полезных ископаемых в месторождении, стадии жизненного цикла месторождения и т.п. Налоговая нагрузка должна быть уменьшена для месторождений, находящихся на начальной и заключительной стадии жизненного цикла месторождения. Целесообразно освободить недропользователей от регулярных платежей за пользование недрами на стадии поисков и оценки. Необходимо внедрять также меры стимулирования: освоения новых запасов, продления жизни истощенных месторождений, внедрения новых прогрессивных технологий, позволяющих наиболее полно, рационально и бережно добывать полезные ископаемые, вложения частного капитала в воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Список проектов законодательных актов по недропользованию, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	проект федерального закона N 187513-4 "О недрах"	внесен 17 июня 2005 г. Правительством РФ, в 2005 г. возвращен Правительству РФ на доработку
2.	проект федерального закона N 371680-4 "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О недрах" (о предоставлении права пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, по совмещенной лицензии и об отмене платы за геологическую информацию для отдельных категорий ее пользователей)	внесен 8 декабря 2006 г. Законодательным Собранием Иркутской области, решением Совета ГД от 12 ноября 2007 г. рассмотрение законопроекта перенесено на январь 2008 г.
3.	проект федерального закона N 294504-3 "О рентных платежах за пользование отдельными видами природных ресурсов"	внесен группой депутатов Государственной Думы 12 февраля 2003 г.
4.	проект федерального закона N 391871-444# "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях и некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О концессионных соглашениях"	внесен 6 февраля 2007 г., принят Государственной Думой в первом чтении 13 ноября 2007 г. Второе чтение планируется на февраль 2008 г
5.	проект федерального закона N 127993-4 "О внесении изменения в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" (в части порядка заключения соглашений о разделе продукции в отношении некоторых участков недр континентального шельфа Российской Федерации)	внесен 1 января 2005 г. , принят Государственной Думой в первом чтении 18 марта 2005 г.
6.	проект федерального закона "О внесении изменения в статью 51 Закона Российской Федерации "О недрах" (в части определения порядка расчета размера вреда, причиненного государству в результате деятельности пользователя недр)	Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности 6 ноября 2007 г. утвердила концепцию и проект технического задания на разработку законопроекта, возложив эту обязанность на МПР России
7.	проект федерального закона "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О недрах" (в части упорядочения процедуры проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами)	Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности 6 ноября 2007 г. утвердила концепцию и проект технического задания на разработку законопроекта, возложив эту обязанность на МПР России
8.	проект федерального закона "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О недрах" (в части определения оснований и порядка изменения и уточнения границ участков недр, представляемых в пользование)	Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности 6 ноября 2007 г. утвердила концепцию и проект технического задания на разработку законопроекта, возложив эту обязанность на МПР России
9.	проект федерального закона "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О недрах" (об установлении гарантий получения прав дальнейшего пользования недрами лицам, открывшим месторождения за свой счет или переоформившим лицензии)	требует разработки
10.	проект федерального закона "О внесении изменений в главу 26 Налогового кодекса Российской Федерации" (в части определения размера налога не только в зависимости от степени выработанности, но и от иных горно-геологических и экономико-географических условий месторождений нефти и других полезных ископаемых)	требует разработки
11.	проект федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации" (в части установления налогового механизма, стимулирующего добывающие предприятия к воспроизводству минерально-сырьевой базы и восстановления целевого налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы)	требует разработки
12.	проект федерального закона "О внесении изменений в статью 3 Закона РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном тарифе" (в части установления ставок экспортной таможенной пошлины исходя из требований Налогового кодекса РФ)	требует разработки

2.3. Нормативно-правовое регулирование сферы топливно-энергетического комплекса

2.3.1. Оценка ситуации в сфере правового регулирования ТЭК и основные результаты деятельности ТПП РФ

Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики, инструментом проведения внутренней и внешней политики. Роль страны на мировых энергетических рынках во многом определяет ее геополитическое влияние.

Топливно-энергетический комплекс России всегда играл важную роль в экономике страны. За годы реформ, в связи с резким падением объемов производства в других отраслях экономики, его роль еще более возросла. Этому в значительной степени способствовали как богатые природные топливно-энергетические ресурсы страны - на территории России сосредоточено 6% мировых запасов нефти, 14% урана, порядка 17% мировых запасов угля, и примерно 27% мировых запасов природного газа, так и созданный за многие годы уникальный производственный потенциал.

Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, консолидацию субъектов Российской Федерации, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны. Природные топливно-энергетические ресурсы, производственный, научно-технический и кадровый потенциал энергетического сектора экономики являются национальным достоянием России. Эффективное его использование создает необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышение уровня жизни населения.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2007 г. одним из приоритетов ближайших лет названа электроэнергетика. "По сути, речь идет о второй масштабной электрификации страны", - сказал Президент России. Поставлена задача: на две трети увеличить энергомощности страны до 2020 года, на что потребуются инвестиции в объеме 12 трлн. руб. Оценивая масштабность этой задачи, следует отметить, что она сопоставима с ожидаемым внутренним спросом на электроэнергию при прогнозных среднегодовых темпах роста экономики (5 - 6% в год). О ее актуальности свидетельствует тот факт, что Правительство РФ и ряд независимых экспертов говорят о дефиците энергомощностей, как об одном из ключевых ограничений факторов экономического роста в будущем (в ряде регионов проблема актуальна уже сейчас). Решить эту задачу предлагается путем увеличения доли атомной, угольной и гидрогенераций. Президент заявил, что в атомной отрасли за 12 лет будет построено 26 новых блоков на основе современных технологий. Развитием атомной энергетики займется специально созданная корпорация, которая объединяет предприятия атомной энергетики и промышленности, оборонные предприятия и будет работать на внутреннем и внешнем рынке, решать задачи по подержанию конкурентоспособности России на мировом экономическом пространстве.

Развивая тему приоритетов экономического развития, Президент РФ отметил, что в 2006 году Россия заняла первое место по добыче нефти в мире, но отстает по развитию нефтеперерабатывающей отрасли. Поэтому Правительству РФ совместно с предпринимательским сообществом следует разработать систему мер, стимулирующую увеличение переработки сырья внутри страны.

Предприятия ТЭК в результате проведенных структурных преобразований, либерализации и приватизации в значительной мере адаптировались к рыночным методам хозяйствования. В результате проведенных работ по реструктуризации угольной промышленности повысилась ее экономическая эффективность, ликвидируются убыточные неперспективные предприятия. Начались реформы электроэнергетики, сформированы основы регулирования хозяйственных отношений в энергетическом секторе экономики, включая вопросы недропользования, налогообложения и ценообразования.

В настоящее время ТЭК является одним из устойчиво работающих производственных комплексов российской экономики. Он определяющим образом влияет на состояние и перспективы развития национальной экономики, обеспечивая: около 1/4 производства ВВП, 1/3 объема промышленного производства и доходов консолидированного бюджета России, примерно половину доходов федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений.

В Российской Федерации сегодня действует порядка 100 нормативных правовых актов органов исполнительной власти регулирующих деятельность топливно-энергетического комплекса, в том числе половина из них - документы Федеральной службы по тарифам. На уровне федерального законодательства регулирование цен и тарифов осуществляется примерно 20 федеральными законами.

К числу "основных" законодательных актов можно отнести: Гражданский, Налоговый и Таможенный кодексы РФ, Федеральные законы "О естественных монополиях", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса", "Об энергоснабжении", "Об электроэнергетике", "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период", "О газоснабжении в Российской Федерации"; "Об экспорте газа", "Об использовании атомной энергии", "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности", "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и многие другие.

В октябре 2006 г. вступил в силу Федеральный закон N 135-ФЗ от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции". Через год был принят Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 228-ФЗ "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике", которым уточнен порядок распределения акций обособляемых в ходе реорганизации компаний в зависимости от голосования акционера на внеочередном собрании акционеров по вопросам реорганизации. Данный Закон направлен на повышение доли участия Российской Федерации в уставных капиталах системообразующих компаний.

Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 134-ФЗ "О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" изменен порядок применения акцизов в отношении нефтепродуктов, за исключением прямогонного бензина. Из числа налогоплательщиков исключены лица, совершающие операции по оптовой, оптово-розничной и розничной реализации нефтепродуктов, а признаются налогоплательщиками лица, осуществляющие производство и реализацию нефтепродуктов. В отношении прямогонного бензина сохраняются свидетельства о регистрации лица, совершающего операции с прямогонным бензином. При этом законом предусматривается выдача свидетельств о регистрации лица, совершающего операции с прямогонным бензином, производителю прямогонного бензина (свидетельства на производство прямогонного бензина), а также лицам, осуществляющим производство продукции нефтехимии из приобретенного прямогонного бензина (свидетельства на переработку прямогонного бензина). Установлены переходные положения по порядку уплаты акцизов после 1 января 2007 г. по нефтепродуктам, поступившим и (или) отгруженным лицам, имеющим свидетельство о регистрации лица, совершающего операции с нефтепродуктами до этой даты.

18 октября 2007 г. Президент РФ подписал Федеральный закон N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации). Законом внесены изменения в 35 Федеральных законов, в том числе: в статью 2 ФЗ от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", в ФЗ от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" и другие.

Во исполнение принятых законов Правительством РФ принято около 40 нормативных правовых актов, регламентирующих ход реформы электроэнергетики. В их числе - постановления Правительства РФ, определившие принципы функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии, темпы либерализации рынков электроэнергии, правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, лицензирование энергоснабжения населения и другие подзаконные акты.

Сформированная в настоящее время нормативная правовая база, регулирующая отношения в электроэнергетике, создала условия для постепенного перехода отрасли на рыночные принципы хозяйствования, при которых создаются условия для конкуренции в видах деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий. В то же время, в инфраструктурных организациях отрасли, являющихся субъектами естественных монополий, усиливается управляющая роль государства.

8 октября 2007 г. состоялись парламентские слушания по вопросу "О законодательном обеспечении завершающего этапа реформирования Единой энергетической системы России", в которых активное участие принимали представители ТПП РФ, предпринимательских структур и сообществ. Участники слушаний рекомендовали Государственной Думе принять соответствующий закон, а Правительству РФ - ускорить разработку и принятие нормативных актов по вопросам оказания услуг по обеспечению системной надежности, добровольного ограничения нагрузки потребителями электроэнергии. В связи с организацией конкурентной торговли генерирующей мощностью на оптовом рынке электрической энергии (мощности) Правительству РФ рекомендовано также внести в свои постановления соответствующие поправки.

В результате был принят Федеральный закон от 4 ноября 2007 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России". Включенные в него поправки направлены на расширение правовой основы деятельности создаваемых в отрасли компаний и на совершенствование порядка государственного регулирования и контроля в сфере электроэнергетики, которые можно определить как:

- расширение комплекса норм по обороту электрической энергии и мощности как внутри страны на оптовом и розничном рынках, так и при перетоках электроэнергии между энергосистемами России и иностранных государств;

- введение дополнительных мер по обеспечению системной надежности функционирования Единой энергетической системы России, включая, при необходимости, ограничение прав нерадивых собственников;

- развитие рыночных институтов, совершенствование процессов учета электрической энергии и мощности и порядка оперативно-диспетчерского управления;

- использование развернутого набора инструментов государственного регулирования. В их числе долгосрочное прогнозирование развития отрасли; формирование генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики и оптимизация структуры производства и потребления энергоресурсов; совершенствование принципов установления тарифов.

На сегодняшний день структурная реформа электроэнергетики приближается к завершению. Разделены по видам деятельности региональные вертикально-интегрированные компании. Сформированы все генерирующие компании оптового рынка электроэнергии, завершено формирование целевой структуры 11 из 14 территориальных генерирующих компаний, Акции всех созданных генерирующих компаний выведены на фондовые биржи России. Созданы и функционируют системообразующие организации отрасли - Федеральная сетевая компания, Системный оператор, Администратор торговой системы. Идет формирование сетевого комплекса: зарегистрированы все межрегиональные распределительные компании, продолжается консолидация магистрального сетевого комплекса под управлением Федеральной сетевой компании.

В основном сформирована структура целевой модели рынка электроэнергии (мощности). С 1 января 2006 г. действуют новые правила работы оптового и розничного рынков электроэнергии, предусматривающие постепенную либерализацию рынков электроэнергии (мощности). С 1 июля 2007 г. 10% электроэнергии уже продается по свободным ценам, с 1 января 2008 г. их доля вырастит до 15%, с 1 июля 2008 г. - до 25%, а к 2011 г. рынок электроэнергии будет полностью либерализован.

Окончен первый этап реорганизации ОАО РАО "ЕЭС России". На прошедшем 26 октября 2007 г. заочном внеочередном собрании акционеров общества более 95% акционеров высказались за ликвидацию ОАО РАО "ЕЭС России" с 1 июля 2008 г. После этой даты контроль за энергетикой станет заботой Росэнерго и некоммерческого партнерства "Совет рынка", участие в работе которого будет обязательным для всех участников рынка. В стране идет последовательная либерализация оптового рынка электроэнергии, и с 1 января 2011 г. будет запрещено государственное ценообразование. Однако это не касается так называемых неценовых зон - Дальнего Востока, Калининграда и изолированных энергосистем, которые составляют порядка 10-15% от общего объема оптового рынка.

Федеральными законами от 24 июля 2007 г. N 213-ФЗ и от 12 июня 2006 г. N 84-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" были внесены соответствующие поправки, направленные на обеспечение бесплатным топливом граждан, которые пользовались данной социальной гарантией до внесения в него изменений Законом о так называемой "монетизации". Ими также уточнены источники финансирования, за счет которых осуществляются меры социальной поддержки, предоставляемые при ликвидации организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев). Кроме того, названными законами устраняется существовавшая на практике дискриминация среди работников предприятий угольной промышленности в обеспечении их права на бесплатный (пайковый) уголь и освобождение от оплаты за энергетические ресурсы.

Как уже отмечалось, деятельность атомного энергопромышленного комплекса России регулируется Федеральными законами от 21 ноября 1995 г. N 170 "Об использовании атомной энергии" и от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Целью последнего Закона является создание правовых основ проведения структурных преобразований в управлении атомной отраслью. Его действие распространяется на организации атомной отрасли, не входящие в состав организаций ядерного оружейного комплекса. Перечни организаций, включаемых в состав ядерного оружейного комплекса и атомного энергопромышленного комплекса, утверждаются Президентом Российской Федерации, который вправе также принимать решения об изъятии ядерных установок и материалов, находящихся в собственности юридических лиц. В Законе определяются особенности проведения структурных преобразований в целях формирования атомного энергопромышленного комплекса. Им предусматривается создание в атомном энергопромышленном комплексе по решению Президента Российской Федерации основного открытого акционерного общества, все акции которого находятся в федеральной собственности. В то же время вопросы, определяющие последовательность и масштаб осуществления указанных преобразований, а также особенности функционирования основного акционерного общества, управления и государственного регулирования в условиях новой структуры атомного энергопромышленного комплекса, вынесены за рамки закона, что потребует дополнительного совершенствования законодательного обеспечения отрасли на последующем этапе

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер Федерального закона от 21 ноября 1995 г. следует читать как "170-ФЗ"

Закон N 13-ФЗ внес изменения в режим права собственности на ядерные материалы, которые могут находиться в федеральной собственности и в собственности юридических лиц. Президент Российской Федерации утверждает перечни ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, а также перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и установки. Признается право собственности иностранных юридических лиц и иностранных государств на ввезенные в Россию ядерные материалы и приобретенные в России ядерные материалы и продукты их переработки. При этом указанные юридические лица и государства не вправе осуществлять в России обращение с ядерными материалами. Данным Законом внесены изменения в федеральные законы "Об использовании атомной энергии", "Об образовании", "О закрытом административно-территориальном образовании", "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", "О приватизации государственного и муниципального имущества" и ряд других.

Задачу по обеспечению целостности управления атомной отраслью и единства государственной политики в указанной сфере призваны решать Федеральные законы от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" .

В Законе N 317-ФЗ регламентируются правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок создания, реорганизации и ликвидации Корпорации, а также переходные положения при ее создании. Создание Корпорации обусловлено необходимостью выработки механизма выполнения долгосрочных стратегических программ развития атомной отрасли, временной интервал реализации которых значительно превосходит периоды бюджетного процесса, а также потребностью в комплексном управлении ресурсами, включая финансирование за счет средств федерального бюджета. Законом N 318-ФЗ внесены изменения: в Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" (устранены противоречия между порядком принятия решений о совершении некоторых сделок с имуществом, находящимся в федеральной собственности и расположенным на территории ЗАТО, и порядком управления федеральным имуществом, предусмотренным Законом о Государственной корпорации); в Закон РФ "О государственной тайне" (о распространении действия этого закона на организации, наделенные законом полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление в установленной сфере деятельности, включая сферу использования атомной энергии); в статьи 61 и 65 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (в части исключения возможности ликвидации Корпорации в связи с признанием ее несостоятельной (банкротом); в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" (в части полномочий руководителей государственных корпораций по заключению и исполнению межведомственных договоров Российской Федерации); в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" (в части законодательного обеспечения выполнения функций уполномоченной организации по управлению использования атомной энергии)", а также в Уголовный и Бюджетный кодексы РФ и многие другие федеральные законы.

В последние годы в сфере деятельности трубопроводного транспорта наметилась явно опасная криминальная тенденция роста краж нефти путем несанкционированных врезок в нефтепроводы, нефтепродуктопроводы и газопроводы. Буквально на глазах эта разновидность краж из разряда редких преступлений трансформировалась в масштабную угрозу безопасности топливно-энергетического комплекса. Выявлены случаи противоправного подключения к магистральному трубопроводу работников организаций трубопроводного транспорта. Некоторые служащие таких организаций выступают в роли соучастников рассматриваемых преступлений, сообщая сведения о марке перекачиваемых нефтепродуктов и графике их перекачки, обеспечивая маскировку производства врезок под выполнение ремонтных или иных работ. Незаконное подключение к нефтепроводу и газопроводу сопряжено с их повреждением и нередко, как следствие, с бесконтрольной утечкой газа, нефти и разливом нефти. Это требует проведения аварийных работ в целях ликвидации последствий врезки, восстановления поврежденного объекта, на что затрачиваются большие средства.

2.3.2. Основные проблемы, подлежащие решению

Вместе с тем в отраслях ТЭК сохраняются механизмы и условия хозяйствования, не адекватные принципам рыночной экономики, действует ряд факторов, негативно влияющих на функционирование и развитие ТЭК.

Специалисты ТПП РФ считают, что основными факторами, сдерживающими развитие комплекса, являются:

высокая степень износа основных фондов (более 50%). Ввод в действие новых производственных мощностей во всех отраслях ТЭК сократился за девяностые годы от 2-х до 6-ти раз. Наблюдается высокая аварийность оборудования, обусловленная низкой производственной дисциплиной персонала, недостатками управления, а также старением основных фондов. В связи с этим возрастает возможность возникновения аварийных ситуаций в энергетическом секторе;

дефицит инвестиционных ресурсов и их нерациональное использование в отраслях комплекса (кроме нефтяной). При высоком инвестиционном потенциале отраслей ТЭК, приток в них внешних инвестиций составляет менее 13% от общего объема финансирования капитальных вложений. При этом 95% указанных инвестиций приходится на нефтяную отрасль. В газовой промышленности и в электроэнергетике не создано условий для необходимого инвестиционного задела, в результате чего эти отрасли могут стать тормозом начавшегося экономического роста;

деформация соотношения цен на взаимозаменяемые энергоресурсы привела к отсутствию конкуренции между ними и структуре спроса, характеризующейся чрезмерной ориентацией на газ и снижением доли угля. Политика поддержания относительно низких цен на газ и электроэнергию в перспективе может иметь следствием нарастание дефицита соответствующих энергоресурсов в результате отсутствия экономических предпосылок для инвестирования в их производство и опережающего роста спроса;

отсутствие рыночной инфраструктуры и цивилизованного, конкурентного энергетического рынка. Не обеспечивается необходимая прозрачность хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий, что негативно сказывается на качестве государственного регулирования их деятельности и на развитии конкуренции;

отставание производственного потенциала ТЭК от мирового научно-технического уровня. Доля добычи нефти за счет современных методов воздействия на пласт и доля продукции нефтепереработки, получаемой по процессам, повышающим качество продукции, низка. Энергетическое оборудование, используемое в газовой и электроэнергетической отраслях, неэкономично. В стране практически отсутствуют прогрессивные парогазовые установки, установки по очистке отходящих газов, крайне мало используются возобновляемые источники энергии, оборудование угольной промышленности устарело и технически отстало, недостаточно используется потенциал атомной энергетики;

отставание развития и объективный рост затрат на освоение перспективной сырьевой базы добычи углеводородов, и особенно газовой промышленности;

высокая зависимость нефтегазового сектора и, как следствие, доходов государства, от состояния и конъюнктуры мирового энергетического рынка. Наблюдается тенденция к дальнейшему повышению доли нефти и газа в структуре российского экспорта, вместе с тем, недостаточно используется потенциал экспорта других энергоресурсов, в частности электроэнергии. Это свидетельствует о продолжающемся сужении экспортной специализации страны и отражает в достаточной степени отсталую структуру всей экономики России;

отсутствие развитого и стабильного законодательства, учитывающего в полной мере специфику функционирования предприятий ТЭК.

Имеется также ряд существенных общих законодательных проблем и в практической реализации тарифной политики:

1. Законодательство, регулирующее тарифную политику, не стабильно.

В течение 2003 - 2005 годов было принято 8 федеральных законов, которыми внесены многочисленные правки в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", в том числе в части изменения полномочий по регулированию. В результате функция по регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую муниципальными энергоснабжающими организациями, дважды переходила от муниципальных организаций к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что исключает системность и стабильность такого регулирования.

2. Подзаконные акты, призванные определить порядок и условия реализации федеральных законов, серьезно отстают по времени принятия.

Например, на основании Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" деятельность по передаче электроэнергии подлежит отделению от покупки - продажи энергии всеми энергоснабжающими организациями, в том числе и промышленными предприятиями, на балансе которых имеются объекты сетевого хозяйства. Однако до настоящего времени не определен порядок назначения гарантирующего поставщика, который обязан принять на обслуживание любого потребителя, ранее обслуживаемого электросетевой организацией.

3. Тарифы на товары и услуги естественных монополий индексируются не в соответствии с законами, которые обеспечивают прогнозный уровень цен на средне-срочный период, а посредством установления их Правительством РФ на год вперед, ставя тем самым другие отрасли экономики в заведомо худшее положение, провоцируя повышение цен на их продукцию и раскручивая спираль инфляции.

В Государственной Думе 4 октября 2007 года Комитет по энергетике, транспорту и связи провел "круглый стол", на котором обсуждались вопросы правового обеспечения хода реализации федеральной целевой программы (ФЦП) "Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007-2010 годы и на перспективу до 2015 год". В работе "круглого стола" приняли участие и представители ТПП РФ. На заседании было рассказано о системе управления и контроля реализации принятой 6 октября 2006 г. ФЦП, о модернизации системы управления строительством в атомной отрасли, о современных системах управления проектами, об использовании инновационных технологий как способе повышения эффективности и обеспечения безопасности работы предприятий атомной промышленности.

Участники заседания рекомендовали Правительству РФ подготовить и внести в Госдуму изменения и дополнения в ряд федеральных законов, Росатому - ускорить подготовку предложений по совершенствованию правового регулирования атомной энергетики в части определения статуса инжиниринговых компаний и подготовки квалифицированных кадров для атомной отрасли.

На 1 - 4 апреля 2008 г. в Москве намечено провести Всероссийский энергетический форум "ТЭК России в XXI веке". На нем, в частности, предполагается обсудить следующие вопросы: стратегические перспективы реформы коммунальной энергетики; высокотехнологичная переработка углеводородного сырья; газовая отрасль России: стратегия развития в системе глобальной энергетической безопасности; схема размещения объектов электроэнергетики до 2020-го года, как инструмент координации инвестиционных программ в рамках "Энергетической стратегии РФ"; ТЭК России: стратегии интеграции в мировое энергетическое пространство"; стратегия развития российского энергетического машиностроения; нефть России: перспективы оптимизации режима недропользования и прироста экономически извлекаемых запасов; информационные технологии в ТЭК России и другие. Данное мероприятие будет проходить при участии ТПП России. На нем предполагается обсудить и выработать дополнительные предложения по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения деятельности топливно-энергетического комплекса страны.

В целях повышения уровня безопасности функционирования трубопроводного транспорта и предотвращения расхищения сырьевых и природных ресурсов, Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" была усилена ответственность за хищения и иные преступления, совершенные на нефтепроводах, нефтепродуктопроводах и газопроводах, установлена уголовная ответственность за незаконный оборот нефти, газа и продуктов их переработки, а также за приведение в негодность нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и газопроводов.

В тоже время очень остро продолжает стоять вопрос об усилении ответственности за правонарушения на объектах энерго- и теплообеспечения в промышленности, строительстве и энергетике, а также о введении в стране уголовной и административной ответственности за производство и оборот нефтепродуктов, не соответствующих установленным требованиям. Это вызвано тем, что некоторые компании, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере нефтепродуктообеспечения, в целях получения дополнительной прибыли, порой незаконного и безнаказанно наносят материальный ущерб потребителям и существенный вред окружающей среде. Поскольку доля реализуемого в розничной сети фальсифицированного бензина, дизельного топлива и автомобильных масел продолжает увеличиваться, за подобные деяния необходимо ввести уголовную и административную ответственность.

Необходимость же ужесточения мер административной ответственности за повреждение электрических сетей, ввод в эксплуатацию топливо- и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов и повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности., вызвана участившимися случаями повреждений электрических и тепловых сетей, хищений трубопроводов и увеличивающимися в связи с этим материальными потерями энергоснабжающих организаций, а также дополнительными финансовыми затратами бюджетов на восстановление поврежденных сетей.

Соответствующие поправки требуется внести в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и в Кодекс Российской Федерации об административной ответственности. Такие законопроекты в Государственную Думу уже внесены и ждут своего рассмотрения.

2.3.3. Предложения по совершенствованию законодательства

Складывается ситуация, при которой наблюдается постоянный рост цен на электроэнергию, перевозки, товары общеэкономического значения, рост арендных платежей за землю. Кроме того, навязываемые монополистами дополнительные услуги, а также сложность и дороговизна подключения к тепловым и электрическим мощностям, создают значительные барьеры для успешного развития бизнеса.

По мнению ТПП России, следует законодательно закрепить участие представителей предпринимательских объединений в работе федерального и региональных советов по тарифам. Для этого, в первую очередь, необходимо разработать регламент согласования проектов тарифов, позволяющий предпринимательским объединениям принимать реальное участие в обсуждении тарифов. Нужно устанавливать и прогнозировать тарифы на энергоносители на более длительный период, чем в настоящее время, так как это обстоятельство позволит организациям и индивидуальным предпринимателям составлять бизнес-планы на большую перспективу.

Также необходимо законодательно ограничить минимальные сроки публикации утвержденных на следующий период тарифов на энергоносители до их вступления в силу (с таким расчетом, чтобы предприятия могли учесть новые тарифы в своих планах работы - не менее чем за три месяца до даты вступления в силу).

Как нам представляется, настало время пересмотреть в сторону уменьшения существующие ставки земельного налога для отдельных предприятий, работающих в сфере энергетики, теплоснабжения, жилищно-коммунального хозяйства, в отношении площадей на которых размещаются производственные мощности и оборудование. Высокий земельный налог заставляет предприятия искусственно завышать стоимость цен и поднимать тарифы на производимые услуги.

Для вновь создаваемых и расширяющихся малых и инновационных предприятий следует разработать систему преференций по подключению к энергетическим сетям (например, предусмотреть рассрочку внесения платежа за технологическое подключение к электросетям).

В интересах развития отечественного агропромышленного комплекса и государственной поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя им надо компенсировать часть затрат, связанных с удорожанием топлива.

С учетом мнения предпринимательского сообщества необходимо комплексно рассмотреть правительственный проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих энергоснабжение". Проект запрещает установление тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и тарифов организаций коммунального хозяйства на подключение для организаций коммунального комплекса, обеспечивающих энергоснабжение.

Основной проблемой газового сектора является отсутствие рыночной идеологии развития данной отрасли. Газовый монополист является объектом наиболее острой и справедливой критики экономистов, однако, решение основных вопросов полностью находится в политическом поле.

С тем чтобы активизировать деятельность этого сектора депутат Государственной Думы В.А. Язев 14 ноября 2007 г. внес проект федерального закона "О внесении изменения в статью 18 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации". В законопроекте предлагается дополнить правовые основы поставок газа условиями, ограничивающими снабжение газом потребителей или перевод их на резервные виды топлива в период резкого роста газопотребления. Опыт холодных зим показал, что не все производственные предприятия спешат делать это даже в периоды пиковых нагрузок.

В области трубопроводного транспорта нефти, газа и нефтепродуктов, по мнению ТПП России, следует усилить государственное регулирование вопросов доступа к магистральным трубопроводам. В частности, таким решением может выступать принятие, наконец, федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте", который был принят в первом чтении еще 21 сентября 1999 г. Принятие этого закона необходимо в первую очередь для реализации государственных интересов, которые заключаются в сохранности и обеспечении рационального использования природных ресурсов, получении оптимальной доли доходов от использования этих ресурсов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, укреплении единства страны, создании рабочих мест, обеспечении потребностей внутреннего рынка в соответствующей продукции. Он позволит установить стабильные отношения собственников систем магистрального трубопроводного транспорта с клиентами, что является одним из важнейших условий привлечения инвестиций в соответствующие отрасли промышленности. ТПП России выступает за скорейшее рассмотрение и принятие данного законопроекта.

Проект федерального закона N 130858-4 "Об использовании альтернативных видов моторного топлива" подготовлен с учетом положений Модельного закона с аналогичным названием и Рекомендациями, принятыми на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ и направленными в парламенты стран Содружества для использования в национальном законодательстве (протокол МПА от 15.11.03 N 22-10). Этот законопроект корреспондируется с ратифицированным Федеральным Собранием Российской Федерацией Киотским протоколом и Рамочной конвенцией ООН об изменении климата, а также с итоговыми документами, принятыми на саммите "Большой восьмерки" в Санкт-Петербурге. Названный законопроект соответствует и поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина "О стимулировании широкомасштабного перевода сельскохозяйственной техники на газомоторное топливо" и резолюции ЕЭК ООН от 12.12.01, предусматривающей перевод к 2020 году 23% автомобилей парка стран Европы на альтернативные виды моторного топлива, в том числе на природный газ - 10% (23,5 млн. единиц), на биогаз - 8% (18,8 млн. единиц) и на водород 5% (11,7 млн. ед.). Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время в России основными альтернативными видами моторного топлива являются компримированный природный газ и пропан-бутан, которые используются в основном на автомобильном транспорте. ТПП России поддерживает принятие этого проекта закона.

Необходимо отметить и еще один важный законопроект. Так, в первом чтении 7 июня 2006 г. принят проект федерального закона "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (N 45270-4) (в части сроков установления тарифов на электрическую и тепловую энергию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Целью законопроекта является установление более ранних сроков утверждения тарифов на электрическую и тепловую энергию, позволяющих учесть величину этих тарифов при обсуждении проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год уже в первом чтении. Тем самым становится возможным определение уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации величин тарифов на электрическую и тепловую энергию на очередной финансовый год с учетом новых предельных тарифов до внесения проекта бюджета субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации. ТПП России поддерживает данный законопроект.

Этим же вопросам посвящены еще несколько законопроектов, в доработке которых участвуют и представители ТПП РФ. До конца 2007 г. Государственная Дума по этой тематике готовилась рассмотреть в первом чтении законопроекты: "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" (N 370410-4) (в части расширения перечня полномочий организации - собственника Единой системы газоснабжения); "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "Об элекроэнергетике" (N 432580-4) (в части исключения из единой электросети объектов электросетевого хозяйства железнодорожного транспорта); "Общий технический регламент об электромагнитной совместимости" (N 379482-4).

Вопросы, связанные с усилением ответственности за правонарушения на объектах энерго- и теплообеспечения в промышленности, строительстве и энергетике, а также введением уголовной и административной ответственности за производство и оборот фальсифицированных нефтепродуктов, могут быть решены путем внесения поправок в УК, УПК и КоАП РФ. Такие законопроекты в Государственную Думу уже внесены и ждут своего рассмотрения.

Министерство экономического развития и торговли и Федеральная антимонопольная служба России с участием широких кругов общественности завершили совместную подготовку проекта постановления Правительства РФ "Об организации биржевой торговли нефтью и нефтепродуктами". Ожидается, что Правительство Российской Федерации внимательно его рассмотрит и примет.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	проект федерального закона N 99045329-2 "О магистральном трубопроводном транспорте"	внесен 28 апреля 1999 г., Государственной Думой принят в первом чтении 21 сентября 1999 г., в 2008 г. планируется второе чтении
2.	проект федерального закона N 432580-4 "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "Об элекроэнергетике" (в части исключения из единой электросети объектов электросетевого хозяйства железнодорожного транспорта)	внесен в Государственную Думу, планируется к рассмотрению в первом чтении в апреле 2008 г.
3.	проект федерального закона N 45270-4 "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в части сроков установления тарифов на электрическую и тепловую энергию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации),	внесен Законодательным Собранием Кировской области, Государственная Дума 7 июня 2006 г. приняла в первом чтении, во втором чтении планируется в июне 2008 г.
4.	проект федерального закона N 371798-4 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и в Кодекс Российской Федерации об административной ответственности" (по вопросу специальных норм об ответственности за производство и оборот нефтепродуктов, не соответствующих установленным требованиям)	внесен 8 декабря 2006г. депутатами Государственной Думы
5.	проект федерального закона N 23387-4 "О внесении изменений в главу 9 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности" (об усилении ответственности за правонарушения в области энергетики)	внесен 8 ноября 2005 г. Рязанской областной Думой
6.	проект федерального закона N 130858-4 "Об использовании альтернативных видов моторного топлива"	внесен повторно 29 марта 2007 г. депутатами Государственной Думы, планируется к рассмотрению в первом чтении в июне 2008 г.
7.	проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих энергоснабжение" (о запрете установления тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры)	внесен Правительством РФ
8.	проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (по вопросам развития атомного энергопромышленного комплекса России на 2007-2010 годы и на перспективу до 2015 года)	участники "круглого стола" в ГД рекомендовали разработать Правительству РФ
9.	проект федерального закона (N 370410-4) "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" (в части расширения перечня полномочий организации - собственника Единой системы газоснабжения)	проект внесен в Государственную Думу, планируется к рассмотрению в первом чтении в мае 2008 г.
10.	проект федерального закона (N 379482-4) "Общий технический регламент об электромагнитной совместимости"	внесен в Государственную Думу, планируется к рассмотрению в первом чтении в 2008 г.
11.	проект федерального закона (б/н ) "О внесении изменения в статью 18 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" (в части ограничения снабжения газом потребителей или перевод их на резервные виды топлива в период резкого роста газопотребления)	проект внесен в Государственную Думу 14 ноября 2007 г., планируется к рассмотрению в первом чтении в 2008 г.
12.	проекты постановлений Правительства РФ по вопросам оказания услуг по обеспечению системной надежности, добровольного ограничения нагрузки потребителями электроэнергии (в связи с организацией конкурентной торговли генерирующей мощностью на оптовом рынке электрической энергии (мощности)	требуют разработки
13..	проект постановления Правительства РФ "О мерах по стимулированию производителей нефтеперерабатывающей отрасли по увеличению переработки сырья внутри страны"	Президент РФ дал поручение Правительству РФ
14.	проект постановления Правительства РФ "Об организации биржевой торговли нефтью и нефтепродуктами"	разработан совместно Минэкономразвития и ФАС России, передан в Правительство РФ

2.4. Законодательство в сфере жилищно-коммунального хозяйства

2.4.1. Оценка ситуации правового регулирования и основные результаты ТПП России в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Проведение реформ в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) давно назрело и это очевидно для всех. Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно подчеркивал необходимость реформирования ЖКХ. По словам главы государства, затягивать реформу - "это только усугублять болезнь". Общеизвестно, что в течение последних пятнадцати лет жилищно-коммунальная сфера постоянно деградировала. Для ее поддержания в рабочем состоянии сегодня требуется все больше и больше средств. Так, если на дотации ЖКХ из бюджетов всех уровней в 1987 - 1990 годы уходило 1,1 - 1,3% ВВП, то в последние три года этот показатель вплотную приблизился к 10%.

Основные фонды теплоснабжения сегодня изношены на 60%, электроснабжения - на 70%, водопроводные сети - на 55%, канализационные коммуникации - на 30%. Потери воды и тепла в трубопроводах и теплосетях составляют от 20% до 40%. Количество аварий на 100 километров сетей увеличилось с 15 - 20 в середине 90-х годов до 70 на сетях водоснабжения и канализации, до 200 - на сетях теплоснабжения.

Согласно существующим нормативам, необходимо ежегодно проводить капитальный ремонт не менее 5% от общего объема жилого фонда. В 2001 г. этот показатель составил лишь 0,3%. Анализ состояния жилищного фонда показывает, что более 300 млн. кв.м нуждаются в неотложном капитальном ремонте, а еще около 250 млн. кв.м - в реконструкции. При таких темпах общий износ зданий очень скоро достигнет 60%, и дома придется сносить. Сегодня в России в ветхих и аварийных домах проживает несколько миллионов человек.

Городской жилищный сектор, также как и коммунальное хозяйство, по-прежнему почти полностью находятся под управлением структур публичной власти. Его отличает низкое качество жилья, инфраструктуры жизнеобеспечения и их обслуживания, хронически дефицитное финансирование, нецелевое использование, прямое расхищение денежных средств и ускоренные процессы разрушения. Как результат, жилищный фонд в России, несмотря на спекулятивные цены на недвижимость в крупнейших городах, в особенности в Москве, по мировым стандартам является одним из самых неприспособленных среди развитых стран и не обеспечивает приемлемого качества жизни.

С начала 90-х годов прошлого столетия годовая плата за коммунальные услуги росла примерно в полтора раза быстрее, чем доходы граждан. В результате долги населения предприятиям жилищно-коммунального хозяйства составляют более 50 млрд. руб. При этом государство вынуждено субсидировать ЖКХ в весьма серьезных для экономики страны масштабах.

Между тем, полную ответственность за содержание жилых домов Жилищный кодекс Российской Федерации возлагает на собственника. Однако в условиях хронического недофинансирования жилищного фонда в прежние десятилетия эта нагрузка для подавляющего большинства граждан, ставших собственниками после приватизации квартир, оказалась абсолютно неподъемной. Из 3 миллиардов квадратных метров жилищного фонда России более половины нуждается в ремонте. Некоторые дома не ремонтировались по 40 - 50 лет. Сегодня объем ветхого жилья по стране составляет 93 миллионов квадратных метров, из них аварийного - более 11 миллионов квадратных метров.

Несмотря на все попытки преобразований, экономическая эффективность отрасли остается крайне низкой. Даже в экономически наиболее благополучных городах, таких, как Москва и Санкт-Петербург, этой отраслью так и не освоены рыночные механизмы саморазвития, накопления материальной базы для непрерывной модернизации. Российское жилищно-коммунальное хозяйство давно стало тормозом развития экономики, постоянным фактором социально-демографических катаклизмов. В последние годы каждая русская зима превращается в катастрофу именно из-за изношенности ЖКХ.

Могут сказать, что на Западе - иная картина. Да в некоторых западных странах эта сфера деятельности даже приносит прибыль. Использовать положительный опыт Запада в организации управления жильем, реформировании ЖКХ, конечно, нужно. Но нельзя его слепо копировать, поскольку в России годовой доход на душу населения ненамного превышает 1500 долл. США, а в Великобритании и США - в 20 раз больше. Соответственно и платежеспособность населения этих стран выше на несколько порядков. Нельзя забывать и отмеченное выше ветхое состояние нашего жилищного фонда.

При рассмотрении на заседании Правительства Российской Федерации 26 апреля 2007 г. вопроса "О мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 года" Председатель Правительства поручил руководителям федеральных органов исполнительной власти организовать работу по выполнению задач, поставленных Президентом, разработать комплекс мер по реализации основных положений Послания. При разработке указанных мер было обращено особое внимание на реализацию приоритетных национальных проектов в сфере обеспечения доступным жильем населения, на разработку долгосрочной стратегии массового строительства жилья и поддержание в надлежащем состоянии жилищного фонда; на реформирование жилищно-коммунального хозяйства, расселение населения из ветхого и аварийного жилья, стимулирование создания товариществ собственников жилья.

В Российской Федерации сегодня действует несколько сот нормативных правовых актов органов исполнительной власти, регулирующих деятельность жилищно-коммунального хозяйства. На долю федерального законодательства приходится около 30 законов.

К числу "основных" законодательных актов, регулирующих деятельность ЖКХ, можно отнести: Гражданский, Жилищный, Земельный, Градостроительный и Налоговый кодексы РФ, а также федеральные законы о введении в действие некоторых кодексов. Специальными федеральными законодательными актами в этой сфере, в частности, являются следующие законы: "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации"; "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"; "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости"; "О жилищных накопительных кооперативах"; "Об ипотечных ценных бумагах"; "О государственном кадастре недвижимости"; "О государственном земельном кадастре"; "О землеустройстве"; "О плате за землю"; "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"; "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"; "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"; "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и многие другие.

Например, Градостроительный кодекс Российской Федерации регулирует общественные отношения в сфере территориального планирования, градостроительного регулирования, проектирования и собственно строительства, закрепляет предмет и принципы градостроительной деятельности в стране, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, оговариваются и особенности строительства объектов в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. Утверждается принцип "одного окна", когда для реализации инвестиционного плана по строительству все документы предоставляются в один орган исполнительной власти. Определены лица, ответственные за проектирование и строительство, а их гражданская ответственность подлежит обязательному страхованию, причем ответственные за проектирование и строительство лица обязаны быть членами специальных саморегулируемых организаций.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" устанавливает: основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов; надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" создан Фонд реформирования ЖКХ для решения проблем ветхого и аварийного жилья. Создание Фонда предусмотрено в виде государственной корпорации, статус, цель деятельности, функции и полномочия которой определяются названным законом, а также Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и иными нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность некоммерческих организаций. В этот Фонд направлены немалые деньги - 250 миллиардов рублей.

Это в разы больше, чем в прежние годы. Для того чтобы они были потрачены рационально, требуется установить постоянный жесткий контроль эффективности использования выделенных средств. Действие Фонда предусмотрено до 1 января 2012 г., но уже сейчас важно запустить действительно эффективные механизмы, чтобы прекратить неоправданный рост тарифов и обеспечить повышение качества этих услуг.

В перечисленные выше законодательные акты Российской Федерации регулярно вносятся поправки.

Так, Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 251-ФЗ "О внесении изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации и в статью 18 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" уточнен срок, предоставляемый гражданам для выбора способа управления многоквартирным домом. Согласно принятым поправкам орган местного самоуправления обязан до 1 мая 2008 года провести открытые конкурсы по выбору управляющей организации, если собственники помещений в многоквартирном доме не выбрали способ управления до 1 января 2007 года или принятое ими решение о выборе способа управления не было реализовано. Субъекты Российской Федерации наделены правом определения сроков начала и окончания проведения этих конкурсов для всех или для отдельных муниципальных образований при условии их проведения не позднее 1 мая 2008 года.

Федеральными законами от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ и от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ с одноименным названием "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены соответственно поправки в Градостроительный и Земельный кодексы РФ, в Федеральные законы о введении в действие Градостроительного кодекса РФ, "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", "Об автономных учреждениях" и иные федеральные законы, устранившие противоречия между ними. Ряд изменений направлен на обеспечение свободными земельными участками жилищного строительства, а также на установление публичной процедуры предоставления земельных участков для строительства. Сняты излишние административные барьеры в сфере землеустройства, кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость, а также по вопросам проведения государственной экспертизы проектной документации и т.п.

18 октября 2007 г. Президент РФ подписал, поддержанный ТПП РФ, Федеральный закон N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", которым в части уточнения разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации внесены изменения в 35 законов, в том числе: в Жилищный кодекс РФ; в Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"; в Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. N 184-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" и другие.

Во исполнение некоторых из названных федеральных законов были приняты постановления Правительства РФ. Так, во исполнение Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", Правительство РФ постановлениями от 23 июля 2007 г. N 464, N 467 и N 468 утвердило соответственно Правила финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения; осуществления государственного контроля за установлением, изменением и применением предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги и осуществления государственного контроля в области регулирования тарифов и надбавок.

Кроме того, только в 2007 г. Правительство РФ приняло, например, такие постановления: "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" (5 марта N 145); "Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства" (5 мая N 265), "О некоторых вопросах предоставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям, осуществляемым для обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в целях жилищного строительства" (10 мая N 277), "Об утверждении Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры" (9 июня N 360) и другие.

2.4.2. Основные проблемы развития законодательства сферы жилищно-коммунального хозяйства

В качестве одного из приоритетных в Послании Президента РФ в 2007 г. назван также вопрос реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". В 2006 г. этот национальный проект был обеспечен ресурсами слабее остальных и в Послании Президент четко дал понять, что объемы финансирования данного национального проекта должны быть существенно увеличены. Кроме того, он предложил создать специальный фонд, средства из которого пойдут на поддержку имеющихся зданий, а также на снос ветхого фонда. Реализация проекта уже привела к значительной активизации строительства во всех областях: от малоэтажного - до комплексной застройки отдельных районов и даже городов. В повестку дня, таким образом, вплотную встает вопрос о принятии долгосрочной стратегии массового строительства жилья для всех категорий граждан, а также комплекс смежных вопросов: градостроительной политики, использования энергосберегающих и ресурсосберегающих технологий, стратегии развития строительной отрасли в целом. Даже развиваясь ускоренными темпами (а ежегодный прирост в отрасли, рекордный за все последние годы, - 15 процентов в год), она все равно отстает от стремительно растущих в стране потребностей. О необходимости принятия такой стратегии говорит и тот факт, что даже заданные в проекте высокие ориентиры, (например, ввод к 2010 году ежегодно 80 миллионов квадратных метров жилья), уже не могут удовлетворить потребности современного российского общества. То, что считалось достижением при советской власти, - отметил Президент, - уже не будет соответствовать потребностям даже в среднесрочной перспективе.

Требуется, как минимум, предусмотреть этот рост до 100-130 миллионов квадратных метров в год. Расширяя строительство нового жилья, - сказал Президент, - нельзя забывать и о поддержании в надлежащем состоянии существующего жилищного фонда. Новый Жилищный кодекс РФ возложил полную ответственность за содержание жилых домов на собственника. Однако в условиях хронического недофинансирования жилищного фонда в прежние десятилетия эта нагрузка для подавляющего большинства граждан, ставших собственниками после приватизации квартир, оказалась абсолютно неподъемной. Из 3 миллиардов квадратных метров жилищного фонда России более половины нуждается в ремонте. Некоторые дома не ремонтировались по 40-50 лет. Поэтому мы, - заметил глава государства, - наблюдаем тревожную тенденцию постоянного увеличения объемов ветхого жилья. Сегодня объем ветхого жилья по стране составляет 93 миллионов квадратных метров, из них аварийного - более 11 миллионов квадратных метров.

