Местные власти создают препятствия для бизнеса: примеры судебного обжалования (Е. Шестакова, "Арсенал предпринимателя", N 1, январь 2014 г.)

Местные власти создают препятствия для бизнеса: примеры судебного обжалования

Многие предприниматели сталкивались с неприятными ситуациями, когда различные внешние обстоятельства не позволяли им вести бизнес. Нередко такие преграды возникают по вине местных или региональных властей. Причем не всегда речь идет об их конкретных действиях, препятствующих осуществлению предпринимательской деятельности ИП. Скорее, наоборот: чаще всего причина кроится в бездействии органов власти в тех случаях, когда требуется их оперативное вмешательство. Что делать в подобных ситуациях?

Зачастую в результате вмешательства или невмешательства должностного лица органа государственной власти, местного самоуправления права индивидуального предпринимателя нарушаются, например, ограничиваются его возможности осуществлять отдельные виды деятельности, или деятельность вовсе приостанавливается. В данной ситуации действия или бездействие региональных или местных властей предприниматели часто оспаривают в арбитражных судах. Такое право ИП предусмотрено в ст. 46 Конституции РФ, ст. 1, 12, 13 ГК РФ, ст. 198 АПК РФ. Но находят ли они там поддержку?

Рассмотрим это на примере наиболее часто встречающихся споров, которые связаны с непредоставлением органами местной власти имущества или земли индивидуальным предпринимателям. Стоит отметить, что распространенность таких споров неудивительна. Ведь для осуществления предпринимательской деятельности ИП часто требуются земля или помещения. Причем такая необходимость может возникнуть при ведении различных видов бизнеса: начиная от фермерского хозяйства и заканчивая строительством объектов. Наличие собственных помещений и земельных участков фактически дает возможность развиваться, не тратить денежные средства на аренду. Однако местные власти обычно не торопятся с их выделением. И довольно часто предприниматели защищают свои права до последнего, доходя даже до ВАС РФ.

Как обжаловать действия местных властей

Прежде определимся, что следует понимать под действиями органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих. Так, к ним относится властное волеизъявление этих органов и лиц, которое повлекло нарушение прав и свобод предпринимателя или создало препятствия к их осуществлению. При этом оно не обязательно должно быть облечено в форму решения и может быть выражено даже устно.

Что касается обжалования действий органов местного самоуправления, приходится констатировать, что очень часто суды встают на сторону администрации.

Судебная позиция. В определении ВАС РФ от 22.08.2013 N ВАС-11199/13 по делу N А56-48300/2012 суд пришел к выводу о том, что публичный собственник в установленном порядке не выражал свою волю на предоставление предпринимателю спорного помещения в аренду из состава помещений большей площади, возможность выкупа части арендуемого помещения при отсутствии на то воли собственника законом не предусмотрена.

Однако справедливости ради необходимо отметить, что подобные решения, как правило, обоснованы. А вот в случае неправомерных действий местных властей шансы на то, что суды примут решение в пользу предпринимателя, серьезно возрастают. Наглядным примером служит следующее постановление ФАС Московского округа.

Судебная практика. В постановлении от 20.11.2012 по делу N А41-7997/12 ФАС Московского округа удовлетворил требование индивидуального предпринимателя в части признания недействительным постановления главы муниципального образования об отмене постановления главы муниципального образования о предварительном согласовании индивидуальному предпринимателю места размещения строительства административно-офисного и гостиничного хозяйства на земельном участке. Руководствуясь нормами ст. 29 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ), нижестоящий суд пришел к правомерному выводу, что, поскольку исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, поименованные в ст. 29 ЗК РФ, не вправе устанавливать сокращенный срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, оспариваемое постановление принято в нарушение закона и ущемляет права индивидуального предпринимателя. Тем более судом установлено, что оспариваемое постановление является препятствием для предоставления земельного участка для строительства.

Как обжаловать бездействия местных властей

Как показывает практика, больше всего нарушений происходит в виде бездействия местных органов власти. К бездействию относится неисполнение органом местного самоуправления, должностным лицом, муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими их полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Судебная практика. Бездействием признается не рассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом (постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2).

Рассмотрим наиболее распространенные на практике примеры бездействия со стороны местных органов власти.

Непредставление земельного участка

Не желая предоставлять предпринимателю запрашиваемый им земельный участок, органы местной власти нередко просто игнорируют его обращения. Как показывает практика, такое бездействие обычно говорит о том, что правовых оснований для отказа у них нет. А значит, у предпринимателя есть неплохие шансы повернуть исход судебного решения в свою пользу.