Одной из системных целей национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" является формирование правовых условий для развития в Российской Федерации малоэтажного жилищного строительства.

Жилищный кодекс РФ ориентирован в основном на регламентацию отношений между собственниками помещений в многоквартирных домах. При этом предусмотренные ЖК РФ объединения граждан в жилищной сфере также ориентированы на осуществление деятельности, связанной со строительством многоквартирных домов, и управление ими. К сожалению, жилищное, земельное и градостроительное законодательство в целом не учитывает особенностей отношений, возникающих при реализации возможного осуществления объединениями граждан комплексного малоэтажного жилищного строительства и в полной мере не регламентирует такие отношения, в том числе возникающие по поводу общего имущества в малоэтажной застройке, не устанавливает формы таких объединений и особенности осуществления ими деятельности, не предусматривает упрощенного предоставления данным объединениям граждан земельных участков для их комплексного освоения, а также не предусматривает форм возможной государственной поддержки указанных объединений граждан.

В связи с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации ряд его норм вошли в противоречие с другими более ранними федеральными законами. Для приведения их в соответствии друг с другом требуется внесение поправок в ГК РФ, КоАП РФ, Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", Федеральные законы "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" и т.п.

Например, в ст. 46 ЖК РФ для собственников помещений в многоквартирном доме предусмотрен иной порядок владения, пользования и распоряжения общим имуществом, находящимся в их долевой собственности, чем в ГК РФ. Требуется защитить права собственника жилищного помещения от необоснованных попыток местных органов власти снести хорошие, добротные и крепкие дома, лишив собственников прав на новую квартиру в качестве натурального равнозначного и равноценного эквивалента за сносимый дом. Надо решить вопрос об изменении порядка установления границ земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, об исключении возможности преобразования товарищества собственников жилья в жилищный или жилищно-строительный кооператив, в котором все лица, имеющие право на паенакопления, полностью внесли свой паевой взнос за помещение, об установлении местными органами власти минимального размера платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а также порядка определения размеров платы за вывоз бытовых отходов и техническое обслуживание лифтов.

Предусмотренный Земельным кодексом РФ порядок предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по существу, неприемлем для указанных объединений граждан, как в связи с высокой затратной частью уже на начальном этапе его приобретения, так и невозможностью конкурировать на равных с коммерческими организациями-инвесторами. Отсутствие же форм государственной поддержки для указанных объединений граждан вообще сводит к нулю их возможную инициативу в решении "жилищного вопроса".

Одной из системных целей национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" является формирование правовых условий для развития в Российской Федерации малоэтажного жилищного строительства. Для создания дополнительных условий по реализации гражданами права на жилище, в том числе для удовлетворения их потребностей в жилище, улучшения их жилищных условий, а также в целях стимулирования малоэтажного жилищного строительства, требуется регламентировать отношения, возникающие при участии определенных в нем форм объединений граждан как по осуществлению ими малоэтажной жилищной застройки территорий, так и по управлению такими территориями. В частности, необходимо определить:

1) дополнительные организационно-правовые формы некоммерческих объединений граждан, участвующих в малоэтажной жилищной застройке территорий;

2) правовые, экономические и организационные основы деятельности таких объединений, в том числе их правовое положение, права и обязанности их членов, порядок создания, реорганизации и ликвидации таких объединений;

3) формы содействия органов государственной власти и органов местного самоуправления развитию малоэтажной жилищной застройки территорий, в том числе способы создания условий для стимулирования комплексного освоения в целях такой застройки находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков;

4) особенности создания жилищных некоммерческих объединений граждан при содействии органов государственной власти и органов местного самоуправления;

5) гарантии защиты прав и законных интересов членов жилищных некоммерческих объединений граждан, иных граждан, участвующих в приобретении жилья в малоэтажной жилищной застройке;

6) правовой режим общего имущества собственников земельных участков, расположенных в пределах территории малоэтажной жилищной застройки;

7) способы управления территорией малоэтажной жилищной застройки.

Можно выделить очевидный вопрос, связанный с ипотекой, который нуждается в совершенствовании: это проблема уплаты страховой премии. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (ч. 4 ст. 31) предусматривает необходимость ее единовременной выплаты, что серьезно увеличивает первоначальные затраты заемщика при заключении договора ипотеки. Внесение соответствующих изменений представляется целесообразным, поскольку позволит снизить затраты заемщика на стадии оформления ипотечного кредита и, как следствие, должно привести к расширению рынка ипотечных кредитов. Определенные изменения должны быть внесены в налоговое законодательство: предоставление налоговых льгот инвесторам могло бы стимулировать активность инвестиционных компаний и банковских структур в сфере ипотечного кредитования.

Следует признать актуальной необходимость принятия закона о субсидировании ставок по ипотеке. Правовые проблемы возникают при выдаче ипотечных кредитов на приобретение жилого недостроенного помещения, поскольку права покупателей недостроенной недвижимости не урегулированы должным образом.

В связи с этим в целях совершенствования и развития рынка ценных ипотечных бумаг, широкого привлечения на этот рынок средств пенсионных фондов и страховых компаний, следовало бы подготовить соответствующие поправки к Федеральному закону от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах". Нерешенными остаются вопросы с налогообложением тех доходов инвесторов, по которым, как считают специалисты ТПП РФ, целесообразно ввести льготные периоды. В целом следует исходить из того, что либерализация рынка ипотечных бумаг должна привлечь к участию в ипотеке мелкие и средние банки.

С целью дальнейшего развития института ипотеки необходимо принятие правовых актов, стимулирующих развитие страхования ипотечных жилищных кредитов. В законодательство должны быть включены специальные нормы, защищающие права добросовестного приобретателя жилого помещения. В рамках Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо создание системы регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья. Хотя при всем при этом следует сделать достаточно очевидный вывод: ипотека может стать действительно массовой только в том случае, если срок кредита будет длительным, а ставки по нему - небольшими.

Действенным механизмом развития ипотеки и создания доступного рынка жилья является бюджетное субсидирование (в соответствующих программах могут участвовать и федеральный бюджет, и бюджеты субъектов Российской Федерации, и местные бюджеты). Соответствующие процедуры (основания возникновения права на получение субсидии, порядок предоставления субсидий на приобретение жилья, вопросы уплаты взносов при получении ипотечного кредита или займа и т.п.) должны быть урегулированы органами исполнительной власти. Важной задачей, которую должно решать государство, в том числе и с помощью механизма правового регулирования, является создание и развитие института рефинансирования ипотечных жилищных кредитов (особенно актуальным является решение данной проблемы в субъектах Российской Федерации с медленно развивающимся рынком ипотеки). Другой, не менее важной государственной задачей, является создание условий, делающих невозможной монополизацию данного рынка.

Развитие законодательства об ипотеке и создании доступного рынка жилья тесно связано с совершенствованием градостроительного законодательства: разграничением полномочий между уровнями публичной власти, повышением эффективности градостроительного надзора и т.п.

Однако наибольшую актуальность, по мнению большинства экспертов ТПП РФ, для развития массовой ипотеки и появления доступного жилья представляют в настоящий момент внесение изменений в Федеральный закон N 215-ФЗ от 30 декабря 2004 г. "О жилищных накопительных кооперативах" и принятие федерального закона о строительных сберегательных кассах. Эти проекты законов в наибольшей степени ориентированы на так называемый рынок "первичного жилья", без развития которого невозможно решить жилищную проблему как таковую. Из Федерального закона "О жилищных накопительных кооперативах" предлагается исключить положения, ограничивающие возможности долевого участия кооператива в строительстве жилья в зависимости от величины его имущества. Минимальный срок накопительного периода (при внесении членом кооператива паевых взносов), после которого возникает право на приобретение или строительство кооперативом жилого дома, должен быть снижен. Целесообразной представляется отмена ограничений по приобретению жилых помещений. Наконец, возможно, следует пересмотреть так называемые "нормативы финансовой устойчивости", которые привели к установлению жесткого соотношения периодов накопления и рассрочки.

Для развития системы финансирования гражданами жилищного строительства, приобретения ими жилых помещений и земельных участков, а также создания условий для повышения эффективности вложения гражданами своих денежных средств на улучшение их жилищных условий предлагается принять Федеральный закон "О строительных сберегательных кассах". Строительная сберегательная касса - это банк, специализирующийся на привлечении денежных средств физических лиц в строительные сберегательные вклады и предоставлении вкладчикам кредитов на улучшение жилищных условий в сумме, недостающей накопленных строительных вкладов для осуществления жилищных инвестиций. Появление таких банков, как представляется, может внести существенный вклад в решение важнейшей задачи обеспечения всесторонней защиты прав и интересов кредиторов и заемщиков посредством выведения на рынок специализированных кредитных организаций, которые будут выполнять ссудосберегательные операции с населением.

Реформирование законодательства о налогах и сборах также является актуальным при рассмотрении вопросов совершенствования законодательства в области жилищно-коммунального хозяйства. Необходимо рассмотреть вопрос о предоставлении льгот по НДС товариществам собственников жилья, организациям, работающим в сфере ЖКХ.

Проведение реформы, называемой "дебюрократизация экономики", требует: внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ с целью упрощения процедуры согласования и получения разрешительной документации; приведения законодательных актов в соответствие с федеральными законами о техническом регулировании; о лицензировании отдельных видов деятельности; установление правовых основ деятельности организаций саморегулирования; усиление ответственности за нарушение прав потребителей. Работа по "дебюрократизации" требует ее перенесения на уровень субъектов Российской Федерации. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы жилищно-коммунального хозяйства.

Одним из важнейших направлений совершенствования правового регулирования в области жилищного строительства является обеспечение безопасности в строительстве. Целый ряд обрушений зданий, имевших место в последнее время, достаточно четко свидетельствует об этом. Для обеспечения безопасности законодательство РФ устанавливает и институт лицензирования строительной деятельности, и государственную экспертизу проектной документации, и государственный строительный надзор и систему экспертиз (пожарной, экологической, санитарно-эпидемиологической и др.). Проблема заключается в том, что, с одной стороны, эта достаточно громоздкая система не вполне обеспечивает надлежащий уровень безопасности строительства, а, с другой стороны, существующая система административных надзорных институтов препятствует развитию инвестиционной деятельности в сфере строительства. В связи с несовершенством правовой базы, устанавливающей требования к проектным документам, заключения, выдаваемые надзорными органами, носят оценочный, субъективный характер, поэтому любая проектная документация может быть признана несоответствующей установленным требованиям. В силу этого процедура согласования проектной документации носит весьма длительный и затратный характер. Поэтому дальнейшее совершенствование законодательства в данной области должно быть связано с тем, чтобы при одновременном повышении уровня безопасности строительства существенно снизить административные барьеры.

Предусмотренные Градостроительным кодексом государственная экспертиза проектной документации и объединение надзоров большой шаг в этом направлении. Это позволяет разграничить полномочия между разными уровнями власти и ввести единый государственный строительный надзор вместо всех на сегодняшний день существующих. В настоящее время настоятельно требуется создать правовой механизм, обеспечивающий деятельность органов единого надзора. Следует указать на существенную правовую проблему, осложняющую процесс становления системы экспертизы проектной документации. Очевидно, что целью введения единой государственной экспертизы должно стать упрощение порядка согласования, прежде всего, проектной документации, поскольку единая экспертиза применяется вместо всех других. Но реализация этого механизма невозможна без принятия специальных нормативных актов - технических регламентов - которые должны быть разработаны на основе Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Именно эти регламенты должны установить четкие, формально определенные требования, касающиеся биологической, химической, промышленной и иных видов безопасности. К настоящему моменту такие регламенты, к сожалению, не приняты. Таким образом, введенный механизм не упрощает, а, наоборот, скорее осложняет процесс согласования проектной документации.

Проблемы ответственности при осуществлении государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, по-прежнему остаются одними из наиболее актуальных в области развития градостроительного законодательства и активно обсуждаются специалистами. Достаточно часто их позиции становятся критическими по отношению к нормам Градостроительного кодекса РФ.

Градостроительный кодекс РФ (ч. 3 ст. 59) предусматривает имущественную ответственность органов государственной экспертизы, возлагая на Российскую Федерацию или субъект Российской Федерации в определенных случаях субсидиарную ответственность за причинение вреда. Речь идет о вреде, причиненном жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования. Таким образом, указывают эксперты ТПП РФ, вместо полного упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования принято "половинчатое" решение - оказывается, государственный институт экспертизы является факультативным и необязательным.

Как уже было отмечено, еще совсем недавно был принят Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". Однако анализ содержания этого Закона и практика его применения уже выявили ряд недостатков, мешающих региональным властям решать поставленную перед ними главную задачу - ликвидацию аварийного фонда и капитальный ремонт домов, в котором они остро нуждаются. Некоторые предусмотренные Законом условия не могут быть выполнены, так как противоречат другим законам, решениям Конституционного Суда РФ и разъяснениям Верховного Суда РФ, а другие просто нуждаются в соответствующей корректировке.

Поскольку при проведении реформирования ЖКХ некоторые земельные участки нуждаются в рекультивации, в капитальном ремонте с высокой степенью затратности денежных средств, остро встал вопрос о расширении перечня видов работ по капитальному ремонту многоквартирных домов. Оказывается, что вместе с ремонтом многоквартирных домов необходимо проводить также и ремонт объектов, предназначенных для обслуживания, эксплуатации и благоустройства этих домов, включая детские и спортивные площадки, расположенные в границах земельного участка, на котором расположены многоквартирные дома, а также об их озеленении и благоустройстве. Для этого потребуется подготовить и внести в указанный Закон соответствующие изменения.

Для реализации единой государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности и снижению степени давления государства на свободные рыночные предпринимательские и профессиональные отношения жизнь подсказывает о необходимости вытеснения государственных структур из сферы регулирования тех коммерческих отношений, присутствие в которых государственного элемента представляется излишним и неоправданным. Выход из создавшейся в сфере деятельности ЖКХ ситуации специалисты ТПП РФ видят в законодательном решении вопроса создания саморегулируемых организаций в самых различных областях предпринимательской и профессиональной деятельности, развития "самосознания" таких организаций

Тарифы на электрическую и тепловую энергию субъектам Российской Федерации следовало бы устанавливать сразу же после принятия Правительством Российской Федерации предельных уровней тарифов на энергию. Это позволит субъектам РФ более качественно составлять проекты законов о бюджете, соблюдая такие бюджетные принципы, как достоверность бюджета, эффективность и экономность использования бюджетных средств, сбалансированность бюджета и т.д. Для этого, в частности, подобное предложение можно реализовать путем внесения поправок в статью 2 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение проблем развития и кодификации законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, к сожалению, систематизированного законодательства в стране в данной области до сих пор не создано. В настоящее время продолжают действовать несколько десятков законов, которые в какой-то части не утратили силу еще с советских времен. Поэтому постоянно возникают конфликты между федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации, между различными федеральными нормативными актами, между законами и договорами. Наблюдается тенденция подмены законов подзаконными актами, с одной стороны, и подмена предмета закона предметом подзаконного акта - с другой.

2.4.3. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Главными задачами совершенствования жилищного, градостроительного и иного законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства и жилищного строительства должно стать повышение безопасности строительства, повышения его качества и обеспечение притока инвестиций в эту сферу деятельности.

Торгово-промышленная палата РФ принимает самое активное участие в подготовке и сопровождении законопроектов об изменении гражданского, земельного, жилищного и градостроительного законодательства, направленных на совершенствование процедуры предоставления земельных участков под строительство, на исключение избыточных требований при получении разрешения на ввод в эксплуатацию индивидуальных жилых домов, на уточнение правовых норм, регулирующих управление долевой собственностью в отношения имущества общего пользования, и об исключении товариществ собственников жилья из круга организаций, которые обязаны предварительно получать решения о государственной регистрации.

Перед Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, как и прежде, остро стоят общие проблемы развития и кодификации законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также в области жилищного строительства, в том числе приведение нормативных правовых актов в соответствие с Градостроительным кодексом РФ (в частности, государственной экспертизы проектной документации, совершенствования государственного строительного надзора, усиления ответственности проектировщиков и застройщиков), разработки проектов нормативных правовых актов и иных документов по реализации Жилищного кодекса Российской Федерации в части управления многоквартирными домами, установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, требований к жилым помещениям. Создание нормативной правовой базы по развитию системы ипотечного жилищного кредитования населения и рынка жилья, в том числе разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на формирование рынка доступного жилья.

В целях ликвидации существующих пробелов и коллизий в законодательных актах, повышения уровня правового регулирования общественных отношений в сфере регулирования жилищно-коммунального хозяйства необходимо провести надлежащую работу по систематизации нормативных правовых актов и упорядочению соответствующего законодательства.

Как было уже отмечено, практика реализации Жилищного кодекса РФ выявила определенное количество проблем, связанных с организацией управления многоквартирными домами. Некоторые из этих проблем могут быть решены только посредством изменения законодательных актов федерального уровня, другие - с помощью нормативных правовых актов, принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Представляется целесообразным внести соответствующие изменения в Гражданский и Жилищный кодексы Российской Федерации с целью уточнения статуса общего имущества многоквартирного дома.

Для установления ответственности товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов, жилищно-строительных кооперативов и иных специализированных потребительских кооперативов, управляющих организаций за не предоставление или предоставление ими ненадлежащего качества коммунальных услуг потребуется внести изменения в ЖК РФ (ст.ст. 156 и 157), ГК РФ, КоАП РФ, Федеральные законы "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса и некоторые законодательные акты Российской Федерации", Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и т.п.

Целесообразно внести изменения в часть первую Гражданского кодекса РФ, закрепив положение о том, что трехлетний срок исковой давности для лиц, не являющихся стороной сделки (т.е. для третьих лиц), начинает течь со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права в связи с данной сделкой.

Необходима регламентация в ЖК РФ процедур взаимодействия жильцов многоквартирного дома. Более детальной регламентации требуют вопросы содержания общего имущества, в частности, осуществления капитального и текущего ремонта в многоквартирных домах. Правовой проблемой Жилищного кодекса РФ является отсутствие требований собственника жилья к уставу товарищества собственников жилья (ТСЖ). Вопросы взаимодействия ТСЖ (как юридического лица) и общего собрания собственников помещений никак не регламентированы. Представляется, что данные вопросы нуждаются в первоочередном разрешении. Серьезной правовой проблемой является и вопрос о передаче земельного участка собственникам многоквартирного дома. Решение вопросов управления многоквартирными домами, установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах требует проведения серьезной работы по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Прежде всего, необходима разработка и принятие комплексного нормативного правового акта об организации управления многоквартирными домами, целью которого станет создание условий для осуществления управления многоквартирными домами

Существует необходимость приведения в соответствии с Градостроительным кодексом РФ целого ряда федеральных законов: "Об экологической экспертизе", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об основах охраны труда в Российской Федерации", "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", "Об охране окружающей среды", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О пожарной безопасности", "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и т.д. Названные правовые акты, помимо предусмотренной Градостроительным кодексом РФ государственной экспертизы проектной документации, предусматривают целый ряд иных экспертиз. Целесообразно внести в них изменения, исключив из предмета этих экспертиз проектную документацию, хотя сами институты специализированных государственных экспертиз, безусловно, должны сохраниться.

Требуется уточнить терминологию Градостроительного кодекса РФ и некоторых других законодательных актов. Например, нормы Земельного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность заключения договоров о развитии застроенных территорий в целях осуществления на таких территориях жилищного строительства. Но понятие "развитие территории в целях жилищного строительств", критерии определения таких территорий, порядок предоставления права на развитие таких территорий в действующем законодательстве отсутствует. Представляется необходимым внести соответствующие поправки в нормы Градостроительного кодекса.

Не менее эффективным может стать и альтернативный путь повышения безопасности в строительстве (возможность его реализации заложена ст. 50 Градостроительного кодекса) - это развитие института негосударственной экспертизы проектной документации. Однако этот путь требует достаточно существенной корректировки действующего законодательства. В частности, положения Градостроительного кодекса должны быть дополнены нормами об ответственности застройщика в случае причинения вреда третьим лицам, если вред был причинен в результате нарушений, допущенных при проектировании или строительстве. Ответственность за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу третьих лиц наряду с виновными исполнителями конкретных работ должен нести застройщик. Таким образом, лицо, которому причинен ущерб, должно получить право выбора субъекта, от которого оно сможет потребовать возмещения вреда - от застройщика или непосредственно от исполнителя (производителя) работ. При этом застройщику, безусловно, следует предоставить право регрессного требования к причинителю вреда. Введение данной нормы представляется необходимым, поскольку положения, регулирующие указанные вопросы, в настоящее время закрепляют ответственность исключительно проектировщиков и собственно строительных организаций (т.е. исполнителей работ). Кроме того, введение института негосударственной экспертизы, очевидно, потребует закрепления в действующем законодательстве положений об обязательном страховании имущественной ответственности застройщиков за причинение вреда. Данный механизм должен создать дополнительные гарантии качественного проектирования и ведения строительных работ: страховая компания, принимающая на себя обязанности по возмещению вреда, должна будет тщательно проверять и проектную документацию, и процесс строительства. Представляется очевидным, что самостоятельно проводить все эти проверки страховые компании не смогут, но эти функции достаточно эффективно смогут реализовывать негосударственные, т.е. частные организации. Данная система должна функционировать только в качестве альтернативной по отношению к системе государственной экспертизы. И изменения в законодательстве должны предоставлять застройщику возможность самостоятельно выбирать, услугами какой системы он воспользуется: государственной экспертизы или обязательного страхования.

Представляется целесообразным внесение изменений в законодательство, которые бы позволили ввести и развить институт саморегулируемых профессиональных организаций (СПРО) в области строительства. Нормы об ответственности (субсидиарной) СПРО за действия своих членов перед третьими лицами, несомненно, приведет к тому, что СПРО будет осуществлять собственный контроль качества оказываемых ими услуг (производимых работ). Как представляется, реализация предложенных мер приведет к существенному повышению безопасности в сфере строительства.

Определенная корректировка требуется и в области регулирования долевого строительства. В частности, следует внести изменения в Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". В Закон необходимо включить нормы, которые бы могли существенно ограничить "схему" предварительных договоров, которая позволяет отступить от законных требований. Кроме того, целесообразно разработать и законодательно внедрить систему обязательного страхования вкладов дольщиков, поскольку, как и в случае с системой обязательного страхования в строительстве, страховая компания становится дополнительным институтом, гарантирующим соблюдение прав граждан - участников долевого строительства.

В настоящее время в жилищном строительстве весьма распространена система так называемых "инвестиционных договоров". Гражданин, заключая данный договор с застройщиком, как бы действует, исходя из норм законодательства об инвестиционной деятельности, т.е., в сущности, относится к своим "соинвесторам" как к предпринимателям, перекладывая на них все свои профессиональные риски. Однако при этом совершенно не принимается во внимание ст. 9 Федерального закона от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации", которая предусматривает, что в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также правами, предоставленными потребителю Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей" и изданными в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами. Тем самым, физическое лицо, участвующее своими личными средствами в строительстве, должно иметь для защиты своих законных прав статус потребителя, а вовсе не субъекта инвестиционной деятельности недвижимости, т.е. профессионального предпринимателя, осуществляющего свою деятельность самостоятельно, на свой риск с целью получения прибыли. Соответствующие изменения должны быть внесены в Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

Субъектам Российской Федерации, а также территориальным торгово-промышленным палатам в пределах их компетенций предстоит серьезная работа по изменению регионального законодательства. Нормы Градостроительного кодекса передали субъектам РФ практически все полномочия, касающиеся организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и проектной документации. Расширен перечень объектов, не подлежащих обязательной государственной экспертизе. Согласно Кодексу он включает отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, не предназначенных для проживания граждан и осуществления производственной деятельности (торговые или развлекательные комплексы и т.п.).

Как уже отмечалось, Градостроительный кодекс РФ определил, что предметом экспертизы является проверка соответствия проекта требованиям технических регламентов, в том числе требованиям безопасности и результатам инженерных изысканий, а заключение не должно содержать оценки экономической эффективности проектной документации и рекомендаций по ее утверждению. Однако ввиду отсутствия на настоящий момент технических регламентов, которые должны быть приняты на основе Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", субъектам Российской Федерации необходимо утвердить собственные временные нормы о составе разрабатываемой проектной документации и комплектности представления ее на экспертизу.

Решение проблем правового регулирования в области жилищного строительства должно носить комплексный характер и должно быть увязано с реформами более широкого масштаба (реформа системы государственной власти и местного самоуправления, административная, налоговая реформа и др.), которые проводятся в настоящее время в Российской Федерации.

В целом, в исследованной сфере общественных отношений необходимо проведение систематизации всех перечисленных нормативных правовых актов, поскольку данная область законодательства, несомненно, нуждается в упорядочении. Целью такой систематизации должна стать ликвидация правовых пробелов и коллизий, совершенствование регулирования в области жилищного строительства, в том числе по вопросу внесения изменений в нормативные правовые акты для приведения их в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в том числе государственной экспертизы проектной документации, совершенствования государственного строительного надзора, усиления ответственности проектировщиков и застройщиков), укрепление единства и согласованности соответствующих юридических норм.

Ряд законопроектов, при активной поддержке со стороны ТПП РФ, уже внесен в Государственную Думу и рассмотрен ею. Так, законопроект N 432575-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации" принят в первом чтении 29 июня 2007 г. Предлагаемые изменения в Градостроительный и Земельный кодексы РФ и иные федеральные законы являются результатом анализа правоприменительной практики, обобщения выявленных правовых коллизий, а также проведенного анализа норм указанных законов на предмет противоречий между ними. Второе чтение законопроекта планируется в 2008 г.

В 2008 г. планируется рассмотреть в первом чтении еще четыре законопроекта о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ: N 325091-4 - в части введения понятия сейсмичности и уточнения перечня объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе; N 417505-4 - в части установления требований к эксплуатации объектов капитального строительства; N 435294-4 - в части введения института саморегулируемых организаций в области строительной деятельности; N 443665-4 - в части введения понятия капитального ремонта.

Для дальнейшего стимулирования малоэтажного жилищного строительства предлагается дополнить Жилищный кодекс РФ новым разделом "Управление территорией малоэтажной жилищной застройки", а также внести ряд изменений в другие законодательные акты, в том числе в Гражданский, Земельный и Градостроительный кодексы РФ, Федеральные законы "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Подобный законопроект (N 388150-4), поддержанный ТПП РФ, уже внесен в Государственную Думу, рассмотрен и 4 апреля 2007 г. принят в первом чтении.

В целях повышения эффективности мер, направленных на формирование рынка доступного жилья, Торгово-промышленная палата РФ считает необходимым обеспечить направление средств федерального бюджета на создание и финансирование специального Фонда модернизации и реформирования жилищно-коммунальной сферы, средства которого должны быть направлены на капитальный ремонт жилых зданий и расселение граждан из аварийного жилищного фонда. В законотворческой деятельности приоритет здесь должен принадлежать следующим законопроектам: "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования порядка проведения государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства); "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации"; "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилой застройки территорий" (в части обеспечения реализации мер по развитию массового малоэтажного жилищного строительства).

В свою очередь Правительству Российской Федерации надо ускорить подготовку проектов федеральных законов: о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ (в части введения института саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства); о депозитарном учете закладных по ипотечным кредитам; о технических регламентах; об организации территорий, о размещении, проектировании, строительстве и об эксплуатации зданий, строений, сооружений; о внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (в части расширения целей залога земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена). На очереди разработка проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон "Об энергосбережении", в котором следовало бы предусмотреть установление предельных значений нормативов потерь (энергоэффективности) для основного оборудования и технологий жилищно-коммунального хозяйства, предельные сроки перехода на приборное измерение количества потребляемых энергоресурсов, а также предоставление права субъектам Российской Федерации принимать собственные законы об энергосбережении.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" приводит достаточно полное регулирование данного института. При этом в совершенствовании нуждается вопрос уплаты страховой премии. Действующая редакция Закона (ч. 4 ст. 31) предусматривает необходимость ее единовременной выплаты, что серьезно увеличивает первоначальные затраты заемщика. В целом правовые проблемы, связанные с ипотекой, в настоящее время в большей степени связаны с наличием правовых пробелов в регламентации других институтов: защита кредиторов, процедуры, установленные ГПК, налоговые льготы, увеличение официальных доходов населения, субсидирование ставок по ипотеке, приобретение недостроенного жилого помещения, развитие рынка земли, административные барьеры. Необходимо развитие института ипотечных ценных бумаг.

Актуальным вопросом является развитие страхования ипотечных жилищных кредитов. В законодательство должны быть включены специальные нормы, защищающие права добросовестного приобретателя жилого помещения. В рамках Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо создание системы регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья. Наибольшую актуальность для развития массовой ипотеки и появления доступного жилья представляют в настоящий момент внесение изменений в Федеральный закон N 215-ФЗ от 30 декабря 2004 г. "О жилищных накопительных кооперативах" и принятие федерального закона о строительных сберегательных кассах. Эти проекты законов в наибольшей степени ориентированы на так называемый рынок "первичного жилья", без развития которого невозможно решить жилищную проблему как таковую. Итогом внесения изменений в законодательство должно стать такое изменение жилищной политики, которое позволит упростить процедуру получения ипотечных кредитов, создать систему страхования кредитных рисков и снизить ставки ипотечного кредитования. В результате жилье должно стать доступным большинству населения России.

С учетом нынешнего состояния отрасли ЖКХ в России, выявленных проблем ее развития, задач реформирования, а также зарубежного опыта регулирования коммунального хозяйства, настоятельно необходимо совершенствовать регулирование тарифов и цен в сфере жилищно-коммунального хозяйства по следующим направлениям:

1. Введение четких законодательных процедур долгосрочного планирования и прогнозирования тарифов. На сегодняшний день предельные тарифы на услуги ЖКХ устанавливаются сроком на один год, причем из-за неспособности большинства регионов обеспечить рост тарифов в указанных рамках, предельные значения в течение года могут неоднократно пересматриваться в сторону увеличения, как это было в 2006. Также индикативные пороговые значения могут устанавливаться на срок до трех лет.

В то же время большинство серьезных инвестиционных программ имеет срок окупаемости не менее 5 лет, а чаще всего сроки находятся в диапазоне 5-10 лет. Поскольку частным инвесторам и кредиторам важна предсказуемость денежных потоков в период реализации их инвестиционных проектов, представляется целесообразным законодательно расширить рамки установления предельных тарифов на услуги ЖКХ до 5-7 лет. Это также важно для предприятий-потребителей услуг ЖКХ, поскольку прогнозируемость тарифов позволит расширить горизонты бизнес-планирования и избежать неожиданного повышения цен на их продукцию.

2. Постепенное понижение предельных значений тарифов до уровня ниже инфляции. В настоящий момент рост тарифов ЖКХ значительно опережает инфляцию. С учетом доли сектора ЖКХ в общем объеме российского ВВП (по разным оценкам, не менее 8-10%), его влияние на общую инфляцию более чем значительно. Поэтому среднесрочные планы установления пороговых значений должны учитывать постепенное снижение тарифов ЖКХ до уровня ниже инфляции, а также комплекс мер по достижению этих результатов.

3. Более эффективное разграничение полномочий по тарифному регулированию между федеральными, региональными и местными органами власти. Сегодня противоречие регулирования заключается в том, что с 1 января 2006 года предельные значения тарифов устанавливает ФСТ России, а рассмотрение инвестиционных программ и утверждение тарифов осуществляется местными органами самоуправления.

В результате установленные тарифы в большинстве случаев выходят за пределы пороговых значений, что доказывает рассогласованность действий и целей на различных уровнях власти. Более того, рост тарифов происходит не постепенно на протяжении года, а скачкообразно в начале года для того, чтобы использовать резерв повышения, заложенный пороговым значением, инспирируя, таким образом, ценовой шок для потребителей и раскручивая инфляционную спираль. В этой связи необходимо, чтобы региональные подразделения ФСТ осуществляли более четкую координацию тарифной политики между федеральным центром и местными органами власти, а также имели более жесткие рычаги воздействия на нарушителей.

Кроме того, законодательство о тарифном регулировании должно ограничивать разовое увеличение тарифов на протяжении квартала, а не только года.

4. Для предприятий жилищно-коммунального хозяйства остро стоит проблема с уплатой налога на добавленную стоимость (НДС).

В целях сдерживания темпов роста тарифов на коммунальные услуги для населения следует установить нулевую ставку по налогу на добавленную стоимость при реализации коммунальных услуг. Применение нулевой ставки НДС предоставит организациям коммунального комплекса право на возмещение налога, уплаченного поставщикам. Дополнительные средства, полученные за счет возмещения НДС, не только позволят существенно сократить размер платы для граждан, но и могут быть использованы для развития коммунальной инфраструктуры. Следует отметить, что тарифы на коммунальные услуги регулируются государством, что позволяет обеспечить направление всей суммы освобождаемых от налогообложения средств на сокращение коммунальных тарифов.

Представленная выше система мер по совершенствованию тарифного регулирования в ЖКХ, на наш взгляд, способна значительно повысить эффективность функционирования отрасли и постепенно уменьшить тот колоссальный груз социальных, финансовых и технических проблем, который сегодня сосредоточен в сфере ЖКХ России. В то же время, этот комплекс предложений далек от того, чтобы быть исчерпывающим и требует дальнейшего обсуждения со всеми участниками хозяйственных и административных взаимоотношений отрасли коммунального обеспечения.

Государственной Думой 7 июня 2006 г. принят в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (N 45270-4) (в части сроков установления тарифов на электрическую и тепловую энергию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Его целью является установление более ранних сроков утверждения тарифов на электрическую и тепловую энергию, позволяющих учесть величину этих тарифов при обсуждении проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год уже в первом чтении. Тем самым становится возможным определение уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации величин тарифов на электрическую и тепловую энергию на очередной финансовый год с учетом новых предельных тарифов до внесения проекта бюджета субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации.

Этим же вопросам посвящены еще несколько законопроектов, в доработке которых участвуют и представители ТПП РФ. В 2008 г. в Государственной Думе по этой тематике готовятся к рассмотрению в первом чтении законопроекты: "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" (N 370410-4) (в части расширения перечня полномочий организации - собственника Единой системы газоснабжения), "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "Об элекроэнергетике" (N 432580-4) (в части исключения из единой электросети объектов электросетевого хозяйства железнодорожного транспорта), "Общий технический регламент об электромагнитной совместимости" (N 379482-4).

Оценивая перспективы реформы ЖКХ в целом, можно констатировать, что при нынешнем состоянии жилищно-коммунального сектора, крайней изношенности коммуникаций, Россия в ближайшее время не может ставить перед собой цель - превращение ЖКХ в прибыльный бизнес. Отрасль будет поэтапно двигаться к обоснованной оплате населением жилищно-коммунальных услуг, одновременно проводя структурные преобразования и создавая базу для развития рыночных отношений.

Список проектов нормативных правовых актов в области осуществления и регулирования ЖКХ, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	проект федерального закона N 292454-4 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (по вопросу совершенствования жилищного законодательства о предоставлении жилой площади)	внесен в Государственную Думу 24 апреля 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
2.	проект федерального закона N 330760-4 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации (в части защиты прав собственников жилых помещений)	внесен в Государственную Думу 8 августа 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
3.	проект федерального закона N 37911-4 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации (по вопросам уточнения перечня общего имущества в многоквартирном доме и снижения кворума для принятия решений собственниками помещений)	внесен в Государственную Думу 11 сентября 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
4.	проект федерального закона N 151947-4 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (по вопросу совершенствования жилищного законодательства)	проект 28 июня 2006 г. принят Государственной Думой в первом чтении
5.	проект федерального закона N 146164-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации"	проект 18 мая 2005 г. принят Государственной Думой в первом чтении
6.	проект Федерального закона N 388150-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий" (в части обеспечения реализации мер по развитию массового малоэтажного жилищного строительства)	проект 4 апреля 2007 г. принят Государственной Думой в первом чтении
7.	проект федерального закона N 338068-4 "О внесении изменений в статью 156 Жилищного кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (по вопросу установления органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления минимального размера платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме)	внесен в Государственную Думу 24 августа 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
8.	проект федерального закона N 276627-4 "О внесении изменения в статью 156 Жилищного кодекса Российской Федерации" (по вопросу порядка определения размеров платы за вывоз бытовых отходов и техническое обслуживание лифтов)	внесен в Государственную Думу 9 марта 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
9.	Проект федерального закона N 264942-4 "О внесении изменения в статью 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (в части установления ответственности товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов, жилищно-строительных кооперативов и иных специализированных потребительских кооперативов, управляющих организаций за не предоставление или предоставление ненадлежащего качества коммунальных услуг)	внесен в Государственную Думу 25 января 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
10.	проект федерального закона N 321954-4 "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части уточнения порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена)	проект принят Государственной Думой 11 мая 2007 г. в первом чтении
11.	проект федерального закона N 325091-4 "О внесении изменений в статьи 1 и 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в части введения понятия сейсмичности и уточнения перечня объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе)	повторно внесен в Государственную Думу 3 мая 2007г., готовится к рассмотрению в первом чтении
12.	проект федерального закона N 417505-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части установления требований к эксплуатации объектов капитального строительства)	внесен в Государственную Думу 9 апреля 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в марте 2008 г.
13.	проект федерального закона N 435294-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части введения института саморегулируемых организаций в области строительной деятельности)	внесен в Государственную Думу 25 мая 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в феврале 2008 г.
14.	проект федерального закона N 477211-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и Градостроительный кодекс Российской Федерации" (в части введения экологической экспертизы проектной документации особо опасных и технически сложных объектов капитального строительства)	внесен депутатом ГД В.А. Грачевым, решением Совета ГД от 12 ноября 2007 г. рассмотрение законопроекта в первом чтении перенесено на весеннюю сессию 2008 года (февраль)
15.	проект федерального закона N 443665-4 "О внесении изменения в статью 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в части введения понятия капитального ремонта)	внесен в Государственную Думу 29 мая 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в 2008 г.
16.	проект федерального закона N 325091-4 "О внесении изменений в статьи 1 и 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в части введения понятия сейсмичности и уточнения перечня объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе)	внесен в Государственную Думу повторно 3 мая 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в 2008 г.
17.	проект федерального закона N 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации (в части предложений по формированию рынка доступного жилья)	проект принят Государственной Думой 10 июня 2004 г в первом чтении
18.	проект федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации (о льготном режиме уплаты налога на добавленную стоимость предприятиям ЖКХ и населению)	требует разработки
19.	проект федерального закона N 45270-4 "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в части сроков установления тарифов на электрическую и тепловую энергию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации)	проект 7 июня 2006 г. принят Государственной Думой в первом чтении
20.	проект федерального закона "О внесении изменения в статью 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и признании утратившей силу статьи 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (в части выполнения постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 2006 г. N 6-П, признавшего запрет на приватизацию не соответствующим Конституции РФ)	проект подготовлен Минюстом, 19 ноября 2007 г. Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности одобрила законопроект и рекомендовала Правительству РФ внести в ГД. Есть положительное заключение ГПУ.
21.	проект федерального закона N 432575-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации"	проект принят Государственной Думой в первом чтении 29 июня 2007 г., второе чтение планируется в феврале 2008 г.
22.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (об уплате страховой премии)	требует разработки
23.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)", Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах" и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в части уточнения порядка перехода прав по закладным)	проект готовится Правительством РФ
24.	проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по повышению прозрачности деятельности субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса" (в части внесения изменений в федеральные законы "О естественных монополиях", "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", "О защите конкуренции" и КоАП РФ)	Федеральная служба по тарифам России разработала и представила 9 октября 2007 г. в Правительство РФ проекты концепции и технического задания. Ориентировочный срок внесения Правительством РФ в Государственную Думу - III квартал 2008 г.
25.	проект федерального закона "О бюджетном субсидировании ипотеки (залоге недвижимости)" (о выдаче ипотечных жилищных кредитов на приобретение недостроенного жилого помещения)	требует разработки
26.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах"	требует разработки
27.	проект Федерального закона N 470283-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (в части уточнения условий и порядка предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства)	внесен 14 сентября 2007 г. депутатами Государственной Думы, 8 октября 2007 г. рассмотрен Советом Государственной Думы, первое чтение планируется в марте 2008 г.
28.	проект Федерального закона N 467889-4 "О внесении изменений в статью 15 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (в части расширения перечня работ по капитальному ремонту многоквартирных домов)	внесен 29 августа 2007 г. Саратовской областной Думой, рассмотрен 8 октября 2007 г. Советом Государственной Думы, в первом чтении планируется в январе 2008 г.
29.	проект федерального закона "О строительных сберегательных кассах" (в интересах развития массовой ипотеки и появления доступного жилья)	требует разработки
30.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (о распространении на участников долевого строительства прав потребителя, а не субъекта инвестиционной деятельности)	требует разработки
31.	проект постановления Правительства РФ "О регулировании тарифов и цен в сфере жилищно-коммунального хозяйства"	требует разработки
32.	проект постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке проведения негосударственной экспертизы проектной документации" (во исполнение требований ст.50 Градостроительного кодекса РФ)	требует разработки

Раздел 2.5. Аграрное законодательство

2.5.1. Общие направления правовой политики в аграрной сфере

В нашей стране традиционно на протяжении веков регулирование отношений в аграрной сфере являлось ключевым звеном системы регулирования общественно-государственного устройства.

В Римской декларации 1996 года по итогам Всемирной встречи на высшем уровне указано, что проблема продовольственной безопасности существует несмотря на то, что все народы во все времена имели физический и экономический доступ к достаточному, безопасному и полноценному продовольствию, для того чтобы обеспечить свои потребности в продовольствии и его выборе, что необходимо для активного и здорового образа жизни.

Каждая страна должна принять соответствующую стратегию в зависимости от ее ресурсов и способностей к достижению индивидуальных (национальных) целей. При этом подчеркивается необходимость одновременного участия в сотрудничестве на региональном и международном уровне для выработки коллективных решений по глобальным проблемам продовольственной безопасности.

Все ведущие страны мира признали необходимость проведения политики, способствующей инвестированию в развитие людских ресурсов, исследования и инфраструктуру с целью достижения продовольственной безопасности. Политика эта должна поощрять появление рабочих мест и доходов и способствовать справедливому предоставлению доступа к производственным и финансовым ресурсам. Страны, подписавшие Римскую декларацию, согласились следовать продовольственной и общей торговой политике, которая будет поощрять производителей и потребителей к использованию доступных ресурсов правильно и устойчиво с точки зрения экономики и развития сельского хозяйства.

Одним из приоритетов такой политики обозначено искоренение бедности, как среди городского, так и сельского малоимущего населения и обеспечение устойчивой продовольственной безопасности для всех, а также содействие через разумную национальную политику надежной и оплачиваемой занятости населения и справедливому и равноправному доступу к производственным ресурсам, таким, как земельные, водные и кредитные ресурсы.

С точки зрения Торгово-промышленной палаты Российской Федерации одним из важнейших обязательств, обозначенных в Декларации, является следующее. Каждая из стран обязалась создать условия осуществления политики с тем, чтобы способствовать осуществлению оптимальных государственных и частных инвестиций в равноправное и устойчивое развитие продовольственных систем, развитие сельских районов и людских ресурсов, в масштабе, необходимом для того, чтобы способствовать обеспечению продовольственной безопасности.

С учетом необходимости обеспечения устойчивого развития страны должны быть сформулированы цели и задачи агропродовольственной политики Российской Федерации на стратегическую перспективу.

Аграрная политика должна быть направлена на формирование развитых агропродовольственных рынков, поддержку надежного продовольственного обеспечения страны, повышение уровня доходов сельского населения и сохранение природных ресурсов для аграрного производства, формирование эффективного устойчивого производства агропродовольственной продукции, обеспечивающего потребности населения в продовольственных продуктах и предприятий пищевой промышленности в сельскохозяйственном сырье.

С учетом реалий нашей страны необходимо констатировать решающее значение необходимости эффективного развития сельского хозяйства в целях развития регионов и, в конечном счете, сохранения территориальной целостности России.

Основными задачами политики гарантированного продовольственного обеспечения населения страны являются:

- формирование конкурентных и эффективных рынков агропродовольственной продукции, создание правовой и институциональной инфрастуктуры# их функционирования, защита от недобросовестной конкуренции и неблагоприятной конъюнктуры мировых рынков;

- разработка механизмов обеспечения продовольственной помощи регионам страны, оказавшихся в экстремальных ситуациях;

- создание системы обеспечения гарантий качества продовольствия, поступающего на внутренний рынок; жесткий контроль над технологиями по всей продовольственной цепи - от поля до розничной реализации, а также контроль над качеством импорта.

Основой формирования общих условий повышения производственной эффективности в АПК и доходов сельского хозяйства является повышение технологического уровня аграрного производства и внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий путем поддержки соответствующих исследований и создания системы консультирования в сельском хозяйстве.

Для эффективного проведения агропродовольственной политики необходимо рациональное распределение функций между федеральными и региональными органами власти, органами местного самоуправления в рамках проводимой административной реформы.

Необходимо сконцентрировать усилия, как федерального правительства, так и предпринимательского сообщества в области агропродовольственной политики на решении следующих задач.

Обеспечение единства агропродовольственных рынков в стране:

- установление режима беспрепятственного перемещения товаров, услуг и ресурсов по всей территории страны;

- формирование единой антимонопольной политики в секторе;

- поддержка формирования и регулирование организованных рынков, обслуживающих общегосударственный оборот агропродовольственной продукции (межрегиональных бирж, оптовых рынков, аукционов).

Обеспечение продовольственной безопасности страны:

- создание страховых запасов базовых агропродовольственных продуктов;

- оказание продовольственной помощи отдельным территориям, оказавшимся в зоне чрезвычайного продовольственного положения;

- получение продовольственной помощи от других государств и оказание продовольственной помощи другим странам;

- поставка продовольствия на территории, обеспечение продовольствием которых на коммерческой основе затруднено.

Проведение структурной политики:

- выбор общенациональных приоритетов в области агропродовольственного сектора и обеспечение их реализации механизмами налоговой, внешнеторговой, инвестиционной политики.

Проведение внешнеторговой политики в области агропродовольственных товаров и ресурсов для АПК:

- осуществление разумного протекционизма при импорте продовольствия;

- поддержка экспорта отечественной продукции (информационная, инфраструктурная, финансовая и иная);

- ведение переговоров с международными торговыми организациями, подписание межгосударственных торговых соглашений и т.п.;

- регламентация зарубежных инвестиций в отечественный агропродовольственный сектор.