Судебная практика. В определении от 19.09.2013 N ВАС-12748/13 по делу N А41-33364/12 ВАС РФ также поддержал предпринимателя, которому администрация неправомерно отказала в выделении земельного участка. При этом предприниматель обратился в уполномоченный в соответствии с нормативными актами орган местного самоуправления с надлежаще оформленными документами. Как установлено судом, предпринимателю принадлежит на праве собственности двухэтажное здание магазина площадью 1616,1 кв. м. Между комитетом и предпринимателем 25.03.2002 заключен договор аренды спорного земельного участка, на котором расположено здание. Предприниматель неоднократно обращался в комитет с заявлениями о предоставлении в собственность спорного земельного участка. Однако решение о предоставлении его в собственность не было принято. Полагая, что указанное бездействие нарушает права и законные интересы предпринимателя, последний обратился в арбитражный суд. Суд установил, что предпринимателю принадлежит исключительное право на приобретение в собственность спорного земельного участка, поскольку на данном участке расположено здание магазина, принадлежащее ему на праве собственности

Данное решение является не единственным в пользу предпринимателя.

Судебная практика. В определении от 18.04.2011 N ВАС-4031/11 по делу N А06-1210/2010 ВАС РФ счел, что местная администрация не соблюла приоритетное право предпринимателя на приобретение арендуемого недвижимого имущества. Суды первой и кассационной инстанций признали, что предприниматель отвечает требованиям, установленным ст. 3 Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ, и обладает преимущественным правом на приобретение арендуемого недвижимого имущества. Значит, правовых оснований для отказа в удовлетворении заявления предпринимателя у администрации не имелось

Приходится признать, что уклонение органов местного самоуправления от продажи предпринимателю спорного земельного участка является наиболее частым нарушением.

Судебная практика. В определении от 18.04.2011 N ВАС-1112/11 по делу N А32-51905/09-67 ВАС РФ указал, что орган местного самоуправления неправомерно уклонялся от заключения с предпринимателем договора купли-продажи земельного участка. Свой вывод суд обосновал тем, что орган местного самоуправления не смог доказать факт расположения спорного земельного участка на территории общего пользования.

Невнесение изменений в документы

Ситуация, когда предприниматель обращается в местную администрацию с заявлением о внесении изменений в документы, но последняя не предпринимает никаких действий, тоже нередка на практике.

Судебная практика. В определении от 25.03.2013 N ВАС-2947/13 по делу N А41-631/2012 ВАС РФ правомерно обязал администрацию внести изменения в постановление главы города в части указания адреса земельного участка и вида разрешенного использования согласно постановлению от 27.02.2010 N 305, которым уточнены дополнительные характеристики земельного участка (вид разрешенного использования, адрес земельного участка).

К аналогичному нарушению можно отнести и несоставление документов.

Судебная практика. В постановлении от 16.11.2007 по делу N А17-1167/5-2007 ФАС Волго-Вятского округа выявил, что бездействие органа местного самоуправления выразилось в несоставлении кадастрового плана земельного участка. Суд указал, что заявители имеют право на выкуп земельного участка, на котором расположены принадлежащие им объекты недвижимости, но данный выкуп не может состояться без проведения работ по кадастровому учету спорного земельного участка

А в постановлении от 17.07.2013 по делу N А41-29497/12 ФАС Московского округа рассматривал случай бездействия в отношении принятия решения об утверждении схемы расположения земельного участка. Суд удовлетворил требование предпринимателя и обязал орган исполнительной власти субъекта РФ утвердить и выдать схему расположения участка. К аналогичному выводу пришел ФАС Московского округа в постановлении от 29.08.2012 по делу N А41-К-13719/07, обязав утвердить границы земельного участка, поскольку бездействие заинтересованного лица было доказано.

Причинение убытков бездействием

На практике очень трудно доказать факт того, что бездействие властей привело к действительным убыткам предпринимателя, которые можно оценить в денежном эквиваленте. Однако в судебной практике можно встретить подобные споры, в которых суд принимает сторону предпринимателя.

Судебная практика. Упало дерево, в результате его падения была сломана вывеска ИП. Предприниматель обратился в суд и дошел до ВАС РФ. В определении от 02.12.2011 N ВАС-15313/11 по делу N А12-23679/2010 ВАС РФ поддержал предпринимателя. Вследствие ненадлежащего исполнения администрацией Волгограда как ответственным за благоустройство городских территорий лицом обязанностей по сносу сухостойных деревьев предпринимателю причинены убытки, составляющие стоимость понесенных им расходов по ремонту поврежденной падением дерева вывески. В результате администрацию обязали выплатить предпринимателю 81 866 рублей убытков.