Проведение единой земельной политики:

- разработка общих принципов земельной политики в сельском хозяйстве (разрешенные формы земельных титулов, прав по распоряжению земельной собственностью, принципы земельного налога и т.п.);

- ведение общегосударственного земельного кадастра;

- ведение единой системы регистрации недвижимости (в том числе и в сельском хозяйстве).

Проведение единой технологической политики в отрасли:

- поддержание элитного семеноводства и племенного дела в стране;

- установление единых государственных стандартов в АПК;

- формирование и осуществление государственных целевых программ, обеспечивающих либо развитие приоритетных направлений, определяющих технологический и технический прогресс в секторе, либо развитие сфер АПК, в которых рыночные механизмы оказываются неэффективными (например, производство детского питания);

- формирование и финансирование программы фундаментальных исследований в аграрной науке;

- формирование кадровой политики в отрасли (системы подготовки и переподготовки кадров, регулирование международной трудовой миграции в сельскую местность и т.д.).

Информационное обеспечение АПК:

- создание и поддержание единой государственной системы информационного обеспечения агропродовольственного рынка;

- обеспечение полного отражения федеральной аграрной политики в общенациональных средствах массовой информации;

- пропаганда отечественной продукции и технологий за рубежом.

Проведение единой кредитной политики, обеспечивающей равный доступ субъектов рынка к государственным кредитным ресурсам для сельского хозяйства.

Разработка единой системы бухгалтерского и статистического учета в отраслях АПК.

Осуществление общегосударственных контрольных функций в отрасли (ветеринарный, технический контроль, контроль в семеноводстве и племенном деле и т.д.).

Отнесение вышеперечисленных задач к функциям федеральной власти означает, что региональные власти не вправе брать на себя их реализацию. Так, контрольные функции должны финансироваться исключительно за счет федерального бюджета, а установление ограничений на перемещение продукции на основе региональных фитосанитарных норм недопустимо и т.д.

С другой стороны, федеральная власть не должна осуществлять задачи по организации сезонных работ в сельском хозяйстве, регламентированию программ социальной поддержки населения или обеспечению занятости в сельской местности отдельных территорий (если это не территории чрезвычайного положения).

Для поддержания наметившегося роста производства в агропродовольственном секторе необходимо в ближайшее время реализовать следующие первоочередные меры:

- провести финансовое оздоровление отрасли, в том числе за счет реструктуризации задолженности сельхозпроизводителей бюджетам всех уровней, государственным внебюджетным фондам, поставщикам топливно-энергетических и других ресурсов;

- подготовить юридические и экономические условия для концентрации земли и капитала в руках эффективных производителей;

- восстановить с учетом рыночных условий систему страхования в сельском хозяйстве;

- сформировать систему кредитно-финансового обслуживания сельского хозяйства;

- создать систему государственного регулирования рынков основных видов сельскохозяйственной продукции;

- создать условия для технологического переоснащения аграрного производства.

Для решения поставленных задач совершенствование собственно аграрного законодательства играет определяющую роль.

2.5.2. Основные направления совершенствования аграрного законодательства

Одной из актуальных задач является совершенствование рыночных отношений в аграрно-промышленном секторе экономики. Значительным шагом вперед в этой сфере стало установление принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Торгово-промышленная палата Российской Федерации поддерживает основные направления совершенствования аграрного законодательства, которые определяются наличием ряда специфических для сельского хозяйства особенностей, связанных с вопросами законодательного регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, продовольственной безопасности страны, необходимостью государственного регулирования рынка сельскохозяйственной продукции и т.п.

Требует скорейшего решения проблема приведения актов аграрного законодательства в соответствие с действующим Земельным кодексом Российской Федерации. В соответствии с Основными направлениями агропродовольственной политики Российской Федерации на 2001-2010 годы, одобренными на заседании Правительства Российской Федерации, Минсельхозом России был разработан проект комплексного закона о развитии сельского хозяйства, который был принят и вступил в силу (Федеральный закон от 29.12.2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства").

Закон обеспечивает создание экономических условий для развития сельского хозяйства и аграрных рынков, определение форм и методов государственной поддержки агропромышленного производства, повышение эффективности использования средств, выделяемых в Федеральном бюджете на АПК.

Он предусматривает определение и регулирование экономических условий функционирования аграрных рынков и агропромышленного производства в целом и его основной составной части - сельского хозяйства. В результате реализации закона сельскохозяйственные товаропроизводители должны получить устойчивое нормативно-правовое обеспечение взаимоотношений с государством, а при их участии в целевых программах - гарантии взаимной ответственности за выполнение взятых обязательств. Ряд замечаний ТПП России, высказанных в ходе работы над законопроектом, был учтен при его принятии.

В соответствии с данным федеральным законом принято Постановление Правительства РФ от 14 июля 2007 г. N 446 "О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы".

Целями Программы на 5-летний период являются:

устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения;

повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства;

сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов.

Для достижения этих целей предусматривается решение основных задач в рамках следующих подпрограмм (направлений):

создание предпосылок для устойчивого развития сельских территорий и обеспечение улучшения к 2012 году жилищных условий в сельской местности (увеличение ввода и приобретения жилья в 3,7 раза по отношению к 2006 году);

повышение обеспеченности сельского населения питьевой водой до 66 процентов, а уровня газификации домов природным газом - до 60 процентов за счет восстановления и наращивания потенциала социальной и инженерной инфраструктуры села, улучшения кадрового и информационного обеспечения отрасли;

улучшение общих условий функционирования сельского хозяйства путем сохранения и поддержания почвенного плодородия, создания системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства с охватом к 2012 году 95 процентов субъектов Российской Федерации, привлечения союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей к участию в формировании государственной аграрной политики;

обеспечение ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства, прежде всего животноводства, на основе доведения удельного веса племенного скота в общем объеме поголовья сельскохозяйственных животных до 13 процентов, а также на основе доведения удельного веса площади, засеваемой элитными семенами в общей площади посева, до 15 процентов (научно обоснованная норма);

повышение финансовой устойчивости сельского хозяйства за счет мер по расширению доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей к кредитным ресурсам на льготных условиях и повышению удельного веса застрахованных площадей посевов в общей площади до 40 процентов;

совершенствование механизмов регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включая сглаживание сезонных колебаний цен на зерно и продукты его переработки, применение механизма таможенно-тарифного регулирования импорта продукции, разработку стандартов на сельскохозяйственную продукцию, а также доведение доли российских продовольственных товаров в розничной торговле продовольственными товарами до 70 процентов.

Отрадно, что реализация приоритетного национального проекта по развитию агропромышленного комплекса сопровождается и активизацией комплексного совершенствования правового регулирования в данной сфере. Особенно это касается разработки и принятия указанного основополагающего федерального закона. Также законодательно закреплено участие предпринимательских организаций в формировании и реализации государственной агропродовольственной политики, в том числе при подготовке ежегодного Национального доклада.

В ближайшей перспективе главной задачей представляется обеспечение реализации принятых программных актов.

Вместе с тем, требуется и ряд "точечных" изменений в действующем законодательстве.

Внесение предлагаемых изменений должно повысить эффективность управления системой органов ветеринарии со стороны государства и расширить сферу возможностей государства контролировать процесс, связанный с производством, хранением и реализацией продукции животного происхождения.

Подготовка проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О зерне" обусловлена тем, что существующий Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4973-1 "О зерне" фактически утратил свое целевое назначение, так как Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. N 2232 приостановлено действие десяти основных статей данного закона.

Производство зерна является основой продовольственной безопасности России. Проблема увеличения производства зерна в России тесно связана с развитием цивилизованного зернового рынка и требует законодательного обеспечения, создания правовых основ для эффективного развития зернового хозяйства и зернового рынка страны. Между тем, федеральные законы "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки", "О государственном регулировании агропромышленного производства", "О семеноводстве", "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" не полностью отражают специфику функционирования зернового рынка, отдельные их положения противоречат друг другу и практически не затрагивают вопросы регулирования зерновой торговли, что способствует уходу значительной части зерна и продуктов его переработки в теневой оборот.

Кроме того, Основными направлениями агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы предусмотрена разработка комплекса мероприятий по совершенствованию государственного регулирования зернового рынка, концентрация государственных ресурсов на приоритетных направлениях развития агропромышленного производства.

Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О племенном животноводстве" разрабатывается Минсельхозом России.

Действующий Федеральный закон от 3 августа 1995 г. N 123-ФЗ "О племенном животноводстве" регулирует взаимоотношения между государственной племенной службой, владельцами племенных животных и сервисными организациями в области племенного животноводства, определяет меры государственного регулирования отрасли. С момента его принятия племенная база большинства видов сельскохозяйственных животных сохранена и поступательно развивалась, повысилась продуктивность животных, совершенствовались организационные, методические и технологические приемы ведения селекционно-племенной работы. Реализация данного закона позволила стабилизировать состояние отрасли племенного животноводства, остановить спад животноводческой продукции.

Вместе с тем, законодательная база в области животноводства нуждается в совершенствовании, в первую очередь, в следующих направлениях:

- совершенствование структуры государственной племенной службы в части организации "вертикальной" соподчиненности органов контроля и надзора за соблюдением законодательной и нормативной базы в области племенного животноводства;

- оптимизация системы разграничения функций между государственной племенной службой (функции разработки законодательных и нормативных актов и контроль над их выполнением) и сервисными организациями в области племенного животноводства (сертификация племенной продукции, независимая оценка продуктивности и племенной ценности животных, информационно-консультационная деятельность).

Необходимо также приведение указанного закона в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации в части отношений по использованию земельных участков (ограничение права пользования чужим земельным участком).

Необходимо также внесение изменений в действующее законодательство с тем, чтобы обеспечить регулирование производства и оборота вина и винодельческой продукции.

Государственное регулирование производства вина и винодельческой продукции должно осуществляться на иных принципах, чем в настоящее время, а именно: создавать условия для насыщения рынка винодельческой продукцией собственного производства, создавать экономические условия, поощряющие рост и развитие виноградарства и качественного виноделия. Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" был ориентирован на создание и функционирование крупных промышленных предприятий и объединений, уход с рынка мелких и средних предприятий. Вместе с тем развитие отечественной виноградарско-винодельческой отрасли и, особенно, качественного виноделия невозможно без функционирования большого количества мелких и средних предприятий, что подтверждается опытом виноделия в мире.

Методы контроля над производством и оборотом этилового спирта и водки, установленные в законе, не позволяют эффективно контролировать производство и оборот вина, виноматериалов, дистиллятов, что позволяет недобросовестным товаропроизводителям производить фальсифицированное вино в неограниченном количестве. Следует также учитывать, что фальсифицированное вино не является вином и должно быть отнесено к спиртным напиткам с соответствующей ставкой акциза.

Введение порядка реализации отечественной винодельческой продукции через акцизные склады привело к существенному удорожанию винодельческой продукции за счет наклеивания дополнительной региональной марки, фасовки продукции в транспортную тару. В то же время вино, поступающее по импорту, оклеивается только акцизной маркой и свободно обращается на рынке, минуя акцизные склады. В связи с этим отношения, касающиеся винодельческой продукции, было бы целесообразно вывести из-под юрисдикции данного закона.

Изменения, внесенные в данный закон еще весной 2005 года, по мнению ТПП России, частично решают многие актуальные проблемы регулирования в данной отрасли, но носят половинчатый, переходный характер. При этом заслуживает поддержки усиление контроля над производством и оборотом питьевого спирта, вплоть до введения государственной монополии, включенное Президентом Российской Федерации в число основных задач социально-экономической политики страны в данной сфере.

Вместе с тем, следует избегать таких негативных последствий, которые будоражили рынок при введении пресловутой автоматизированной системы ЕГАИС для контроля производства и оборота алкогольной продукции. Остается надеяться, что в течение ближайшего времени все спорные вопросы в этой сфере будут урегулированы.

Проект федерального закона "О кредитной кооперации", внесенный Правительством Российской Федерации и принятый Государственной Думой в первом чтении 24.04.2002 г., направлен на улучшение кредитно-финансового обеспечения крестьянских (фермерских) хозяйств, занятых производством сельхозпродукции.

Коммерческие банки ориентируются, прежде всего, на работу с крупными заемщиками. Мелким предпринимателям кредиты малодоступны из-за отсутствия надежного обеспечения, усложненной процедуры получения и дороговизны обслуживания кредита. В силу этих и других причин владельцы личных подсобных хозяйств и граждане в большинстве случае не имеют возможности получить кредит.

Как показывает опыт зарубежных стран, одним из реальных направлений решения данной проблемы является создание системы кредитных кооперативов. В последние годы кредитные кооперативы создаются и действуют в России на основе общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о потребительской кооперации и региональных законодательных актов. Однако эти законодательные акты, по мнению разработчиков проекта, не обеспечивают должного правового регулирования вопросов создания и деятельности кредитных кооперативов, что существенно сдерживает развитие кредитной кооперации. Законопроект направлен на создание правовой основы создания и деятельности кредитных кооперативов, ориентированных главным образом на обслуживание мелких товаропроизводителей и граждан. Основной задачей кредитных кооперативов ставится финансовое обеспечение членов кооператива, прежде всего предоставление займов на принципах взаимопомощи и взаимовыгодных условий. В то же время они не являются кредитными организациями и не осуществляют банковские операции.

ТПП России выступает за скорейшее принятие данного закона, как направленного на реализацию приоритетного национального проекта в сфере сельского хозяйства.

Также в рамках указанного приоритетного национального проекта целесообразно:

- разработать федеральную целевую программу увеличения производства зерна, включающую мероприятия по увеличению экспортного потенциала;

- увеличить размеры поддержки АПК с 3 млрд. долларов США до 9 млрд. долларов США в пределах норм, оговоренных при формировании переговорной позиции при вступлении России во Всемирную торговую организацию;

- зафиксировать возможность ввозить в квотируемых размерах только ту продукцию, условия производства которой в стране хуже, а затраты выше;

- выделять больше средств для проведения мероприятий по стимулированию устойчивого развития сельских территорий.

При совершенствовании аграрного законодательства также целесообразно использовать опыт нормативного регулирования данных отношений в зарубежных странах.

Заслуживает внимания, например, законодательное регулирование политики страхования в сельском хозяйстве США. Два основных закона, устанавливающие принципиальные подходы к такой политике (Закон о защите от сельскохозяйственных рисков 2000 г. и Закон о федеральной политике страхования урожая 2002 г.), определяют размеры субсидий и порядок их выплаты фермерам, а также механизм реализации федеральной политики страхования в сельском хозяйстве. Политика субсидирования страховых премий полностью финансируется федеральным правительством через Федеральную корпорацию по страхованию урожая.

Кроме того, в США в 2002 году вступил в силу новый закон "О фермерской безопасности и инвестициях в сельскую местность" (HR 2646 "The Farm Security and Rural Investment Act"), который оформил политику нынешней администрации в области сельского хозяйства и продовольственной помощи населению страны. Американский закон существенно увеличивает уровень государственной поддержки производителей продукции растениеводства и животноводческой продукции. Закон предусматривает сохранение существующей системы дотаций сельскому хозяйству и введение новых программ, в том числе увеличение прямых финансовых государственных платежей фермерам.

При этом предусматривается создание системы экономической безопасности сельскохозяйственных товаропроизводителей, состоящей из следующих основных элементов:

1) средняя залоговая цена и предоставление кредитов под залог урожая (выплата производителям аванса под залог урожая в соответствии с залоговыми ценами, утверждаемыми законом; доплата в случае, если цена реализации ниже установленной залоговой цены);

2) прямые фиксированные платежи, не связанные с уровнем производства (осуществляются по утвержденным нормативам с заключением специального соглашения, предусматривающего размер посевных площадей и ожидаемый объем урожая);

3) антицикличные платежи как мера поддержки финансовой стабильности производственного сектора (осуществляются только в те периоды, когда реальная рыночная цена для конкретного вида продукции растениеводства ниже, чем целевая цена, устанавливаемая законом).

Хотя положения американского аграрного закона противоречат некоторым принципам Всемирной торговой организации, он был принят большинством голосов в Конгрессе, как обеспечивающий интересы развития экономики страны и защищающий интересы американского народа.

Полагаем, что подобный подход может служить ярким примером принятия законодательства, прежде всего, для защиты интересов населения собственной страны. В связи с этим актуальным является продолжение работы над вариантами отклоненного законопроекта "О продовольственной безопасности".

Также в законодательстве должна найти отражение важнейшая функция государства - контроль над деятельностью в области сельского хозяйства. Как и другие виды контроля и надзора в сфере экономической деятельности, он регулируется совокупностью нормативных актов по отдельным направлениям такого контроля и надзора.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О зерне"	Требуется разработка
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О племенном животноводстве"	Требуется разработка
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 14 июля 1997 г. N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства"	Требуется разработка
4.	Проект федерального закона N 70443-3 "О кредитной кооперации"	Внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, принят в первом чтении 24.04.2002

2.6. Транспортное законодательство

2.6.1. Оценка ситуации и основные итоги работы ТПП РФ

Одно из направлений деятельности ТПП России - развитие законодательства, регламентирующего транспортную отрасль. Транспорт является одним из важнейших и неотъемлемых элементов производственной составляющей экономики Российской Федерации. Устойчивое и эффективное функционирование транспорта является необходимым условием высоких темпов экономического роста, обеспечения целостности, национальной безопасности и обороноспособности страны, повышения качества жизни населения, рациональной интеграции Российской Федерации в мировую экономику.

Несмотря на общую адаптацию транспорта к рыночным условиям, состояние транспортной отрасли и уровень ее развития в настоящее время остаются неудовлетворительными. Основной проблемой является довольно низкий уровень эффективности и качества транспортных услуг, что во многом обусловлено недостаточностью правового регулирования.

Слаборазвитая дорожная сеть также оказывает негативное влияние на экономику страны, сдерживая мобильность населения и развитие регионов. Кроме того, существуют многочисленные проблемные точки и "узкие" места в опорной транспортной сети: мостовые переходы через крупные естественные преграды (реки и горные массивы), водные пути и судоходные гидротехнические сооружения, подъездная инфраструктура к морским торговым портам и узловым аэропортам.

Следует также отметить воздушный транспорт, имеющий важнейшее значение для Российской Федерации. Сегодня данный вид транспорта является не доступным либо чрезмерно затратным для большинства населения страны. Особенно сложная ситуация с обеспечением населения услугами авиаперевозчиков наблюдается в тех регионах, где воздушные перевозки остаются на сегодняшний день безальтернативными.

Сохраняется определенная зависимость российских организаций, осуществляющих внешнеторговые операции, от иностранных транспортных коммуникаций и перевозчиков. При этом не в полной мере используется транзитный потенциал Российской Федерации. На это также оказывает влияние недостаточность мощностей портовой инфраструктуры, не позволяющих обеспечивать переработку российских внешнеторговых грузов в портах Российской Федерации; дефицит перегрузочных мощностей по стратегическим экспортным грузам (нефть, уголь, зерно, минеральные удобрения, химические грузы) препятствует диверсификации и наращиванию объемов внешней торговли.

Совместно с представителями предпринимательского сообщества ТПП России стремится создать благоприятные правовые условия для развития транспортной отрасли. Ряд предложений ТПП России были одобрены Государственной Думой и нашли отражение в законодательных актах.

Установлена льгота по земельному налогу для организаций, земельные участки которых заняты государственными автомобильными дорогами общего пользования.

Кроме того, Федеральным законом "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания" был внесен ряд поправок, инициированных ТПП России:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду Федеральный закон от 20 декабря 2005 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием Российского международного реестра судов"

- в пункте 2 статьи 4 установлена возможность осуществления перевозки и буксировка в каботаже судами, зарегистрированными в Российском международном реестре судов.

- в пункте 3 статьи 249 установлена возможность осуществлять страхование связанного с торговым мореплаванием всякого имущественного интереса, в том числе на территории Российской Федерации, по выбору судовладельца у российского страховщика, имеющего лицензию, полученную в установленном законом порядке, или у иностранного страховщика.

Также принят Федеральный закон от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности". При доработке проекта закона был одобрен ряд предложений ТПП России, в частности:

- в перечень субъектов, обеспечивающих транспортную безопасность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, включены правоохранительные органы, иные лица и органы, уполномоченные на то в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- утверждение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств отнесено к исключительной обязанности федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере транспортной безопасности.

Кроме того, следует отметить ряд Федеральных законов, принятых Государственной Думой в период осенней сессии 2007 года.

Во-первых, Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257 "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Данный Закон направлен на регулирование отношений в процессе создания и эксплуатации автомобильных дорог между органами государственной власти и местного самоуправления, частными хозяйствующими субъектами, осуществляющими финансирование создания и эксплуатацию платной автомобильной дороги, а также пользователями автомобильных дорог. Кроме того, предлагается установление единых правовых основ деятельности, связанной с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием и использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона следует читать как "257-ФЗ"

Во-вторых, Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 261 "О морских портах Российской Федерации". Данный Закон регулирует правоотношения, возникающие при осуществлении различных видов деятельности в морских портах, в том числе при строительстве, эксплуатации и реконструкции объектов их инфраструктуры, а также устанавливает основы государственного регулирования деятельности в морских портах. Необходимо учитывать, что в настоящее время действующее законодательство не содержит единого нормативного правового акта, имеющего объектом регулирования морские порты.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона следует читать как "261-ФЗ"

Важное значение имеет также Федеральный закон от 30 октября 2007 года N 240-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и другие нормативные правовые акты Российской Федерации". Закон предусматривает создание портовых особых экономических зон на территориях портов и аэропортов, что направлено на привлечение инвестиций для развития экономического потенциала производственной деятельности портов и аэропортов.

Также следует отметить Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации". Данный Закон направлен на регулирование отношение# в сфере автомобильного транспорта и "заменяет" устаревший Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР 8 января 1969 года N 12.

2.6.2. Наиболее актуальные задачи и проблемы, подлежащие решению

В настоящее время в транспортной отрасли наблюдается существенный износ основных фондов. Это серьезная проблема. При этом их обновление осуществляется довольно низкими темпами. В результате, на сегодняшний день износ основных фондов всех видов транспорта уже достиг 55 - 70%. Это влечет за собой рост транспортных издержек и может стать причиной возникновения дефицита провозных и пропускных возможностей транспортной системы. Решить эти проблемы можно законодательным путем.

Одной из острых проблем в настоящее время является создание правовых и организационных основ безопасности на транспорте в целях обеспечения защиты от актов незаконного вмешательства. Кроме того, обязательным условием безопасного и конкурентоспособного присутствия российских перевозчиков на мировом рынке перевозок пассажиров и грузов является реализация международных требований в области обеспечения транспортной безопасности. В этой связи был принят Федеральный закон от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".

Целями Закона являются создание условий для устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в транспортном комплексе, объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств от актов незаконного вмешательства; создание эффективной системы государственного управления в области транспортной безопасности и т.д.

Однако отмечаем, что Закон направлен на защиту транспортного комплекса исключительно от актов незаконного вмешательства, в том числе от террористических актов, тогда как понятие "транспортная безопасность" намного шире и включает в себя также техническую безопасность самих транспортных средств и элементов транспортной инфраструктуры, безопасность эксплуатации транспорта. На наш взгляд, это может повлечь возникновение противоречий в толковании норм закона и затруднит его практическое применение.

Кроме того, реализация данного Закона на практике может существенно увеличить финансовую нагрузку на транспортные предприятия. В этой связи представляется целесообразным предоставить различного рода льготы, в том числе по налогообложению. В частности, учитывая высокий уровень конкуренции в сфере международных перевозок, предлагается предоставить льготу по налогу на добавленную стоимость для международных автоперевозчиков в части установления 180-дневного срока представления документов, подтверждающих право на применение нулевой ставки налога.

Также следует рассмотреть вопрос об увеличении амортизационных норм. Данное предложение обусловлено необходимостью обновления парка транспортных средств перевозчиков.

Помимо этого, в целях практической реализации норм указанного Закона предстоит разработать и принять ряд нормативных правовых актов.

Актуальной проблемой на сегодняшний день остается проблема автомобильных дорог. В действующем законодательстве Российской Федерации об автомобильных дорогах существуют пробелы и противоречия, обусловленные отсутствием основополагающего федерального закона, регулирующего вопросы создания и использования автомобильных дорог

В этой связи особое значение приобретает Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257 "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона следует читать как "257-ФЗ"

Проект данного Закона был поддержан ТПП России, в отличие от проекта федерального закона N 418503-4 "О платных автомобильных дорогах", имеющего объектом регулирования лишь узкую группу вопросов.

На сегодняшний день одной из актуальных проблем является проблема утилизации отслуживших или брошенных транспортных средств. В настоящее время в России отсутствует правовое регулирование данного вопроса. В ближайшее время в России необходимо разработать нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность всех участников системы утилизации отслуживших автомобилей и изношенных компонентов.

Основой данной системы, на наш взгляд, должен стать Федеральный закон "Об утилизации вышедших из эксплуатации автомобилей в Российской Федерации". Однако такой Закон в настоящее время только разрабатывается.

ГАРАНТ:

О стимулировании приобретения новых автотранспортных средств взамен вышедших из эксплуатации и сдаваемых на утилизацию, а также по созданию в РФ системы сбора и утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств см. постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1194

Принятие данного Федерального закона должно обеспечить:

- сокращение бесхозно брошенных вышедших из эксплуатации автомобилей, и наносящих вред окружающей среде;

- обеспечение развития инфраструктуры сбора, транспортировки и переработки отслуживших автомобилей и изношенных деталей и компонентов, для их транспортировки на специализированные перерабатывающие предприятия;

- снижение степени ущерба для окружающей среды при осуществлении вторичной переработки и утилизации отслуживших автомобилей и компонентов;

- создание механизмов финансирования затрат, связанных с утилизацией отслуживших автомобилей;

- определение системы основных требований к предприятиям, занимающимся утилизацией автомобилей, а также к разработчикам и производителям отечественных автомобилей и импортерам автомобилей зарубежного производства.

Следует также отметить, что действующее в настоящее время законодательство в сфере железнодорожного транспорта требует серьезной переработки. При этом требуется не только ревизия, уточнение, дополнение, упразднение отдельных правовых норм, но и закрепление новых.

Требует доработки понятийный аппарат ряда федеральных законов. Многие понятия сегодня не имеют законодательного определения ("пассажир", "оператор подвижного состава", "инфраструктура железнодорожного транспорта", "сбор", "тарифное руководство" и т.д.). Кроме того, необходимо ввести новые определения "инфраструктура железнодорожного транспорта не общего пользования", "объекты инфраструктуры", "владелец объекта инфраструктуры", и ряд других.

К проблемным вопросам относится также соотношение действующего железнодорожного законодательства с законодательством о техническом регулировании. Закрепленная федеральным законом о железнодорожном транспорте в Российской Федерации компетенция федеральных органов исполнительной власти по изданию нормативно-технических актов вступает в противоречие с федеральным законом о техническом регулировании.

Требует уточнения перечень прав, обязанностей и ответственности перевозчика, владельца инфраструктуры, пассажира, грузоотправителя, отправителя, грузополучателя, получателя и других физических и юридических лиц, участвующих в организации и осуществлении перевозки, оказании услуг инфраструктуры и иных услуг железнодорожного транспорта общего пользования.

Помимо этого необходимо установить и уточнить круг прав, обязанностей и ответственности субъектов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте не общего пользования, с учетом специфики работы каждого из них.

Вместе с тем в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится ряд законопроектов по внесению изменений и дополнений в железнодорожное законодательство Российской Федерации.

Кроме того, необходимо регулировать цены и тарифы на транспорте с учетом защиты экономических интересов потребителей и повышения эффективности деятельности субъектов естественных монополий на транспорте.

Необходима разработка и принятие комплекса нормативно-правовых документов по регулированию цен и тарифов в этой области, установление дифференцированных тарифов и цен, создание условий для развития конкуренции в сфере естественных монополий на транспорте и др.

2.6.3. Предложения по совершенствованию законодательства

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится ряд законопроектов, предусматривающих создание более четкого механизма правового регулирования транспортной отрасли.

Также определенного внимания заслуживают проекты федеральных законов:

- "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов" (N 442062-4, внесен 13.06.2007 года);

- "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (N 38051-4, внесен 02.04.2004 года);

- "О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними" (N 360850-3, принят в первом чтении 28.04.2004 года) и другие.

На сегодняшний момент, на наш взгляд, существует необходимость внесения изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ. С момента его принятия прошло 10 лет; в него неоднократно вносились изменения и дополнения. Вместе с тем, следует констатировать, что данный нормативный правовой акт не соответствует современным требованиям, предъявляемым к авиационной отрасли. Отметим, что в Государственную Думу был внесен проект федерального закона N 340580-4 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации", предлагавший новую редакцию Кодекса. Однако данный законопроект был отклонен 04.09.2007 года. Полагаем целесообразным продолжить работу по разработке новой редакции Воздушного кодекса.

Также важным вопросом является разработка и принятие технических регламентов в области транспорта, а также иных нормативных правовых актов, регулирующих особенности земельных отношений при планировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации транспортной инфраструктуры, в том числе в части резервирования земель для строительства и реконструкции автомобильных дорог, объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и других видов транспорта в Российской Федерации, порядка изъятия и предоставления земельных участков, перевода земель из одной категории в другую.

Необходимо обратить внимание на разработку поправок в нормативные правовые акты, направленные на реализацию проектов государственно-частного партнерства в области развития транспортной инфраструктуры (в частности, при участии инвестора в реализации особо капиталоемких с длительными сроками окупаемости проектов).

С целью комплексного подхода к решению проблемы совершенствования законодательства, регулирующего транспортную отрасль, по нашему мнению, следует уделить также внимание следующим вопросам:

- разработка проектов нормативных актов по вопросам безопасности мореплавания. Необходимость решения данного вопроса связана с принятием Федерального закона "О транспортной безопасности", а также исходя из норм Кодекса торгового мореплавания.

- о внесении изменений в действующие законодательные акты, с целью предельно возможного упрощения процедур таможенного оформления и сопровождения на границе.

- создание правовых основ ценообразования на транспорте.

Одним из основополагающих актов в транспортной сфере является Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года, утвержденная Приказом Минтранса России от 31 июля 2006 года N 94. Стратегия, по нашему мнению, является системообразующим актом, содержащим комплекс мер по совершенствованию и дальнейшему развитию транспортной отрасли, и в целом поддерживается ТПП России.

Среди основных приоритетных направлений совершенствования законодательства в сфере транспорта Стратегия выделяет повышение конкурентоспособности транспортной отрасли и ее привлекательности как сферы бизнеса и инвестиций. Данная проблема, на сегодняшний день, является весьма актуальной. В этой связи предлагается продолжить дальнейшее проведение структурных реформ на транспорте и предусматривается ряд мер, в том числе:

На железнодорожном транспорте:

- обеспечение гарантированного недискриминационного доступа независимых перевозчиков к услугам инфраструктуры железнодорожного транспорта;

- совершенствование тарифной политики с учетом необходимости унификации тарифов, сокращение перекрестного субсидирования, обеспечение безубыточности пассажирских перевозок и стимулирование конкуренции в отрасли;

- обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли, в том числе на основе введения раздельного финансового учета.

В гражданской авиации:

- повышение конкурентоспособности отечественных авиакомпаний на основе оптимизации их количества, а также оптимизации с учетом геополитических интересов государства и экономической целесообразности, специализации по масштабу и характеру деятельности;

- реформирование системы организации воздушного движения на основе законодательно закрепленного сохранения равенства прав всех пользователей воздушного пространства на его использование и выполнения международных обязательств, принятых Российской Федерацией.

На городском пассажирском транспорте:

- разделение управления системой городского пассажирского транспорта и непосредственного выполнения перевозок;

- постепенное выравнивание уровней транспортной обеспеченности городов на основе единых социальных стандартов;

- создание равных условий для операторов различных форм собственности;

- создание условий для улучшения качества услуг общественного пассажирского транспорта, в том числе скоростного внеуличного, с целью повышения его привлекательности.

На морском транспорте:

- реформирование системы управления в морских торговых и специализированных портах;

- создание благоприятных условий для надежного функционирования трассы Северного морского пути и формирования транспортной инфраструктуры, обеспечивающей этот процесс;

На водном транспорте:

- совершенствование бассейнового принципа управления внутренними водными путями, учитывающего федеральные и региональные интересы;

- разделение функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности в системе управления внутренних водных путей;

- поэтапное открытие внутренних водных путей для прохода судов под флагом иностранного государства, развитие речного туризма;

В промышленном транспорте:

- учет особенностей функционирования железнодорожного транспорта необщего пользования при разработке соответствующих технических регламентов;

- создание условий, предотвращающих дискриминацию и монопольные проявления в отношении пользователей, технологически связанных с железнодорожными путями необщего пользования;

- уточнение и правовое закрепление сфер государственного регулирования и саморегулирования на технологическом транспорте;

В автомобильном транспорте:

- совершенствование системы допуска к транспортной деятельности на основе механизмов сертификации, лицензирования и подтверждения соответствия транспортных средств и услуг установленным требованиям;

- стимулирование создания крупных транспортно-экспедиторских компаний, специализирующихся на доставке грузов в междугородном сообщении на основе применения терминальных технологий;

- создание систем централизованного автотранспортного обслуживания крупных грузообразующих объектов;

В дорожном хозяйстве:

- уточнение и изменение существующей классификации дорог с соответствующим перераспределением ответственности за состояние и развитие автомобильных дорог между уровнями государственной власти, местного самоуправления, а также новыми собственниками;

- совершенствование системы финансирования дорожной отрасли;

- формирование конкурентной среды в дорожной отрасли путем совершенствования условий конкурсов по выбору подрядных организаций на дорожные работы и создания равных условий для доступа независимых подрядчиков к выполнению дорожных работ;

- развитие и государственная поддержка проектных и научных дорожных организаций с целью повышения качества проектирования и внедрения прогрессивных технологий, материалов и конструкций, позволяющих продлить срок службы дорожных сооружений и снизить затраты на их эксплуатацию;

- разработка национальных стандартов и иных обязательных нормативов, определяющих необходимые требования к качеству и безопасности дорожных объектов.

При этом необходимо развивать государственно-частное партнерство, стимулировать инвестиционную активность транспортных предприятий, создавать свободные экономические зоны и технопарки в крупнейших транспортных узлах для привлечения целевых инвесторов к их развитию.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	проект федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации" (в части установления льгот для предприятий транспорта)	Требует разработки
2.	проект федерального закона "Об утилизации вышедших из эксплуатации автомобилей в Российской Федерации"	Требует разработки
3.	проект федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов"	внесен 13.06.2007 года
4.	проект федерального закона N 38051-4 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации"	внесен 02.04.2004 года
5.	проект федерального закона N 360850-3 "О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними"	принят в первом чтении 28.04.2004 года
6.	проект федерального закона N 90063164-3 "Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта"	внесен 20.07.2000 года готовится к рассмотрению в первом чтении
7.	проект федерального закона N 223456-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (об уточнении прав владельцев железнодорожных путей необщего пользования)	внесен 13.10.2005 года готовится к рассмотрению в первом чтении
8.	проект федерального закона N 228935-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (об установлении равной ответственности участников перевозочного процесса за технологические затруднения, вызванные несвоевременным вывозом груженных вагонов)	внесен 26.10.2005 года готовится к рассмотрению в первом чтении
9.	проект федерального закона N 244970-4 "О внесении изменений в статьи 43, 62, 99 и 100 Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (об уточнении ответственности участников договора перевозки за ненадлежащее исполнение своих обязательств)	внесен 06.12.2005 года готовится к рассмотрению в первом чтении

2.7. Законодательство о страховании

2.7.1. Оценка ситуации и основные итоги работы ТПП России

Страхование является одной из наиболее динамично развивающихся сфер российского бизнеса. В настоящее время отмечается стабильный прирост страховых операций на российском рынке.

Справочно. В настоящее время, по данным Федеральной службы страхового надзора, на российском рынке осуществляют деятельность порядка 900 страховых компаний.

Общая сумма страховой премии (взносов) и страховых выплат по всем видам страхования за 1 полугодие 2007 года составила соответственно 363,2 и 200 млрд. руб. или 123,6 и 131,2% по сравнению с аналогичным периодом 2006 года. При этом на долю обязательного страхования приходится более 40% страховой премии (взносов), в том числе ОСАГО - 34,6 млрд. руб. или 9,5%; 65% страховых выплат, в том числе по ОСАГО - 18,4 млрд. руб. или 9,2%.

Основополагающим законодательным актом, регулирующим сферу страхования, является Закон РФ от 27 ноября 1992 года N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

За последнее время был принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность страховых организаций, в том числе:

- Федеральный закон от 25.04.2002 года N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств";

- Федеральный закон от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации";

- Федеральный закон от 29 ноября 2007 года N 286-ФЗ "О взаимном страховании".

Вместе с тем, процесс совершенствование страхового законодательства не завершен. Большое значение для развития страхования имело принятие Федерального закона от 10.12.2003 года N 172-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (вступил в силу с 17 января 2004 года).

Изменения, внесенные данным Законом, устранили некоторые противоречия между Законом Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и Гражданским кодексом Российской Федерации, которые негативно сказывались на практике страхового дела.

В частности, была приведена в соответствие с Гражданским кодексом классификация страхования по объектам - личное и имущественное страхование. Ранее в Законе были определены три отрасли страхования, исходя из специфики их объектов: личное страхование, имущественное страхование и страхование ответственности.

Были отменены ограничения на комбинирование различных видов имущественного и (или) личного страхования. Такие ограничения могут вводиться только федеральным законом.

Таким образом, изменения, внесенные в Закон, создали единообразный подход к видам страхования и расширяют сферу деятельности страховых компаний, допуская страхование объектов, относящихся к разным видам имущественного и (или) личного страхования.

Кроме того, Федеральным законом от 30.06.2007 года N 119-ФЗ "О внесении изменений в статью 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации" были внесены поправки, направленные на установление порядка специализации страховых организаций. Закон предоставляет страховой организации право самостоятельного выбора специализации (личное или имущественное страхование) на основании поданного в орган страхового надзора письменного заявления. Закон предусматривает также санкции органа страхового надзора в виде отзыва лицензии в случае невыполнения страховыми организациями установленных требований по порядку осуществления специализации.

Определенного внимания заслуживает проект федерального закона N 299792-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации". Данным законопроектом предлагается установление института саморегулируемых организаций страховщиков. Законопроект готовится к рассмотрению в первом чтении.

Также следует отметить проект федерального закона N 231802-4 "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" (принят в первом чтении 16.12.2005 года). Данный законопроект по замыслу разработчиков должен ввести механизм возмещения вреда, который может быть причинен вследствие аварии на опасных объектах.

По мнению ТПП России, необходимость в таком механизме очевидна. Однако текст законопроекта, на наш взгляд, не может быть поддержан, так как ряд его положений не способствуют решению означенной проблемы, а, напротив, смещают баланс интересов страхователей, возможных пострадавших и страховщиков в пользу последних, чрезмерно увеличивают нагрузку на предприятия и т.д.

2.7.2. Наиболее актуальные задачи и проблемы, подлежащие решению

Вместе с тем за годы рыночных преобразований не удалось в полной мере сформировать устойчивый, соответствующий современным потребностям общества рынок страховых услуг. Дальнейшее развитие законодательства о страховании в России требует уточнения его роли в решении социально-экономических задач государства.

Негативное влияние на развитие страхования в Российской Федерации оказывается рядом факторов, в том числе:

- довольно незначительный уровень платежеспособности и спроса граждан и юридических лиц на страховые услуги;

- не в полной мере используется рыночный механизм в области страхования;

- неразвитость обязательного страхования, без чего не может активно развиваться рынок добровольного страхования;

- отсутствие надежных инструментов долгосрочного размещения страховых резервов;

- ограничение конкуренции в некоторых секторах рынка страховых услуг и на территориях, в частности, путем создания аффилированных и уполномоченных страховых организаций;

- отсутствие системы мер по совершенствованию законодательства о налогах и сборах в сфере рынка страховых услуг;

- низкий уровень капитализации страховых организаций, а также неразвитость национального перестраховочного рынка, приводящие к невозможности страхования крупных рисков без значительного участия иностранных перестраховочных компаний и необоснованному оттоку значительных сумм страховой премии за границу;

- информационная закрытость рынка страховых услуг, создающая проблемы для потенциальных страхователей в выборе устойчивых страховых организаций;

- несовершенство правового и организационного обеспечения государственного страхового надзора.

Предоставление специальных налоговых режимов страхователям пока предусматривает отнесение взносов по определенным видам страхования на затраты, уменьшающие базу по налогу на прибыль (полностью при страховании имущества; в установленных, но явно недостаточных размерах на личное страхование). Вместе с тем остаются непроработанными механизмы предоставления налогового вычета для физических лиц в случае приобретения полисов по долгосрочному (пенсионному) страхованию жизни, добровольному медицинскому и другим социально значимым видам страхования. Также не предусмотрена возможность выбора между обязательной (государственной) и добровольной системами медицинского и пенсионного обеспечения.

Необходимым условием дальнейшего развития страхового бизнеса в России является адекватная законодательная база, обеспечивающая высокое качество страховых услуг, их соответствие международным стандартам, а также повышение конкурентоспособности российских страховщиков на российском и зарубежном страховых рынках.

В этой связи следует отметить Федеральный закон "Об организации страхового дела в Российской Федерации". С момента его принятия в 1992 году произошли существенные изменения, появились новые факторы, оказывающие значительное влияние на развитие страховой отрасли.

Данный закон неоднократно подвергался изменениям и дополнениям, которые имели целью решение частных вопросов и не носили системного характера. Однако в целом действующий закон не в полной мере отвечает потребностям страхового рынка.

Это свидетельствует о необходимости разработки новой редакции Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации", в которой следует учесть имеющийся российский и зарубежный опыт в сфере страхования.

Основными целями нового закона должны стать повышение эффективности правового регулирования в области страхования, устранение пробелов и противоречий, имеющихся в действующем законодательстве. Кроме того, закон должен соответствовать законодательству, регулирующему правоотношения в смежных отраслях экономики и финансов, а также международным нормам и правилам.

Кроме того, совершенно очевидно, что наряду с принятием нового Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации" необходимо менять многие положения Гражданского кодекса Российской Федерации. Только параллельная работа над этими основополагающими нормативно-правовыми актами может создать полноценную научно-обоснованную правовую базу развития страхования. Противоречивость нормативных положений Закона и Гражданского кодекса Российской Федерации не может не отразиться негативно на практике их применения.

Обязательное страхование гражданской ответственности

Особого внимания заслуживает и принятый еще в 2004 году Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (ОСАГО).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Слова "в 2004 году" следует читать как "в 2002 году"

Следует отметить, что на момент его принятия в Российской Федерации отсутствовал сколько-нибудь эффективно работающий механизм обязательного страхования гражданской ответственности.

При этом, как показала правоприменительная практика, механизм, заложенный в данном законе, также имел существенные недостатки и не обеспечивал полной защиты личных и имущественных интересов пострадавших при ДТП. Кроме того, допущенные правовые пробелы, позволяли использовать ОСАГО в корыстных, а также преступных целях.

Однако в настоящее время вносятся изменения в законодательство, направленные на устранения указанных недостатков и совершенствование механизма обязательного страхования гражданской ответственности.

Основная проблема в сфере обязательного страхования заключается в том, что, при наличии в законодательстве более 40 видов обязательного страхования, правовым механизмом реализации обеспечены только некоторые из них (в частности, Федеральный закон от 23.12.2003 года "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Федеральный закон от 25.04.2002 года "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", Закон Российской Федерации от 28.06.1991 года "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации").

Таким образом, перед законодателем стоит задача разработки и принятия федеральных законов по каждому виду обязательного страхования. Обязательное страхование предусмотрено также Законом Российской Федерации от 20.08.1993 года "О космической деятельности", Федеральным законом от 21.11.1995 года "Об использовании атомной энергии", Федеральным законом "О промышленной безопасности", Федеральным законом 21.07.1997 года "О безопасности гидротехнических сооружений" и другие.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона N 231802-4 "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" (принят в первом чтении 16.12.2005 года). Как уже отмечалось, ТПП России не поддерживает данный законопроект. По нашему мнению, принятие данного законопроекта создаст дисбаланс интересов страхователей, возможных пострадавших и страховщиков в пользу последних, чрезмерно увеличивают нагрузку на предприятия и т.д. Кроме того, законопроект вводит так называемое "матрешечное" страхование, когда страхуется не совокупность взаимосвязанных опасных объектов, а каждый объект в отдельности. Совершенно очевидно, что последствия аварии на совокупном объекте будут такими же, как и при аварии только на одном, самом "мощном" из них. А затраты страхователя по страхованию каждого объекта - суммируются.

Также находятся в разработке проекты федеральных законов об обязательном страховании гражданской ответственности за вред окружающей среде и об обязательном страховании гражданской ответственности при осуществлении деятельности по проведению инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства объектов капитального строительства.

Необходимо отметить, что сфера применения указанных законопроектов охватывает практически весь промышленно-производственный комплекс. Не в полной мере проработанный механизм обязательного страхования, в частности предлагаемый указанными законопроектами, может повлечь негативные последствия.

Вместе с тем, в условиях слабого развития данной сферы, по мнению ТПП России, широкое введение обязательного страхования гражданской ответственности на сегодняшний день преждевременно, так как может повлечь колоссальное усиление финансовых издержек в данном секторе вплоть до полной остановки многих предприятий. Тем более что при разработке указанных законопроектов не в полной мере учитываются данные о причиненном ущербе физическим, юридическим лицам и государству, а подчас и завышаются расчетные показатели.

Полагаем, что в первую очередь необходимо выработать эффективный, четко работающий механизм обязательного страхования в рамках уже принятых законов, а также в рамках добровольного страхования гражданской ответственности.

Взаимное страхование

Весьма актуальной остается проблема взаимного страхования. Большую роль в ее решении, на наш взгляд, будет играть Федеральный закон от 29 ноября 2007 года N 286-ФЗ "О взаимном страховании".

Однако следует отметить, что Гражданским кодексом Российской Федерации установлено ограничение возможной сферы деятельности обществ взаимного страхования. Статьей 968 Гражданского кодекса Российской Федерации им предоставляется право проведения только имущественного страхования (включая страхование имущественной ответственности). Не представляется возможным найти ни одного убедительного аргумента в защиту такого ограничения. Разработчики закона о взаимном страховании, очевидно, не должны мириться с такой дискредитацией.

Следует также сказать о проблеме оформления замены страховщика. Передача портфеля от одного страховщика к другому вызывает определенные затруднения, связанные с передачей страховых резервов и адекватных им активов. В данном случае представляется целесообразным заключение трехстороннего соглашения между страховщиками и страхователем об изменении действующего договора страхования с одним страховщиком на договор сострахования, по которому основной объем ответственности будет нести новый страховщик.

2.7.3. Предложения по совершенствованию законодательства

Для решения задач развития рынка страховых услуг в первоочередном порядке необходимо разработать и осуществить меры по совершенствованию и развитию законодательства, регулирующего страхование, и в частности обеспечить:

- создание правовых основ деятельности обществ взаимного страхования;

- совершенствование законодательства о налогах и сборах;

- установление основ обязательного страхования, а также определение их приоритетных видов;

- совершенствование осуществления государственного надзора за страховой деятельностью на территории Российской Федерации;

- законодательное закрепление права застрахованного лица самостоятельно определять направления инвестирования накопительной части пенсии, размещенной в НГПФ. Представляется необходимым установить порядок осуществления данного права и урегулировать правовые последствия на тот случай, если реализуется риск, связанный с возможной утратой или инфляционной потерей размещенных средств. При этом на законодательном уровне можно было бы предусмотреть систему хеджирования предпринимательских рисков, ориентированную на снижение возможных потерь инвесторов.

В целях дальнейшего развития страхового законодательства представляется необходимой подготовка следующих проектов федеральных законов:

"Об организации страхового дела в Российской Федерации" (новая редакция);

"О внесении изменений и дополнений в главу 48 "Страхование" Гражданского кодекса Российской Федерации";

"О несостоятельности (банкротстве) страховых организаций";

"О договоре страхования";

"Об обязательном страховании гражданской ответственности за качество товаров (работ, услуг)".

Кроме того, учитывая отсутствия единой системы правового регулирования страховой отрасли, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о кодификации страхового законодательства.

Решение указанных задач позволит продолжить работу по модификации основ законодательного регулирования страхования, которое должно отвечать возрастающему уровню развития страхового дела, и потребует в среднесрочной перспективе осуществления кодификации законодательства в области страхования.

Совершенствование системы законодательства в области страхования должно основываться на глубоком научном анализе законодательства Российской Федерации и практики его применения, международном опыте и стандартах, включать в себя предусмотренные в настоящей Концепции мероприятия по регулированию страхования как целостной системы страховой защиты граждан, организаций и государства.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
	проект федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (новая редакция)	требует разработки
	проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в главу 48 "Страхование" Гражданского кодекса Российской Федерации"	требует разработки
	проект федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) страховых организаций"	требует разработки
	проект федерального закона "О договоре страхования"	требует разработки
	проект федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности за качество товаров (работ, услуг)";	требует разработки
	проект Страхового кодекса	требует разработки
	проект федерального закона N 300753-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (в части аттестации страховых актуариев)	внесен 19.05.2006 года готовится к рассмотрению в первом чтении

Раздел 2.8. Законодательство о туризме

Конституция Российской Федерации предоставляет каждому право свободно передвигаться по территории страны и выезжать за ее пределы (статья 27), принимать участие в культурной жизни (статья 44). Эти права непосредственно связаны с развитием туризма - временными выездами граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью в стране (месте) временного пребывания.

Нормы, касающиеся использования земельных участков и водных объектов для целей туризма, охраны окружающей среды для указанных объектов, экологического просвещения содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации, Водном кодексе Российской Федерации, Лесном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха", "Об особо охраняемых природных территориях" и других. Вместе с тем, основным законодательным актом, определяющим государственную политику в сфере туризма, устанавливающим правовые основы туристского рынка в Российской Федерации является Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон), сыгравший важную роль в становлении туризма в России. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики в сфере туризма и др. В связи со значительным периодом времени, истекшим с момента его принятия, и отменой с 1 января 2007 года лицензирования туроператорской и турагентской деятельности Федеральным законом от 05.02.2007 года N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в него внесены изменения, направленные на формирование механизма экономической ответственности туроператоров перед потребителями туристских услуг. Это повлекло значительные изменения в требованиях к лицам, осуществляющим туроператорскую деятельность. Теперь им необходимо иметь статус юридического лица и обязательное финансовое обеспечение (взамен лицензирования указанной деятельности) в виде договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Внесенными изменениями определен минимальный размер финансового обеспечения; уточнены и гармонизированы с применяемыми в международных правовых документах основные понятия, используемые в российском законодательстве о туризме; конкретизированы права и обязанности участников рынка туруслуг, предусмотрены обязанности туроператоров и турагентов в области обеспечения безопасности туризма при реализации туристского продукта и т.д. В целом Федеральный закон от 05.02.2007 года N 12-ФЗ внес существенные изменения в правовое регулирование туристской деятельности, которые в дальнейшем, полагаем, подлежат уточнению по результатам правоприменительной практики. В развитие Закона принят ряд подзаконных нормативных актов, регулирующих правоотношения в отдельных областях туристской деятельности.

Представители ТПП России принимали участие в рабочей группе профильного Комитета Государственной Думы по доработке указанных изменений в Закон. Ко второму чтению проекта учтены предложения Палаты о снижении в два раза (до 500 тыс. рублей) размера минимального финансового обеспечения для туроператоров, работающих в сфере внутреннего туризма, а также о переносе срока вступления в силу требований о наличии финансового обеспечения.

На долю Российской Федерации, несмотря на ее высокий туристический потенциал, приходится всего около одного процента мирового туристического потока. Вместе с тем, по оценкам ВТО, потенциальные возможности России при условии развития туристической инфраструктуры позволяют принимать до 40 млн. иностранных туристов в год (по данным Росстата в 2006 г. Россию посетили немногим более 22 млн. иностранцев, лишь около 10% из них с целью туризма)*(28).

В свете изложенного, полагаем, что задачей отечественной туристской индустрии на ближайшие годы в условиях глобализации и предстоящего вступления России в ВТО должно стать не только сохранение своего потенциала, но и успешная конкуренция на международном туристском рынке. По прогнозам Всемирной туристской организации Россия через 10 лет может войти в десятку самых посещаемых стран мира. Для реализации этого прогноза государству следует вкладывать средства не только в продвижение туристического продукта, но и в его создание, в развитие инфраструктуры отечественного туризма, определять наиболее перспективные направления его развития, тем более что туризм является наименее капиталоемкой отраслью экономики, обещающей быструю отдачу. Вопросами государства помимо научного и информационного обеспечения туризма, формирования маркетинговой стратегии должны являться строительство и модернизация объектов с длительным сроком окупаемости: инженерной инфраструктуры - очистных сооружений, сетей водоснабжения, транспортных сетей и т.п. (как это происходит в странах, поддерживающих въездной и внутренний туризм), а также создание отечественных современных транспортных средств либо содействие в приобретении импортных. Первоочередные мероприятия по развитию инфраструктуры туризма предпочтительно сосредоточить в регионах, требующих относительно низких капиталовложений, где развитие туризма позволяет рассчитывать на скорую отдачу. На региональном и муниципальном уровнях целесообразно задействовать адресные программы развития туризма.

В последнее время государство постепенно приступает к реализации указанных задач. Так, в ряде субъектов Российской Федерации приняты и успешно реализуются региональные программы развития туризма. Для упорядочения процесса разработки подобных программ приказом Ростуризма от 11.07.2007 г. N 66 утверждена Типовая структура региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации. В рамках действующих федеральных программ, например ФЦП "Юг России", в туристско-рекреационных особых экономических зонах государство осуществляет инвестиции в развитие туристической отрасли. Вместе с тем в целях содействия развитию внутреннего и въездного туризма, формирования конкурентоспособного отечественного туристического комплекса представляется целесообразной разработка отдельной федеральной целевой программы "Развитие туризма в Российской Федерации" с входящими в нее подпрограммами по отдельным направлениям туризма.

Существенную роль в развитии туризма и санаторно-курортной сферы в России призван сыграть Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 76-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", предусматривающий создание туристско-рекреационных особых экономических зон (ТРЗ), в которых установлен льготный режим осуществления предпринимательской деятельности в целях привлечения инвестиций в указанные сферы. Для этого предусматривается финансовое участие государства в создании инфраструктуры ТРЗ, налоговым законодательством резидентам ТРЗ предоставлены льготы по налогу на прибыль, по налогу на имущество и земельному налогу (Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 75-ФЗ). На данный момент приняты решения о создании семи туристско-рекреационных зон. В 2007 году планируется завершить работу по созданию системы управления ТРЗ, что позволит в 2008 году перейти к этапу проектирования и строительства их инфраструктуры, продолжить работу по привлечению резидентов.

Помимо изложенного, полагаем, что в ближайшие годы основные направления совершенствования законодательства о туризме могут быть направлены на решение следующих вопросов:

1. Внесение изменений в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в целях устранения пробелов, выявившихся в ходе правоприменительной практики.

2. Внесение изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации в части разграничения ответственности за задержку регулярных и чартерных рейсов, а также в случае отказа пассажира от полета для указанных рейсов.

3. Внесение изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением ХХII зимних Олимпийских игр и ХI зимних Паралимпийских игр 2014 года в городе Сочи.

4. Развитие нормативно-правовой базы, регулирующей отдельные направления туристской индустрии (горнолыжную индустрию, въездной охотничий туризм и т.п.), в частности:

- определение основных понятий, связанных с горнолыжной индустрией (горнолыжные парки, комплексы, склоны);

- урегулирование вопросов долгосрочной аренды земель, а также благоприятных условий аренды земель лесного фонда, земель природоохранного значения, занятых горнолыжными курортами и комплексами;

- создание добровольной системы классификации горнолыжных трасс;

- разработка правил подготовки и сертификации горнолыжных инструкторов;

- разработка специального федерального закона, регулирующего вопросы охоты, охотничьего хозяйства, поскольку охотничий туризм попадает в сферу регулирования большого числа нормативных правовых актов, не учитывающих специфики охотничьего хозяйства;

- внесение изменений в действующие нормативные правовые акты в целях снижения административных барьеров при согласовании въезда туристов с целью охоты.

5. Упрощение процедуры получения въездных виз иностранными гражданами из стран, безопасных в миграционном отношении, что должно способствовать росту въездного туризма.

6. Разработка механизма усиления ответственности туристских организаций за нарушения с их стороны порядка соблюдения правил въезда, выезда и пребывания находящихся в России по их визовой поддержке иностранных граждан.

7. Создание национальной системы профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров для работы в сфере туризма, что должно способствовать улучшению качества обслуживания в туристической индустрии.

8. Создание статистики туризма, соответствующей международным требованиям, учитывающей данные смежных видов экономической деятельности, объективно и всесторонне отражающей положение в сфере туризма, создание автоматизированных систем учета.

9. Содействие созданию саморегулируемых организаций в сфере туризма.

10. Разработка предложений по развитию социального, детского и молодежного туризма. Число баз детского отдыха в РФ год от года уменьшается, необходимо определить альтернативные средства Фонда социального страхования Российской Федерации источники финансирования детского отдыха. Следует учитывать, что детский и молодежный туризм является не только индустрией развлечения и отдыха, но и важнейшей политической составляющей нашей жизни, имеет большое значение для патриотического воспитания подрастающего поколения, которое должно иметь возможность видеть не только свою "малую родину".

Список нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Федеральная целевая программа "Развитие туризма в Российской Федерации" с входящими в нее подпрограммами по отдельным направлениям туризма	Требует разработки
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"	Требует разработки (по результатам правоприменительной практики)
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации"	Требует разработки
4.	Проект федерального закона "Об охоте и охотничьем хозяйстве"	Требует разработки

2.9. Законодательство о торговле и развитии потребительского рынка

2.9.1. Оценка ситуации в данной сфере и основные результаты деятельности ТПП России

В последние годы и, особенно в рамках проводимой административной реформы Правительство РФ и Минэкономразвития и торговли заняли решительную позицию о передаче всех полномочий по торговле и потребительскому рынку на уровень региональных и местных властей. Однако до настоящего времени, несмотря на предложения и коллективные инициативы представителей региональных властей и бизнеса, в стране отсутствует единый документ прямого действия, определяющий формы и методы регулирования торговли и потребительского рынка.

В настоящее время в Российской Федерации нет единого законодательного акта прямого действия, определяющего общие основы регулирования торговли. Отдельные нормы, регулирующие взаимоотношения предпринимателей, потребителей и государства в сфере торговли, содержатся в гражданском законодательстве, законодательстве о защите прав потребителей, защите предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), техническом регулировании, лицензировании и т.д.

Еще свыше 600 подзаконных актов Российской Федерации регулируют отдельные вопросы в сфере торговли, зачастую дублируя друг друга при одновременном наличии серьезных противоречий. Таким образом, в настоящее время законодательство в сфере торговли носит отрывочный, противоречивый характер, по сути своей является несистематизированной совокупностью юридических норм.

Среди действующих нормативных правовых актов непосредственно регулирующих общие вопросы торговли и развития потребительского рынка можно выделить Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" и Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", согласно которому, в частности, государство вменило в обязанность компаний, управляющих рынками, обеспечение розничными продавцами требований законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники при расчетах с покупателями, правил привлечения иностранной рабочей силы, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иных предусмотренных законодательством Российской Федерации требований.

Кроме того, законодательство Российской Федерации содержит также ряд специальных требований к продаже отдельных видов товаров. В частности, к таким законодательным актам могут быть отнесены: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов"; Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"; Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака"; Федеральный закон от 7 марта 2005 г. N 11-ФЗ "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе" и целый ряд иных федеральных законов, устанавливающих нормы и правила регулирования торговой деятельности отдельно взятых групп товаров.

Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует комплексная регламентация взаимоотношений между лицами, осуществляющими торговую деятельность, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, с другой стороны. Прежде всего, законодательство Российской Федерации не предусматривает четкого разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления в сфере торговой деятельности.

Также необходимо обратить внимание на тот факт, что в настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, а также торговли является Минэкономразвития России. Однако контрольные и надзорные функции в данной области закреплены за Роспотребнадзором, который осуществляет надзор и контроль лишь за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Кроме того, действующее российское законодательство не дает представления о системе организации торговой деятельности в стране и ее основных элементах, не содержит четкого определения таких понятий, как "торговая деятельность" и "участники торговой деятельности", не предусматривает классификации торговых объектов, несмотря на тот факт, что данные категории уже давно вошли в обиход.

Анализ зарубежных нормативных правовых актов, направленных на регулирование таких способов торговли, показывает, что в первую очередь такое регулирование направлено на обеспечение защиты прав потребителей, закрепления минимальных требований к информации о товаре и содержанию контракта.

В сфере совершенствования законодательства о торговле и развитии потребительского рынка ТПП России совместно с Минэкономразвития России ведет разработку проекта федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". На площадке Палаты 14 июня 2007 года был проведен "круглый стол" по обсуждению концепции законопроекта, по итогам были сформулированы и направлены в заинтересованные органы замечания и предложения предпринимательского сообщества по данному вопросу.

2.9.2. Наиболее актуальные проблемы, подлежащие решению

В первую очередь, необходимо не только устранить существующие пробелы законодательства и четко разграничить полномочия, но и определить круг обязанностей и уровень ответственности каждого государственного органа.

Кроме того, целесообразно установить закрытый перечень методов регулирования торговли. Также до сих пор не в полной мере урегулированы на федеральном уровне особенности организации работы отдельных объектов, например, касающиеся работы рынков, объектов мелкорозничной сети и т.д., что создает существенные трудности в правоприменительной практике.

Остро стоит проблема осуществления государственного контроля (надзора) в отношении торговых организаций. Дублирование функций по контролю связано, прежде всего, с различной ведомственной подчиненностью органов государственного контроля (надзора) и отсутствием координации в их деятельности.

В целях защиты прав продавцов необходимо четко определить органы государственного контроля (надзора) за торговой деятельностью и их полномочия, включая право на приостановление деятельности торговых объектов и приостановление реализации товаров в строго определенных случаях.

Создание эффективной системы регулирования торговой деятельности предполагает определение нормами прямого действия закрытого перечня полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в целях устранения дублирования государственных функций.

Установление конкретных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам регулирования торговли позволит устранить нечеткость в их определении, которая может приводить к принятию субъектами Российской Федерации правовых актов, ущемляющих интересы предпринимателей и ограничивающих конкуренцию, в том числе через закрытие региональных рынков.

Таким образом, ТПП России выделяет следующие общие задачи совершенствования правовых основ торговой деятельности в РФ и развития потребительского рынка:

создать правовые условия для реализации системного подхода к регулированию торговли в Российской Федерации в условиях административной реформы;

восполнить существующие пробелы нормативного регулирования в сфере оптовой и розничной торговли;

определить основания и пределы вмешательства государства в деятельность самостоятельных хозяйствующих субъектов;

создать условия для формирования единого экономического и правового пространства в Российской Федерации с учетом местных условий и особенностей экономического развития отдельных регионов;

обеспечить единство экономического пространства на всей территории страны путем проведения единой государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере торговой деятельности, а также единого порядка проведения контрольных и надзорных мероприятий;

исключить неоправданное вмешательство органов государственной власти и местного самоуправления в торговую деятельность хозяйствующих субъектов;

ограничить возможность государственного воздействия на развитие торговой деятельности только посредством использования законодательно установленных методов регулирования;

определить роль и четко разграничить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением предпринимателями торговой деятельности;

обеспечить гласность в разработке и принятии мер государственного регулирования торговой деятельности и доступность информации в данной области;

сформировать предпосылки для развития современных форматов торговой деятельности посредством создания правовой базы, направленной на урегулирование отношений, связанных с осуществлением розничной торговой деятельности без организации и (или) использования торговых объектов, с учетом необходимости защиты прав потребителей;

обеспечить качественное и доступное обслуживание населения;

обеспечить равномерное и цивилизованное развитие различных форм торговой деятельности с учетом политики поддержки малого и среднего предпринимательства.

В целях устранения недостатков и пробелов в правовом регулировании торговой деятельности в Российской Федерации необходимо принять федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", основное предназначение которого - системно решить все имеющиеся проблемы в области торговли, в том числе с учетом зарубежного опыта.

2.9.3. Предложения по совершенствованию законодательства о торговле и развитии потребительского рынка

Первое. Как отмечалось, главным законодательным актом, регулирующим сферу торговли, должен стать федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Целями законопроекта является систематизация торговой деятельности путем:

формирования единой нормативной правовой базы для осуществления торговой деятельности;

устранения существующих пробелов нормативного правового регулирования и унификации норм в области осуществления торговой деятельности;

определения понятийного аппарата, методов и форм государственного регулирования торговой деятельности;

определения способов осуществления торговой деятельности (посредством организации и (или) использования торговых объектов либо без таковых (современные форматы торговли), а также посредством заключения договоров розничной купли-продажи (розничная торговая деятельность) и договоров поставки (оптовая торговая деятельность);

классификации торговых объектов по видам в зависимости от их физических характеристик (стационарные или нестационарные);

закрепления основных направлений государственной политики в области торговой деятельности, а также исчерпывающего перечня методов и форм государственного регулирования торговой деятельности;

четкого определения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении регулирования торговой деятельности;

закрепления основных принципов осуществления торговой деятельности (обеспечение равного и недискриминационного доступа заинтересованных лиц к торговой инфраструктуре, общедоступности торговых объектов и др.);

Законопроектом предполагаются следующие инструменты государственного регулирования:

- введение в качестве общего правила разрешительной системы организации и (или) использования малых, средних, крупных торговых объектов и предприятий оптовой торговли, а также создания (использования) нестационарных торговых объектов (лотков, киосков, палаток и др.) в качестве способа устранения беспорядочного и бесконтрольного их размещения;

- установление упрощенной (уведомительной) системы организации (использования) малых и средних торговых объектов субъектами малого и среднего предпринимательства в качестве одного из способов поддержки малого и среднего бизнеса в условиях усиливающейся конкуренции со стороны крупных структур;

- в целях обеспечения прав и законных интересов потребителей также предполагается внедрение разрешительного порядка осуществления торговой деятельности без организации и (или) использования торговых объектов при осуществлении продажи товаров в розницу.

В сферу регулирования законопроекта не включаются отношения, возникающие при осуществлении купли-продажи товаров между гражданами, поскольку, во-первых, данная деятельность не является предпринимательской, и, во-вторых, уже урегулирована положениями гражданского законодательства. Законопроект также не регламентирует отношения между субъектами предпринимательской деятельности, а также между ними и гражданами, поскольку такие отношения урегулированы нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, законодательства о защите прав потребителей, законодательства о защите конкуренции и т.д. Законопроект, кроме того, не регулирует отношения, возникающие в связи с организацией и (или) использованием торговых объектов (или без таковых), в области предоставления услуг (например, предприятий общественного питания или бытовых услуг населению).

В сферу регулирования законопроекта также не входят отношения, связанные с организацией розничных рынков, а также с организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, поскольку такие отношения регламентируются Федеральным законом "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации".

По концепции законопроекта у ТПП России имеются следующие основные замечания.

1. Наиболее серьезные возражения вызывает введение разрешительного/уведомительного порядка организации (использования) торговых объектов в зависимости от отнесения владельцев бизнеса к субъектам малого и среднего либо крупного предпринимательства. Вызывает сомнения возможность четко прописать механизм и критерии применения данного порядка.

2. Считаем необходимым на уровне концепции более четко прописать пределы компетенции различных уровней власти по регулированию торговой деятельности.

3. Справедливо отмечалось, что до сих пор остаются нерешенными вопросы взаимоотношений между торговыми сетями и поставщиками с одной стороны, и оптовиками и малыми и средними торговыми предприятиями - с другой. Эти специфические отношения не находят разрешения в действующих нормах ГК РФ, поэтому можно было бы прописать их в проекте ФЗ, однако, это вступает в противоречие с положением проекта Концепции, где отмечается, что в законе не будут регулироваться отношения между субъектами предпринимательской деятельности.

4. Из проекта не ясно как в проекте ФЗ будет решен вопрос о надзоре и контроле за соблюдением законодательства в сфере торговой деятельности - образованием специального органа либо передачей функций существующему.

5. В проекте не упомянуты такие специальные виды торговой деятельности как, например, самообслуживание, дистанционная, комиссионная торговля. Считаем также целесообразным включить в проект закона специальную главу о франчайзинге.

6. Требуют изменения либо уточнения понятия возможности косвенного ценового контроля, и регламентации торговой деятельности, в частности, посредством определения условий функционирования торговых объектов (оборудование, время работы и т.п.).

2.9.4. Защита прав потребителей, как направление развития потребительского рынка

С введением в действие в апреле 1992 года Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" (далее Закон) была создана правовая основа для формирования и реализации целенаправленной политики в этой сфере. За эти годы создано законодательство, гармонизированное с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее ГК РФ) и обеспечивающее защиту прав потребителей с учетом специфики отдельных секторов потребительского рынка товаров (работ, услуг).

Целью правовой политики Торгово-промышленной палаты Российской Федерации в сфере защиты прав потребителей является создание равных и реальных условий для реализации гражданами-потребителями своих законных интересов и прав повсеместно на территории Российской Федерации.

При этом стоит задача обеспечить наличие правовых и организационных основ, позволяющих адекватно уровню развития экономики и общества формировать и реализовывать все многообразие направлений национальной политики в сфере защиты прав потребителей.

Заключение соглашений, которые ограничивают конкуренцию между предприятиями, присутствие в некоторых секторах рынка монополистических или олигополистических структур, наличие административных барьеров, препятствующих свободному перемещению товаров и услуг, являются факторами ограничения предложения и применения искусственно высоких цен, что, в конечном итоге, сказывается на социально-экономическом положении потребителей.

Можно выделить следующие предложения по совершенствованию законодательства о защите прав потребителей.

1. Ввести эффективные правовые формы и четкие направления взаимодействия между государственной, муниципальной и общественной ветвями системы защиты прав потребителей по формированию и реализации национальной политики в этой области.

2. Следует гармонизировать нормы законодательства о защите прав потребителей Российской Федерации с международными нормами и, прежде всего, внесение изменений в те положения законодательства, которые создают технические барьеры в торговле.

3. Необходимо разрабатывать специальные меры защиты прав потребителей при оказании отдельных видов услуг. Ряд услуг, в частности, услуги банков, медицинские, туристические и др. обладают значительной спецификой, которая должна быть отражена в специальных законах, регулирующих отношения в отдельных сферах.

4. Необходимо осуществлять переход к принципу сочетания законодательного регулирования отношений в сфере защиты прав потребителей (установление прав и обязанностей, мер ответственности) с элементами саморегулирования в этой области, в частности, разработка и принятие ассоциативных кодексов чести и поведения, соглашений о соблюдении прав потребителя, как принято в зарубежной практике.

5. Разработать новую редакцию Закона РФ "О защите прав потребителей". При разработке новой концепции Закона, в частности, на наш взгляд, следует:

- оставить в Законе положения, устанавливающие общие права потребителя (право на просвещение, на безопасность для жизни здоровья потребителей, на информацию, возмещение морального вреда и т.д.), а также другие положения, не урегулированные другим законодательством;

- расширить сферу применения Закона, распространив его на организации, импортирующие товары (работы, услуги), и, соответственно, предусмотрев их обязанности и ответственность за качество ввозимых товаров (работ, услуг). Такая практика существует во многих зарубежных странах;

- ввести в Закон положения, обеспечивающие защиту прав потребителей при осуществлении новых видов реализации товаров (прямые и дистанционные продажи, продажи с подарком, продажи с одновременным обещанием различных призов, с обещанием предоставления в дальнейшем скидок при покупке товаров, проведение распродаж и т.д.);

- разграничить положения Закона, регулирующие работы и услуги;

- установить правила, регулирующие отношения хозяйствующих субъектов и влияющие на отношения с потребителем;

- обеспечить дифференцированный подход к применению административных санкций в отношении субъектов малого предпринимательства (индивидуальных предпринимателей);

- предусмотреть возможность альтернативных форм рассмотрения споров и создания несудебных органов, рассматривающих споры между хозяйствующими субъектами и потребителями.

6. Разрешение в законодательстве новых проблем, возникающих в практике защиты прав потребителей.

С появлением новых форм реализации потребителям товаров, услуг (прямые и дистанционные продажи, продажи с подарком, продажи с одновременным обещанием различных призов, с обещанием предоставления в дальнейшем скидок при покупке товаров, проведение распродаж и т.п.) возникло много проблем, требующих правового решения в федеральных законах, а именно:

- введение специального разрешительного порядка (через регистрацию, лицензирование или другие процедуры) для торговых организаций, намеренных заниматься прямыми и дистанционными продажами. Информация о таких организациях должна быть доступна для потребителей и контролирующих органов;

- если предложение о заключении договора купли-продажи передается посредством рекламы, каталогов, телевидения и т.д., необходимо возложить ответственность за полную и достоверную информацию о продавце товара на рекламораспространителей (издателей, телевизионную компанию и др.);

- представители торговых организаций, являющихся распространителями товаров при прямых продажах, должны иметь специально оформленные идентификационные документы, система выдачи и оформление которых исключила бы случаи мошенничества;

- уровень цены товара, являющегося предметом дистанционных и прямых продаж, должен быть ограничен. Дорогие товары должны реализовываться через обычные формы торговли в целях исключения большого риска для потребителей;

- должно быть предусмотрено право на отказ покупателя - гражданина от исполнения договора купли-продажи в течение определенного срока, без оговорки каких-либо условий.

Необходима система мер, направленных на защиту прав потребителей при продаже товаров с подарками, с одновременным осуществлением розыгрышей призов и т.п. и соответствующее закрепление этих мер в законодательстве. Например, специальная экспертиза условий таких розыгрышей, установление ограничения к цене подарков, призов, к вовлечению денежных средств потребителя на последующих этапах игры, право на отказ потребителя от исполнения договора и др.

7. Развитие несудебных форм разрешения споров, связанных с нарушением прав потребителей.

Учитывая большое количество дел по защите прав потребителей, рассматриваемых судами, а также длительность их рассмотрения, целесообразно развивать несудебные формы разрешения споров, предусмотреть в законодательстве создание соответствующих органов, критерии, которым должны отвечать эти органы, возможность обжалования их решений в суд, их регистрацию.

В зарубежных странах накоплен значительный опыт несудебных форм разрешения споров, возникающих между хозяйствующими субъектами и потребителем. Для рассмотрения споров образуются различные комиссии, омбудсманы, третейские суды и т.д. Принципы образования органов, рассматривающих споры, порядок рассмотрения споров различны. Они создаются, государством, ассоциациями производителей, общественными организациями. Предусматривается различный порядок исполнения решения этих органов и порядок их обжалования.

8. Разработка Федерального закона "О ремесленной деятельности и ремесленных объединениях в Российской Федерации".

Цель принятия такого Закона: обеспечить повышение занятости населения через создание дополнительных рабочих мест, основанных на личном труде граждан-ремесленников с использованием их материально-технических, интеллектуальных и организационных ресурсов, местного сырья, материалов.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"	Разработан при участии ТПП РФ, проходит межведомственные согласования
2.	Проект федерального закона "О ремесленной деятельности и ремесленных объединениях в РФ"	Требует разработки
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Закон РФ "О защите прав потребителей" (в части усиления защиты прав потребителей, разработки специальных мер защиты потребителей при оказании отдельных видов услуг, расширения сферы действия Закона)	Требует разработки
4.	Проект федерального закона "О потребительском кредите"	внесен в Государственную Думу

2.10. Нормативно-правовое обеспечение выставочно-ярморочной деятельности

2.10.1. Оценка ситуации правового регулирования и основные результаты ТПП России в сфере выставочно-ярморочной деятельности

За последние годы выставочно-ярморочная (конгресная#) деятельность в России переживает подъем. Тому подтверждение - увеличение количества участников различных выставок и расширение географии проведения выставочно-ярмарочных мероприятий. Особое внимание привлекают к себе отраслевые выставки, это позитивный момент, который нужно поддерживать и развивать.

Выставки и ярмарки - это рыночные мероприятия, в рамках которых организации (экспоненты) с помощью образцов (экспонатов) с целью изучения конъюнктуры рынка и содействия их сбыту демонстрируют на основе выставочных образцов производимые товары и услуги. Одним из важнейших аспектов выставочно-ярмарочной деятельности является ее социально-экономическая направленность, выражающаяся в создании новых рабочих мест. Выставки и ярмарки - как правило, многокомпонентные мероприятия, включающие в себя наряду с демонстрацией экспонатов также конференции, семинары, "круглые столы" и другие мероприятия, выполняющие информационную функцию.

И, тем не менее, сегодня в Российской Федерации в отличие от целого ряда иностранных государств таких, как США, Германия, Италия, Испания, Египет и др., не существует единого правового акта, посвященного регулированию основных аспектов выставочно-ярмарочной деятельности. Различные вопросы указанной деятельности в России регулируются как законодательными актами общего характера, так и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Отдельные вопросы общего характера в сфере осуществления выставочно-ярмарочной деятельности регулируются законодательными актами Российской Федерации, являющимися основополагающими для всех отраслей экономики. Среди них можно выделить Гражданский кодекс Российской Федерации (заключение договоров, вопросы интеллектуальной собственности), Налоговый кодекс Российской Федерации (порядок налогообложения), Таможенный кодекс Российской Федерации (перемещение товаров, предназначенных для выставок, через таможенную границу Российской Федерации). Также в данной связи можно выделить законы РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", от 7 июля 1993 г. N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации", Федеральные законы от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле"; от 13 марта 2006г. N 38-ФЗ "О рекламе"; от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и др.

К числу нормативных правовых актов, регулирующих отношения, напрямую затрагивающие проблематику осуществления выставочно-ярмарочной деятельности, в частности, относятся: постановления Правительства РФ от 6 июля 1994 г. N 792 "О вопросах Торгово- промышленной палаты Российской Федерации", от 6 января 1997 г. N 11 "Об усилении контроля за обязательным применением контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением на рынках, ярмарках, в выставочных комплексах и на других территориях, отведенных для осуществления торговли"; распоряжения Правительства РФ об участии российских организаций в конкретных выставочно-ярмарочных мероприятиях, "Положение о Межведомственной комиссии по вопросам выставочно-ярмарочной деятельности", утвержденное совместным приказом Минэкономразвития России, Минобрнауки России и Минпромэнерго России от 30 марта 2005 г. N 65/101/64, Устав Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, утвержденный Учредительным Съездом ТПП РСФСР 19 октября 1991 г. (с последующими изменениями) и другие.

С целью систематизации процесса участия Торгово-промышленной палаты Российской Федерации в организационной поддержке выставочно-ярмарочных мероприятий приказом Президента ТПП РФ от 16 августа 2002 г. (в ред. 17 июля 2003 г. N 72, 16 июня 2006 г. N 44, 24 мая 2007 г. N 39) утверждено "Положение о патронаже Торгово-промышленной палатой Российской Федерации выставочно-ярмарочных мероприятий". Этот патронаж представляет собой совокупность мер, обеспечивающих официальную поддержку ТПП РФ выставочно-ярмарочным мероприятиям, проводимым в интересах развития и повышения эффективности экономики Российской Федерации. Его целью является содействие российским предпринимателям, товаропроизводителям и экспортерам в продвижении промышленной продукции, товаров и услуг на российский и зарубежный рынки посредством поддержки отдельных выставочных мероприятий. Объектом же такого патронажа являются выставочно-ярмарочные мероприятия, в организации и проведении которых заинтересованы российские предприниматели и организации любых форм собственности, работающие в сфере промышленного производства, потребительского рынка и оказания услуг. Помимо этого, приказами Президента ТПП РФ от 10 июня 2003 г. утвержден "Порядок организации работы по координации участия территориальных торгово-промышленных палат, российских товаропроизводителей и экспертов в выставочных мероприятиях за рубежом" и от 29 декабря 2003 г. - "Положение об организации и проведении зарубежных торгово-экономических миссий под эгидой Торгово-промышленной палаты Российской Федерации".

К международно-правовым актам, регулирующим выставочно-ярмарочную деятельность, участницей которых является Российская Федерация, относятся: Парижская конвенция 1928 года о международных выставках; Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 26 июня 1990 г.); Таможенная конвенция о карнете АТА. для временного ввоза товаров (Брюссель, 6 декабря 1990 г.); Соглашение с государствами - участниками СНГ "О развитии выставочно-ярмарочной деятельности в Содружестве Независимых Государств" от 26 мая 1995 г. и т.д.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Таможенной конвенции о карнете АТА. для временного ввоза товаров следует читать как "6 декабря 1961 г."

В развитие положений Таможенного кодекса Российской Федерации и упомянутых международных конвенций ФТС России издает свои ведомственные нормативные правовые акты. Например, в целях реализации положений постановления Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. N 1084 "О присоединении Российской Федерации к Таможенной конвенции о карнете АТА для временного ввоза товаров от 6 декабря 1961 г. и Конвенции о временном ввозе от 26 июня 1990 г. с принятием ряда приложений", создания благоприятных условий для реализации целей, в связи с которыми на таможенную территорию Российской Федерации ввозятся товары с применением карнетов АТА, а также в целях повышения качества и сокращения времени, затрачиваемого при таможенном оформлении товаров с применением карнетов АТА, совсем недавно приказом Федеральной таможенной службы от 25 июля 2007 г. N 895 были утверждены "Методические рекомендации о применении карнета АТА".

Карнет АТА - международный таможенный документ, утвержденный Таможенной конвенцией о карнете АТА для временного ввоза товаров от 6 декабря 1961 года (Брюссельской) и дополненной Конвенцией о временном ввозе от 28 июня 1990 года (Стамбульской). Карнет АТА позволяет осуществлять упрощенное и ускоренное оформление временного ввоза/вывоза товаров в связи с проведением выставок, перемещать через границу образцы товаров, профессиональное оборудование и пр. Брюссельская и Стамбульская конвенции АТА вступили в силу для Российской Федерации с 18 июля 1996 года. В России функции организации, выдающей карнеты АТА и гарантирующей уплату таможенной службе пошлин и налогов в случае несвоевременного возвращения/невозвращения экспонатов и выставочного оборудования, выполняет Торгово-промышленная палата Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Конвенции о временном ввозе следует читать как "26 июня 1990 года"

Что касается нормативных правовых актов, регламентирующих порядок подготовки и проведения выставок продукции военного назначения, а также участия российских и иностранных организаций в таких выставках, то к их числу, в частности, относятся: Указ Президента Российской Федерации от 10 сентября 2005 г. N 1062 "Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами"; постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2007 г. N 339 "Об утверждении Положения о проведении международных выставок образцов продукции военного назначения на территории Российской Федерации и об участии российских организаций в таких выставках на территориях иностранных государств", распоряжения Правительства Российской Федерации об участии российских организаций в выставках и показах продукции военного назначения в текущем календарном году (полугодии), а также решения Минобороны России о номенклатуре и количестве экспонатов, демонстрируемых на выставках и показах.

2.10.2. Основные проблемы правового регулирования в сфере выставочно-ярморочной деятельности

Наряду с отсутствием в России единого правового акта, который бы регулировал основные аспекты выставочно-ярмарочной деятельности, существующая нормативная правовая база к тому же не в полном объеме регулирует вопросы выставочно-ярмарочной деятельности и требует разработки и принятия дополнительных нормативных правовых актов.

К тому же Правительство РФ усугубило ситуацию не совсем понятным решением об упразднении 26 июля 2004 г. (постановлением N 380) правительственной Комиссии по выставочно-ярмарочной деятельности (образована постановлением от 12 апреля 2000 г. N 328). Образованная вместо нее Межведомственная комиссия (см. выше), как нам представляется, не в состоянии концептуально подходить к организации выставочно-ярмарочных мероприятий, имеющих особое значение для экономики Российской Федерации. Эффективное развитие выставочно-ярмарочной деятельности требует совместных скоординированных действий не только федеральных и региональных органов исполнительной власти, но и торгово-промышленных палат, предпринимательских и выставочных союзов, общественных организаций и структур выставочного бизнеса.

Ранее указанная Комиссия осуществляла координацию выставочно-ярмарочной деятельности на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Союза выставок и ярмарок, торгово-промышленных палат, отраслевых ассоциаций. Она обеспечивала равные условия конкуренции на рынке выставочных услуг. В рамках этой деятельности выбор выставочных организаций на право подготовки и проведения российских экспозиций на международных, национальных и иных выставочно-ярмарочных мероприятиях за рубежом с частичным финансированием за счет средств федерального бюджета осуществлялся на основе конкурса в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Нельзя забывать, что наряду с коммерческими выставками, при проведении которых организаторы окупают вложенные финансовые средства и получают прибыль, проводятся мероприятия федерального и межрегионального значения, цель которых - привлечь и представить как можно больше производителей из различных регионов России, многим из которых для участия в указанных выставках необходима государственная поддержка. В частности, она требуется участникам выставочных мероприятий, связанным с научными разработками, инновациями и изобретениями, товаропроизводителям, находящимся в тяжелом финансовом положении и остро нуждающимся в новых рынках сбыта, а также субъектам малого предпринимательства.

Осуществляя координацию выставок федерального значения, Комиссия направляла их проведение на решение основных задач, связанных с развитием экономики, как отдельных регионов Российской Федерации, так и страны в целом. Координация выставочно-ярмарочной деятельности осуществляется также и на уровне субъектов Федерации через создание выставочных комитетов или комиссий при администрациях или правительствах субъектов Российской Федерации. В частности, созданы Выставочный комитет при Правительстве Санкт-Петербурга, Выставочный комитет при Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации "Северо-Запад".

Вместе с тем, сформирован ряд общественных организаций в области выставочно-ярмарочной деятельности, призванных способствовать становлению цивилизованного рынка выставочных услуг: Межгосударственный Совет СНГ по выставочно-ярмарочной деятельности, Комитет ТПП Российской Федерации по выставочно-ярмарочной деятельности, Союз выставок и ярмарок (объединяет 58 действительных и ассоциированных членов), а также различные региональные структуры (координационные советы, гильдии, ассоциации).

Торгово-промышленные палаты в рамках своей компетенции обеспечивают: представительство интересов участников выставочной деятельности в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации; организационную поддержку российских и иностранных участников выставочной деятельности; оформление документов по экспортно-импортным операциям выставочно-ярмарочного бизнеса (Карнета А.Т.А.); третейский суд в правовом поле выставочной деятельности, коммерческий арбитраж, консалтинг, аудит.

Союз выставок и ярмарок в рамках своей компетенции осуществляет: создание единой информационной базы выставочной деятельности, включающей информацию о выставочно-ярмарочных мероприятиях, их организаторах и материально-технической базе; ведение статистики, осуществление мониторинга, оценку экономической эффективности выставочных мероприятий; представительство интересов участников выставочной деятельности в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предполагается, что Союз выставок и ярмарок возглавит работу по проведению добровольной сертификации выставочно-ярмарочной деятельности, которая будет представлять собой защиту от проникновения в отрасль недобросовестных, не имеющих достаточного опыта и квалификации фирм-устроителей выставок, не обеспечивающих экспонентам достаточный выбор и уровень качества предоставляемых услуг. Добровольный характер сертификации имеет целью, прежде всего, подтверждение деловой репутации и высокой квалификации выставочной организации и ни в коем случае не ограничивает свободу конкуренции в области выставочно-ярмарочной деятельности для всех ее участников.

Подобная система взаимодействия государства и субъектов выставочной деятельности позволит повысить экономическую эффективность проводимых выставочно-ярмарочных мероприятий.

2.10.3. Предложения по совершенствованию правового регулирования в сфере выставочно-ярморочной деятельности

Практическое отсутствие нормативного регулирования выставочно-ярморочной (конгрессной) деятельности зачастую приводит к тому, что выставочно- ярмарочные, конгрессные и выставочно-конгрессные мероприятия в Российской Федерации проводятся не по правилам, принятым в международном выставочном сообществе, что при отсутствии формальных нарушений российского законодательства негативно сказывается на всех участниках выставочно-конгрессной деятельности. В частности, нарушаются общепризнанные принципы добросовестной конкуренции, вводятся в заблуждение потребители выставочно-конгрессных услуг и т.д.

В этой связи предлагается на правительственном уровне принять Положение о порядке организации выставочно-конгрессной деятельности в Российской Федерации, в котором будут установлены правила проведения выставочно-ярмарочных, конгрессных и выставочно-конгрессных мероприятий, определены основные права и обязанности всех участников выставочно-конгрессной деятельности.

На настоящем этапе одной из главных задач в области регулирования выставочно-ярмарочной деятельности является установление целесообразности разработки единого основополагающего нормативного правового акта в данной области на уровне Правительства РФ, а также определение конкретного нормативного содержания данного акта.

В случае принятия решения о разработке единого нормативного правового акта, с учетом международного опыта правового регулирования в указанной области, в качестве основных целей указанного нормативного правового акта следовало бы предусмотреть упорядочение регулирования выставочно-ярмарочной деятельности, функционирования организаций, ответственных за проведение выставочных мероприятий.

Однако достижение указанных целей вполне может быть обеспечено путем разработки и принятия нескольких специальных нормативных правовых актов в области выставочно-ярмарочной деятельности с учетом наличия регулирования отдельных вопросов актами общего значения (Гражданским кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации и др.).

Вопросы, связанные с дальнейшим развитием и совершенствованием нормативно-правового регулирования выставочно-ярмарочной деятельности, в 2007 г. неоднократно рассматривались в ТПП РФ с участием представителей отраслевых союзов и ассоциаций, где высказывались конкретные предложения и замечания. В развитие решений V Съезда ТПП РФ и Второй Всероссийской Конференции по выставочно-ярмарочной деятельности было высказано единодушное мнение, что разрабатываемый Правительством РФ проект постановления о порядке организации выставочно-конгрессной деятельности в Российской Федерации должен сбалансировано отражать интересы всех участников выставочно-ярморочного процесса, как одного из важнейших инструментов продвижения товаров и услуг на внутренний и внешний рынки.

Анализ существующей в Российской Федерации ситуации в области регулирования отношений, связанных с организацией и проведением выставочно-ярмарочных мероприятий, и зарубежного опыта позволяют выделить несколько направлений, по которым в целях обеспечения надлежащего регулирования выставочно-ярмарочной деятельности следовало бы разработать соответствующие документы.

В целях дальнейшего развития в стране выставочно-конгрессной деятельности как вида экономической деятельности, содействующего расширению экономического сотрудничества, продвижению отечественных технологий, товаров и услуг на внутренний и внешний рынки, прежде всего, необходимо:

1) образовать Правительственную комиссию по выставочно-конгрессной деятельности в Российской Федерации, которая должна являться органом, координирующим деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и всех других государственных, общественных, предпринимательских организаций, объединений, союзов и ассоциаций, принимающих участие в выставочно-конгрессной деятельности в Российской Федерации;

2) утвердить Положение о Правительственной комиссии по выставочно-конгрессной деятельности в Российской Федерации;

3) утвердить Положение о порядке организации выставочно-конгрессной деятельности в Российской Федерации.

В настоящее время услуги в области выставочно-ярмарочной деятельности являются одним из видов экономической деятельности по соответствующему Общероссийскому классификатору. Получает широкое развитие конгрессная деятельность и как дополняющая выставочно-ярмарочную, и как основной вид деятельности. В результате наблюдается постепенное слияние этих видов деятельности в "выставочно-конгрессную деятельность (ВКД)". Действующая нормативно-правовая база этого перспективного вида деятельности не регулирует его в необходимом объеме.

Вышеназванные документы призваны урегулировать, в частности, следующие вопросы:

- определение основных понятий в области выставочно-ярмарочной деятельности (торговые ярмарки, торговые выставки и др.);

- функции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере выставочно-ярмарочной деятельности (в части координации деятельности других федеральных органов исполнительной власти, а также в процессе взаимодействия с субъектами выставочно-ярмарочной деятельности);

- разделение компетенции в сфере выставочно-ярмарочной деятельности между специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- порядок осуществления государственной финансовой поддержки выставочно-ярмарочной деятельности, в том числе, в форме технической помощи, с целью активизации такой деятельности, а также источники выделения такой поддержки;

- процедуру предоставления финансово-экономической отчетности организаторами выставок и ярмарок (сметы и балансы организованных выставок, сведения о количестве экспонентов и посетителей);

- создание и функционирование организационного комитета выставочно-ярмарочных мероприятий.

Принятие этих нормативных правовых актов должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", другие законодательные акты, обеспечивающие равные условия конкуренции всем ее участникам, что безусловного будет способствовать дальнейшее развитию в Российской Федерации выставочно-конгрессной деятельности.

Список проектов нормативных правовых актов в области регулирования выставочно-ярморочной деятельности, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экспортном контроле"	проект разрабатывается в Правительстве РФ
2.	проект федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации"	проект разрабатывается в Правительстве РФ
3.	проект федерального закона "О внесении изменений в Таможенный кодекс Российской Федерации"	проект разрабатывается в Правительстве РФ
4.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"	проект разрабатывается в Правительстве РФ
5.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле"	проект разрабатывается в Правительстве РФ
6.	проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992г. N 2300-1 "О защите прав потребителей"	проект разрабатывается в Правительстве РФ
7.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 13.03.2006г. N 38-ФЗ "О рекламе"	проект разрабатывается в Правительстве РФ
8.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"	проект разрабатывается в Правительстве РФ
9.	проект постановления Правительства РФ "О вопросах организации выставочно-конгрессной деятельности в Российской Федерации"	проект разрабатывается в Правительстве РФ

3. Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности и международного экономического сотрудничества

3.1. Таможенное законодательство

3.1.1. Оценка ситуации в сфере правового регулирования и основные результаты деятельности ТПП РФ

В условиях экономического кризиса 90-х годов при формировании бюджетных доходов государство было вынуждено обратить особое внимание на сферы деятельности, в наименьшей степени затронутые кризисом, а также администрирование которых можно было организовать и осуществлять в новых экономических и правовых условиях. Одной из таких сфер стала внешняя торговля товарами, обложение которых налогами и сборами, уплачиваемыми в связи с перемещением товаров через таможенную границу (таможенными платежами), обеспечивает до трети доходов федерального бюджета России.