Создание необоснованных препятствий для ведения деятельности

Часто на практике предприниматели сталкиваются с тем, что их просят принести дополнительные документы, произвести действия, не предусмотренные законом, то есть местные власти создают препятствия, которые довольно сложно обойти. Но даже ВАС РФ в этом вопросе поддерживает предпринимателей. И в спорном случае стоит иметь под рукой соответствующее судебное решение, что позволит аргументированно отстоять свою позицию.

Судебная практика. В определении от 07.11.2011 N ВАС-13914/11 по делу N А58-7950/10 ВАС РФ признал, что орган местного самоуправления создавал необоснованные препятствия предпринимателю для размещения павильона. Администрация отказала в согласовании акта о выборе земельного участка для установки временного павильона под шиномонтажную мастерскую. Суд признал недоказанным наличие правовых оснований для отказа в размещении временного павильона на спорном земельном участке. Признавая оспариваемое бездействие незаконным, суд пришел к выводу, что администрацией созданы необоснованные препятствия для размещения временного павильона на спорном земельном участке.

Непроведение конкурса или аукциона

Не секрет, что проведение конкурсов или аукционов на заключение контракта с местными органами власти сопровождается многочисленными нарушениями. А порой последние и вовсе уклоняются от проведения таких мероприятий.

Судебная практика. В постановлении от 16.09.2013 по делу N А33-14945/2012 ФАС Восточно-Сибирского округа согласился с тем, что орган местного самоуправления уклонился от осуществления работ по формированию документации с целью проведения аукциона по продаже права на размещение временного сооружения на земельном участке. Поддерживая предпринимателя, суд установил, что у органа местного самоуправления отсутствовали основания для отказа в размещении нестационарного торгового объекта.

Затягивание процедуры принятия решения

Еще одним распространенным нарушением со стороны местных властей является затягивание законодательно предусмотренной процедуры. И если органы местного самоуправления формально отписываются в ответ на запросы предпринимателя, скорее всего, их реальной целью является именно нарушение сроков. В такой ситуации предпринимателю важно самому действовать строго в рамках закона: суд это обязательно учтет при принятии решения.

Судебная практика. В постановлении от 14.01.2013 по делу N А03-4199/2012 ФАС Западно-Сибирского округа поддержал предпринимателя в том, что неправомерное бездействие привело к необоснованному затягиванию процедуры принятия решения о предварительном согласовании предпринимателю места размещения объекта и повлекло нарушение его прав. Главное управление имущественных отношений Алтайского края должно было осуществлять контроль за своевременным оформлением соответствующих документов и передаче их для принятия окончательного решения; отсутствие в соответствующий период норм, устанавливающих сроки рассмотрения заявлений заинтересованных лиц о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, не является основанием для затягивания определенной процедуры принятия решения и вынесения отказа в размещении здания на спорном земельном участке. Последнее повлекло нарушение прав заявителя на своевременное рассмотрение обращения органами местного самоуправления и на использование земельного участка в предпринимательской деятельности

А в постановлении от 12.12.2011 по делу N А41-3461/11 ФАС Московского округа указал, что органы местной власти не приняли в установленные сроки решение о предоставлении земельного участка, находящегося под принадлежащим предпринимателю объектом недвижимости и испрашиваемого им. Но предприниматель предоставил все необходимые для приобретения прав на земельный участок документы, предусмотренные законодательством, а потому его требование суд удовлетворил.

Неустранение препятствий в использовании имущества

К сожалению, довольно распространена ситуация, когда действия местной администрации препятствуют предпринимателю в использовании собственного имущества или территории, а его запросы исправить ситуацию оставляет без рассмотрения. Воспользуемся примером из судебной практики.

Судебная практика. Индивидуальный предприниматель обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области о признании незаконным бездействия по восстановлению нарушенных прав заявителя и устранению препятствий в использовании им необходимой придомовой территории для ведения предпринимательской деятельности. Впоследствии администрация возвела торговый центр рядом с придомовой территорией, на которой не соблюдались санитарные нормы. ИП неоднократно обращался в арбитражные суды по факту строительства торгового комплекса (рынка) с нарушением норм градостроительного и санитарно-эпидемиологического законодательства, чем были нарушены его права как смежного пользователя объектами недвижимого имущества. Однако администрация города не предпринимала никаких шагов по устранению нарушений. И ФАС Московского округа в постановлении от 13.07.2011 N КА-А41/5433-11-2 по делу N А41-29525/10 признал такое поведение администрации неправомерным. Дело в том, что полномочия администрации по надзору в сфере планировки и застройки территории, осуществления земельного контроля за использованием земель муниципального образования и принятие мер по пресечению самовольного строительства, как правильно установлено судами, вытекают из компетенции органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, предусмотренной статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Е. Шестакова,

генеральный директор ООО "Актуальный менеджмент",

кандидат юридических наук

"Арсенал предпринимателя", N 1, январь 2014 г.