Современная система таможенных платежей стала формироваться в нашей стране в начале 90-х годов, то есть до принятия Конституции и за несколько лет до введения в действие первой части Налогового кодекса. Для реализации закрепленных в Конституции и Налоговом кодексе принципов налоговой системы потребовались изменения и в регулировании таможенных платежей.

Таким образом, после введения в действие первой части Налогового кодекса была предпринята попытка приведения в соответствие с принципами налоговой системы таможенных платежей, являющихся налогами или сборами (таможенные пошлины, НДС и акцизы, уплачиваемые в связи с перемещением товаров через границу, часть таможенных сборов).

Однако, предусмотренные Налоговым кодексом РФ подходы, не в полной мере учитывающие особенности таможенного налогообложения, создали предпосылки для обоснования другого направления государственной политики в этой сфере, которое смогло получить развитие с учетом не только продолжения налоговой реформы, но также и в рамках административной реформы, работы над вступившим в силу с 1 января 2004 года Таможенным кодексом, изменений законодательства, связанных с официально заявленной целью вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и вытекающей из этого необходимости приведения национального законодательства в соответствие с соглашениями ВТО.

К сожалению, работа по присоединению к ВТО и связанные с этим изменения законодательства происходят в условиях отсутствия не только официальных комментариев соглашений ВТО, но даже и официальных переводов этих соглашений на русский язык. В этой связи высказывается мнение, что происходящие изменения направлены не столько на интеграцию России в мировую экономику, сколько на формирование особой системы регулирования таможенных платежей, существенно отличающейся от законодательства о налогах и сборах.

Так, во вступившем в силу с 1 января 2004 года Таможенном кодексе предпринята попытка создания особой системы фискального обложения, фактически параллельная существующей налоговой системе.

Следует также отметить, что 6 июня 2007 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным был подписан Федеральный закон N 88-ФЗ "О внесении изменений в статью 177 Таможенного кодекса Российской Федерации", регламентирующий, что сроки переработки товаров, превышающие два года, устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В настоящее время Правительством РФ проводится работа по подготовке и согласованию с заинтересованными сторонами проекта акта по обеспечению реализации указанного Федерального закона в части установления сроков переработки товаров свыше двух лет. ТПП России принимает активное участие в разработке указанного документа, в частности, в направленных в ФТС России предложениях Палаты отмечалось, что нецелесообразно устанавливать конкретные сроки, превышающие 2 года. Это связано с тем, что предприятиям надо давать возможность завершать операции по переработке товаров и распоряжаться продуктами их переработки, исходя из экономически обоснованной продолжительности данного процесса. Это позволит исключить финансовые потери предприятий и обеспечить своевременное выполнение ими обязательств по ремонту сложной техники.

Возможен также, по мнению ТПП России, и второй вариант решения данного вопроса. Решение об увеличении двухлетнего срока может принимать таможенный орган, выдавший разрешение на помещение товаров под заявленный таможенный режим. При этом такое решение должно основываться на технологически и экономически обоснованной продолжительности процесса переработки товаров и распоряжения продуктами их переработки, и иметь поддержку независимой экспертизы. Федеральная таможенная служба в подобных случаях обязана строго контролировать соблюдение установленных сроков.

Подчеркнем также, что в ТПП России в рамках созданной при Палате рабочей группы по таможенному законодательству, был проведен ряд мероприятий по обсуждению поправок в Таможенный кодекс РФ, разработанных Подкомитетом по таможенно-тарифному регулированию и внешнеэкономической деятельности Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, совместно с Минэкономразвития России и ФТС России.

Один из указанных законопроектов находится на стадии межведомственного согласования и предусматривает, к примеру, введение презумпции добросовестности и невиновности декларанта, содержит много правовых новелл по вопросам таможенного оформления грузов в морских портах, полномочий таможенных органов, введение нового субъекта таможенных правоотношений - уполномоченного таможенного оператора.

Законопроект N 380975-4 "О внесении изменений в Таможенный кодекс Российской Федерации" (депутаты Н.Б. Азарова, Г.Я. Хор, С.В. Широков) принят Государственной Думой в первом чтении 9 марта 2007 года. Законопроект, в частности, предусматривает закрепление на законодательном уровне механизма реализации возможности выпуска товаров до завершения производства по делу об административном правонарушении, устраняет правовую неясность в части возможности выпуска товаров без представления разрешительных документов, подтверждающих соблюдение нетарифных и иных ограничений, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, определяет предельный уровень обязательств декларанта по уплате таможенных пошлин и налогов в тех случаях, когда условия избранного им таможенного режима должным образом не исполняются, устанавливает правила исчисления таможенных платежей в случаях, когда к ввозимым продуктам переработки применяются специфические ставки таможенных пошлин и т.д.

По указанным законопроектам ТПП России совместно с объединениями предпринимателей проводится активная работа, предложения Палаты направлялись в органы государственной власти и экспертные советы.

Рассмотрим более подробно некоторые важные задачи и направления совершенствования правовой политики в сфере таможенных платежей.

3.1.2. Основные проблемы, подлежащие решению

1. Хотя значительная часть таможенных платежей обладает признаками налогов или сборов, тем не менее, в соответствии со статьей 2 Налогового кодекса РФ (НК РФ) к отношениям, связанным с таможенными платежами законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено НК РФ. В то же время согласно статье 3 Таможенного кодекса РФ (ТК РФ) при регулировании отношений по уплате таможенных платежей таможенное законодательство должно применяться в части, не урегулированной законодательством о налогах и сборах. При этом после вступления в силу с 1 января 2004 года Таможенного кодекса из Налогового кодекса было исключено большинство норм, распространяющих его действие на таможенные платежи.

Подобные решения означают, что, налогоплательщики, перемещающие через границу товары, при уплате таможенных платежей вынуждены руководствоваться положениями Таможенного кодекса, многие из которых носят рамочный характер и часто применяются в зависимости от их понимания таможенными органами.

В случаях, когда положения ТК РФ, выгодны налогоплательщикам, таможенные органы заявляют, что воспользоваться ими нельзя, так как эти вопросы по-другому решены в налоговом законодательстве. Например, в соответствии с Таможенным кодексом (ст. 322) налоговой базой для исчисления таможенных платежей является таможенная стоимость. Налоговый же кодекс предписывает включать в налоговую базу по НДС и акцизам при ввозе товаров в РФ не только таможенную стоимость, но и другие составляющие. Таможенные органы, естественно, в своих разъяснениях говорят о том, что воспользоваться в данном случае положениями ТК РФ нельзя, так как этот вопрос иначе урегулирован Налоговым кодексом.

Из недостаточного четкого разделения сфер налогового и таможенного законодательства вытекает такая важная для налогоплательщиков - участников ВЭД проблема как полномочия органов исполнительной власти по изданию подзаконных актов, разъяснению вопросов уплаты таможенных платежей, обжалования действий таможенных органов.

В отличие от положений Налогового кодекса, не допускающих издание администрирующими ведомствами нормативно-правовых актов по налогообложению, в статьях 5 и 6 Таможенного кодекса РФ за таможенной службой сохранена возможность издания правовых актов (в том числе и по таможенным платежам). То есть служба выпускала и продолжает выпускать не только индивидуальные документы, но и акты, распространяющие свое действие на неопределенный круг лиц. В июле 2006 года эти фактически всегда существовавшие полномочия были закреплены в новом Положении "О федеральной таможенной службе"28.

Проблема реализации документов, официально не являющихся нормативными актами для таможенной службы, как правило, решается через действия соответствующих служащих, участвующих в процедурах по таможенному оформлению и контролю.

Анализ "ненормативных" актов таможенной службы позволяет сделать вывод о том, что в сфере таможенных платежей служба выходит за рамки своих полномочий, часто пытаясь выполнять функции не только уполномоченных министерств, но и законодателя.

При этом ни в Налоговом, ни в Таможенном кодексах четко не определены полномочия Минфина РФ по разъяснению вопросов уплаты таможенных платежей, а также необходимость для таможенной службы руководствоваться этими разъяснениями. Это зачастую лишает налогоплательщиков - участников ВЭД возможности получать разъяснения, которыми они могли бы пользоваться при проведении таможенного оформления и контроля и которые были бы обязательны для таможенных органов.

2. С 1 января 2005 года вступили в силу положения Федерального закона от 24 июля 2004 года N 95-ФЗ, а также изменения бюджетного законодательства, согласно которым таможенная пошлина и таможенные сборы потеряли статус налогов и сборов и стали квалифицироваться в качестве неналоговых доходов бюджета. При этом указанные платежи не были лишены признаков налогов и сборов: они уплачиваются в рамках государственно-властных отношений, уплата носит обязательный характер, платежи обладают большинством элементов налогообложения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "29 июля 2004 г."

Это ведет к нарушению принципа единства налоговой системы страны: фактически государство признало, что установленные в статьях 13 - 15 НК РФ перечни налогов и сборов не являются исчерпывающими. Формально сохраненный принцип, в соответствии с которым ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать платежи, обладающие признаками налогов или сборов, но не предусмотренные Налоговым кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Налоговым кодексом, носит теперь преимущественно декларативный характер.

Кроме того, не понятно, каким образом введение не обладающих статусом, но имеющих признаки налогов и сборов таможенных пошлин и сборов соотносится с 57 статьей Конституции РФ, которая не предусматривает возможность введения государством каких-либо обязательных платежей, не являющихся налогами или сборами. Для налогоплательщиков установление неопределенного правового статуса таможенных пошлин и сборов означает принципиальную невозможность применять при их уплате нормы первой части Налогового кодекса. При этом положения Таможенного кодекса часто носят рамочный характер, поэтому правоприменение осуществляется в соответствии с пониманием положений законодательства таможенными органами.

3. В отличие от Налогового кодекса, нормы которого в большинстве случаев позволяют четко определить налогоплательщика или плательщика сбора, Таможенный кодекс в статье 328 предусматривает, что плательщиками таможенных платежей, помимо декларантов могут являться также и иные лица, на которых возложены обязанности по уплате таможенных платежей. Такими лицами являются таможенные брокеры, владельцы складов временного хранения и таможенных складов, перевозчики, и, как ни странно, лица, которые приобрели в собственность якобы незаконно ввезенные в Россию товары (п. 4 ст. 320 ТК РФ), то есть обычные покупатели.

Причем правоприменительная практика складывается так, что при возникновении спорных ситуаций таможенные органы фактически "назначают" плательщиков по своему усмотрению. Например, если импортер пользовался услугами таможенного брокера, который в этом случае является ответственным за уплату таможенных платежей (п. 2 ст. 144, п. 1 ст. 320 ТК РФ) таможенный орган при невозможности или незаинтересованности взыскать платежи с брокера направляет требование об их уплате участнику внешней торговли - импортеру.

4. Поскольку в статьях 20 и 40 НК РФ нет ссылки на то, что нормы указанных статей, распространяются на таможенные платежи, участники ВЭД при определении таможенной стоимости товаров вынуждены руководствоваться положениями таможенного законодательства, которым установлены особые подходы к взаимозависимости и ценообразованию. Так, после принятия Федеральным законом от 8 ноября 2005 года N 144-ФЗ новой редакции Закона РФ "О таможенном тарифе" было установлено, что в целях определения таможенной стоимости взаимосвязанными (фактически синоним взаимозависимых) лицами могут быть, например, признаны многие деловые партеры. Это ведет к тому, что российские участники ВЭД, признанные взаимосвязанными с зарубежными поставщиками, получают серьезные проблемы при попытке определения таможенной стоимости по стоимости сделки с ввозимыми товарами. Таможенные же органы в этом случае часто настаивают на использовании так называемого резервного метода определения таможенной стоимости, который часто основан # справочной информации, имеющей мало общего с реальными ценами конкретных сделок.

5. Налоговые льготы должны предоставляться налоговым законодательством, а не налоговыми органами, функциями которых, в частности, является осуществление контроля за правильностью применения льгот. Формально этот подход распространяется и на налоги, уплачиваемые в связи с перемещением товаров через таможенную границу. Однако из-за двусмысленных норм Таможенного кодекса участники ВЭД сталкиваются с ситуацией, при которой в законодательстве установлена лишь возможность получения льготы, фактически же они предоставляются таможенными органами. Так, пользуясь институтом так называемого "условного выпуска" (ст. 151 ТК РФ), таможенные органы считают, что товары, ввезенные с Россию с предоставлением льгот, являются условно выпущенными, и продолжают осуществлять их администрирование, в том числе в части целевого использования. В правоприменении это ведет, например, к такой ситуации.

В пп. 7 статьи 150 НК РФ установлено освобождение от НДС технологического оборудования, комплектующих и запчастей к нему, ввозимых в Россию в качестве вклада в уставные капиталы организаций. Определение технологического оборудования действующее законодательство не содержит. Отсутствует в НК РФ и указание на то, что Правительство РФ должно установить перечень видов такого оборудования. То есть, учитывая, что все неустранимые сомнения должны трактоваться в пользу налогоплательщика, декларант имеет право по любому оборудованию, которое ввозится в качестве вклада в уставный капитал и будет отражено в составе основных средств получающей организации, воспользоваться освобождением.

Однако у таможенных органов существует свое представление о данной льготе. В Приказе ГТК РФ от 7 февраля 2001 года N 131 "Об утверждении Инструкции о порядке применения таможенными органами РФ НДС в отношении товаров, ввозимых на территорию РФ" (далее - Приказ N 131) ведомство самовольно установило не предусмотренный законодательством перечень видов технологического оборудования, при ввозе которого может быть предоставлена льгота. В этом же Приказе сказано, что товары, которые не вошли в перечень, но могут быть использованы как технологическое оборудование, тоже освобождаются от уплаты НДС, но только если служба примет соответствующее решение и доведет его до сведения региональных таможен. Ознакомление же с перечнем, предложенным ГТК, свидетельствует о том, что туда включены далеко не все товары, которые могли бы рассматриваться в качестве технологического оборудования.

Кроме того, таможенной службой выпущен ряд разъяснений, фактически сводящих на нет законодательно установленную льготу и возлагающих на участников ВЭД перечень требований, не предусмотренных законодательством.

3.1.3. Предложения по совершенствованию таможенного законодательства

1. Считаем, что необходимо, не нарушая принципа единства системы налогов и сборов, отказаться от идеи регулирования различных видов фискальных платежей в разных отраслях законодательства. Большинство вопросов, связанных с налогообложением, должно регулироваться законодательством о налогах и сборах и с соблюдением его принципов независимо от того, какое ведомство осуществляет контроль за их уплатой.

2. Следует признать, что сегодня предметы ведения таможенного законодательства в части таможенных платежей неоправданно расширены. Хотя при формировании налоговой системы необходимо учитывать особенности таможенного налогообложения, в тоже время принимаемые решения не должны противоречить как теоретическим основам налогообложения, так и принципам, заложенным в Конституции РФ в области налогов и сборов, и основным началам налогового законодательства.

3. Можно отметить, что в настоящее время государственное регулирование в сфере таможенных платежей и правоприменительная практика не могут быть признаны удовлетворительными. Совершенствования требуют как общие положения законодательства, так и правила уплаты отдельных видов таможенных платежей.

Первым шагом в совершенствовании государственной политики в области таможенных платежей могло бы стать более четкое разграничение предметов ведения и уточнение терминов налогового и таможенного законодательства. Например, в Таможенном кодексе РФ отсутствует понятие "таможенные платежи", указаны только их виды.

Отсутствие законодательного определения этих платежей в значительной степени создает основу для обоснования их особого статуса.

4. В законодательные акты необходимо внести ряд уточнений, направленных на то, чтобы именно из законодательства, а не разъяснений таможенных органов, участникам ВЭД было понятно, какие налоги и сборы они должны уплачивать, правила получения обязательные для таможенной службы разъяснения Министерства финансов, кто является налогоплательщиком, являются ли поставщик и покупатель взаимозависимыми (взаимосвязанными) лицами? какие требование установлены законодательством для применения льгот и т.д.

5. Необходимо также подготовить проект постановления Правительства РФ о внесении изменений в постановление Правительства РФ от 28 декабря 2004 года N 863 "О ставках таможенных сборов за таможенное оформление товаров" в части установления фиксированной ставки таможенных сборов за таможенное оформление в отношении товаров, не облагаемых вывозными таможенными пошлинами. Указанное нововведение позволит избавить экспортеров от процедуры определения таможенной стоимость экспортируемых товаров.

6. В соответствии с пунктом 8.1.3. Программы деятельности ТПП России на период 2007 - 2011 годов Палата планирует инициировать разработку и принятие новой редакции Федерального закона "О таможенном тарифе".

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс РФ"	Требует разработки
2.	Проект постановления Правительства РФ "О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 28 декабря 2004 года N 863 "О ставках таможенных сборов за таможенное оформление товаров"	Требует разработки
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Таможенный кодекс РФ"	Разработан Минэкономразвития РФ и ФТС России при участии ТПП РФ, проходит межведомственные согласования
4.	Проект федерального закона N 380975-4 "О внесении изменений в Таможенный кодекс РФ" (в части совершенствования таможенного администрирования исчисления, уплаты, взыскания и возврата таможенных платежей)	Принят Государственной Думой в первом чтении 9 марта 2007 года
5.	Проект новой редакции федерального закона "О таможенном тарифе"	Требует разработки

3.2. Законодательство о внешнеэкономической деятельности

3.2.1. Оценка ситуации в сфере внешнеэкономической деятельности и основные результаты работы ТПП РФ

Внешнеторговый оборот России в январе-августе 2007 г. составил 335,9 млрд. долл. США, что выше уровня соответствующего периода 2006 г. на 21,0%, в том числе со странами дальнего зарубежья - 237,5 млрд. долл. (рост на 18,7%), со странами СНГ - 51,3 млрд. долл. (рост на 26,5%). В общем объеме товарооборота на долю экспорта приходилось 64,2%, импорта - 35,8%. Значительное превышение темпов роста импорта (148,1%) над темпами роста экспорта (109,8%) привело к снижению положительного сальдо торгового баланса в январе-августе 2007 г. на 19,6% по сравнению с январем-августом 2006 г. Замедление темпов роста экспорта по сравнению с соответствующим периодом прошлого года обусловлено в основном сокращением экспорта топливно-энергетических товаров.

В географической структуре внешней торговли в январе-августе 2007 г. (в сравнении с январем-августом 2006 г.) в первую десятку стран - основных торговых партнеров России вошли Германия - 9,5% (9,9%), Нидерланды - 8,4% (9,1%), Китай - 7,1% (6,0%), Италия - 6,4,% (7,3%), Беларусь - 4,7% (4,6%), Япония - 3,7% (2,6%), Польша - 3,2% (3,5%), Великобритания - 3,1% (3,2%), Казахстан - 3,2% (2,8%), Финляндия - 2,8% (3,1%). За этот же период внешнеторговый оборот России увеличился со странами Европейского Союза (ЕС) на 21,7%, странами Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) - на 41,5%, странами Содружества независимых государств (СНГ) - на 26,5%, странами Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) - на 30%. Вместе с тем, в структуре внешнеторгового оборота России доля стран ЕС сократилась до 51,6% (с 55,6% в 2006 г.), при этом доля стран АТЭС возросла до 19,1% (с 16,4% годом ранее), стран СНГ - до 15,3% (с 14,6%), стран ЕврАзЭС - до 8,8% (с 8,2%).

Основные товары российского экспорта - топливно-энергетические, металлы и изделия из них традиционно направляются в страны дальнего зарубежья. На их же долю приходится практически весь объем экспорта драгоценных камней, драгоценных металлов и изделий из них. Большая часть экспорта древесины и целлюлозно-бумажных изделий, а также кожевенного сырья, пушнины и изделий из них также приходится на страны дальнего зарубежья. Тогда как в страны СНГ экспортируется больше товаров с большей добавленной стоимостью и менее конкурентоспособных на рынках стран дальнего зарубежья. Так, на страны СНГ приходилось в пределах 50- 60% всего российского экспорта текстиля, текстильных изделий и обуви, машин, оборудования и транспортных средств, 60% продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья (кроме текстильного).

Основные товары российского импорта - машины, оборудование и транспортные средства вполне закономерно приходятся на страны дальнего зарубежья, доля которых составляет около 90% общего объема российского импорта этих товаров. Вряд ли, экономически целесообразно столь явное преобладание стран дальнего зарубежья в импорте продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья (кроме текстильного) - 87,8%. Страны дальнего зарубежья преобладают (около 90%) в таких важнейших позициях российского импорта, как продукция химической промышленности, каучук и кожевенное сырье, пушнина и изделия из них.

С правовых позиций осуществление внешнеторговой деятельности как вида предпринимательской деятельности носит частноправовой характер и регулируется гражданским законодательством Российской Федерации, если стороны внешнеторгового контракта договорились, что применимым правом является российское право. Российское право может быть применимым в силу коллизионной нормы, содержащейся в части третьей ГК РФ. В правовую систему Российской Федерации входят и международные договоры Российской Федерации. Наиболее важными являются: Венская конвенция о договорах международной купли-продажи товаров 1980 года; Оттавская конвенция о международном финансовом лизинге 1988 года; Международные правила толкования торговых терминов "Инкотермс", подготовленные Международной торговой палатой; Принципы международных коммерческих договоров, подготовленные Международным институтом по унификации частного права (Унидруа). В правовую систему Российской Федерации входят также и общепризнанные международные обычаи делового оборота.

Стороны внешнеторгового контракта могут договориться, что применимым правом является иностранное право, либо иностранное право будет применяться в силу коллизионной нормы страны суда, рассматривающего спор между сторонами контракта.

Публично-правовые нормы государственного регулирования внешнеторговой деятельности содержатся:

по режиму налогообложения - в Налоговом кодексе Российской Федерации и международных договорах Российской Федерации об избежании двойного налогообложения;

по таможенному оформлению ввозимых в Россию и вывозимых из России участниками внешнеторговой деятельности товаров и их таможенным платежам - в Таможенном кодексе Российской Федерации и Законе Российской Федерации от 21 мая 1993 года N 5003-I "О таможенном тарифе" (с последующими изменениями) и ряде международных договорах Российской Федерации по вопросам таможенного дела;

по валютному регулированию - в Законе Российской Федерации от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (с последующими изменениями), а также в нормативных правовых актах Центрального банка Российской Федерации, регулирующих порядок совершения текущих валютных операций, в число которых входят и валютные операции, связанные с внешнеторговыми контрактами;

по международным перевозкам внешнеторговых грузов участников внешнеторговой деятельности - в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации, Воздушном кодексе Российской Федерации, в федеральных законах от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железных дорог Российской Федерации" (с последующими изменениями), от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" (с последующими изменениями), от 30 июня 2003 г. N 87-ФЗ "О транспортно-экспедиционной деятельности" и международных договорах Российской Федерации в области международных перевозок различными видами транспорта.

В настоящее время основным специальным законодательным актом в этой сфере является Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (с последующими изменениями). Концептуально этот федеральный закон максимально приближен к положениям соответствующих соглашений Всемирной торговой организации (ВТО). Он преследует цель охватить сферой государственного регулирования не только внешнюю торговлю товарами, но также услугами и объектами интеллектуальной собственности. Во исполнение указанного Закона Правительство РФ постановлением от 9 июня 2005 г. N 364 утвердило положения о лицензировании в сфере внешней торговли товарами и о формировании и ведении федерального банка выданных лицензий.

В сфере государственного регулирования внешнеторговой деятельности действует также такой специальный закон, как Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" (с последующими изменениями). В связи с неуклонным снижением ввозных таможенных пошлин в рамках многосторонних переговоров под эгидой ВТО, присоединение к которой России может состояться в ближайшее время, роль их как средства защиты отечественных товаропроизводителей в конкурентной борьбе с иностранными товаропроизводителями и экспортерами уменьшается. Однако действенным средством такой защиты становятся специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры. Пока же в России они не стали таким действенным торгово-политическим инструментом при импорте иностранных товаров, каким они являются во многих других странах.

Федеральным законом от 18 февраля 2006 г. N 26-ФЗ в указанный выше закон, поддержанный ТПП РФ, внесены существенные изменения, связанные с согласованием его положений, касающихся порядка уплаты и возврата предварительной специальной, антидемпинговой и компенсационной пошлин, с положениями Таможенного кодекса Российской Федерации.

Что касается экспорта российских товаров, то должная их защита при проведении антидемпинговых расследований может быть обеспечена при присоединении России к ВТО с использованием соответствующих соглашений ВТО и многостороннего механизма ВТО по урегулированию торговых споров. Вывозные таможенные пошлины, активно применяемые в настоящее время Россией, осуждаются в ВТО как искажающие уровень мировых цен.

Во исполнение Закона N 165-ФЗ, Правительство Российской Федерации постановлением от 27 августа 2004 г. N 443 возложило на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации исполнение государственной функции по проведению расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер в отношении импорта товаров, подготовки и представления в установленном порядке предложений о целесообразности введения, применения, пересмотра или отмены указанных мер. В свою очередь приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2007 г. N 247 утвержден Административный регламент по исполнению этой функции (в Минюсте зарегистрирован 17 августа 2007 г. N 9994).

С 1 января 2004 г. вступил в силу новый Таможенный кодекс РФ. Он учитывает передовую международного практику таможенного дела, в частности, при его разработке были использованы положения Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (в последней ее редакции).

Еще недавно сохраняла силу глава 12 старого Таможенного кодекса, которая действовала в отношении таможенных режимов свободной таможенной зоны и свободных складов. Но с принятием Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах", вопрос о таможенном режиме свободной таможенной зоны был урегулирован путем внесения необходимых поправок в новый ТК РФ

Предельный срок переработки товаров на таможенной территории, предусмотренный ст. 177 Таможенного кодекса Российской Федерации, составляет 2 года. Между тем, в практике осуществления военно-технического сотрудничества отмечены случаи, когда для проведения на территории Российской Федерации сложного ремонта или модернизации отдельных образцов вооружения и военной техники (авиационной, морской), поставленных ранее иностранным заказчикам, потребовалось значительно больше времени. Несоблюдение установленного таможенного срока могло повлечь наложение административного штрафа (п. 3 ст. 16.19 КоАП РФ) в размере от половины до полной стоимости товаров с их конфискацией или без таковой. Приостановление или завершение указанного режима помещением продукции под иной таможенный режим влекло подчас к неоправданным финансовым затратам или срыву сроков выполнения работ, предусмотренных контрактами. Возникшая проблема была решена при активном участии представителей ТПП РФ путем принятия Федерального закона от 6 июня 2007 г. N 88-ФЗ "О внесении изменений в статью 177 Таможенного кодекса Российской Федерации". Теперь Правительство Российской Федерации само определяет виды товаров и операции по переработке товаров, по которым предельный срок переработки товаров может быть продлен таможенным органом.

В законодательстве Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле базовым является Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", в который затем ежегодно вносились поправки, в том числе в 2005 - 2007 годах.

Например, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 131-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" был разработан и принят в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года в части обеспечения свободной конвертируемости рубля. Был также принят Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. (с аналогичным названием), который направлен на предупреждение фактов ущемления прав российских граждан, находящихся за рубежом, снижение напряженности на рынке международных перевозок и повышение конкурентоспособности российских транспортных компаний. Для Закона в нынешней его редакции характерна высокая степень либерализации валютного регулирования.

В целях решения задач по противодействию международному терроризму и угрозам для безопасности государства в сфере внешнеэкономической деятельности принят Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экспортном контроле". В отличие от правоприменительной практики развитых стран в Российской Федерации вне сферы государственного регулирования в области экспортного контроля находился внешнеэкономический оборот некоторых видов продукции двойного назначения, которая не подпадала под действие списков контролируемых товаров и технологий, но могла использоваться иностранными государствами или негосударственными субъектами в ущерб национальным интересам Российской Федерации.

В этой связи сфера применения Федерального закона "Об экспортном контроле" распространена на внешнеэкономические операции с научно-технической продукцией, которая представляет особую опасность в террористическом отношении, а также поставляется за рубеж для военного применения. Уточнены определения понятий "экспортный контроль", "российские участники внешнеэкономической деятельности", цели и механизмы осуществления экспортного контроля, а также закреплены новые права и обязанности субъектов регулируемых законом правоотношений, призванных повысить эффективность экспортного контроля в интересах обеспечения безопасности государства. В то же время, согласно статье 1 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" особенности государственного регулирования внешнеторговой деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники, устанавливаются федеральным законом об экспортном контроле.

Правительство Российской Федерации наделено правом на основании списков (перечней), утверждаемых Президентом Российской Федерации, определять номенклатуру контролируемых товаров и технологий, ввоз которых на таможенную территорию Российской Федерации подлежит лицензированию.

В стране активно обсуждался вопрос о необходимости создания специализированных организаций, которые могли бы стать государственными посредниками при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. Для этого по инициативе Президента РФ было принято два Федеральных закона: от 23 ноября N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" и от 26 ноября 2007 г. N 271-ФЗ "О внесении изменений в статьи 9 и 12 Федерального закона "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Федерального закона N 270-ФЗ следует читать как "23 ноября 2007 г."

Целью деятельности Корпорации является содействие разработкам, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внешнем рынке российских организаций - разработчиков и производителей промышленной продукции, создания системы продаж высокотехнологичной промышленной продукции, результатов интеллектуальной деятельности, работ, услуг и информации, привлечения инвестиций в промышленный и оборонно-промышленный комплексы. Органами управления Государственной корпорации "Ростехнологии" согласно закону являются наблюдательный совет, правление и генеральный директор. Федеральным законом установлены полномочия Президента Российской Федерации и органов управления Корпорации по ключевым вопросам ее деятельности. В связи с этим уточнены полномочия Президента Российской Федерации и круг организаций, осуществляющих внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения.

3.2.2. Основные проблемы развития внешнеэкономического законодательства

Примером избыточного государственного регулирования внешнеторговой деятельности является ст. 28 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", касающаяся предотгрузочной инспекции. В соответствии с указанной нормой Правительство Российской Федерации вправе (но не обязано) вводить предотгрузочную инспекцию, включая выдачу сертификата о прохождении предотгрузочной инспекции, в отношении отдельных товаров, импортируемых в Российскую Федерацию, на срок, не превышающий трех лет. Расходы на осуществление предотгрузочной инспекции несет импортер товара, в отношении которого вводится предотгрузочная инспекция. Правительство Российской Федерации одновременно с принятием решения о введении предотгрузочной инспекции снижает ставки таможенных пошлин на товары, в отношении которых такая инспекция вводится. Орган предотгрузочной инспекции определяется Правительством Российской Федерации по итогам конкурса на оказание услуг по предотгрузочной инспекции и осуществляет свою деятельность на основании соглашения с Правительством Российской Федерации. Орган предотгрузочной инспекции осуществляет предотгрузочную инспекцию на основании заявления импортера товара и по ее результатам выдает импортеру товара сертификат о прохождении предотгрузочной инспекции или принимает решение о мотивированном отказе в выдаче такого сертификата. Импорт товаров, подлежащих предотгрузочной инспекции, осуществляется только при наличии сертификата о прохождении предотгрузочной инспекции.

Однако, усматривается, что статья 28 названного закона вступает в некоторое противоречие с нормами Закона Российской Федерации от 7 июля 1993 г. N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" и Закона Российской Федерации от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О Таможенном тарифе" и Таможенным кодексом РФ.

В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" торгово-промышленные палаты имеют право "проводить по поручению российских и иностранных предприятий и предпринимателей экспертизы, контроль качества, количества и комплектности товаров". В России проверку количества, качества и комплектности товаров, в том числе ввозимых из зарубежных стран, осуществляют независимые эксперты, привлекаемые торгово-промышленными палатами в соответствии с Законом Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации". Возникает коллизия законов. Акты экспертизы, составленные этими экспертами, являются, как показывает многолетняя внешнеторговая практика, убедительными доказательствами при предъявлении претензий и исков к иностранным поставщикам товаров в случае несоблюдения условий контрактов по количеству, качеству и комплектности. При получении импортного товара с недостатками грузополучатель, конечно, будет настаивать на составлении акта экспертизы в обоснование своей претензии к иностранному поставщику, независимо от наличия сертификата органа предотгрузочной инспекции, удостоверяющего, что качество и количество товара проверено перед его отгрузкой на экспорт в Россию. Понятно, что это приведет к спорам между импортером, иностранным поставщиком и органом предотгрузочной инспекции с нерациональной затратой их времени и средств.

В соответствии со ст. 13 Закона Российской Федерации "О Таможенном тарифе" таможенная стоимость декларируется таможенному органу Российской Федерации при перемещении товара через таможенную границу Российской Федерации. Порядок и условия заявления таможенной стоимости ввозимых товаров, а также форма декларации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области таможенного дела. Таможенная стоимость товара определяется декларантом согласно методам определения таможенной стоимости, установленным этим Законом. Контроль над правильностью определения таможенной стоимости осуществляется таможенным органом Российской Федерации, производящим таможенное оформление товара. В данной ситуации возникает коллизия законов. Не ясно, как будут соотноситься сведения о цене, указанные в сертификате о прохождении предотгрузочной инспекции, и полномочия таможенного органа на оценку таможенной стоимости, в случае, если у него имеются обоснованные сомнения в ее достоверности. Должен ли таможенный орган безоговорочно принимать сведения о цене, указанные в сертификате органа предотгрузочной инспекции, или, основываясь на полномочиях в силу Закона "О таможенном тарифе", либо должен будет проводить дублирующую проверку таможенной стоимости импортируемого товара, если имеет основания сомневаться в ее достоверности. Но это означает двойную проверку цены внешнеторговой сделки за счет импортера, т.е. неоправданное административное обременение внешнеторговой деятельности в России.

В соответствии со ст. 40 Таможенного кодекса РФ сам декларант определяет классификационный код товара по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности, а в случае нарушения правил классификации товара при декларировании таможенный орган вправе осуществить классификацию товара. Это опять-таки означает коллизию норм Таможенного кодекса РФ и Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".

В силу Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" введение предотгрузочной инспекции является правом, но не обязанностью Правительства Российской Федерации. Если все же Правительство Российской Федерации примет постановление о предотгрузочной инспекции, практически создается возможность включить в перечень товаров, в отношении которых может быть введена предотгрузочная инспекция, на существенную часть российского импорта товаров (на товары народного потребления). При этом многомиллионные суммы на уплату услуг по предотгрузочной инспекции переводились бы тому юридическому лицу, которому будут предоставлены полномочия органа предотгрузочной инспекции. Важно отметить, что снижение ставок ввозных таможенных пошлин в случае введения предотгрузочной инспекции уменьшит поступления в федеральный бюджет, но в тоже время импортеры будут нести бремя оплаты расходов на предотгрузочную инспекцию. Перенос оплаты указанных расходов на импортеров может повлечь удорожание импортных товаров, т.е. фактически эти затраты будут оплачиваться потребителями, населением России. Реально конкурс может выиграть SGS или подобная ей Bureau Veritas, т. к. российские экспертные организации пока еще не имеют своих филиалов или дочерних организаций за рубежом для осуществления предотгрузочной инспекции, а SGS имеет многочисленные представительства за рубежом. В этом случае выручку от оказания услуг по предотгрузочной инспекции для России ежегодно получала бы иностранная компания. Но как это совместить с экономическими интересами России? Далее. Предотгрузочная инспекция включает проверку финансовых условий сделки. Между тем согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона "О коммерческой тайне" в информацию, составляющую коммерческую тайну, может входить финансово-экономическая информация. Это может иметь место в отношении крупных, комплексных по содержанию внешнеторговых сделок. Вряд ли в этом случае можно на сто процентов гарантировать неразглашение конфиденциальных сведений иностранной организацией, осуществляющей предотгрузочную инспекцию. К тому же не ясно, как предполагается проводить проверку деятельности органа предотгрузочной инспекции, если таковым будут иностранное юридическое лицо (в международной практике действует принцип непризнания экстерриториальности действия национального законодательства о контроле и надзоре).

Федеральный закон "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" призван обеспечить применение эффективных средств защиты отечественных товаропроизводителей в конкурентной борьбе с иностранными товаропроизводителями и экспортерами. В этой связи, по мнению Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, негативно сказывается отсутствие специализированного федерального органа по проведению расследований в целях применения специальных защитных мер, антидемпинговых мер и компенсационных мер при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации. В настоящее время эти функции в числе других своих многочисленных функций выполняет Минэкономразвития России. Создание специализированного органа диктуется спецификой такой защиты и опытом других стран. Так, специальные защитные меры применяются, когда международные коммерческие сделки совершаются на принципах добросовестной торговли, т.е. при отсутствии вины продавца в гражданско-правовом понимании. Однако объективным результатом этих сделок при значительном объеме импорта является существенный ущерб отечественной промышленности в виде снижения прибыли, остановки производственных мощностей, роста увольнений персонала и других негативных экономических показателей. При демпинге и субсидировании экспорта, напротив, имеет место нарушение принципа добросовестной международной торговли.

Представляется целесообразным учесть опыт такой высокоразвитой страны с рыночной экономикой - ведущего члена ВТО, как США. В США Министерство торговли выполняет примерно те же функции, что и Минэкономразвития России, за исключением проведения расследований в целях возможного применения указанных выше мер. Такие расследования проводит Комиссия международной торговли, действующая как независимый квазисудебный федеральный орган, созданный Конгрессом США. "Квазисудебным" он является в той мере, в которой процедура проводимых в нем расследований подобна или сравнима с процедурой формирования судов и судебного (арбитражного) разбирательства. Шесть членов Комиссии назначаются Президентом США и подтверждаются Сенатом США сроком на девять лет. Председатель и заместитель Председателя Комиссии назначаются Президентом США на два года. Комиссия имеет аппарат из высококвалифицированных экономистов, юристов, финансистов и экспертов в области товароведения.

Новый Таможенный кодекс РФ, несмотря на его, несомненно, прогрессивный характер, не лишен существенных недостатков. Наиболее существенными из них являются: отсутствие четко продуманной системы применения упрощенных таможенных процедур для добросовестных участников ВЭД; недостаточный учет специфики перевозки разными видами транспорта внешнеторговых грузов; завышенные нормы обеспечения уплаты таможенных платежей; необходимость приведения Кодекса в соответствие с требованиями ВТО и Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур и сближения норм о международном транзите с регулированием в Европейском Союзе.

Следует отметить, что непоследовательный характер носят и меры по либерализации валютного регулирования. Дело в том, что экспорт машин и оборудования из России в отличие от развитых стран (да и многих развивающихся стран) является незначительным, что свидетельствует об отсталой промышленной структуре страны. Экспорт комплектного оборудования и строительные подрядные работы за рубежом связан, по сложившейся в мире коммерческой практике, с необходимостью предоставлять рассрочку платежей на длительные сроки.

Приоритетом в сфере экономического развития России является формирование условий, обеспечивающих последовательное повышение благосостояния населения на основе динамичного и устойчивого развития российской экономики. В рамках этого процесса главные усилия должны быть направлены на создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата. В качестве одного из способов повышения экономического потенциала и создания благоприятного инвестиционного климата в Российской Федерации с 2005 года начал применяться механизм создания территориальных образований с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности - особых экономических зон. Особые экономические зоны не только способ привлечения инвестиций, но и инструмент региональной экономической политики для стимулирования развития депрессивных регионов и решения проблем выравнивания уровня их экономического развития.

В последнее время экономический рост все больше сталкивается с проблемами развития транспортной сети. Принятые за последние годы меры (в том числе по реформе естественных монополий) оказались недостаточными для притока инвестиций в эти сектора. Отчасти это является результатом отсутствия институциональных условий, способных обеспечить прозрачность принятия решений о направлении инвестирования, контроля эффективности расходования средств, отсутствия развитой системы части государственного партнерства. Все недостатки развития транспортной системы России в полной мере присущи производственной деятельности морских портов и аэропортов. Существенное отставание доли грузоперевозок морским и воздушным транспортом в структуре грузовых перевозок Российской Федерации и снижение доли грузооборота морского транспорта за последние годы являются следствием неразвитости портовых инфраструктур, не отвечающих потребностям современной экономики.

Одной из возможных форм активизации внешнеэкономической деятельности, привлечения инвестиций и дальнейшего развития экономического потенциала производственной деятельности морских, речных портов и аэропортов может стать создание на их базе образований с особыми экономическими условиями функционирования - портовых особых экономических зон (далее - ПОЭЗ). На решение этих проблем призван Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации.

В качестве одной из возможных форм привлечения инвестиций и дальнейшего развития экономического потенциала производственной деятельности морских, речных портов и аэропортов в нем предусматривается создание на базе образований с особыми экономическими условиями функционирования - портовых особых экономических зон (далее - ПОЭЗ).

ПОЭЗ - это не только обособленная географическая территория, но и система преференций, позволяющих обеспечить интенсивный экономический рост портового хозяйства. Целью создания ПОЭЗ на территории Российской Федерации является не столько формирование условий привлечения отечественных и иностранных инвестиций для строительства и реконструкции портовой инфраструктуры, сколько стимулирование развития портового хозяйства и, в конечном счете, развитие портовых услуг, конкурентоспособных по отношению к зарубежным аналогам. В итоге придание статуса особых экономических зон позволит российским портам конкурировать с портами соседних стран.

Деятельность ПОЭЗ связана со снижением факторов, препятствующих инвестиционной активности в современной России. Главным приоритетом в сфере экономических отношений является содействие развитию рыночной инфраструктуры, которое в условиях глобализации немыслимо без широкого включения России в систему мирохозяйственных связей.

Создание ПОЭЗ на территории Российской Федерации с учетом мирового опыта будет способствовать экономическому развитию как непосредственно портов (аэропортов), так и регионов Российской Федерации. Указанный эффект достигается посредством активизации внешнеторговой и инновационной деятельности, увеличения объемов экспорта, создания дополнительных рабочих мест, стимулирования развития конкурентоспособных видов наукоемких технологий и промышленного производства, дополнительного притока в страну прямых иностранных инвестиций, обеспечивающих технологический прорыв России на зарубежные рынки.

3.2.3. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере внешнеэкономической деятельности

По мнению Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" необходимо внести изменения, принимая во внимание необходимость должного учета прав и законных интересов российских предпринимателей - непосредственных участников внешнеторговой деятельности и их объединений.

Концептуально поправки в закон должны быть увязаны с целями промышленной политики, в частности, с целями инновационного пути развития, защиты приоритетных отраслей российской промышленности в течение переходного периода (до 10 лет).

В них следует отразить:

необходимость развития системы саморегулируемых организаций в области внешней торговли товарами, услугами и правами на интеллектуальную собственность;

наличие таких функций торгово-промышленных палат в Российской Федерации, как функция обучения предпринимателей и консультативно-информационная функция (проведение исследований рынков товаров и услуг, представление информации об импортных потребностях и экспортных возможностях, сведений о надежности торговых партнеров и инвесторов). Как известно, эти функции являются основными для торговых палат в странах с развитой рыночной экономикой.

В рамках новой редакции закона следует восстановить положение об ежегодно уточняемых программах внешнеторговой деятельности с их утверждением одновременно с проектом государственного бюджета. Закон должен содержать правовой механизм поддержки экспорта. Экспорт должен быть переориентирован с сырьевого на промышленный высокотехнологичный экспорт с высокой степенью импортозамещения в отношении готовых изделий. В Законе должны содержаться положения, обеспечивающие эффективное функционирование системы государственного страхования и гарантирования российских экспортеров от политических и долгосрочных коммерческих рисков, обеспечивающие поддержку участия российских организаций в сооружении промышленных объектов за рубежом и расширения поставок комплектного оборудования, в том числе на основе межправительственных соглашений с предоставлением кредитов.

Поскольку ст. 28 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", касающаяся предотгрузочной инспекции, вступает в противоречие с Таможенным кодексом РФ, законами РФ "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" и "О таможенном тарифе", и в принципе не отвечает национальным интересам Российской Федерации, предлагается в указанный законопроект включить норму о признании ст. 28 утратившей силу.

Наряду с названным законопроектом, следует разработать Положение о единой системе внешнеторговой информации (о компаниях - потенциальных торговых партнерах, об экспортных возможностях и импортных потребностях, о конъюнктуре рынков товаров и услуг и т.д.), подлежащее утверждению Правительством Российской Федерации. Назрела необходимость создать такую систему, которая объединит информационные массивы федеральных и региональных органов исполнительной власти, зарубежных торговых представительств России и отечественных коммерческих структур, обеспечит доступ к ней заинтересованных участников внешнеэкономической деятельности, как российских, так и иностранных. Создание такой системы требуется и соответствующими Соглашениями ВТО.

Для обеспечения применения эффективных средств защиты отечественных товаропроизводителей в конкурентной борьбе с иностранными товаропроизводителями и экспортерами надо разработать и внести в установленном порядке законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", В нем следует предусмотреть создание специализированного федерального органа по проведению расследований в целях применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации.

В целях решения задач по противодействию международному терроризму и угрозам для безопасности государства в сфере внешнеэкономической деятельности, требуется внести соответствующие изменения в Федеральный закон "Об экспортном контроле". В отличие от правоприменительной практики развитых стран в Российской Федерации в настоящее время вне сферы государственного регулирования в области экспортного контроля находится внешнеэкономический оборот некоторых видов продукции двойного назначения, которая не подпадает под действие списков контролируемых товаров и технологий, но может использоваться иностранными государствами или негосударственными субъектами в ущерб национальным интересам Российской Федерации.

В этой связи предлагается распространить сферу применения Федерального закона "Об экспортном контроле" на внешнеэкономические операции с научно-технической продукцией, которая представляет особую опасность в террористическом отношении, а также поставляется за рубеж для военного применения.

Законодатель должен уточнить определение понятий "экспортный контроль", "российские участники внешнеэкономической деятельности" и ряда других, цели и механизмы осуществления экспортного контроля, а также закрепить новые права и обязанности субъектов регулируемых законом правоотношений, призванных повысить эффективность экспортного контроля в интересах обеспечения безопасности государства. В то же время, согласно статье 1 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" особенности государственного регулирования внешнеторговой деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники, устанавливаются федеральным законом об экспортном контроле.

Вместе с тем, в настоящее время на законодательном уровне существует неопределенность относительно государственного органа, на который должны быть возложены полномочия по лицензированию внешнеэкономических операций с данной категорией научно-технической продукции. Для ее устранения предлагается наделить указанными полномочиями федеральный орган исполнительной власти в области экспортного контроля, что отвечает принципам проводимой административной реформы и соответствует общепринятой международной практике.

С тем чтобы исключить конкуренцию российских поставщиков газа при его экспорте, которая могла бы привести к значительному снижению экспортных цен на российский газ, и, таким образом, оптимально обеспечить как коммерческие интересы поставщиков, так и фискальные интересы государства, был разработан и принят Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 117-ФЗ "Об экспорте газа". Данным законом был закреплен порядок регулирования экспорта природного газа путем назначения единого эффективного оператора. Но для реального претворения в жизнь данного Федерального закона, необходимо внести изменения в статью 13 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" в части расширения перечня полномочий организации - собственника Единой системы газоснабжения. Соответствующий законопроект внесен 4 декабря 2006 г. в Государственную Думу, но до сих пор не рассмотрен.

Результаты мониторинга применения Таможенного кодекса Российской Федерации показали, что кодекс нуждается в совершенствовании таможенного администрирования таможенных платежей, корректировке положений, содействующих внешней торговле, устранении технических ошибок и внутренних несоответствий, устранении правовых пробелов и противоречий.

Нуждаются в уточнении нормы, связанные с периодическим временным декларированием при вывозе товаров за пределы таможенной территории России и конечным моментом "вывоза" для таможенных целей (подпункт 9 п.1 ст.11). Необходимо определить понятие "лицо, осуществляющее грузовые операции в морском (речном) порту" (ст. 78). В целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства наделить участников производства таможенного оформления определенными правами и обязанностями (п. 1 ст.59)

В статьях Кодекса, посвященных документам и сведениям, представляемым при международной перевозке разными видами транспорта, необходимо исключить избыточные сведения, не предусмотренные для перевозчиков международными договорами. Сведения о стоимости товара и его классификационном коде могут содержаться только во внешнеторговой сделке, например, договоре международной купли-продажи товара, и известны экспортеру и импортеру.

В договорах перевозки внешнеторговых грузов эти сведения не указываются, так как выходят за пределы регулирования договорных отношений между грузоотправителем, перевозчиком и грузополучателем. Предмет договора перевозки - оказание транспортной услуги по доставке груза в сохранности до места назначения.

С принятием 8 декабря 2003 г. двух Федеральных законов N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" и N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" фактически перестал действовать Федеральный закон от 14 апреля 1998 года N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами". Из 25 статей этого закона в силе осталось по существу несколько абзацев в трех статьях. Фактически утратило силу и принятое на основании Закона N 63-ФЗ постановление Правительства Российской Федерации от 11 марта 1999 г. N 274 "О порядке проведения расследования, предшествующего введению специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер". Логично было бы подготовить проект федерального закона о признании утратившим силу Закона N 63-ФЗ.

Комитет ТПП РФ по содействию внешнеэкономической деятельности считает, в частности, необходимым при совершенствовании законодательства о внешней торговли: предусмотреть более эффектные технические барьеры в торговле, радикально упростить режим возврата НДС при экспорте товара, определить специальные меры господдержки отечественным предприятиям в торгах на капитальное строительство за рубежом, обеспечить открытость со стороны органов государственной власти при проведении консультаций с деловыми кругами, распространить режим деятельности особых экономических зон на всю сферу услуг и т.п.

Учитывая факт подготовки в рамках ЕврАзЭС проекта Торгового кодекса этой международной организации, полагаем необходимым согласиться с концепцией кодификации торгового законодательства с целью подготовки Свода законов о торговле. Помимо законов, регулирующих внешнеторговую деятельность, в него следует также включить готовящийся в Правительстве Российской Федерации законопроект "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и другие аналогичные акты. Их подготовка позволит частично унифицировать российское законодательство с законодательством большинства европейских государств и, тем самым, подтвердить желательное для России движение в сторону европейской интеграции.

Список проектов нормативных правовых актов в области осуществления и регулирования внешнеэкономической деятельности, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	проект федерального закона N 380975-4, "О внесении изменений в Таможенный кодекс Российской Федерации"	внесен депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, принят 9 марта 2007 г. в первом чтении
2.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"	требует разработки
3.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" (в части отмены резервирования валютных средств при экспорте машинотехнической продукции и другим вопросам)	требует разработки
4.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" (о защите отечественных товаропроизводителей в конкурентной борьбе с иностранными товаропроизводителями и экспортерами)	требует разработки
5.	проект федерального закона N 370410-4) "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" (в части расширения перечня полномочий организации - собственника Единой системы газоснабжения)	внесен в Государственную Думу, планируется к рассмотрению в первом чтении в 2008 г.
6.	проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 14 апреля 1998 года N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами"	требует разработки
7.	проект постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о единой системе внешнеторговой информации" (о потенциальных торговых партнерах, об экспортных возможностях и импортных потребностях, о конъюнктуре рынков товаров и услуг и т.д.)	требует разработки

3.3. Законодательное обеспечение развития международного сотрудничества

3.3.1. Интеграция России в мировую экономику - общие проблемы и роль торгово-промышленных палат

В современных условиях под влиянием глобализации мировое хозяйство все более превращается в единое образование, которое требует организации глобального международного сотрудничества, поиска компромиссов при выборе путей экологически и социально безопасного существования, путей формирования информационного производства, осуществления разумной экономической либерализации в отдельных странах и в сфере международных отношений*(29).

В то же время сегодня отчетливо проявляется определенное противостоянием развитых и развивающихся, богатых и бедных стран, разных "цивилизаций", различающихся в основном социальными и культурными параметрами. Параметры эти определяются господством разных религий и традиций, которые, однако, оказывают значительное влияние и на экономическое развитие.

Основным противоречием глобализации в сфере экономики является противоречие между интернациональными экономическими интересами и глобальными экономическими, социальными, экологическими проблемами, с одной стороны, и экономическими национальными интересами, обусловленными существованием суверенных государств и нерешенных проблем отдельных народов и национальных групп - с другой стороны. Это противоречие обостряют: экономическая отсталость многих стран; огромные масштабы бедности; массовая безработица как в развивающихся, так и в развитых странах; устойчивая инерция имперских амбиций у "великих держав"; агрессивные националистические тенденции, в первую очередь в бедных странах; деятельность транснациональных корпораций, стремящихся использовать глобализацию экономики лишь в собственных интересах. Обостряет данное противоречие также монополизация и недобросовестная конкуренция на мировых и национальных рынках.

Содействие интегрированию экономики России в мировую хозяйственную систему - одна из основных целей создания торгово-промышленных палат в нашей стране*(30).

Торгово-промышленная палата Российской Федерации традиционно и по праву является ведущей предпринимательской структурой, обеспечивающей всемерное развитие торгово-экономических и научно-технических связей российских предпринимателей с предпринимателями зарубежных стран. По разнообразию форм и методов осуществления международных связей Палате нет равных - это и участие в международных предпринимательских организациях, создание смешанных торговых палат и деловых советов. Более полусотни двусторонних международных договоров о торгово-экономическом и научно-техническом сотрудничестве России с зарубежными странами напрямую предусматривают участие торгово-промышленных палат в осуществлении внешних связей.

Необходимо отметить уникальный опыт Кузбасской торгово-промышленной палаты, которая по специальному соглашению с Администрацией Кемеровской области взяла на себя осуществление функций органа, обеспечивающего внешние, в том числе и экономические, связи региона.

Позиция ТПП России всегда заключалась в том, что при всем своем масштабном потенциале современная российская экономика может эффективно развиваться лишь при активном взаимодействии с мировым рынком товаров и услуг. Того же требуют проводимые в стране рыночные преобразования. В свою очередь, правила игры на мировом рынке в условиях глобализации определяются ныне странами коллективно, при решающей роли в этом Всемирной торговой организации (ВТО), объединяющей около 150 государств и покрывающей свыше 95% оборота мировой торговли.

В ближайшей перспективе Россия должна присоединиться к ВТО. Только таким может быть и конечный выбор российского бизнеса в целом. Однако нормы и правила ВТО создают для него принципиально новую организационно-правовую среду функционирования, а это вызывает в стране неоднозначную реакцию.

Поэтому ТПП России изначально выступала за развернутую и целевую, без политизированной спешки, подготовку России к членству в ВТО без ущерба для экономической безопасности страны с учетом мнения и интересов российского бизнеса*(31).

С удовлетворением можно отметить, что переговорная позиция России о вступлении в ВТО корректировалась во многом благодаря взвешенной и влиятельной позиции системы торгово-промышленных палат.

ТПП России активно участвовала и в процессе совершенствования законодательства с учетом норм и правил Всемирной торговой организации, который в нашей стране уже практически завершен, несмотря на постоянный перенос сроков вступления в организацию и связанные с этим политические проблемы.

По итогам этой работы ТПП России совместно со Счетной палатой России опубликовали совместное издание "Российский бизнес в условиях ВТО"*(32), в котором выработаны рекомендации российским предпринимателям по решению задач, которые возникнут перед ними в условиях членства нашей страны в ВТО.

К числу важнейших задач, в решении которых ТПП России видит себя активным партнером государства, относятся:

- обеспечение участия бизнеса в реализации целей деятельности антитеррористических международных организаций;

- содействие совершенствованию деятельности существующих международных организаций, в том числе ООН, Всемирной торговой организации, Международного валютного фонда, Мирового банка;

- ускорение процесса создания эффективных систем управления региональной экономической интеграцией; поиск и использование эффективных форм взаимодействия различных региональных интеграционных группировок при решении проблем развития глобального информационного производства;

- развитие сотрудничества международных и национальных объединений в рамках ЕврАзЭС и СНГ, в евразийском пространстве в целом.

В ближайшем будущем в связи с вступлением России в ВТО следует самое пристальное внимание уделить совершенствованию экспертно-правовых механизмов рассмотрения федеральных законов, направленных на ратификацию международно-правовых обязательств Российской Федерации. И в этом ТПП России в силу предоставленных законом полномочий по проведении независимой экспертизы законопроектов не останется в стороне.

3.3.2. Законодательные приоритеты развития международного сотрудничества

Правовая система России развивается не изолированно от правовых систем других стран и международных структур. Нарастающая интеграция требует решения двух взаимосвязанных задач. Первая - надлежит обеспечить более строгую и последовательную реализацию международно-правовых актов в российском законодательстве с учетом наших национальных интересов. Вторая - необходимо активизировать участие России в межгосударственных объединениях и международных организациях, в том числе в выработке и принятии их правовых актов с учетом лучших правовых решений отечественного законодательства. Решение этих задач будет способствовать гармоничному развитию России в мировом сообществе.

Нашей стране, оправляющейся после величайшей, по словам Президента России В.В. Путина, геополитической катастрофы конца XX века - распада Союза ССР, жизненно необходимо держать курс на сохранение территориальной целостности и углубление сотрудничества с новыми независимыми государствами, развивать интеграционные процессы.

Прежде всего, потому, что сохранение и развитие этих связей - одно из условий жизнеспособности пережившей глубокий кризис российской экономики, все еще сильно связанной с экономиками других бывших советских республик. Перспектива для России здесь такова: на путях нового экономического курса развивать высокотехнологичное производство, а не превращаться в сырьевой придаток развитых стран, возможность пользоваться традиционными рынками, тем более что на других рынках, кроме нефти, газа и ряда других товаров нашей стране и предложить нечего. Следует учесть, что пока мы определялись, с кем вступать в устойчивые партнерские отношения, происходил (и происходит) неуклонный процесс переориентации ряда стран СНГ на сотрудничество с "дальним зарубежьем" и дистанцирования их от России.

Вместе с тем, ТПП России очень большое внимание уделяет сохранению и развитию взаимовыгодного сотрудничества в рамках Содружества независимых государств. Активно действует Совет руководителей ТПП стран СНГ, причем, симптоматично, что в его работе принимает участие ТПП Латвии, страны-члена Евросоюза. В настоящее время в целях поддержки экономических связей предпринимателей и либерализации коммерческого оборота между странами СНГ разрабатывается новая редакция Правил определения страны происхождения товаров, развивается система патронажа выставочно-ярмарочных мероприятий, создан Консультативный орган по вопросам арбитража и третейского разбирательства.

Вполне объективными причинами объясняется то, что СНГ, успешно реализуя многие политические и геополитические функции, не смогло в свое время обеспечить высокий уровень экономической интеграции. Подходы, темпы, содержание и результаты экономических реформ к концу 90-х годов прошлого столетия у разных государств оказались настолько разными, что потребовали осмысления и поиска нестандартных путей экономического сотрудничества.

Как уже отмечалось, в условиях глобализации единственная разумная стратегия развития - интеграция. Российская Федерация и Содружество Независимых Государств могут и должны выполнить определенную им местоположением, цивилизацией и историей объединительную функцию. Если в прошлом вклад России в мировую культуру объяснялся тем, что русская культура стала сплавом европейских и азиатских веяний, то в XXI веке предназначение России заключается в том, чтобы своим экономическим развитием напрямую связать Евро-Атлантический и Азиатско-Тихоокеанский экономический регионы, создав тем самым недостающее звено глобальной экономической системы. Такая позиция ряда российских ученых и мыслителей вполне достойна поддержки.

Именно в таком ракурсе, на наш взгляд, и следует рассматривать значение создания на рубеже тысячелетия Евразийского экономического сообщества, интеграционный потенциал которого может послужить основой для преодоления многих проблем, с которыми столкнулась России в процессе глобализации.

При этом правовое обеспечение сотрудничества в программных документах обозначено как условие поступательного развития ЕврАзЭС.

Законодательную основу для гармонизации правовых систем стран-участниц создает ратифицированный в 2006 году Государственной Думой Договор о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации, подписанный в Астане 18 июня 2004 года.

Этим Договором Стороны определили статус Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, установили унифицированный порядок их разработки, рассмотрения, принятия, изменения, приостановления и прекращения действия.

Под Основами законодательства ЕврАзЭС понимаются правовые акты ЕврАзЭС, которые устанавливают единые для Сторон нормы правового регулирования в базовых сферах правоотношений и которые принимаются путем заключения Сторонами соответствующих соглашений.

В соответствии с пунктом 10 "е" раздела III Порядка, утвержденного указанным Договором, ТПП России как организация, участвующая в законотворческой деятельности, вправе делегировать своих представителей в специальные рабочие группы по подготовке проектов нормативных правовых актов в рамках реализации договора.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 11 "е" раздела III

За годы существования ЕврАзЭС был принят целый комплекс международных договорно-правовых документов, направленных на формирование Таможенного союза, реализацию других целей и задач интеграции. Определенная заслуга в этой деятельности принадлежит Межпарламентской Ассамблее ЕврАзЭС, в мероприятиях которой принимают участие и эксперты торгово-промышленных палат.

Подготовленные к настоящему времени концепции Основ законодательства в различных сферах социально-экономической деятельности, действительно, создают возможность для внедрения в Сообществе единых начал правового регулирования в области транспортного, энергетического, таможенного, бюджетного законодательства, законодательства об образовании и в других областях, хотя, конечно, не все разработки МПА становятся основой для национальных законопроектов.

В качестве положительного примера реализации общих наработок можно привести законодательство Республики Казахстан. Так, положения документов и рекомендаций МПА ЕврАзЭС нашли отражение во многих законах, которые регулируют отношения в экономической сфере. Можно отметить законы "О частном предпринимательстве", "О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий", "Об электроэнергетике", "О государственной поддержке инновационной деятельности", "О техническом регулировании", "Об экспортном контроле", "О бухгалтерском учете и финансовой отчетности", "Об электронном документе и электронной цифровой подписи" и целый ряд других.

Дальнейшая гармонизация законодательства стран ЕврАзЭС должна обеспечить общее правовое поле на приоритетных направлениях развития Сообщества, к которым относятся не только создание таможенного и транспортного союзов, но и энергетического рынка и развитие сотрудничества в социальной, гуманитарной сфере.

И все же ближайшая перспектива правовой интеграции предусматривает проведение всех внутригосударственных процедур и завершение формирования Таможенного союза для Беларуси, Казахстана и России. Соответственно особое значение приобретает реализация Концепции Основ таможенного законодательства, принятой Бюро МПА ЕврАзЭС. Важнейшей задачей становится сближение таможенного законодательства всех членов Сообщества с учетом этой Концепции. Это было еще раз подтверждено 17 июля 2007 года в Москве на заседании Интеграционного Комитета ЕврАзЭС, в ходе которого были рассмотрены вопросы, связанные с формированием правовой базы создаваемого в рамках ЕврАзЭС Таможенного союза. Базовые документы (а их 24), составляющие правовую основу союза, являющегося одной из стадий высшей степени интеграции к созданию единого экономического пространства ЕврАзЭС, на саммите организации в октябре 2007 года были одобрены. Тем самым положено начало созданию первого по-настоящему действенного наднационального регулирующего тарифного органа на постсоветском пространстве.

Это обусловлено тем, что на страны ЕврАзЭС уже приходится более 80% внешнеторговых операций в рамках СНГ. Ими согласовано более 60% ставок таможенных тарифов, решаются задачи по завершению оформления в полном объеме режима свободной торговли, формирования единого таможенного тарифа и единой системы мер нетарифного регулирования, согласовываются позиции по взаимоотношениям с ВТО и созданию общей таможенной территории с общей системой таможенного регулирования и единым управлением таможенными службами.

Что касается создания транспортного союза, то и оно также требует ускорения работ по гармонизации соответствующего законодательства. Национальные законы, регулирующие транспортные отношения, должны отразить положения модельных документов ЕврАзЭС. Ключевое значение приобретает кодификация транспортного законодательства.

Не менее актуальными для Сообщества вопросами являются создание единого энергетического рынка и обеспечение эффективного водно-энергетического сотрудничества в Центральной Азии.

С формированием энергетического рынка и урегулированием водно-энергетических проблем в Сообществе тесно связано решение вопросов экологической безопасности. Например, к настоящему времени Парламентом Республики Казахстан уже принят Экологический кодекс, предусматривающий гармонизацию национального экологического законодательства с учетом международных актов, переход на новые экологические стандарты, совершенствование системы государственного контроля. При этом в Кодексе, наряду с соответствующими законами и экологическими кодексами ряда зарубежных стран, директивами Европейского союза, международными экологическими конвенциями были учтены и нормы модельного Экологического кодекса, разработанного Межпарламентской Ассамблеей СНГ. В России такая работа ведется, но пока с переменным успехом.

Широкий круг вопросов, в том числе по правовому обеспечению, предстоит решать в рамках ЕврАзЭС в социально-гуманитарной сфере, поскольку конечная цель усилий по развитию экономического сотрудничества состоит в том, чтобы добиться повышения уровня и качества жизни каждого гражданина в странах Сообщества. Уже подготовлена и получила положительную оценку специалистов Концепция согласованной социальной политики государств - членов ЕврАзЭС. На ее основе предстоит гармонизировать соответствующее законодательство.

Гармонизируя национальные законодательства, государства - члены ЕврАзЭС определяют практически равные правовые рамки, в которых предстоит разрабатывать экономическую политику этих государств. Но тактические принципы государственной политики реализуются в подзаконных актах национальных правительств. Это создает возможность для разной интерпретации гармонизированных законов со стороны органов исполнительной власти. Представляется, что одним из направлений правового сотрудничество должно стать согласование, хотя бы в какой-то мере, подзаконных актов стран ЕврАзЭС для более точной и синхронной реализации принятых законов.

Вместе с тем, несмотря на очевидные успехи в развитии интеграции государств ЕврАзЭС, еще очень слабо используется интеллектуальный ресурс Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС. Постоянными комиссиями и экспертами тратится немало сил и энергии на разработку различных рекомендаций, методик, модельных законов. И хотя эти разработки одобряются и утверждаются на межгосударственном уровне, некоторые из них так и остаются невостребованными в законодательных процессах, в законотворческой практике отдельных государств Сообщества.

В то же время сам процесс разработки и принятия нормативных правовых актов МПА порой настолько замедлен, что они к моменту их принятия уже устаревают. В связи с этим под влиянием быстро изменяющихся экономических условий и политической ситуации государствами ЕврАзЭС принимаются национальные акты, отличные от модельных актов Межпарламентской Ассамблеи. Полагаем, что активизация сотрудничества межгосударственных парламентских институтов с экспертными организациями, в том числе и торгово-промышленными палатами, может способствовать повышению эффективности и востребованности их работы.

Примером такого сотрудничества может служить участие ТПП России в разработке Торгового кодекса ЕврАзЭС - акта, представляющего очевидный интерес для предпринимательского сообщества.

По нашему мнению, идея кодификации предпринимательского законодательства заслуживает внимания. Учитывая большой массив нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу, это может способствовать устранению имеющихся юридических противоречий в понятийном аппарате и конкретных правовых нормах.

Позиция ТПП России по вопросу разработки данного кодекса, заключается в следующем.

Во-первых, представляется целесообразным выработать концепцию Торгового кодекса ЕврАзЭС (далее - Кодекс), где определить предмет законопроекта и его границы по отношению к иным отраслям предпринимательского и экономического законодательства.

В этой части возможны следующие основные варианты, при которых Торговый кодекс регулирует отношения:

а) исключительно в сфере торговли товарами (внешняя и внутренняя торговля, оптовая и розничная торговля, торговля объектами интеллектуальной собственности, торговля ценными бумагами, иностранной валютой и валютными ценностями, торговля лицензионными товарами, рыночно-ярмарочная торговля, аукционная торговля, торговля на транспорте, торговля аграрной продукцией, торговля фармацевтическими товарами, электронная торговля, морская торговля, приграничная торговля и др.);

б) в сфере торговли товарами и сопутствующими услугами (комиссионная торговля, беспошлинная торговля, внешняя торговля услугами, работы на внутреннем и внешнем рынках; энергоснабжение, торговля товарными знаками и знаками обслуживания и т.д.);

в) в сфере торговли и сфере государственного управления торговой деятельностью (лицензирование, квотирование, кассовая деятельность, основы технического регулирования торговой деятельности, статистика торговой деятельности, ценообразование, бухгалтерский учет, разрешительный порядок торговой деятельности и т.п.).

Следует подчеркнуть, что структурно в проект Кодекса целесообразно включить разделы, касающиеся понятия торговой и иной деятельности, статуса торговца, видов торговых сделок, и специальные положения, направленные на регулирование конкретных видов деятельности.

Кроме того, считаем необходимым отметить, что в государствах-участниках ЕврАзЭС принята, так называемая, моническая модель частного права, соединяющая гражданские и торговые отношения в едином кодифицированном акте - Гражданском кодексе. В связи с этим представляется логичным первоначально определиться с основами гражданского законодательства ЕврАзЭС и местом Кодекса в системе частного права государств-членов ЕврАзЭС.

Во-вторых, полагаем целесообразным определиться с видом нормативно-правового акта ЕврАзЭС.

Согласно статье 7 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества Межпарламентская Ассамблея в пределах своих полномочий либо разрабатывает Основы законодательства, подлежащие рассмотрению Межгоссоветом, либо принимает типовые проекты, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства. Кроме того, статья 6 указанного Договора предусматривает возможность заключения международных соглашений участниками ЕврАзЭС в рамках базового международного Договора.

По нашему мнению, представляет интерес двухуровневая нормативно-правовая конструкция. Проект Торгового кодекса государств-участников ЕврАзЭС принимается на основе Соглашения о единых принципах торговой политики как Приложение к Соглашению. Такая конструкция позволит первоначально договориться об общих принципах торговой политики государств-участников ЕврАзЭС, а Кодекс, являя собой несколько отдельных приложений к Соглашению, может ратифицироваться членами ЕврАзЭС по частям (например, общую, особенную, по главам и т.п.), что позволит качественно унифицировать национальное законодательство с нормами, принятыми в рамках ЕврАзЭС.

Торгово-промышленная палата Российской Федерации и ее члены и впредь предполагает принимать активное участие в законодательном обеспечении решения вышеуказанных проблем интеграции в качестве экспертных организаций по подготовке проектов нормативных правовых актов ЕврАзЭС.

3.3.3. Регулирование приграничного сотрудничества

На прошедшем в декабре 2006 года очередном V Съезде ТПП России особо был выделен вопрос необходимости развития межрегионального и приграничного сотрудничества. Данная тематика постоянно находится под пристальным вниманием и руководства Палаты, и членских организаций.

Нормативное правовое регулирование в этой сфере сегодня очевидно отстает от потребностей регионального бизнеса, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Вопросы осуществления приграничного сотрудничества в федеральном законодательстве отражены лишь в части приграничной торговли в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".

Между тем, проект федерального закона N 75537-4 "О приграничном сотрудничестве" был внесен Советом Федерации еще в 2004 году и находится на рассмотрении в Государственной Думе.

Законопроект был разработан во исполнение Предложений по системе мер по развитию приграничного сотрудничества в Российской Федерации (пункт 7), одобренных на заседании Государственного совета 22 января 2003 года, и Перечня мероприятий по реализации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации (пункт 6), утвержденной# распоряжением Правительства РФ от 3 июля 2003 года N 907-р. В рабочей группе Совета Федерации принимали участие представители МИДа, Минэкономразвития, Минфина, Минюста, МВД, Минпромнауки, ФТС, ФСБ России. Свои предложения направили органы законодательной и исполнительной власти 42 приграничных субъектов Российской Федерации.

Проект направлен на регулирование правоотношений в сфере приграничного сотрудничества; создание благоприятных условий для устойчивого развития приграничных территорий; налаживание, развитие и укрепление взаимовыгодных и дружественных связей между Россией и сопредельными странами.

В законопроект впервые включены такие понятия, как приграничное сотрудничество, территория приграничного сотрудничества, участники приграничного сотрудничества, регион пограничной интеграции и сотрудничества и другие. Кроме того, в нем разграничиваются полномочия государственных органов власти и органов местного самоуправления применительно к осуществлению приграничного взаимодействия в различных сферах деятельности.

При этом в законопроекте предусматривается, что наиболее характерные и специфические особенности приграничных связей будут учитываться в международных договорах Российской Федерации, в соглашениях приграничных субъектов РФ с компетентными органами власти сопредельных государств и в актах регионального законодательства. Предусматривается также создание регионов приграничной интеграции и сотрудничества, как формы деятельности совместных органов по приграничному сотрудничеству.

Принятие законопроекта позволит восполнить существенный пробел в федеральном законодательстве, позволит установить правовые рамки осуществления приграничного сотрудничества, регламентировать деятельность всех его участников, а также унифицировать региональное законодательство и предоставить регионам равные права и возможности в успешной реализации приграничных контактов.

В качестве политических и социально-экономических последствий принятия закона прогнозируется укрепление федеративных отношений, превращение приграничных регионов в пояс мира и добрососедства, передовой рубеж интеграции между Российской Федерацией и сопредельными странами, сокращение проявлений коррупции и криминала на стратегически важных для России территориях, улучшение экономической ситуации в приграничных регионах и повышение уровня жизни проживающего в них населения.

По законопроекту, однако, имеется отрицательный отзыв Правительства РФ. Проект был включен в примерную программу Государственной Думы для рассмотрения в ноябре 2007 года, но перенесен на неопределенный срок. Вместе с тем, в настоящее время проект доработан Советом Федерации по замечаниям заинтересованных министерств и ведомств, и вероятность его принятия в ближайшее время возрастает. ТПП России и территориальные палаты активно выступают за скорейшую модернизацию законодательства в этой области.

Кроме того, необходимо отметить, что еще в 2002 году Россия ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (ETS-106), которая предусматривает механизм и формы межгосударственного приграничного сотрудничества. Конвенция также ратифицирована странами-членами СНГ, которые являются членами Совета Европы (Азербайджан, Армения, Грузия, Молдова, Украина).

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 2 указанной Конвенции Договаривающиеся Стороны поощряют любую инициативу территориальных сообществ и властей, руководствующихся рамочными договоренностями между территориальными сообществами и властями, разработанными в рамках Совета Европы. В случае, если Стороны сочтут это необходимым, они могут принять во внимание двусторонние и многосторонние межгосударственные типовые соглашения, разработанные в рамках Совета Европы и направленные на содействие сотрудничеству между территориальными сообществами и властями (прилагаются к Конвенции).

Только два типовых межгосударственных соглашения о содействии приграничному сотрудничеству и региональным приграничным связям подпадают под исключительную юрисдикцию государств. Другие межгосударственные соглашения просто создают юридические рамки для заключения соглашений или контрактов между территориальными властями или сообществами. Представляется, что активность делового сообщества может быть направлена на стимулирование углубления всесторонних связей публичных властей приграничных территорий между собой на основе заключаемых в соответствии с Конвенцией соглашений.

В рамках СНГ в 2004 году была принята Концепция развития межрегионального и приграничного сотрудничества. Во исполнение данной Концепции Решением Совета Глав государств СНГ от 28 ноября 2006 года Исполкому СНГ поручено организовать согласование и внесение в установленном порядке проекта Соглашения о Совете по межрегиональному и приграничному сотрудничеству государств-участников СНГ. Указанный Совет призван выработать конкретные механизмы прямого взаимного сотрудничества органов государственного управления, местного самоуправления, юридических лиц, общественных организаций государств-участников СНГ.

ТПП России в рамках своих полномочий по реализации программ международного сотрудничества рекомендовала бизнес-сообществу соответствующих стран СНГ активизировать работу по практическому применению положений указанной Конвенции Совета Европы совместно с органами публичной власти (с использованием установленных механизмов согласования).

Целесообразно также, по нашему мнению, рассмотреть вопрос о необходимости разработки при участии ТПП заинтересованных стран на основе указанной Конвенции аналогичной Евроазиатской конвенции (в рамках ЕврАзЭс) для создания правового механизма приграничного сотрудничества.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного акта	Состояние
1.	Проекты Модельных законов и Основ законодательства стран-членов ЕврАзЭС в сфере экономики	В соответствии с Планом законопроектной работы МПА ЕврАзЭС
2.	Евроазиатская конвенция о приграничном сотрудничестве	Требует разработки
3.	Проект федерального закона N 75537-4 "О приграничном сотрудничестве"	Внесен в Государственную Думу

4. Вопросы трудового законодательства и пенсионной реформы

4.1. Вопросы трудового законодательства и социального партнерства в сфере труда

4.1.1. Общие положения

В период 2004 - 2007 годов ТПП России принимала активное участие в процессе совершенствования трудового законодательства. По наиболее актуальным для бизнеса законопроектам в профильные министерства и комитеты Государственной Думы направлялись экспертные заключения, вносились поправки, представители Палаты участвовали в рабочих группах по законопроектам Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике, в обсуждении проектов нормативных правовых актов в рамках Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

К основным результатам такой деятельности можно отнести принятие следующих предложений ТПП России.

1. Представители Палаты участвовали от момента разработки до доработки и согласования окончательного варианта Федерального закона от 30.06.2006 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании недействующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (законопроект N 329663-3). Этим законом внесены комплексные изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации (далее - ТК РФ), направленные на устранение имеющихся противоречий, исключение возможности неоднозначного толкования правовых норм, часть изменений носила концептуальный характер.

В текст закона вошли предложения членов Палаты по совершенствованию трудового законодательства. Ко второму чтению вносились поправки, которые были учтены. При доработке законопроекта ко второму чтению учтена позиция ТПП РФ, законопроект принят в согласованном сторонами социального партнерства варианте. На последнем этапе обсуждения проекта исключена возможность принудительного распространения действия отраслевого соглашения на работодателя при наличии отказа работодателя присоединиться к соглашению (ст. 48 ТК РФ).

2. При принятии Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" учтена часть предложений Палаты, в частности:

- понятие "трудовой стаж" заменено на "страховой стаж";

- в случае работы по совместительству у нескольких работодателей, предусмотрено, что пособия работнику выплачиваются каждым из них;

- сохранено в части, не противоречащей закону, действие нормативных правовых актов, определяющих условия и порядок обеспечения пособиями.

3. С 1 сентября 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. N 54-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации", предусматривающий повышение минимального размера оплаты труда (МРОТ) с 1 сентября 2007 года до 2300 рублей в месяц, определяющий порядок установления размера минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации, а также устанавливающий применение МРОТ только для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности. При принятии этого закона учтены предложения ТПП РФ:

- об установлении размера минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации отдельным региональным соглашением (а не законом субъекта Федерации);

- исключены положения проекта, разрешающие субъектам Российской Федерации устанавливать различный размер МРОТ для бюджетных организаций и иных организаций, финансируемых за счет собственных средств;

- исключен новый состав административного правонарушения, которым планировалось дополнить Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, предусматривающий административную ответственность за установление и выплату заработной платы ниже установленного федеральным законом размера МРОТ.

Вопрос повышения административной ответственности работодателя решен в виде повышения минимального размера административного штрафа, налагаемого на должностных лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в уже существующей статье 5.27 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда.

4. Разработанный Правительством Российской Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 203-ФЗ "О внесении изменения в статью 145.1 Уголовного кодекса Российской Федерации" принят в варианте, согласованном стороной работодателей. Первоначально, представители работодателей выступали против данного законопроекта, поскольку не могли согласиться с новой редакцией статьи 145-1 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ), предусматривающей ответственность за данные преступления. В первоначальном варианте из части 1 этой статьи предлагалось исключить указание на то, что невыплата заработной платы признается преступлением, только если выявлена и подтверждена корыстная или иная личная заинтересованность руководителя. Тем самым при невыплате заработной платы предусмотренная данной статьей уголовная ответственность для руководителя организации наступала бы почти автоматически, достаточно установить лишь наличие умысла (прямого или косвенного - ст. 25 УК РФ) с его стороны.

В результате прошедших в Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (РТК) обсуждений Правительство Российской Федерации отказалось от предыдущего варианта законопроекта. Был предложен новый вариант, предусматривающий только повышение штрафных санкций за указанные правонарушения, который поддержан другими сторонами социального партнерства.

4.1.2. Основные проблемы развития трудового законодательства

В период 2008 - 2011 годов в сфере трудового законодательства необходимо решение следующих вопросов:

1. Несмотря на внесение значительных комплексных изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации (далее - ТК РФ) Федеральным законом от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ, сохраняет свою актуальность задача по его дальнейшему совершенствованию. После вступления в силу указанных изменений в ходе правоприменительной практики продолжают выявляться проблемы, связанные с практическим применением положений кодекса, необходимостью совершенствования понятийного аппарата, неоднозначным толкованием отдельных положений кодекса и расхождения с другими нормативными правовыми актами.

Торгово-промышленная плата Российской Федерации активно участвует в работе сформированной с участием представителей сторон социального партнерства постоянно действующей рабочей группы Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике по обобщению правоприменительной практики и подготовке предложений по дальнейшему совершенствованию трудового законодательства.

Продолжится работа по подготовке нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено в ТК РФ. ТПП РФ будет участвовать в этой работе в рамках Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в которую направляются для согласования наиболее значимые из них.

При внесении в ТК РФ изменений и дополнений необходимо обратить внимание на решение следующих проблем.

1.1. Требует корректировки формулировка, предусматривающая аннулирование трудового договора в случае, если работник не приступил к работе в день начала работы, указанный в трудовом договоре; следует также уточнить, в какой форме производится аннулирование трудового договора, каким образом оформляется.

1.2. Следует привести положения ТК РФ, регулирующие отдельные вопросы социального партнерства в сфере труда, в соответствие с решениями МОТ, международными трудовыми стандартами (Конвенциями МОТ N 87 "О свободе ассоциаций и защите права на организацию", N 98 "О применении принципов права на организацию и на ведение коллективных переговоров").

Для этого требуется внесение изменений в ряд статей ТК РФ (статьи 29, 31, 37, 45, 372, 399 и 410), направленных на обеспечение более полного представительства работников и работодателей при согласовании их интересов. Это позволит устранить внутренние противоречия между фактическим монопольным положением больших по совокупной численности профсоюзов представлять интересы работников в социальном партнерстве и принципами социального партнерства о полномочности представителей сторон и учете их интересов в соответствии с профессиональной спецификой, особыми условиями труда и профессиональными рисками отдельных категорий работников.

1.3. Необходима гармонизация норм, регулирующих социальное партнерство в сфере труда, с нормами, устанавливающими классификацию видов экономической деятельности по классам профессионального риска.

Это обусловлено переходом экономики с 1 января 2003 года на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), и соответственно - отказ от отраслевого учета хозяйствующих субъектов органами государственной статистики, в связи с чем возникают проблемы при определении понятия "отрасль". Действующий в трудовом законодательстве отраслевой принцип социального партнерства создает проблемы установления "отраслевой" принадлежности профсоюзов, организаций и действующих в них коллективных договоров и соглашений, вносит неопределенность в отраслевую принадлежность организаций при ведении коллективных переговоров по заключению отраслевых (межотраслевых) соглашений и затрудняет их распространение на другие организации (ст. 48 ТК РФ).

1.4. Нуждается в урегулировании вопрос о порядке увольнения работника в случае его длительного отсутствия на работе по неизвестным причинам (статьи 83 и 84.1).

1.5. Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о выведении из сферы действия трудовых отношений руководителей организации.

1.6. Следует уточнить положения ТК РФ, определяющие состав минимального размера оплаты труда, в связи с возникшей неопределенностью в вопросе о возможности установления тарифных ставок (должностных окладов) ниже МРОТ (после вступлением# в силу с 1 сентября 2007 года Федерального закона от 20.04.2007 г. N 54-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда").

В числе предложений по совершенствованию трудового законодательства, затрагивающих интересы для работодателей, следует также обратить внимание на:

1.7. Проект федерального закона N 421913-4 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (в части особенностей регулирования труда спортсменов и тренеров), внесенный группой депутатов Государственной Думы, которым предлагается установить особенности регулирования труда спортсменов, тренеров и отношений между ними и физкультурно-спортивными организациями в рамках отдельной главы ТК РФ. Законопроект является актуальным, поскольку действующая редакция кодекса в должной мере не учитывает особенности труда в сфере спорта.

В частности, предполагается:

- дать определение ряда понятий (профессиональный спортсмен, спортивный режим и др.);

- установить особенности порядка заключения и расторжения трудовых договоров в сфере спорта, основные и дополнительные условия данных договоров;

К обязательным условиям трудового договора со спортсменом должны относиться обязанности работодателя в части обеспечения условий для подготовки и участия спортсмена в спортивных соревнованиях, а также обязанности спортсмена по соблюдению спортивного режима, планов подготовки к спортивным соревнованиям.

Дополнительными могут являться условия о признании сторонами трудового договора полномочий органа по рассмотрению индивидуальных трудовых споров при соответствующей спортивной федерации либо о передаче трудового спора на разрешение специализированного (спортивного) третейского суда, об обязанности спортсмена использовать предоставленную работодателем спортивную экипировку, об обязанности спортсмена выплатить в пользу работодателя компенсацию (до 2/3 годового среднего заработка) в случае прекращения трудового договора в связи с совершением спортсменом дисциплинарного проступка, использованием спортсменом допинговых средств либо его длительной дисквалификацией, прекращением трудового договора по инициативе спортсмена в связи с переходом его в другой спортивный клуб и т.п.

В настоящее время сложилась ситуация, когда многие высокопрофессиональные спортсмены, подготовленные в нашей стране, заключают контракты с иностранными спортивными клубами и уезжают работать за границу. Между тем, система компенсаций за переход спортсменов и тренеров из одного спортивного клуба в другой является мировой практикой. В подобном случае в соответствии с законопроектом спортсмен должен выплатить работодателю предусмотренную трудовым договором сумму, о которой говорилось выше.

Отсутствие в трудовом законодательстве ограничений на использование профессиональными спортсменами своего права в течение двух недель расторгнуть любой трудовой договор со спортивным клубом позволяет иностранным физкультурно-спортивным организациям привлекать на работу талантливых российских спортсменов и тренеров без каких-либо компенсаций российским клубам. В связи с этим срок, предупреждения работодателя о расторжении спортсменом трудового договора должен быть увеличен не менее чем до одного месяца;

- уточнить случаи отстранения спортсмена работодателем от участия в соревнованиях;

- установить особенности работы спортсменов и тренеров по совместительству, предусмотрев возможность такой работы только с разрешения работодателя по основному месту работы;

- определить порядок командирования спортсменов, тренеров в спортивные сборные команды России, а также гарантии и компенсации для них в случае направления в командировку, предусмотренные статьями 167 и 168 ТК РФ;

- установить дополнительные гарантии и компенсации спортсменам и тренерам в части доплаты до размера среднего заработка к пособию по временной нетрудоспособности, предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, обеспечения спортивной одеждой, инвентарем и пр., необходимым для тренировок и осуществления спортивной деятельности.

Заслуживает поддержки предложенная в ходе доработки ко 2 чтению новация, направленная на расширение возможностей досудебного разрешения индивидуальных трудовых споров и законодательное закрепление уже сложившейся в спортивной сфере практики. Это - предложение о возможности рассмотрения индивидуальных трудовых споров спортсменов и тренеров с работодателями в специализированных (спортивных) третейских судах (спортивных арбитражах). Стороны индивидуального трудового спорта смогут передать спор на рассмотрение специализированного третейского суда, если соответствующее третейское соглашение содержится в трудовом договоре либо заключено при возникновении спора. Предусматривается коллегиальное разрешение таких споров тремя третейскими судьями. Кроме того, учитывая необходимость наличия в суде соответствующих специалистов по определенным видам спорта, суд должен входить в рекомендованный соответствующей общероссийской спортивной федерацией перечень специализированных (спортивных) третейских судов.

1.8. Проект федерального закона N 406661-4 "О внесении изменений в статьи 45 и 48 Трудового кодекса Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Государственным Советом Республики Коми.

Законопроектом предлагается внесение дополнения в статью 45 ТК РФ, предусматривающего нераспространение действия заключенных на федеральном уровне соглашений на государственные учреждения субъектов Российской Федерации, муниципальные учреждения и другие организации, полностью или частично финансируемые из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если условия соглашений не были согласованы соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления и приводят к дополнительным расходам этих бюджетов.

Вместе с тем, предложения законопроекта, предусматривающие обязательное согласование заключаемых на федеральном уровне соглашений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, будет невозможно реализовать на практике в связи с большим числом органов, с которыми придется согласовывать указанные соглашения, а также ограниченными сроками их разработки и заключения. Даже если такая попытка была бы предпринята на практике, вероятно, что ни одно из подобных соглашений не получило бы согласований всех органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Рассматриваемые предложения фактически разрушают сложившийся порядок регулирования социально-трудовых отношений путем заключения соглашений. При отсутствии согласований из сферы действия соглашений, изымаются работодатели по весьма странному критерию - выполнению ими работ или услуг для государственных и муниципальных нужд, оплачиваемых за счет средств соответствующих бюджетов.

2. Разработка предложений по изменению действующего законодательства, направленных на учет особенностей рассмотрения индивидуальных и коллективных трудовых споров в досудебном и судебном порядке.

На протяжении последних лет активно обсуждаются идеи о создании специализированной трудовой юстиции путем поэтапного выделения из системы судов общей юрисдикции отдельной системы специализированных судов по трудовым спорам, разработки и последующего принятия в долгосрочной перспективе Трудового процессуального кодекса. Реализация данных предложений в полном объеме представляется чрезвычайно дорогостоящим мероприятием, требующим значительных дополнительных расходов из федерального бюджета, невозможным в существующей экономической ситуации в стране. Однако в период работы Государственной Думы пятого созыва разработка законопроектов по этим вопросам будет продолжаться, и ТПП РФ планирует в ней участвовать.

Предусмотренный Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (ГПК РФ) порядок рассмотрения и разрешения гражданских дел в судах общей юрисдикции ориентирован на споры, возникающие из материально-правовых отношений, характеризующихся равенством субъектов этих отношений, независимостью и самостоятельностью в принятии ими решений, влияющих на становление, развитие и содержание правоотношений. В отличие от субъектов гражданского правоотношения субъекты трудового правоотношения экономически неравноправны, в их отношениях присутствуют элементы административного влияния одной стороны на другую. Все это обусловливает объективную потребность законодательного закрепления особенностей процедуры рассмотрения и разрешения трудовых споров, которые должны быть направлены на:

учет особенностей трудового законодательства при рассмотрении трудовых споров;

более быстрое и качественное рассмотрение трудовых споров;

обеспечение юридического равенства работника и работодателя путем установления для работника дополнительных гарантий;

учет принципов социального партнерства при разрешении трудовых споров;

стимулирование сторон к урегулированию возникших разногласий до передачи трудового спора на рассмотрение суда.

Так, например, в отношении работников, свидетельствующих против работодателя в процессе рассмотрения конкретного трудового дела, могут быть установлены в ТК РФ дополнительные материальные гарантии защиты их трудовых прав. Наряду с этим следует установить право работника не свидетельствовать против работодателя (его представителя).

На досудебном этапе разрешения индивидуальных трудовых споров может стать эффективным применение трудового арбитража, аналогичного используемому при разрешении коллективного трудового спора. В качестве первых шагов в этом направлении весьма интересным представляется предложение о возможности передачи индивидуальных трудовых споров спортсменов и тренеров с работодателем на разрешение спортивного арбитража (об этом упоминалось выше).

С целью повышения качества рассмотрения трудовых споров представляются интересными предложения о передаче их, за исключением дел, завершающихся выдачей судебных приказов, из подсудности мировых судей в подсудность районного (городского) суда. Это потребует увеличения количества судей, в тех судах, где это необходимо, специализации судей (такая практика существует в судах, где рассматривается большое количество трудовых споров). Вместе с тем влечет существенно меньшие бюджетные расходы, чем создание отдельной системы специализированных трудовых судов. С целью учета принципов социального партнерства возможно провести эксперимент по выдвижению народных заседателей из числа сторон социального партнерства в нескольких районных (городских) судах и, если предложение окажется эффективным, распространить его повсеместно.

Следует отметить, что для учета процессуальных особенностей рассмотрения трудовых споров принятие Трудового процессуального кодекса не является обязательным. Они могут быть учтены путем внесения отдельных изменений в ГПК РФ, ТК РФ, а также закрепления в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения судами законодательства при разрешении трудовых споров.

Действующий досудебный порядок разрешения коллективного трудового спора, предусмотренный трудовым законодательством, целесообразно сохранить, поскольку посредством примирительных процедур он выполняет свою главную задачу - побуждение сторон к принятию взаимоприемлемого решения.

3. Подготовка и реализация предложений, направленных на развитие рынка труда и повышение мобильности рабочей силы.

В соответствии с имеющимися прогнозами на средне- и долгосрочную перспективу, начиная с 2007 года, ожидается сокращение численности трудоспособного населения: в 2007 году оно будет сравнительно небольшим - около 300 тыс. человек, но уже в следующем увеличится в два раза, а в 2010 - 2018 годах может превысить 1 миллион человек в год. Указанная тенденция обусловлена как демографической ситуацией, так и более полной загрузкой производственных мощностей, связанной с поступательным развитием экономики. Кроме того, Российская Федерация вынуждена конкурировать за квалифицированную рабочую силу на международном рынке труда. Это делает актуальным подготовку и реализацию предложений, направленных на развитие рынка труда и повышение мобильности рабочей силы.

Основным источником пополнения рынка труда может стать внешняя трудовая миграция. Для придания этому процессу контролируемого и планомерного характера Российская Федерация, прежде всего, должна ориентироваться на трудовых мигрантов из числа соотечественников, проживающих за рубежом, создавать благоприятные условия для трудоустройства обучающихся в России иностранных студентов, а также определить приоритеты в отношении стран, из которых привлекаются иностранные работники, их возрастного и профессионального состава, требований к квалификации.

Серьезной проблемой продолжает оставаться нелегальная трудовая деятельность иностранных граждан в России. В связи с этим представляется актуальным совершенствование законодательства, регулирующего вопросы трудовой миграции, разработка и принятие на среднесрочную перспективу ведомственных целевых и региональных программ, направленных на привлечение квалифицированных трудовых ресурсов и противодействие нелегальной миграции.

Так, в целях устранения излишних административных барьеров и совершенствования регулирования процессов привлечения и использования иностранных работников требуется внесение изменений в Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в части:

- уточнения, что работодателем, привлекающим и использующим иностранных работников, может являться иностранное юридическое лицо, осуществляющее свою деятельность на территории Российской Федерации через созданный им филиал, аккредитованный в установленном порядке и наделенный создавшим его юридическим лицом правом привлекать и использовать иностранных работников;

- разрешения осуществлять трудовую деятельность в Российской Федерации без оформления разрешения на работу при условии обязательного уведомления соответствующих органов, ведающих вопросами миграции и занятости населения:

работникам представительств иностранных юридических лиц в пределах численности, согласованной при их аккредитации;

дикторам, переводчикам, стилистам российских государственных радиовещательных компаний;

участникам и организаторам международных выставок, проводимых на территории Российской Федерации;

- разрешения российским судовладельцам нанимать иностранных работников в случае необходимости замены члена экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации.

Один из путей повышения трудовой мобильности рабочей силы, ее конкурентоспособности на рынке труда - совершенствование системы профессионального обучения и переобучения кадров.

Для реализации этого направления следует подготовить предложения, направленные на развитие внутрипроизводственного обучения персонала организаций, оговорив определенные льготы в отношении средств, расходуемых организациями на эти цели.

Желательна разработка на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации механизма определения потребности организаций в выпускниках учреждений профессионального образования всех уровней, а также средне- и долгосрочных прогнозов потребности в работниках определенных профессий и квалификации в целях обеспечения сбалансированности спроса и предложения рабочей силы.

На законодательное урегулирование этого вопроса в части вовлечения в него объединений работодателей, являющихся основными потребителями подготовленных в системе профессионального образования специалистов, направлен Федеральный закон от 01.12.2007 года N 307-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования".

Вместе с тем, в статье 3 Закона Российской Федерации от 7 июля 1993 года N 5340-I "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" прямо указано, что торгово-промышленные палаты содействуют развитию системы образования и подготовки кадров для предпринимательской деятельности в Российской Федерации, участвуют в разработке и реализации государственных и межгосударственных программ в этой области. Учитывая это обстоятельство, а также наличие широкой сети территориальных торгово-промышленных палат, представляется целесообразным установить наряду с объединениями работодателей порядок участия торгово-промышленных палат в решении вопросов, связанных с подготовкой профессиональных кадров и реализации государственной политики в области профессионального образования.

На основе прогноза потребности работодателей в рабочей силе целесообразно сформировать перечень дефицитных профессий, по которым привлечение иностранных работников не квотируется.

Повышению мобильности рабочей силы должно способствовать законодательное урегулирование возможности найма работодателями так называемых "заемных работников" или "предоставляемого персонала" на непродолжительный срок (от нескольких дней до нескольких месяцев) через частные кадровые агентства или другую организацию. Обсуждаются предложения о реализации этой идеи в виде гражданско-правовых договоров предоставления персонала. Учитывая не только гражданско-правовой характер, но и в значительной степени трудо-правовой характер таких договоров, было бы желательно отразить особенности регулирования труда и гарантии "заемных работников" или "предоставляемого персонала" в отдельной главе ТК РФ либо выделить в отдельный федеральный закон. Представляется, что в данном случае следует рассматривать возможность договорного оформления отношений по предоставлению персонала, определяющего особенности договоров между частным агентством занятости (или третьей организацией, предоставляющей персонал) и организацией-пользователем, между предоставляемым (временным) работником и агентством, а также между работником и организацией-пользователем. Подобная форма трудоустройства позволит создать рынок гибкой рабочей силы, то есть временного персонала, работающего для выполнения определенных проектов.

Благодаря этому работодатели смогут успешно решать одновременно несколько задач:

- замещения работников невысокой и/или средней квалификации, временно отсутствующих ввиду отпуска или по болезни;

- обеспечения бесперебойного функционирования предприятий за пределами обычного рабочего времени (по ночам, в выходные и праздничные дни);

- возможность оперативно реагировать на повышение или снижение спроса на продукцию (работы, услуги) данного работодателя, что особенно актуально для нестабильных периодов в развитии экономики, когда резкий подъем может непредсказуемо смениться столь же резким спадом, что повлечет за собой необходимость в немедленном увеличении, или, наоборот, уменьшении, количества работающих без дополнительных затрат, связанных с набором или сокращением постоянных работников по экономическим причинам.

В целях защиты интересов граждан, пользующихся услугами частных служб (агентств) занятости и трудоустройства, возникает необходимость в законодательном урегулировании деятельности агентств.

4. Разработка подходов к решению проблемы низкой заработной платы.

В Российской Федерации доля фонда оплаты труда (ФОТ) в ВВП составляет 29%, в развитых зарубежных странах доля ФОТ в ВВП превышает 50% при существенно более высоком среднедушевом ВВП (при этом ориентировочное минимальное соотношение оценивается в 45 - 50% ВВП). Из-за низкого уровня заработной платы в настоящее время она не выполняет присущей ей функции воспроизводства рабочей силы (даже с учетом части не учитываемой теневой заработной платы), стимулирования работника к высокопроизводительному и эффективному труду (имеется прямая зависимость между зарплатой и качеством труда). Кроме того, при низком уровне оплаты труда ограничены источники средств для реформирования системы обязательного социального и медицинского страхования; низкая покупательная способность населения ограничивает емкость внутреннего рынка, в результате объемы производства поддерживаются за счет экспорта сырья. Учитывая, что прожиточный минимум является уровнем физиологического выживания, значительным достижением является повышение с 1 сентября 2007 года минимального размера оплаты труда (МРОТ) более чем в два раза и определение временного ориентира приближения МРОТ к прожиточному минимуму, который по планам Правительства Российской Федерации должен быть достигнут в 2011 году.

Один из путей изменения ситуации - совершенствование систем оплаты труда работников бюджетной сферы с целью сближения среднего размера оплаты труда бюджетников с размерами заработной платы, сложившимися во внебюджетной сфере. Другой путь - развитие коллективно-договорного регулирования.

Последнее представляется наиболее перспективным, тем более что Федеральным законом от 20.04.2007 г. N 54-ФЗ предусмотрен механизм установления более высокого размера минимальной заработной платы в рамках региональных трехсторонних соглашений. Такой подход позволяет учесть положение и особенности экономического развития отдельных субъектов Российской Федерации, согласовать интересы всех сторон социального партнерства.

Наряду с этим депутатами Государственной Думы регулярно вносятся законодательные инициативы, направленные на реализацию положений статьи 421 ТК РФ, в соответствии с которой порядок и сроки поэтапного повышения МРОТ до размера прожиточного минимума трудоспособного населения, устанавливаются федеральным законом, а также на формирование механизма, гарантирующего в дальнейшем поддержание МРОТ на достигнутом уровне. Однако данные инициативы, как правило, не находят поддержки у Правительства. Среди последних следует обратить внимание на проект федерального закона N 468957-4 "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда", предусматривающий повышение минимального размера оплаты труда (МРОТ) с 01.12.2008 года в 1, 9 раза (т.е. МРОТ должен составить 4300 рублей в месяц или 96,8% величины прожиточного минимума трудоспособного населения в среднем по Российской Федерации). Одним из существенных недостатков подобных законопроектов является отсутствие механизма индексации, не допускающего снижение достигнутого соотношения МРОТ и величины прожиточного минимума.

В течение последних лет в Государственную Думу неоднократно вносились законопроекты о введении гарантированной государством минимальной почасовой заработной платы, которая при отработке работником месячной нормы рабочего времени не должна быть меньше прожиточного минимума трудоспособного населения. Предложения о введении минимальной почасовой заработной платы вызывают возражения по следующим основаниям.

Введение минимальной почасовой заработной платы предусматривает существование двух федеральных гарантий по оплате труда (в виде минимального размера оплаты труда (МРОТ) и минимальной почасовой заработной платы), не связанных друг с другом и различных по размеру. Это создаст сложности для правоприменителя и повлечет значительные изменения в трудовом законодательстве. Одновременно с таким законопроектом должны быть подготовлены изменения в действующее законодательство, предусматривающие не только закрепление новой гарантии по оплате труда, но и разграничивающие случаи ее применения наряду с уже существующей (МРОТ). Однако таких предложений законодательные инициативы о введении минимальной почасовой заработной платы не содержат.

Кроме того, не ясно, в каком направлении в рассматриваемом случае будет трансформироваться право не полностью занятого работника на отдых, включая отпуск: необходим ли он работнику, занятому на несколько часов в день, в таком же объеме, как полностью занятому работнику; как быть с работниками с ненормированным рабочим днем и т.п. Неполная занятость работников в связи с введением минимальной часовой заработной платы приведет к увеличению числа безработных и социальной незащищенности этой категории работников. Неизбежно встанет вопрос о необходимости трудоустройства, обеспечения пособиями по безработице не полностью занятых работников, а это - дополнительные бюджетные расходы.

Помимо этого Трудовой кодекс (статья 157) предусматривает ответственность работодателя за простой. В зависимости от наличия вины работодателя в возникновении простоя он обязан оплатить это время в размере не менее чем от 2/3 тарифной ставки до 2/3 среднего заработка. В случае принятия закона неполная занятость будет расцениваться как простой по вине работодателя с последующей его ответственностью.

На настоящий момент введение минимальной почасовой заработной платы обещает больше вопросов и проблем в трудовом законодательстве, чем ответов и положительных моментов.

5. Совершенствование законодательства, направленного на развитие и повышения роли социально-партнерских отношений в сфере труда.

Социальное партнерство, его органы должны быть не только средством реализации уже сформированной социальной политики, но и вырабатывать основные ее положения. Необходимым для этого условием является реализация на практике положений трудового законодательства и соглашений, предусматривающих участие соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, социальных партнеров в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда.

В целях совершенствования правовой базы социального партнерства очевидно потребуется:

а) внесение изменений в Федеральный закон от 01.03.1999 г. N 92-ФЗ "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" в части:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "01.05.1999"

- закрепления взаимосвязи российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (РТК) с трехсторонними комиссиями других уровней, обеспечение поступления информации о деятельности органов системы социального партнерства "сверху вниз" и "снизу вверх";

- уточнения подходов к формированию стороны общероссийских объединений работодателей в РТК (принципов, порядка формирования, ротации представителей в РТК) в новых условиях, связанных с завершением 1 ноября 2007 года переходного периода, предоставленного Федеральным законом от 27.11.2002 N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей";

б) внесение изменений в Федеральный закон от 27.11.2002 г. N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей", направленных на устранение отдельных редакционных неточностей, вызывающих различные толкования, более точного определения объединений работодателей различного уровня, их структуры и требований по представительству к некоторым из них.

С вступлением в силу Федерального закона от 27.11.2002 г. N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей" (далее - Закон) изменились требования к объединению работодателей, которым теперь не могут соответствовать ТПП (ТПП, объединения предпринимателей относились к таковым до вступления в силу Закона). Как упоминалось выше, 1 ноября 2007 года завершен переходный срок, предоставленный объединениям работодателей на приведение своих учредительных документов в соответствие с требованиями Закона. Столь продолжительный переходный срок был вызван тем, что для большинства организаций эта процедура сопряжена с реорганизацией в форме преобразования (либо создания нового юридического лица - объединения работодателей) и необходимостью формирования членской базы, соответствующей новым критериям, установленным Законом. После этой даты организации, созданные до вступления в силу Закона, которые не привели до окончания переходного срока свои учредительные документы в соответствие с требованиями Закона, уже не вправе осуществлять функции объединения работодателей. В качестве возможных вариантов участия организаций (таких, как ТПП) в социально-партнерских отношениях можно рассматривать членство в одном из объединений работодателей (в качестве работодателя) либо учреждение объединения работодателей на членской базе организации и вступление в его члены. Это позволит реализовывать в новых условиях определенные в Законе "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" цели и задачи ТПП по содействию урегулированию отношений предпринимателей с их социальными партнерами.

Список проектов законодательных актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (в части особенностей регулирования труда спортсменов и тренеров)	Внесен в Государственную Думу за N 421913-4 (депутаты Государственной Думы И.И. Гильмутдинов, А.К. Исаев, С.И. Неверов и др.), 26.6.2007 принят в первом чтении
2.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации (в части приведения норм трудового права по совершенствованию регулирования социального партнерства в соответствие с решениями Международной организации труда)"	Разрабатывается Правительством Российской Федерации
3.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в части в части регулирования процессов привлечения и использования иностранных работников в Российской Федерации)	Разработан Правительством Российской Федерации
4.	Проект федерального закона "О частных службах (агентствах) занятости и трудоустройства"	Требуется разработка
5.	Проект федерального закона, регулирующий особенности труда и гарантии "заемных работников"	Разрабатывается Комитетом Государственной Думы по труду и социальной политике
6.	Проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений"	Требуется разработка

4.2. Вопросы пенсионной реформы*(33)

4.2.1. Общие положения

Пенсионная система является одной из важнейших составных частей социальной политики, призванной обеспечить приемлемый уровень социальной защиты населения. Действующая пенсионная система сформирована в рамках реализации Программы пенсионной реформы, одобренной Национальным Советом при Президенте Российской Федерации по пенсионной реформе в 2001 году, и принятых в ее развитие законодательных и иных нормативных актов.

В настоящее время законодательная база для проведения пенсионной реформы в России в основном сформирована и включает Федеральные законы "Об основах обязательного социального страхования" (1999), "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (2001), "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (2001), "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (2001), "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (2002), "О негосударственных пенсионных фондах" (1998). Начиная с 2002 года, пенсионное обеспечение граждан производится уже на основании принятых в 2001 - 2002 годах законодательных актов о реформировании системы пенсионного обеспечения, определивших основные позиции создания инфраструктуры пенсионной системы, модификацию распределительной модели пенсионного обеспечения и формирование накопительной составляющей пенсионной системы, основанной на персонифицированном учете пенсионных прав застрахованных лиц. За прошедший с начала реформирования пенсионной системы период подготовлен и принят большой массив нормативных правовых актов, необходимых для ее реализации. В то же время в названные законы вносились многочисленные и подчас довольно радикальные изменения, что свидетельствует о непоследовательности государственной социальной политики в этой сфере. В частности, следует отметить изменение с 1 января 2005 года тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование при сохранении общего размера отчислений в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР) и исключение формирования накопительной части трудовой пенсии для застрахованных лиц средних возрастов.

4.2.2. Наиболее актуальные задачи и проблемы, подлежащие решению в ходе реформирования российской пенсионной системы

В рамках существующей пенсионной системы до настоящего времени не удалось обеспечить приемлемый уровень возмещения утраченного заработка застрахованных лиц, долгосрочную финансовую устойчивость системы и способствовать созданию механизмов социальной защиты граждан, отвечающих требованиям рыночной экономики.

Для создания стабильной и эффективной отечественной пенсионной системы представляется необходимым найти пути решения следующих проблем, негативно сказывающихся на ее развитии:

- нарастание дефицита пенсионной системы и увеличение прямых дотаций из федерального бюджета на выплату пенсий, т.е. несовпадение объема государственных пенсионных обязательств с объемом реально поступающих страховых взносов;

- уплата взносов на обязательное пенсионное страхование в виде налогового вычета из суммы единого социального налога (далее - ЕСН), что ведет к сокращению страховых начал в пенсионной системе, заявлявшихся в начале пенсионной реформы в качестве ее основы (введение ЕСН не решило проблем дефицита пенсионной системы и существования теневой заработной платы, но лишило ПФР одной из основных функций полноценного страховщика - возможности самостоятельно формировать свою доходную часть, передав ее налоговым органам);

- увеличение удельного веса базовой части в структуре трудовой пенсии, не связанной с размером заработка и продолжительностью страхового стажа застрахованного лица и фактически представляющей собой государственное социальное пособие;

- отсутствие профессиональных пенсионных систем (благодаря этому расходы, связанные с досрочным выходом на пенсию, оплачивает государственная пенсионная система за счет снижения уровня пенсий остальных пенсионеров; при этом следует учитывать, что примерно каждый четвертый пенсионер выходит на пенсию досрочно);

- низкий уровень коэффициента замещения;*(34)

- отсутствие заинтересованности работодателя и самого работника в формировании будущих пенсий, а также отсутствие солидарной ответственности работника и работодателя по уплате страховых взносов;

- недостаточное использование потенциала негосударственных институтов в пенсионном страховании, чему препятствует, в том числе, неблагоприятная и неэффективная система налогообложения субъектов негосударственного пенсионного обеспечения;

- низкая доходность от инвестирования средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля, управляющей компании.

Полагаем, что основной задачей пенсионной реформы должно стать формирование финансово устойчивой пенсионной системы, функционирующей на основе страховых принципов, обеспечивающей приемлемый уровень замещения заработка, утраченного работником при выходе на пенсию, и приближение этого уровня к международным нормам (коэффициент замещения среднего заработка средней пенсией должен быть не менее 40%), создание механизмов солидарной ответственности и экономической заинтересованности работника и работодателя в уплате страховых взносов, а также участии в негосударственном пенсионном обеспечении на добровольных началах.

В связи с изложенным в ходе уточнения нормативной правовой базы проводимой пенсионной реформы полагаем целесообразным реализовать следующие положения, предусматривающие:

1) выделение страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в качестве самостоятельного платежа, не являющегося налоговым вычетом из ЕСН, при этом:

- страховые тарифы взносов на обязательное пенсионное страхование должны формироваться на основании актуарных расчетов, исходя из достаточности средств пенсионного страхования для обеспечения необходимого уровня коэффициента замещения, постепенно приближающегося к международным нормам;

- исключается применяемая в настоящее время дифференциация ставок взносов в зависимости от отраслевой принадлежности работодателя;

2) выведение из состава трудовой пенсии по старости базовой части указанной пенсии с приданием ей статуса государственного социального пособия, финансируемого за счет средств государственного бюджета;

3) создание профессиональных пенсионных систем (ППС) для финансирования досрочных пенсий, выплачиваемых застрахованным лицам в связи с особыми условиями труда (переход на финансирование за счет средств ПСС должен осуществляться постепенно);

4) участие в финансировании системы обязательного пенсионного страхования, как работодателей, так и работников (путем уплаты взносов на обязательное социальное страхование);

5) возвращение в систему обязательного формирования накопительной части трудовой пенсии застрахованных лиц, родившихся в 1966 году и ранее, с решением вопроса об условиях и порядке выплаты уже сформированной накопительной части трудовой пенсии указанным лицам;

6) меры, направленные на устойчивое развитие управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов, для чего:

- для управляющих компаний, в отношении которых граждане самостоятельно сделали выбор по инвестированию средств пенсионных накоплений по обязательному пенсионному страхованию, ввести требование о соотношении собственного имущества (уставного капитала) и привлеченных средств пенсионных накоплений, включая начисленный на них инвестиционный доход в соотношении не менее 1 к 10;

- установить требования к минимальному количеству участников фонда;

- в целях укрупнения негосударственных пенсионных фондов предусмотреть процедуру передачи средств пенсионных накоплений для финансирования накопительной части трудовой пенсии из негосударственного пенсионного фонда в фонд, возникший в результате реорганизации, при условии надлежащего уведомления застрахованных лиц, уполномоченного федерального органа и Пенсионного фонда Российской Федерации;

- придать юридический статус специализированным организациям - администраторам негосударственных пенсионных фондов, оказывающим услуги по организационному, информационному и техническому обеспечению деятельности фондов, включая услуги по ведению пенсионных счетов;

- в целях информационного взаимодействия негосударственных пенсионных фондов с ПФР, предусмотреть обязанность предоставления территориальными органами ПФР по письменному запросу негосударственных пенсионных фондов данных о фактах смерти застрахованных лиц и о прекращении в связи со смертью выплат трудовых пенсий по обязательному пенсионному страхованию гражданам;

7) совершенствование порядка инвестирования средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля, должно быть направлено на расширение спектра разрешенных видов активов для инвестирования пенсионных средств;

8) создание стимулов для участия работодателей и граждан в добровольном пенсионном страховании, для чего:

- исключить из налогообложения по единому социальному налогу взносы работодателей в негосударственные пенсионные фонды по договорам о негосударственном пенсионом обеспечении работников в пределах законодательно установленного норматива (пенсионные взносы должны относиться на расходы в целях исчисления налога на прибыль организаций в пределах установленного норматива, не облагаться ЕСН и НДФЛ);

- разработать правовой механизм стимулирования добровольных пенсионных накоплений граждан, предусматривающий наряду с работником участие государства в формировании добровольных пенсионных накоплений граждан;

9) совершенствование информирования застрахованных лиц о состоянии их индивидуальных лицевых счетов в системе персонифицированного учета, порядке реализации прав на выбор инвестиционного портфеля (управляющей компании) или негосударственного пенсионного фонда, а также сроков передачи средств пенсионных накоплений из ПФР в НПФ.

4.2.3. Предложения по совершенствованию законодательства об обязательном пенсионном страховании

В период до 2011 года в сфере пенсионного законодательства представляется желательным решение следующих вопросов.

1. Принятие пакета федеральных законов "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем", регулирующих создание, функционирование, страховые взносы обязательных профессиональных пенсионных систем для лиц, имеющих право досрочного назначения пенсии в связи с особыми условиями труда.

Проект закона N 183353-3 "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" направлен на урегулирование отношений, связанных с реализацией прав застрахованных лиц (работников) на досрочную пенсию в связи с особыми условиями труда путем создания профессиональных пенсионных систем (далее - ППС). Обязательная профессиональная пенсия должна выплачиваться ежемесячно в течение льготного периода до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Финансирование обеспечивается за счет уплаты работодателем взносов в профессиональную пенсионную систему, которая может создаваться с участием Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонда) или негосударственных пенсионных фондов (НПФ).

Проект закона N 183365-3 "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем" устанавливает страховой взнос на финансирование профессиональных пенсионных систем, созданных с участием Пенсионного фонда Российской Федерации либо негосударственного пенсионного фонда, для реализации прав застрахованных лиц на выплаты из профессиональных пенсионных систем.

Проекты названных федеральных законов, разработанные Правительством Российской Федерации, приняты Государственной Думой 26.06.2002 года в первом чтении. В настоящее время работа над данными законопроектами приостановлена и Правительством Российской Федерации ведется их доработка, в ходе которой полагаем целесообразным учесть следующие предложения:

1) обязательная профессиональная пенсия должна являться единственным видом выплат из профессиональных пенсионных систем, что направлено на уменьшение тарифов страховых взносов в ППС и, следовательно, финансовой нагрузки на работодателя;

2) для лиц, имеющих на дату вступления законопроекта в силу стаж работы в особых условиях труда (профессиональный стаж) следует предусмотреть конвертацию их пенсионных прав для назначения досрочной пенсии, аналогично действующему порядку для трудовой пенсии по старости (в Федеральном законе "О трудовых пенсиях в Российской Федерации");

3) исключить из базы для обложения налогами на фонд оплаты труда надбавки за работу в особых условиях труда и суммы взносов в ППС;

4) определить предельный размер годового дохода работника, подлежащий индексации, с которого уплачиваются взносы в ППС;

5) освободить работодателя от уплаты взносов в ППС за работника при наличии у последнего полностью сформированного права на досрочную пенсию и достижении возраста для выхода на досрочную пенсию;

Полагаем, что профессиональная пенсия не должна являться доплатой к заработной плате работников, выработавших профессиональный стаж и достигших возраста для ее назначения, но продолжающих работать в особых условиях труда. Смысл профессиональной пенсии должен заключаться в предоставлении работнику стимула и возможности оставить вредную для здоровья работу;

6) предусмотреть механизм автоматического перевода индивидуальных счетов застрахованных лиц из одной профессиональной пенсионной системы в другую, гарантирующий назначение профессиональной пенсии (при наличии необходимого профессионального стажа и уплаты за этот период страховых взносов) при переходе застрахованного лица на работу к другому работодателю с другой ППС;

7) перечень профессий и категорий работников, получающих право на досрочное пенсионное обеспечение, нуждается в пересмотре, упорядочении, уточнении критериев, дающих право на получение досрочной (льготной) пенсии;

8) предоставить работодателю возможность выбора создания профессиональных пенсионных систем либо установления компенсационной надбавки за особые условия труда для работников, занятых на работах в соответствии со Списком N 2, и работников, имеющих право на пенсию за выслугу лет. При этом необходимо предусмотреть меры, исключающие налогообложение как работодателей, направляющих средства на финансирование указанной компенсационной надбавки, так и работников, получающих ее;

9) должен существовать единый порядок уплаты взносов в ППС либо надбавок за особые условия труда для организаций всех форм собственности;

10) при определении размера тарифов страховых взносов для финансирования ППС следует использовать актуарные расчеты, а также предусмотреть нормы, определяющие особенности установления указанных тарифов, порядок их разработки и рассмотрения, как того требует статья 18 Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".

2. Принятие пакета федеральных законов "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" (проект N 481018-4) и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" (проект N 481021-4). Законопроекты направлены на стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан и соответственно повышение размера трудовых пенсий, поскольку предоставляемый в рамках системы обязательного пенсионного страхования уровень обеспечения является недостаточным.

Для этого предусматривается софинансирование государством из средств Фонда национального благосостояния дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, добровольно уплачиваемых застрахованными лицами. Предлагается, чтобы на каждую определенную сумму добровольных пенсионных накоплений граждан государство вносило такую же сумму из средств Фонда, но не более 10 тысяч рублей в год. В целях стимулирования продолжения трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста предусмотрено увеличение в три раза размера взноса на софинансирование в пользу лиц, продолжающих трудовую деятельность после достижения возраста, дающего право на назначение трудовой пенсии по старости в соответствии с положениями Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", при условии их отказа от назначения трудовой пенсии.

Заслуживает поддержки предложение о предоставлении права работодателю участвовать наряду с работником и государством в формировании добровольных пенсионных накоплений при условии, что внесенные работодателем средства освобождаются от налогов.

Полагаем, что дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии должны относиться на расходы в целях исчисления налога на прибыль организаций в пределах установленного норматива, не облагаться ЕСН и НДФЛ, также как в соответствии с законопроектом не должны облагаться НДФЛ средства, направляемые государством на софинансирование добровольных пенсионных накоплений.

Требующим более детальной проработки является предложение о предоставлении правопреемникам возможности получения пенсионных накоплений в случае смерти граждан, участвовавших в формировании добровольных пенсионных накоплений с участием государства и работодателя. В таком случае накопленные средства будут отвлекаться от выполнения основной задачи предлагаемых нововведений по повышению уровня коэффициента замещения.

В целях снижения издержек на администрирование пенсионных накоплений управление и инвестирование средств добровольных пенсионных накоплений предполагается выстроить по тому же принципу, что и для накопительной части трудовой пенсии, предусмотрев в дальнейшем эффективные инструменты для инвестирования этих средств. В связи с наличием механизма контроля и жестких требований к инвестированию средств пенсионных накоплений, который, очевидно, должен распространяться и на средства добровольных пенсионных накоплений, представляются избыточными высказываемые предложения о введении обязательного страхования добровольных пенсионных накоплений.

При формировании добровольных пенсионных накоплений предполагается осуществлять перечисления доплачиваемых государством средств на накопительные счета граждан с задержкой примерно на год в связи с необходимостью Пенсионному фонду Российской Федерации рассчитать размер взноса на софинансирование формирования пенсионных накоплений и сформировать заявку о переводе из федерального бюджета необходимой суммы средств для софинансирования формирования пенсионных накоплений.

Стимулирующие доплаты со стороны государства будут действовать в течение 10 лет для застрахованных лиц, начавших добровольно (подав соответствующее заявление в ПФР) уплачивать дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии в сумме не менее 2000 рублей в год в период с 1 июля 2008 до 1 июля 2013 года. Представляется, что предлагаемый срок является, хотя и ограниченным, но достаточно продолжительным для закрепления практики формирования добровольных пенсионных накоплений и формирования накоплений тех возрастных групп, которые выйдут на пенсию в период наибольшего дефицита пенсионной системы.

3. Принятие Федерального закона о выплате накопительной части трудовой пенсии негосударственными пенсионными фондами, предусмотрев в законопроекте право наследования пенсионных накоплений правопреемниками (пережившие супруга/супруг, гарантированный период выплат накопительной части пенсии и другие возможные преимущества для застрахованных лиц).

4. Внесение изменений в Федеральный закон "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", направленных на смягчение ограничений к требованиям, предъявляемым к структуре инвестиционного портфеля управляющей компании, в том числе государственной управляющей компании.

В частности, предлагается:

- включить в состав активов, разрешенных для инвестирования Пенсионным фондом Российской Федерации и государственной управляющей компанией, ценные бумаги российских эмитентов, обеспеченные государственной гарантией Российской Федерации, и депозиты в рублях в кредитных организациях (Ценные бумаги российских эмитентов, обеспеченные государственной гарантией Российской Федерации, обладают надежностью, близкой к государственным ценным бумагам. Риск неисполнения по ним может возникнуть только в случае суверенного дефолта);

- исключить требование об обеспечении ипотечных ценных бумаг гарантиями Российской Федерации (Ипотечные ценные бумаги, обеспеченные государственными гарантиями Российской Федерации, в настоящее время отсутствуют, и действующим законодательством предоставление государственных гарантий по данному классу активов не предусмотрено. Вместе с тем, Федеральным законом от 11.11.2003 N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" установлены жесткие требования к ипотечному покрытию, правилам эмиссии, контролю за распоряжением ипотечным покрытием. Данный вид активов по надежности приближается к государственным ценным бумагам.);

- снять ограничения по максимальной доле депозитов в инвестиционном портфеле управляющей компании, поскольку действующим законодательством предъявляются требования к кредитным организациям, в которых размещаются средства пенсионных накоплений.

Принятие законопроекта позволит:

- не увеличивать государственные заимствования и расходы бюджета по их обслуживанию;

- повысить доходность инвестирования средств пенсионных накоплений;

- расширить возможности инвестирования средств пенсионных накоплений;

- увеличить доходность инвестиционного портфеля управляющей компании при сохранении высокой степени его надежности;

- обеспечить приток инвестиционных ресурсов в ипотечный сегмент рынка Российской Федерации.

5. Принятие федерального закона, направленного на урегулирование вопроса получения страховой части трудовой пенсии по старости лицами, имеющими право на получение государственного пенсионного обеспечения (например, вышедшими в отставку военнослужащими, получающими пенсию за выслугу лет, но продолжающими работать уже по гражданской специальности, прокурорскими работниками и т.п.).

Определением Конституционного суда Российской Федерации от 11 мая 2006 года N 187-О подтверждено право военных пенсионеров на получение страховой части трудовой пенсии. Для этого необходимо законодательно установить правовой механизм, гарантирующий выплату работающим по трудовому договору военным пенсионерам (помимо пенсии по государственному пенсионному обеспечению) страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации. Такой механизм может быть предусмотрен в виде права указанных пенсионеров на одновременное получение двух пенсий.

6. Принятие федерального закона, направленного на установление правового механизма в целях обеспечения права застрахованных лиц, работавших по трудовому договору, на трудовую пенсию, гарантирующего реализацию приобретенных ими в системе обязательного пенсионного страхования пенсионных прав. В частности, следует определить источник выплаты той части страхового обеспечения, которая не покрывается страховыми взносами страхователя (работодателя).

Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 июля 2007 г. N 9-П пункт 1 статьи 10 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и абзац третий пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой содержащиеся в них нормативные положения позволяют не включать периоды неуплаты или неполной уплаты страхователем (работодателем) страховых взносов за определенные периоды трудовой деятельности этих лиц в их страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию, и снижать при назначении (перерасчете) трудовой пенсии размер ее страховой части.

Конституционный Суд указал, что в результате в страховой стаж граждан, надлежащим образом выполнявших работу по трудовому договору и в силу закона признанных застрахованными лицами, не засчитывались периоды работы, за которые страховые взносы начислялись, но не уплачивались. Тем самым эти лица безосновательно лишались части своей трудовой пенсии, чем нарушаются их пенсионные права, гарантируемые статьей 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Полагаем, что при разработке указанного законопроекта нельзя допустить формирование указанного источника выплаты страхового обеспечения за счет введения дополнительных обязательных взносов, уплачиваемых работодателем.

7. Принятие Пенсионного кодекса Российской Федерации.

Нормативно-правовая база пенсионной реформы является весьма объемной и будет дополняться новыми законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Ее формирование происходило в разные сроки, в принятые законодательные акты вносились изменения и дополнения, что делает неизбежным появление правовых пробелов и коллизий. Решением этой проблемы может стать кодификация норм пенсионного законодательства путем подготовки и принятия в среднесрочной перспективе (после принятия пакета федеральных законов о ППС, о которых говорилось выше) Пенсионного кодекса Российской Федерации. С принятием Пенсионного кодекса Российской Федерации будет завершено формирование правовой базы новой пенсионной системы, в которой появится системный правовой акт, связывающий ее разрозненные составные части в единое целое.

Список проектов законодательных актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Проект федерального закона "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации"	Внесен в Государственную Думу за N 183353-3 Правительством Российской Федерации, 26.06.2002 принят в первом чтении
2.	Проект федерального закона "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем"	Внесен в Государственную Думу за N 183365-3 Правительством Российской Федерации, 26.06.2002 принят в первом чтении
3.	Проект федерального закона "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений"	Внесен в Государственную Думу за N 481018-4 (депутаты Государственной Думы Ф.И. Гайнуллина, Б.В. Грызлов, А.К. Исаев, В.В. Володин и др.), 14.11.2007 принят в первом чтении
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений"	Внесен в Государственную Думу за N 481021-4 (депутаты Государственной Думы Ф.И. Гайнуллина, Б.В. Грызлов, А.К. Исаев, В.В. Володин и др.), 14.11.2007 принят в первом чтении
5.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"	Разработан ТПП России, аналогичный законопроект разрабатывается Минэкономразвития России
6.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (о получении страховой части трудовой пенсии по старости военными пенсионерами)	Требуется разработка
7.	Проект федерального закона "О выплате накопительной части трудовой пенсии негосударственными пенсионными фондами "	Разрабатывается Минэкономразвития России
8.	Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (об усилении мер правовой и финансовой защиты прав граждан - участников отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию)	Требуется разработка
9.	Пенсионный кодекс Российской Федерации	Требуется разработка

5. Нормативно-правовое регулирование в сфере информации и информатизации

5.1. Оценка ситуации и основные итоги работы ТПП России

На сегодняшний день информационный сектор является одним относительно новым явлением. Нормативно-правовое регулирование еще находится в стадии формирования. Однако можно сказать, что в России сложилась определенная система правового регулирования в этой области общественных отношений.

В настоящее время принят ряд федеральных законов, регулирующих отношения в данной сфере, в том числе:

- Часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2006 года N 230-ФЗ;

- Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации";

- Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных";

- Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации";

- Федеральный закон N 94-ФЗ от 21 июля 2005 года "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

- Федеральный закон от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ "О коммерческой тайне";

- Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 218-ФЗ "О кредитных историях";

- Федеральный закон от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи";

- Федеральный закон от 10 января 2002 года N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи";

Кроме того, летом 2007 года была одобрена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. Данная Стратегия предусматривает комплекс мер, в том числе и правового характера, направленных на создание и развитие основы и дальнейшего построения информационного общества в России.

Положительно можно охарактеризовать принятый летом 2006 года Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 144-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части создания благоприятных условий налогообложения для налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, а также внесении других изменений, направленных на повышение эффективности налоговой системы".

Данным законом установлен ряд налоговых льгот для предприятий IT-сферы, которые, по нашему мнению, окажут стимулирующее воздействие на развитие данной отрасли. В том числе, льготная ставка единого социального налога, льготный порядок амортизации основных средств.

При доработке Государственной Думой проекта Закона учтены следующие предложения ТПП России:

- о снижении критерия численности работающих на предприятиях до 50 человек (было 100 человек) для применения пониженной налоговой ставки по единому социальному налогу;

- об исключении посреднических организаций, занимающихся перепродажей программ для ЭВМ и баз данных, из перечня налогоплательщиков, которые могут уплачивать единый социальный налог по пониженной ставке;

- о единовременном включении в состав расходов части сумм капитальных вложений в виде реконструкции;

- о равномерном включении налогоплательщиками расходов на НИОКР в состав прочих расходов в течение 1 года (а не двух лет) при условии использования указанных исследований и разработок в производстве.

Также следует отметить проект федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Данный законопроект принят Государственной Думой в первом чтении 18 апреля 2007 года (рассмотрение во втором чтении запланировано на осеннюю сессию 2007 года). Законопроект устанавливает правовые основы раскрытия органами государственной власти и органами местного самоуправления информации о своей деятельности, в том числе путем размещения в средствах массовой информации (печатных СМИ, сети Интернет).

Указанный законопроект приобретает особое значение, учитывая, что с 1 января 2008 года вступает в силу Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", в котором одним из видов государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства предусмотрена информационная поддержка.

В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению был учтен ряд предложений ТПП России, в том числе в отношении расширения перечня форм предоставления запрашиваемой информации, регламентации предоставления информации ограниченного доступа и другие. Также по предложению ТПП России фактически узаконено применение электронно-графическая копия документа, как формы предоставления информации.

5.2. Наиболее актуальные задачи и проблемы, подлежащие решению

Информационное обеспечение предпринимательства.

Одним из направлений государственного регулирования предпринимательского сектора является информационное обеспечение, в первую очередь посредством сети Интернет.

Устойчивая тенденция к закреплению на федеральном уровне системы правовых основ доступа к информации отразилась в принятии Постановления Правительства РФ от 12 февраля 2003 года N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". Данное постановление было положено в основу проекта федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления", принятого в первом чтении 18 апреля 2007 года.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах акцентируется лишь обеспечительный аспект применения информационных технологий, что, на наш взгляд, не способствует развитию специального правового регулирования. Информационное обеспечение административной реформы и Федеральной целевой программы "Электронная Россия" недостаточно согласованы.

В этой связи необходимо рассмотреть возможность разработки специализированного закона "Об информационном обеспечении предпринимательства".

При этом информация о деятельности государственных органов, выдающих лицензии, осуществляющих регистрацию, контроль и согласование и так далее, и осуществляющих непосредственное взаимодействие с предпринимателями, должна быть общедоступной и распространяться на безвозмездной основе.

Определенное внимание заслуживает установление механизма ответственности государственных и муниципальных органов за выполнение закона о доступе к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также реализация механизма государственного контроля за его выполнением.

В нормативных актах, касающихся предоставления информации по запросам, как правило, применяется принцип: информация по запросам государственных органов предоставляется на безвозмездной основе, а по запросам частных лиц - на платной. Представляется, что принцип предоставления информации на платной или бесплатной основе должен быть прямо закреплен на законодательном уровне. С точки зрения предпринимателей, наиболее приемлемо закрепить на законодательном уровне и размер такой платы по аналогии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Однако следует признать, что данный вариант не всегда возможен и целесообразен, поэтому полномочия по установлению платы передаются Правительству РФ или самим уполномоченным органам. При этом последний вариант, по нашему мнению, является коррупциогенным, и не должен применяться.

В отношении информации, непосредственно касающейся хозяйственной деятельности и затрагивающей права и интересы неограниченного круга лиц, такой как государственные стандарты и так далее, необходимо также применять принцип бесплатного предоставления. Однако в настоящее время данная информация распространяется Росстандартом на платной основе, в чем, на наш взгляд, усматривается определенное нарушение режима распространения информации.

Также требует систематизации вопрос о видах и режимах закрытой информации и информации ограниченного доступа, а именно разного рода тайн, предусмотренных действующим законодательством и иными нормативными правовыми актами. Прежде всего, необходимо принять Федеральный закон "О служебной тайне". Данный закон, по нашему мнению, должен стать основным актом в данной сфере.

В настоящее время проект федерального закона N 124871-4 "О служебной тайне" находится на рассмотрении в Государственной Думе (внесен 24 декабря 2004 года). Согласно указанному законопроекту гриф "для служебного пользования" наносится на документ, содержащий сведения, составляющие служебную тайну. На наш взгляд, это влечет закрытость для остальных лиц данного документа полностью, в том числе и прочих содержащихся в нем сведений, не составляющих служебную тайну. Этот факт ставит проблему соотнесения сведений и документа как содержания и формы. Остается открытым вопрос, можно ли использовать документ, содержащий служебную тайну, в части сведений, не являющихся служебной тайной.

Не решенным в нормативном поле остается и вопрос о возможности переработки и дальнейшего использования информации, полученной от органов государственной власти и органов местного самоуправления (на платной либо бесплатной основе) в коммерческих целях. Так, например, сведения из разного рода реестров и регистров могут быть полезны в хозяйственной деятельности, при проведении исследований рынка и так далее. При этом важно обеспечить защиту персональной информации, что практически невозможно при выдаче такой информации, так как, к примеру, сведения о лицензиате и являются основной частью ответа на запрос, но должно быть осуществлено при дальнейшем использовании таких сведений.

В этой связи необходимо проведение специального детального анализа условий предоставления информации из различных регистров, ее систематизация и на этой основе подготовка конкретных предложений по регламентации порядка предоставления такой информации.

Также актуальным является вопрос об устранении возможности для необоснованных отказов в предоставлении информации.

Требуется унификация института юридической ответственности госслужащих за нарушения при работе с информацией, в том числе с компенсацией причиненного ущерба.

Важной проблемой является законодательное регулирование институционализации органов и организаций, ответственных за информационное обслуживание граждан и организаций, в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства.

В настоящее время в различных отраслях эта проблема решается по-разному: непосредственно органами власти, государственными или муниципальными учреждениями или при помощи аутсорсинга - коммерческими организациями. Такое разнообразие негативно отражается на качестве информационного обслуживания, особенно если речь идет о получении комплексной информации. Необходимо проведения исследования, определяющего сферу применения и оптимальные условия различных экономических и организационно-правовых моделей государственной и общественной информационной поддержки предпринимательства с учетом отраслевой специфики, а также уровня (федеральный, региональный, муниципальный).

Электронные торги. Электронная торговля.

Все большую актуальность приобретают электронные торги. Для России в целом идея электронных торгов весьма значима, поскольку огромные расстояния и географический разрыв между заказчиками и поставщиками сочетаются с очень высоким, даже по мировым меркам, количеством пользователей Интернета.

Все большую актуальность приобретают электронные торги. Для России в целом идея электронных торгов весьма значима, поскольку огромные расстояния и географический разрыв между заказчиками и поставщиками сочетаются с очень высоким, даже по мировым меркам, количеством пользователей Интернета.

Государственные закупки - жизненно важный весомый компонент национальной экономики. Реализация электронных торгов по закупке продукции для государственных нужд чрезвычайно актуальна для сегодняшней России. Преимущества, которые несут с собой электронные торги, достаточно очевидны.

Прежде всего, публикация в Интернете исчерпывающей информации о проводимых конкурсных торгах и их результатах делает этот важнейший сектор деятельности государства открытым для каждого гражданина страны.

Выход в Интернет позволяет привлечь к конкурсам государственных закупок самый широкий круг поставщиков. Компьютеризация повышает эффективность и надежность всех этапов проведения конкурса. В частности, существенно удешевляются, ускоряются и упрощаются процедуры получения конкурсной документации, подачи и приема конкурсной заявки, передачи уточняющих вопросов к конкурсной комиссии и рассылки ответов на них. Конкурсная комиссия получает в свое распоряжение удобные средства систематизации и сравнения полученных заявок, процедура конкурсного отбора становится более четкой и строгой.

Кроме того, внедрение электронных торгов для государственных нужд является необходимым шагом на пути становления России в качестве полноправного участника стремительно формирующейся сейчас мировой системы электронной коммерции.

Россия вступила на путь переориентации процедур государственных закупок в направлении широкого применения Интернета и современных информационных технологий. Эти процессы получают в настоящее время и в нашей стране все более значительное развитие, поскольку обеспечивают увеличение прозрачности экономической деятельности, повышение ее прямой эффективности, уменьшение множества издержек, экономию средств и увеличение прибыльности.

Важнейшим событием в сфере нормативно-правового регулирования отечественных электронных государственных закупок стало появление Федерального закона N 94-ФЗ от 21 июля 2005 года "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федерального закона N 94-ФЗ), который направлен на повышение прозрачности и эффективности размещения государственного заказа.

При этом государство в лице Минэкономразвития России, ФАС России и Счетной палаты Российской Федерации начало активно поддерживать инновационные методы размещения заказа - такие, как электронные торги.

Электронные торги в государственных закупках уже успели доказать свою эффективность. Если еще три года назад приходилось публиковать объявления о проведении торгов в газетах, и сроки публикации могли затянуться до двух недель. Сегодня объявление о торгах или аукционе появляется в Интернете в течение пяти минут. Таким образом, потенциальный подрядчик или поставщик может, не выходя из своего офиса размещать на электронной площадке свои лоты, следить за ценовой ситуацией и в нужный момент делать предложения. Новая система размещения государственных заказов делает торги и аукционы прозрачными, доступными и удобными для всех участников. Кроме этого, сокращаются сроки обработки счетов, снижаются расходы бюджетных средств.

По статистике экономия от использования этой технологии в закупках составляет от 10 до 17 процентов от объема бюджета. По мнению экспертов в масштабах страны это может составить 230 миллиардов рублей.

С принятием Федерального закона N 94-ФЗ Россия вышла в лидеры по качеству законодательства в области государственных закупок. Размещение государственного заказа на электронных аукционах - это наиболее яркий пример прогрессивного характера российской системы государственных закупок.

Территориальные торгово-промышленные палаты в ряде регионов принимают активное участие в процедурах государственных закупок посредством электронных торгов. Практика проведения аукционов с элементами электронных технологий подтвердила успешную работу выбранных алгоритмов, система функционирует без замечаний, позволяет осуществить плавный переход от бумажного документооборота к электронным технологиям.

Активно развиваются новые виды электронной торговли и услуг: страховые, консалтинговые, туристические и другие. Развитие электронной торговли получило новый импульс в связи с ростом потребительского спроса и механизма кредитования. Лидерами в данной области являются такие товарные группы, как цифровая и компьютерная техника, аудио-видеотехника, книги, музыкальная и видеопродукция.

Электронная торговля позволяет небольшим компаниям открывать новые для себя рынки. В частности, наиболее привлекательные сектора государственных и корпоративных закупок до недавнего времени были практически недоступны для малых и средних предприятий из-за действовавших в этом сегменте "серых" схем, в результате которых заказы распределялись в основном только среди своих. Развитие электронной торговли обеспечило большую прозрачность процессу закупок, открыв их бизнесу, что сразу принесло результат.

Как показывает практика, на сегодняшний день качество выпускаемой продукции и уровень оказываемых услуг со стороны малых и средних предприятий уже достаточно высоки и они способны оказать серьезную конкуренцию крупным промышленным структурам. По мнению экспертов, в 2008 году малые и средние компании смогут получить контрактов уже на сумму более 7 млрд. долл. А предполагаемый рост объемов электронной торговли позволит еще больше укрепить положение малого бизнеса.

В числе основных причин, которые существенно сдерживают развитие электронных торгов, электронной торговли можно выделить отсутствие эффективно функционирующей законодательной базы.

Одна из таких проблем - проблема в допуске участника к электронным торгам. Законом не оговорено, каким образом происходит допуск участников размещения заказа к электронным торгам. В торгах могут принять участие все желающие, что приводит к появлению большого количества недобросовестных поставщиков, к срывам поставок товаров, а соответственно, к недовольству самих заказчиков.

В области электронной торговли существует еще целый ряд проблем, касающийся использования пластиковых карточек в качестве электронных платежных средств, использования кассовых чеков, защиты информации персонального характера, проблемы СПАМа и другие.

Кроме того, неоднозначность времени окончания электронного аукциона и его шага приводит к многочасовым и многодневным торгам. В итоге, поставщикам становится невыгодно участвовать в них, если начальная (максимальная) цена контракта недостаточно велика. Практика показывает, что поставщики часто снижают цены на копейки, в итоге же побеждает не самый добросовестный из них, предложивший лучшую цену, а тот, кто дольше смог выдержать многодневное сидение за компьютером.

В этой связи необходимо внесение соответствующих изменений в статью 41 Федерального закона N 94-ФЗ.

К наиболее значимым проблемам правового характера относится также отсутствие закона "Об электронной торговле". Современное состояние правового регулирования электронной торговли в России характеризуется тем, что нет юридического определения таких базовых понятий, как электронная торговля, электронная коммерция, электронная сделка, электронный документ и так далее, что, конечно, создает большие правовые трудности в данной сфере.

Большинство статей, регулирующих использование электронных средств в предпринимательской деятельности распределено по целому ряду законов и подзаконных актов, что также создает определенные правовые трудности, которые негативно влияют на защиту прав участников электронной торговли.

Вместе с тем, следует отметить, что проект федерального закона N 310163-4 "Об электронной торговле" внесен в Государственную Думу 16.06.2006 года и готовится к рассмотрению в первом чтении. На наш взгляд, следует ускорить работу по данному законопроекту.

Частично урегулирован вопрос о правовом положении пользователей системы электронной торговли в части защиты прав потребителей, товаров и услуг, а также прав потребителей информации (Федеральный закон от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей", Федерального закона# от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации").

Информационная безопасность

Наиболее острой проблемой на сегодняшний день является проблема обеспечения информационной безопасности России. Следует отметить, что сегодня информационная сфера, ее ресурсы, в том числе и их защищенность, в некоторой степени отстают в развитии от других институтов современного российского общества. Данное обстоятельство негативно сказывается не только на информационной организации государства, но и на состоянии информационной безопасности России, информационной безопасности личности и всего общества в целом.

Важнейшую роль в обеспечении информационной безопасности государства, несомненно, играет его защищенность, создаваемая государством посредством ряда мероприятий и призванная противостоять реальным и потенциальным угрозам национальной безопасности, исходящим как извне, так и возникающим внутри страны.

Под информационной безопасностью Российской Федерации следует понимать состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства (Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000 г.).

Одной из основных угроз для России в информационной сфере является отсутствие четко сформулированной информационной политики, отвечающей национальным целям, ценностям и интересам. Эта угроза актуальна и сегодня и имеет следующие характеристики:

- отсутствие единого правового поля, когда заявленный в Конституции РФ приоритет интересов личности и общества нередко подменяется в законах приоритетом интересов ведомств, а законодательство субъектов Российской Федерации зачастую не соответствует федеральному, а подзаконные акты по-прежнему являются основой для произвольного толкования законодательных положений чиновниками;

- отсутствие единой системы отбора информации, подготовки и принятия эффективных решений на высшем уровне;

- отсутствие должного взаимодействия между существующими структурами обеспечения безопасности, когда ведомственные интересы преобладают над государственными и ведут к нездоровой конкуренции;

- отсутствие системы эффективного контроля за обеспечением безопасности как со стороны вышестоящих государственных структур, так и со стороны общества и граждан, в силу чего нередко даже правильные и необходимые решения не выполняются.

Особое внимание следует также уделить информационной безопасности личности, которая характеризуется защищенностью психики и сознания от опасных информационных воздействий: манипулирования, дезинформирования и др.

В этой связи, по нашему мнению, необходимо разработать и принять комплекс законодательных актов в сфере информационной безопасности и, в первую очередь, федеральный закон "Об основах информационной безопасности", ряд федеральных законов, регламентирующих правовой статус информации, составляющую различного вида тайны ("О служебной тайне", "О коммерческой тайне" и т.д.). Также необходимо внести соответствующие изменения в законодательство о СМИ.

Главное направление прогресса в электронике - компьютеризация. Таким образом, возникает необходимость в противодействии созданию и распространению вредоносных компьютерных программ. Необходимо учитывать, что в настоящее время происходит стремительный переход от материального носителя информации к электронному (в том числе, электромагнитным накопителям). Сбой в работе ЭВМ может иметь катастрофические последствия.

Следует также отметить, что на сегодняшний день используемое программное обеспечение, в особенности операционные системы, как правило закупается за рубежом. В результате все компьютеры работают на основе операционных систем иностранного производства с закрытым кодом. При этом отсутствуют отечественные аналоги, несмотря на имеющийся в данной сфере большой потенциал российских производителей программного обеспечения, которое, к тому же, создается для среды иностранных операционных систем. Полагаем, что разработка отечественных программных продуктов, во-первых, существенно снизит затраты предприятий, а во-вторых, послужит стимулом к развитию наукоемких и высокотехнологичных производств.

Безусловно, отставание в данном направлении весьма ощутимо. Однако при достаточной финансовой поддержке со стороны государства, создания эффективного правового механизма регулирования IT-индустрии, на наш взгляд, вполне возможно сократить "программно-техническое" отставание.

В этой связи, представляется, необходимым осуществить комплекс мер, в том числе и налогового характера, с целью созданий благоприятного правового и экономического климата для предприятий IT-индустрии, организаций, осуществляющих научную и научно-техническую деятельность.

Необходимо также уделить внимание правовому регулированию и таким механизмам, как онлайновая безопасность и удостоверение личности, конфиденциальность и защита данных, юрисдикция в киберпространстве и налогообложение электронной коммерции, правовые аспекты коммуникационного общения и ответственность за киберпреступления, и так далее.

Таким образом, в целях развития и совершенствования нормативного правового регулирования защиты информации необходимо провести всесторонний анализ действующего законодательства на предмет выявления противоречий, недействующих и неэффективно действующих норм.

В качестве основных направлений совершенствования нормативно-правовой базы обеспечения информационной безопасности в стране можно выделить:

- разработка и принятие программы законотворческой деятельности в области обеспечения прав на информацию и информационную безопасность;

- создание правовых основ для развития государственной системы защиты информации, процессов формирования и использования информационных ресурсов Российской Федерации в органах исполнительной власти федерального уровня, субъектах Российской Федерации и в регионах.

Создание такой системы обеспечит сохранение национальных информационных ресурсов России и обеспечит ее равноправное вхождение в мировое информационное сообщество.

С этой целью необходимо правовое закрепление:

- порядка формирования информационных ресурсов Российской Федерации;

- перемещения информационных ресурсов и информационных технологий через таможенную границу Российской Федерации;

- ответственности за неправомерное использование информационных ресурсов, составляющих национальное достояние, наносящих ущерб в промышленной, научно-технической и оборонной сфере или ущемляющих конституционные права граждан Российской Федерации;

- порядка проведения официальной регистрации, экспертизы, сертификации и оценки информационных ресурсов, особенно ресурсов научно-технической информации и объектов интеллектуальной собственности;

- прав и обязанностей субъектов, ответственных за сбор, обработку и предоставление доступа к государственным информационным ресурсам;

- разрешения правовыми методами проблем обеспечения сохранности так называемого цифрового наследия в научно-технической, общественной и культурной сфере;

- создание нормативно-правовой базы для развития системы страхования информационных рисков, направленных на гарантированное обеспечение страховой защиты интересов субъектов информационного рынка. Базовыми для этого могут стать правовые акты, регламентирующие вопросы защиты и страхования информационных ресурсов.

Кроме того, действующие правовые документы необходимо гармонизировать с международными правовыми актами в информационной сфере. Это особенно важно в рамках предстоящего вступления России в ВТО, чтобы оказаться равноправным участником этой организации.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"	принят в первом чтении 18.04.2007 года
2.	Проект федерального закона N 386534-4 "О внесении изменений в статьи 38 и 39 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" (в части регламентации порядка предоставления редакциям информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления)	принят в первом чтении 18.04.2007 года
3.	Проект федерального закона N 159016-4 "Об электронном документе".	Внесен 07.04.2005 г. в Государственную Думу депутатами ГД РФ, готовится к рассмотрению в первом чтении
4.	проект федерального закона "О внесении изменений в статью 41 Федерального закона "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части совершенствования процедуры государственных закупок в электронной форме	требует разработки
5.	Проект федерального закона N 123812-4 "О внесении дополнений в Федеральный Закон "Об участии в международном информационном обмене".	Внесен 21.12.2004 г. в Государственную Думу депутатом ГД РФ В.Я. Комиссаровым, готовится к рассмотрению в первом чтении
6.	Проект федерального закона "Об основах информационной безопасности".	требует разработки.
7.	Проект федерального закона N 340741-4 "Об особенностях обеспечения информационной безопасности критически важных объектов информационной и телекоммуникационной инфраструктуры"	внесен 22.09.2006 года Депутатами Государственной Думы М.И. Гришанковым, Ю.Г. Медведевым и др. готовится к рассмотрению в первом чтении
8.	Проект федерального закона N 124871-4 "О служебной тайне"	внесен 24.12.2004 года Депутатами Государственной Думы М.И. Гришанковым, В.И. Илюхиным и др. готовится к рассмотрению в первом чтении
9.	Проект федерального закона N 310163-4 "Об электронной торговле"	внесен 16.06.2006 года готовится к рассмотрению в первом чтении
10.	Проект федерального закона N 124861-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О коммерческой тайне" и Федерального закона "О служебной тайне"	внесен 24.12.2004 года Депутатами Государственной Думы М.И. Гришанковым, В.И. Илюхиным и др. готовится к рассмотрению в первом чтении
11.	проект федерального закона N 282588-4 "О внесении изменений в статью 18 части первой, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Глава 26.5 Система налогообложения для организаций области информационных технологий)	принят в первом чтении 12.05.2006 года готовится к рассмотрению во втором чтении

6. Реализация полномочий торгово-промышленных палат в правовой сфере

6.1. Общие вопросы реализации публичных функций торгово-промышленными палатами

Как уже отмечалось, одним из ключевых моментов реализации принципа общественного участия и развития реального партнерства в системе "власть - бизнес" становится возможность передачи в общественный сектор некоторых публичных функций, ранее традиционно закрепленных за государством.

Торгово-промышленная палата Российской Федерации - старейшая отечественная негосударственная структура, содействующая развитию национальной экономики с опорой на богатые отечественные традиции и мировой опыт предпринимательства.

Как справедливо отметил президент Палаты Е.М. Примаков, "ТПП - уникальная общественная структура. Она "по вертикали" представляет интересы всех слоев бизнеса - малого, среднего и крупного. А "по горизонтали" охватывает своей деятельностью все сферы предпринимательства - промышленность, торговлю - внутреннюю и внешнюю, сельское хозяйство, финансовую систему, услуги"*(35).

Система торгово-промышленных палат - единственная надотраслевая неправительственная структура в сфере экономики, правовой основой деятельности которой является специальный Закон Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации".

Основными уставными задачами ТПП России являются:

представление интересов российских предпринимателей в отношениях с органами власти;

создание условий, необходимых для становления социально-ориентированной рыночной экономики;

помощь в формировании правовой среды и инфраструктуры предпринимательства.

В систему Палаты входят 173 территориальные торгово-промышленных палаты, 183 объединения предпринимателей и 61 коммерческая организация федерального уровня, около 350 предприятий и фирм, созданных с участием торгово-промышленных палат и образующих инфраструктуру обслуживания предпринимательства на региональном уровне, 16 зарубежных представительств в 15 странах мира, 5 смешанных палат, образованных с другими странами*(36).

По результатам работы Палата ежегодно направляет Президенту России, Федеральному собранию и Правительству послание с предложениями по развитию экономики и предпринимательства.

Консолидированная позиция объединений предпринимателей, входящих в ТПП России, влияет на создание более благоприятного правового, инвестиционного и экономического климата в стране.

Высокий авторитет Палаты и ее организаций подтвержден и тем, что в соответствии с законодательными положениями ТПП России осуществляется ряд публичных функций.

Основные из них следующие:

- участие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов, независимая экспертиза проектов нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих интересы предпринимателей;

- содействие разрешению экономических споров между субъектами предпринимательской деятельности;

- оформление документов для осуществления внешнеэкономической деятельности (удостоверение сертификатов происхождения товаров, выдача карнетов АТА для временного вывоза товаров, удостоверение обстоятельств "форс-мажора");

- аккредитация представительств иностранных компаний, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации.

Нормативная база осуществления этих функций нуждается в постоянном совершенствовании с учетом правоприменительной практики. Также, как уже отмечалось, перспективным является развитие системы передачи на аутсорсинг в систему торгово-промышленных палат и иных функций, избыточных для осуществления государственными органами.

Так, например, положительный опыт Кузбасской торгово-промышленной палаты свидетельствует о возможности осуществления палатой функций органа по координации внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации, в данном случае, по специальному соглашению с Администрацией Кемеровской области.

6.2. Участие в правотворческой деятельности

Независимая экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов проводится торгово-промышленными палатами на основании статей 12 (подпункт "а" пункта 1) и 16 Закона Российской Федерации от 7 июля 1993 года N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" (далее - Закон о ТПП). В сфере реализации административной реформы экспертиза проектов админстративных регламентов осуществляется также в соответствии с пунктом 21 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года N 679.

ТПП России в 2002 году первой из ведущих общероссийских предпринимательских объединений выделила в составе своего центрального Аппарата специализированное подразделение - Департамент по законодательству.

В соответствии с предоставленными законодательством полномочиями, на основании Устава и программных актов ТПП России Палата в период работы Государственной Думы IV созыва (2003 - 2007 гг.) активно участвовала в законопроектной работе.

Всего за указанный период была проведена экспертиза более 200 законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов, затрагивающих интересы предпринимателей.

В качестве примера можно выделить проведение экспертизы проектов федеральных бюджетов на очередной финансовый год. А в этом году было подготовлено развернутое заключение Палаты и пакет поправок уже на трехлетний бюджет. Соответственно и объем такой экспертизы увеличился. В этой работе нам помогают профильные комитеты Палаты, предпринимательские союзы и ассоциации-члены ТПП России. Осуществляется активный информационный обмен между ТПП России и членскими организациями с целью выработки адекватной и согласованной позиции по конкретным вопросам законотворчества.

Кроме того, ТПП России на регулярной основе организует участие представителей территориальных палат и объединений предпринимателей - членов ТПП России в парламентских слушаниях по актуальным вопросам разработки и совершенствования законодательства (в период IV Государственной Думы их состоялось более 50).

Представители ТПП России также на постоянной основе принимают участие в работе более десятка экспертных советов, созданных при профильных комитетах Государственной Думы. Отдельная работа проводится ТПП России с внутрифракционными группами и экспертными советами фракции "Единая Россия", другими депутатскими объединениями в Государственной Думе.

Представители ТПП России также входят в состав Рабочей группы Президиума партии "Единая Россия" по выработке первоочередных мер в сфере законодательного обеспечения развития малого и среднего предпринимательства. Здесь особенно важно подчеркнуть успешно проведенную совместную работу над новым законом о развитии малого и среднего бизнеса.

Начиная с 2004 года, стали традиционными ежегодно проводимые встречи руководства ТПП России, руководителей комитетов ТПП России, членов Палаты с руководством, председателями профильных комитетов и депутатами Государственной Думы для обмена мнениями по актуальным вопросам законопроектной деятельности и правоприменительной практики. Эффект от проведения таких двусторонних встреч налицо. При этом Палата постоянно подчеркивает, что открыта для плодотворного взаимодействия со всеми политическими силами, представленными в парламенте, ставящими своей целью работу во имя поступательного и устойчивого социально-экономического развития нашей страны.

Депутаты Государственной Думы IV созыва за период своей работы приняли более 500 федеральных законов, естественно, все их упомянуть невозможно. Однако, безусловно, есть ключевые вещи. Это принятие Жилищного, Лесного, Водного, Таможенного, Градостроительного Кодексов, Федеральных законов "О валютном регулировании и валютном контроле", "Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами", "О техническом регулировании", "О защите конкуренции", "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", "Об особых экономических зонах" и т.д. По всем указанным законодательным актам Палатой проводилась активная работа, как на стадии "нулевого чтения", так и после внесения законопроекта в Государственную Думу*(28) #.

В период работы Государственной Думы IV созыва Палатой было самостоятельно разработано около 50 законодательных инициатив, среди которых следующие:

"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам инвестиционной деятельности" ("дедушкина оговорка");

"О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт";

"О примирительной процедуре с участием посредника (посредничестве)";

"О внесении изменений в статью 346.16 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (в части включения в состав расходов, учитываемых по упрощенной системе налогообложения, расходов, направленные на проведение НИОКР, а также на патентование);

"О внесении изменений в статьи 270 и 286 Налогового кодекса Российской Федерации" (в части уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль организаций на сумму перечисленных средств на благотворительные цели, в том числе общественным организациям, специализирующимся на решении проблем детской беспризорности) и т.д.

В Палате проводится активная научно-аналитическая работа в законотворческой сфере. Сотрудники Палаты принимали участие в работе по анализу соответствия законодательства Российской Федерации нормам и правилам ВТО. Результатом такой работы явилось совместное со Счетной палатой РФ издание брошюры: "Российский бизнес в условиях ВТО".

Кроме того, в рамках научно-аналитической работы был подготовлен Специальный доклад ТПП России: "Бизнес и налоги", выпущено издание "Белая книга о борьбе с коррупцией", разрабатывается концепция Предпринимательского кодекса.

Помимо этого была сформулирована, одобрена руководством Палаты и опубликована Концепция правовой политики ТПП России на период до 2008 годов. Концепция нашла широкий отклик в предпринимательских кругах и органах государственной власти и получила в целом позитивную оценку. Настоящая Концепция является логическим ее продолжением.

О своей работе ТПП России систематически ориентирует территориальные палаты, профильные комитеты. В конце каждого месяца по системе ТПП осуществляется рассылка аналитической записки, содержащей основные итоги законотворческой деятельности. Кроме того, информация по вопросам совершенствования законодательства размещается на сайте ТПП России и на сайте Департамента по законодательству в сети Интернет, отдельно функционирует сайт по налоговой проблематике.

Весьма актуальной на перспективу является задача активизации экспертной деятельности территориальных торгово-промышленных палат в сфере нормотворчества.

В последние годы активность территориальных палат в этой области возрастает. Проведенный анализ поступившей с мест информации об имеющемся опыте работы свидетельствует о следующем.

1. Основным направлением работы является реализация установленных законом правомочий территориальных торгово-промышленных палат на проведение независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов. Зона интересов палат охватывает, в основном, налоговое, внешнеэкономическое, природоохранное законодательство, вопросы административной реформы, государственных и муниципальных закупок, управления имуществом и приватизации, а также разработки и реализации региональных (местных) программ социально-экономического развития и поддержки малого бизнеса.

В течение первого полугодия 2007 года основными вопросами для обсуждения были: проект федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", проблема приватизации арендованного государственного и муниципального имущества, вопросы совершенствования системы государственных и муниципальных закупок, промышленная политика.

2. Нормотворческая деятельность организуется на основе соглашений, заключаемых с исполнительными и законодательными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Представители палат участвуют в рабочих группах и экспертных советах при органах власти, взаимодействуют с общественными структурами (общественными палатами, политическими партиями, иными некоммерческими организациями).

В регионах деятельности Южно-Уральской ТПП и ТПП Самарской области разработаны и реализуются совместные планы законопроектной деятельности и проведения различных мероприятий с региональными Законодательными Собраниями.

3. Специализированные подразделения палат создаются, как правило, на общественных началах в форме Комитета по экспертизе (ТПП Ростовской области), Центра законодательства и правовой поддержки предпринимательства при ТПП (ТПП Самарской области), Центра экономико-правовой поддержки предпринимательства (Волгоградская ТПП), Рабочей группы по проведению работ по экспертизе проектов законов и иных нормативных правовых актов (Московская ТПП), Общественного совета при Юридическом отделе (ТПП Белгородской области) и т.п. В работе принимают активное участие штатные сотрудники правовых подразделений палат (Кузбасская ТПП, ТПП Республики Татарстан, Тульская ТПП и др.) и привлеченные эксперты.

В Кузбасской ТПП налажен механизм оперативного взаимодействия по вопросам законодательной работы с Общественной палатой Кемеровской области, Общественной палатой РФ, Департаментом по законодательству ТПП России.

Направление развития сотрудничества в части экспертной деятельности с Общественной палатой Российской Федерации признано особо актуальным и включено в Программу деятельности ТПП России на период 2007 - 2011 годов.

На региональном уровне также следует отметить активную работу с действующими депутатами Государственной Думы и региональных законодательных собраний в Московской ТПП, Тульской ТПП, Томской ТПП и др. палатах. В целом, уровень взаимодействия с региональной законодательной властью достаточно высок.

На муниципальном уровне заслуживает особого внимания опыт Волжской ТПП. Палатой достигнуты значительные успехи, особенно в сфере информационно-правовой поддержки предпринимателей. Создан постоянно действующий лекторий "Вместе создавать законы, по которым вместе жить", сформирована Коллегия по предпринимательству при Главе города Волжский, заключены отдельные соглашения с депутатами регионального Законодательного Собрания и депутатом Государственной Думы, представляющим данный регион. Также как положительный можно оценить опыт Одинцовской ТПП по осуществлению взаимодействия с муниципальными собраниями вплоть до уровня сельских поселений.

Практически всеми палатами отмечаются следующие проблемы:

- острая нехватка кадров для проведения экспертизы законопроектов, во многом обусловленная ограниченностью финансовых ресурсов;

- отсутствие эффективной системы привлечения членов палат к экспертизе, низкая активность предпринимателей в условиях ограниченных сроков "прохождения" проектов;

- отсутствие отлаженной системы сопровождения и "продвижения" инициатив и позиции палат в органах государственной власти;

- большой объем ведомственного нормотворчества, практически не охваченный экспертизой.

Многие палаты отдельно упоминают об использовании в работе методических материалов ТПП России, аналитических и справочных материалов Департамента по законодательству. Разработка таких материалов и рекомендаций - одна из основных задач центрального аппарата ТПП России, в рамках реализации прав по координации деятельности торгово-промышленных палат, закрепленных в пункте 2 статьи 15 Закона о ТПП. В 2005 - 2006 годах были утверждены Положение о разработке проектов нормативных правовых актов, Положение об экспертизе проектов нормативных правовых актов в системе ТПП России с соответствующими методическими рекомендациями по их использованию (прилагаются).

Основные направления совершенствования нормотворческой деятельности палат сводятся к следующему:

Регулярно обобщать практику работы территориальных ТПП по взаимодействию с органами государственной власти (местного самоуправления) с целью внедрения передового опыта. Эти вопросы обсуждаются на ежегодных совещаниях-семинарах руководителей юридических служб и комитетов торгово-промышленных палат.

Разработать Методические рекомендации по выстраиванию отношений территориальных ТПП с органами государственной власти (местного самоуправления) в сфере нормотворческой деятельности, включая типовые соглашения с органами государственной власти и местного самоуправления. В рекомендациях обратить внимание на развитие отношений с политическими партиями с учетом преимущественно пропорционального принципа формирования представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Ввести в практику проведение обучающих и развивающих семинаров по экспертизе проектов нормативных правовых актов для сотрудников торгово-промышленных палат.

Предполагается развивать систему специализированных экспертных подразделений и организаций по нормотворчеству при торгово-промышленных палатах.

Продолжить практику заключения соглашений с органами государственной власти и местного самоуправления, в которых предусматривать положения о проведении палатами экспертизы проектов нормативных правовых актов различного уровня.

6.3. Содействие разрешению предпринимательских споров. Арбитражные органы при торгово-промышленных палатах

В соответствии с действующим законодательством ТПП России является организацией, организующей на протяжении вот уже нескольких десятков лет развитие и функционирование системы третейских судов в Российской Федерации (см. подпункт "м" пункта 2 статьи 12 и пункт 4 статьи 15 Закона о ТПП).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Слова "подпункт "м" пункта 2 статьи 12" следует читать как "подпункт "м" пункта 1 статьи 12"

Такие организации, как Международный коммерческий арбитражный суд при ТПП России (МКАС), Третейский суд при ТПП России, Морская арбитражная комиссия, Ассоциация диспашеров за многие годы своей деятельности снискали заслуженный авторитет в стране и на международной арене.

Безусловно, наиболее авторитетным судом, внесшим значительный вклад в правоприменительную практику в сфере разрешения споров, возникающих в процессе ведения внешнеэкономической деятельности, является МКАС.

Разбирательство в МКАС отличается упрощенной, но достаточной для объективного и всестороннего рассмотрения дела, процедурой. Важным преимуществом является конфиденциальность рассмотрения споров: рассмотрение дел в государственных арбитражных судах осуществляется, как правило, в открытых заседаниях, и их решения могут быть полностью опубликованы, тогда как в МКАС дела рассматриваются в закрытых заседаниях, а решения если и публикуются, то без указания спорящих сторон, а также иных сведений, позволяющих определить стороны.

По своей правовой природе МКАС является самостоятельным постоянно действующим арбитражным учреждением (третейским судом). МКАС - один из двух российских международных арбитражей (вторым является Морская арбитражная комиссия при ТПП России), поименно упоминаемых в Законе РФ "О международном коммерческом арбитраже". Более того, МКАС наряду с МАК - единственные в России арбитражи, созданные законодательными актами (в порядке преемства) и действующие на основании положения, утвержденного законом. Это приложение N 1 к указанному выше Закону, которое так и именуется "Положение о Международном коммерческом арбитражном суде при торгово-промышленной палате Российской Федерации".

Именно Положение о МКАС устанавливает, что МКАС является самостоятельным арбитражным учреждением. Оно же определяет и роль ТПП России, ограничивая ее организационными функциями. Палата утверждает Регламент МКАС, определяет порядок исчисления арбитражного сбора, ставки гонораров арбитров и других расходов суда, оказывает иное содействие его деятельности.

МКАС - один из признанных международных арбитражных центров с многолетней историей. Как указывается в упоминавшемся Положении, МКАС является преемником Арбитражного суда при Торгово-промышленной палате СССР, образованного в 1932 году. Таким образом, в 2007 году он отметил свой 75-летний юбилей.

Востребованность МКАС подтверждается и тем фактом, что за 2002 - 2007 годы в делах, рассматриваемых МКАС, участвовали компании из 77 стран мира.

МКАС является членом Международной федерации коммерческих арбитражных институтов (МФКАИ). ТПП РФ или самим МКАС заключено 21 соглашение с зарубежными торговыми палатами или арбитражными центрами о сотрудничестве в области международного арбитража.

Авторитет МКАС формировался поколениями арбитров, которые всегда были широко известными специалистами в области международного коммерческого права. И сейчас в качестве арбитров МКАС выступают признанные российские и зарубежные специалисты. В числе российских арбитров патриархи международного коммерческого права из Академии внешней торговли, МГИМО, Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведения, Исследовательского центра частного права, МГУ, СПбГУ и других авторитетных юридических научных центров. В числе арбитров МКАС руководители предпринимательских объединений, ведущие корпоративные юристы, известные адвокаты.

Иностранные арбитры представлены, в основном, профессорами права и известными адвокатами многих стран. В числе этих стран Германия, Великобритания, Швеция, Финляндия, Италия, Франция, Голландия и другие. Значительное число арбитров представляют страны Восточной Европы и бывших республик СССР.

Арбитры МКАС, как правило, обладают знаниями иностранных языков, что позволяет непосредственно исследовать документы на иностранных языках, а при необходимости и вести само разбирательство на этих языках.

Авторитет МКАС проявляется и в том, что в нем нередко рассматриваются споры, в которых обе стороны являются субъектами иностранного права, и число таких дел постоянно растет.

Действующий Список арбитров МКАС утвержден ТПП РФ в 2005 году по представлению Президиума МКАС. Всего в нем 169 арбитров, среди которых 68 иностранных специалистов.

Список арбитров МКАС носит публичный характер и с ним можно ознакомиться в сети Интернет. Впрочем, Список имеет рекомендательное, ориентирующее значение в помощь сторонам для выбора арбитров. Высокий уровень находящихся в Списке арбитров подкрепляется авторитетом МКАС и ТПП РФ. Но стороны могут выбирать арбитров и из лиц, не входящих в Список арбитров МКАС, исходя из профессиональных и личностных качеств избираемых арбитров, их компетентности и беспристрастности.

К сожалению, несмотря на существование Международного коммерческого арбитражного суда при ТПП России российские хозяйствующие субъекты нередко предпочитают обращаться в зарубежные арбитражи, такие как Лондонский, Парижский, Стокгольмский и другие. Одно время это было своего рода модой. Правда, в последнее время все больше приходит понимание, что это на порядок затратней, языковый барьер усложняет контроль и оценку состояния и итогов рассмотрения дел, возникают дополнительные сложности при исполнении в России вынесенных решений. Решения арбитража являются окончательными и не могут быть обжалованы по существу.

Наличие благоприятной международно-правовой базы позволяет без повторного рассмотрения спора по существу исполнять решения МКАС за пределами России. Такое возможно в силу международной Конвенции о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений (Нью-Йорк, 1958 г.), участниками которой являются более 130 государств, включая Российскую Федерацию.

В соответствии с Положением и Регламентом, в МКАС могут по соглашению сторон передаваться:

споры из договорных и иных гражданско-правовых отношений, возникающие при осуществлении внешнеторговых и иных видов международных экономических связей, если коммерческое предприятие хотя бы одной из сторон спора находится за границей;

споры предприятий с иностранными инвестициями и международных объединений и организаций, созданных на территории Российской Федерации, между собой, споры между их участниками, а равно их споры с другими субъектами права Российской Федерации.

Морская арбитражная комиссия также является международным коммерческим арбитражем. Но в отличие от МКАС, она представляет собой специализированный арбитраж. А именно: арбитраж по морским делам, куда можно обращаться практически по любым гражданско-правовым спорам, связанным с торговым мореплаванием. В частности, по спорам из договоров перевозки грузов, фрахтования судов, морского страхования и т.д.

Характерно, что МАК рассматривает указанные споры независимо от того, являются их сторонами субъекты российского и иностранного права либо только российского или только иностранного права.

Морская арбитражная комиссия была создана в 1930 году и сегодня является одним из старейших морских арбитражей в мире.

Основы правового статуса МАК установлены Законом РФ "О международном коммерческом арбитраже" и Положением о МАК, являющимся приложением к этому закону.

Споры в МАК разрешаются арбитрами, избранными самими сторонами, либо назначенными в порядке, предусмотренном Регламентом МАК. Рекомендательный список арбитров МАК утверждается ТПП России. В сегодняшнем составе арбитров МАК видные ученые, юристы-практики, капитаны дальнего плавания, экономисты. Со списком арбитров МАК можно также познакомиться на сайте Центра арбитража и посредничества ТПП России.

Для обращения в МАК также необходимо наличие арбитражной оговорки либо в тексте контракта, либо в виде отдельного соглашения.

Разбирательство дел в МАК осуществляется по правила# Регламента, утверждаемого ТПП РФ. В Регламенте отражена передовая мировая практика арбитражного разбирательства морских споров. Для МАК также свойственна возможность исполнения за рубежом ее решений в соответствии с Нью-Йоркской Конвенцией 1958 года.

В отличие от первых двух судов, рассматривающих, как правило, международные споры, Третейский суд для разрешения экономических споров является арбитражем по "внутренним" коммерческим спорам.

Конечно, сейчас в России много третейских судов, образованных при различных организациях. Но Третейский суд при ТПП России имеет то важное преимущество, что в его составе не просто высококвалифицированные специалисты, а специалисты, владеющие мировым опытом разрешения коммерческих споров, поскольку многие арбитры МКАС и МАК являются и арбитрами третейского суда.

Список арбитров Третейского суда утвержден ТПП России и также имеется на сайте Центра арбитража и посредничества. Как всегда этот список носит рекомендательный характер. С учетом актуальности защиты интеллектуальной собственности, в том числе и "секретов производства", утвержден отдельный Список третейских судей, специализирующихся на разрешении споров, связанных с объектами интеллектуальной собственности.

Третейский суд действует с 1992 года и на сегодня является одним из наиболее крупных и авторитетных постоянно действующих третейских судов в России. Он рассматривает передаваемые ему по соглашению сторон споры, возникающие из гражданских правоотношений при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

Право на обращение в Третейский суд принадлежит юридическим лицам и гражданам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющим статус индивидуального предпринимателя, зарегистрированным в РФ и других странах, входящих в СНГ.

Третейский суд действует на основании Федерального закона "О третейских судах в Российской Федерации".

Обязательным условием для обращения в Третейский суд для разрешения экономических споров является, как и в других третейских судах, третейское соглашение.

Процедурные правила обращения в Третейский суд и разбирательства спора устанавливаются его Регламентом, утверждаемым ТПП России. Регламент направлен на обеспечение состязательности процесса и в тоже время оперативности в рассмотрении спора. Предусматривается, что третейское разбирательство должно быть завершено в срок не более 2 месяцев со дня образования состава суда по конкретному делу.

Упрощенная по сравнению с законодательством, устанавливающим порядок рассмотрения дел в государственных судах, процедура рассмотрения дел в третейском суде более приемлема для бизнеса, поскольку не налагает на предпринимателей больших процессуальных обременений и позволяет на равных участвовать в процессе не только юристам, но и непосредственно хозяйственным руководителям.

Третейские суды также созданы и успешно функционируют при торгово-промышленных палатах ряда субъектов Российской Федерации.

В целях оказания содействия предпринимателям в использовании медиации при ТПП России создана Коллегия посредников по проведению примирительных процедур.

Основы правового статуса Коллегии и процедуры посредничества установлены Регламентом по проведению примирительных процедур с участием посредника, утвержденным ТПП России.

Примирительная процедура может быть начата при возникновении спора как до обращения в суд или третейский суд, в том числе по предложению судьи или третейского судьи. Однако предпочтительней использование такой процедуры до обращения в суд, когда отношения сторон еще не до конца расстроены. В этой связи рекомендуется включать в коммерческие договоры условие об использовании примирительных процедур до обращения в суд.

Имея в виду развитие медиации, утвержденная Правительством Российской Федерации Программа развития судебной системы на 2007 - 2011 годы, предусматривает разработку специального нормативного акта. Проект федерального закона "О примирительных процедурах с участием посредника (медиации)" уже находится на рассмотрении Государственной Думы, как и ряд других инициатив по совершенствованию законодательства в данной сфере.*(37)

Таким образом, правовое регулирование осуществления функции по содействию разрешению предпринимательских споров осуществляется как законодательно, так и нормативными правовыми актами торгово-промышленных палат, что еще раз подчеркивает их важную роль в общественных отношениях.

6.4. Освоение новых форм торгово-экономического сотрудничества

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона о ТПП торгово-промышленные палаты содействуют развитию экспорта российских товаров и услуг, оказывают практическую помощь российским предприятиям и предпринимателям в проведении операций на внешнем рынке и освоении новых форм торгово-экономического и научно-технического сотрудничества.

В правовой сфере это выражается в обобщении практики внешнеэкономической деятельности, информировании делового сообщества об обычаях торгового оборота на внешнем рынке, внедрении современных форм и методов заключения внешнеторговых контрактов.

ТПП России также участвует в формировании позиции международных предпринимательских организаций и обобщении практики международной торговли. Представители Палаты наряду с государственными экспертами участвуют в работе российской делегации в Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).

Согласно пункту 2 статьи 17 Закона о ТПП российская Палата представляет интересы своих членов в Международной торговой палате-Всемирной организации бизнеса (МТП) - старейшей и авторитетнейшей предпринимательской организации, штаб-квартира которой находится в Париже.

Наиболее важным в правовой сфере является участие в работе Комиссии МТП по коммерческому праву и практике, в состав которой от делового сообщества Российской Федерации включен представитель ТПП России. Этой комиссии принадлежит ведущая роль в обобщении международных торговых обычаев и внедрении правил трансграничной торговли.

Комиссия по коммерческому праву и практике участвовала в подготовке ИНКОТЕРМС 2000 года (Унифицированная международная коммерческая терминология), подготовила Модельный дистрибьюторский контракт, Модельный контракт коммерческого агентства, Модельный контракт случайных посреднических услуг, Модельный контракт международной купли-продажи, Модельный контракт по передаче технологий, Модельное соглашение о соблюдении конфиденциальности.

Среди нынешних и перспективных разработок комиссии можно выделить следующие:

- оценка применения и ревизия редакции ИНКОТЕРМС 2000 года;

- гармонизация Европейского контрактного права;

- Модельный контракт о совершении сделок "под ключ" (техсодействие);

- Модельное лицензионное соглашение по распоряжению брендами и иными объектами интеллектуальной собственности;

- Модельное соглашение о покупке активов (по сделкам слияния-поглощения);

- Модельный закон "О лизинге", разрабатываемый Международным институтом унификации частного права (УНИДРУА) при участии МТП;

- рекомендации о скорейшем присоединении к Конвенции ЮНСИТРАЛ об использовании электронных коммуникаций в международных контрактах 2005 года.

В целом активизация участия в работе профильных комиссий Международной торговой палаты является весьма важной с точки зрения повышения влияния отечественного бизнеса на международной арене, способствует формированию позитивного имиджа страны и повышения авторитета России в мире.

6.5. Совершенствование законодательства о торгово-промышленных палатах

Как уже было указано, система торгово-промышленных палат в России действует на основании специального Закона Российской Федерации от 7 июля 1993 года N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" (далее - Закон о ТПП). За прошедшие полтора десятка лет общественно-экономическая ситуация в стране изменилась, Закон о ТПП сегодня вполне позволяет успешно функционировать палатам, но нуждается в некотором совершенствовании.

Такая перспективная задача была поставлена и на обсуждении, состоявшемся в ходе работы V Съезда ТПП России в декабре 2006 года, который определил планы развития системы торгово-промышленных палат на ближайшую пятилетку.

В ТПП России создана специальная рабочая группа, которая и занимается анализом правоприменительной практики и подготовкой необходимых законодательных предложений.

Ряд изменений, связанных с приведением Закона о ТПП в соответствие с действующим законодательством в сфере государственной регистрации юридических лиц, был внесен законопроектом, инициированным Президентом Российской Федерации и принятым Госдумой в первом чтении в октябре 2007 года. Этим же законопроектом усовершенствована и редакция статьи 16 Закона о ТПП, устанавливающей нормотворческие полномочия ТПП России, что является подтверждением высокой оценки роли ТПП России со стороны Главы государства.

Актуальной задачей является развитие законодательного регулирования деятельности торгово-промышленных палат в субъектах Российской Федерации.

Пункт 1 статьи 2 Закона о ТПП предусматривает, что "законодательство о торгово-промышленных палатах состоит из настоящего Закона, других законов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации". Вместе с тем действующая Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, уже после принятия Закона о ТПП, устанавливает равенство прав всех субъектов Российской Федерации.

Кроме того, одной из важнейших целей деятельности торгово-промышленных палат является всемерное развитие торгово-экономических и научно-технических связей предпринимателей Российской Федерации с предпринимателями зарубежных стран (пункт 1 статьи 3 Закона о ТПП). Роль торгово-промышленных палат в осуществлении таких связей закреплена в нескольких десятках международных договоров Российской Федерации и соответствующих соглашений, заключаемых на уровне субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом "о" части 1 статьи 72 Конституции России координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В настоящее время в нескольких субъектах Российской Федерации уже приняты и действуют соответствующие законы, например, в городе Москве, Ненецком автономном округе, Брянской области, Республике Башкортостан, Республике Ингушетия, Республике Северная Осетия-Алания.

В ТПП России ведется работа над Модельным законом субъекта Российской Федерации "О торгово-промышленной палате субъекта Российской Федерации". Следует отметить особо недавний опыт Брянской ТПП по разработке и "продвижению" в органах государственной власти Закона Брянской области от 14 декабря 2006 года N 121-З "О Торгово-промышленной палате Брянской области". Закон был принят Брянской областной Думой 30 ноября 2006 года, зарегистрирован в Отделе Управления Минюста России по Центральному федеральному округу в Брянской области 21 декабря 2006 года за N ru32000200600296, вступил в силу 10 января 2007 года.

Разработка и принятие таких региональных законов, регулирующих взаимоотношения торгово-промышленных палат с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, может придать дополнительный импульс развитию палат и повышению их роли как организаций по согласованию интересов власти и предпринимательского сообщества.

______________________________

*(1) Подробнее см. Раздел 3.2 настоящей Концепции

*(2) В их числе можно назвать ведущих членов Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства В.Ф. Яковлева, А.Л. Маковского, В.В. Витрянского, Е.А. Суханова и др.

*(3) Более подробно вопросы совершенствования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства изложены в Разделе 1.7. Концепции

*(4) О корпоративных конфликтах и мерах по их регулированию также см. в Разделе 1.10 настоящей Концепции

*(5) Интервью директора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России А.В. Поповой "Мы получим справедливую модель корпоративных отношений", "Бизнес", 17.10.2006 г.

*(6) Заключение принято на заседании Совета 2 июля 2007 года, протокол N 51

*(7) Подробнее см. раздел 6 настоящей Концепции

*(8) III Ежегодный форум национального бизнеса, Ежегодный экономический доклад "Итоги 2006 года и будущее экономики России: потенциал несырьевого сектора", стр. 15 - 16, М., 10 - 11 июля 2007 г.

*(9) Подробнее см. Раздел 1.2 настоящей Концепции

*(10) Голикова В., Гончар К., Кузнецов Б., Яковлев А., "Российская промышленность на перепутье: что мешает нашим фирмам стать конкурентоспособными". М., ГУ-ВШЭ, 2007. - с. 26

*(11) Подробнее см. раздел 1.2. настоящей Концепции

*(12) Президент ТПП России Е.М. Примаков в ходе заседания "круглого стола" в Счетной палате РФ 20.02.2007 г. отметил, что в результате проведенной ТПП РФ экспертизы поставок по гособоронзаказу выявлена значительная часть, в отдельном случае до 78%, некачественных поставляемых товаров

*(13) Подробнее см. Раздел 1.14 настоящей Концепции

*(14) Подробнее о евроазиатской интеграции см. Раздел 3.2 настоящей Концепции

*(15) Подробнее см. Раздел 1.3 настоящей Концепции

*(16) Например, при поддержке делового сообщества в марте с.г. в России были приняты законодательные новеллы, позволяющие отнести преступления в сфере нарушения авторских и смежных прав к категории тяжких преступлений с соответствующим ужесточением ответственности

*(17) http://www.tpprf.ru/ru/main/news/news-torg/news_current.shtml? 2007/11/20071109-30332.html

*(18) "Анатомия коррупции", Российская газета, 10 ноября 2007 г., N 252 (4515), стр. 2

*(19) Подробнее см. Раздел 1.3 настоящей Концепции

*(20) OECD, Committee on Competition law and policy, 1999, Relationship between regulators and competition authorities

*(21) См. подробнее раздел 1.10 Концепции

*(22) См. подробнее раздел 1.9 Концепции

*(23) Подробнее о реализации полномочий ТПП России в сфере урегулирования предпринимательских споров см. Раздел 6 Концепции

*(24) Сокращение количества согласований и экспертиз проектной документации, предшествующих выдаче разрешения на строительство с 45-60 до 5-7.

*(25) Согласно письму Минюста РФ от 6 мая 2003 г. N 07/4533-ЮД распоряжение Минимущества России от 10 апреля 2003 г. N 1102-р возвращено без государственной регистрации (информация опубликована в Бюллетене Министерства юстиции РФ 2003 г. N 6)

*(26) Например, в соответствии с материалами, предоставленными Ярославской ТПП, в области существуют отдельные муниципальные образования (городские округа, районы), которые не имеют публично установленного порядка определения ставок арендной платы за землю

*(27) В соответствии с проводившимися МПР России и крупными предприятиями металлургической промышленности исследованиями до 90% выбросов и сбросов загрязняющих веществ составляют 5 - 6 веществ по каждому предприятию, а предприятия обязаны контролировать несколько десятков веществ.

*(28) При этом по данным того же источника за 1-е полугодие 2007 года число въездов выросло на 3% по сравнению с аналогичным периодом 2006 года. В то же время число выездов российских граждан за рубеж увеличивается гораздо большими темпами: за 1-е полугодие 2007 года число выездов увеличилось на 14% по сравнению с аналогичным периодом 2006 года, при этом совокупный выездной поток с целью отдыха вырос на 31 %.

*(29) При работе над разделом использованы аналитические материалы Межпарламентской Ассамблеи Евразийского Экономического Сообщества

*(30) См. пункт 1 статьи 3 Закона РФ от 07.07.1993 г. N 5340-I "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации"

*(31) С Концепцией ТПП России о присоединении к ВТО можно ознакомиться по адресу: http://www.tpprf.ru/ru/main/wto/mainpage/

*(32) Российский бизнес в условиях ВТО. М.: Издательский дом "Финансовый контроль", 2007. 216 с.

*(33) При написании раздела использованы предложения НПФ "Торгово-промышленный пенсионный фонд"

*(34) В 2006 году в Российской Федерации коэффициент замещения составил 27 %, в соответствии с международными нормами коэффициент замещения среднего заработка средней пенсией должен быть не менее 40%

*(35) Е.М. Примаков, доклад на IV Съезде ТПП России

*(36) По состоянию на октябрь 2007 года

*(37) Подробнее см. соответствующие отраслевые разделы настоящей Концепции