Заключение Счетной палаты РФ от 10 октября 2013 г. N ЗАМ-31/01 на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 10 октября 2013 г. N 41К (932))) (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 10 октября 2013 г. N ЗАМ-31/01
на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"
(утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 10 октября 2013 г. N 41К (932))

Досье на проект федерального закона

1. Общие положения

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13 июня 2013 года, содержащих основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2014 -2016 годах, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, стратегических целей развития страны, сформулированных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

При подготовке Заключения использованы результаты 97 проверок и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в 67 субъектах бюджетного планирования, главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса. По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий составлено 73 акта (заключения).

Проанализирована работа Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, иных субъектов бюджетного планирования и главных распорядителей средств федерального бюджета по составлению прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов и показателей проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - законопроект), проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов основных показателей.

Заключение утверждено Коллегией Счетной палаты (протокол от 10 октября 2013 г. N 41К (932).

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2. Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета

Основные выводы подраздела

- Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов характеризуются замедлением экономического роста, более низким уровнем мировых цен на нефть марки "Юралс" по сравнению с 2012 годом, ослаблением курса рубля к доллару США и продолжением оттока капитала из страны.

- Существуют следующие основные риски социально-экономического развития в 2014 - 2016 годах:

1) недостижения прогнозируемых значений объемов и темпов роста ВВП, в том числе из-за возможных трудностей привлечения финансовых ресурсов для обеспечения планируемого уровня внутреннего спроса;

2) снижения цен на нефть марки "Юралс" и на природный газ на мировых рынках, обусловленные как возможным замедлением роста мировой экономики, так и разработкой альтернативных технологий добычи нефти и газа в странах - традиционных импортерах этих видов ресурсов;

3) отклонения курса рубля к доллару США от прогнозируемых уровней, обусловленные высокой зависимостью курса национальной валюты от состояния мировой экономики и финансовых рынков;

4) недостижения прогнозируемого роста инвестиционной активности, в том числе из-за сохранения высокой зависимости темпов роста инвестиций в основной капитал от динамики инвестиций топливно-энергетического и транспортного комплексов;

5) недостижения целевых уровней инфляции, связанные с возможным более существенным, чем прогнозируется, ослаблением курса рубля к доллару США, ростом цен на продовольствие и услуги ЖКХ.

- Существуют риски недостижения планируемых темпов экономического роста, связанные с обеспечением прогнозируемых уровней инвестиционного и потребительского спроса из-за:

недостаточной эффективности инвестиций в основной капитал, что снижает темпы совершенствования структуры экономики, роста производительности труда и не позволяет преодолеть сырьевую направленность экспорта;

возможно более существенного по сравнению с прогнозом сокращения инвестиционных программ компаний инфраструктурного сектора, что не учитывается в представленных прогнозных расчетах;

недостаточности прогнозируемого относительно невысокого роста реальных располагаемых доходов населения и потребительского кредитования для поддержания планируемого увеличения потребительского спроса.

- Требуют дополнительного согласования представленные в материалах прогноза и в проекте Основных направлений денежно-кредитной политики показатели платежного баланса и, в частности, чистого ввоза/вывоза капитала частным сектором.

- Динамика показателей, характеризующих жизненный уровень населения, не предполагает активное сокращение численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума.

- Сравнительный анализ динамики основных макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений, что может свидетельствовать о недостаточно высокой степени достоверности и надежности разрабатываемых прогнозов.

- Прогнозируемая динамика макроэкономических показателей не в полной мере обеспечивает достижение ряда целевых индикаторов, намеченных в основных документах государственного стратегического планирования:

не обеспечивается достижение в установленные сроки целевых экономических индикаторов, предусмотренных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;

не соответствует динамике макроэкономических показателей ни в одном из предложенных сценариев в прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.

- Сопоставление прогнозов Правительства Российской Федерации и ведущих международных экономических организаций свидетельствует о том, что позиции России относительно экономически развитых стран по важнейшим макроэкономическим параметрам в ближайшей перспективе качественно не улучшатся. Более того, динамика макроэкономических показателей, характеризующих социально-экономическое развитие Российской Федерации заметно уступает динамике соответствующих показателей ряда развивающихся стран, в том числе и некоторых стран СНГ.

2.1. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - прогноз) характеризуются замедлением экономического роста, более низким уровнем мировых цен на нефть марки "Юралс" по сравнению с 2012 годом, ослаблением курса рубля к доллару США и продолжением оттока капитала из страны.

По прогнозу, номинальный объем ВВП на 2013 год оценивается в размере 67 588 млрд. рублей, что на 1 073 млрд. рублей, или на 1,6%, выше предусмотренного в Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (далее - первоначальный прогноз) (66 515,0 млрд. рублей). Темп роста ВВП снижен на 1,9 процентного пункта до 101,8%, а индекс-дефлятор ВВП увеличен на 1,3 процентного пункта до 106%.

Ожидаемая среднегодовая мировая цена на нефть марки "Юралс" в 2013 году составляет 107 долларов США за баррель, что на 10 долларов США за баррель (на 10,3%) выше уровня, принятого в расчетах к первоначальному прогнозу (97 долларов США за баррель), а среднеконтрактная цена на природный газ (включая страны СНГ) - 340 долларов США за тыс. куб. метров, что на 17 долларов США за 1 тыс. кубических метров (на 5,3%) выше значения, установленного первоначальным прогнозом (323 доллара США за тыс. куб. метров).

Средняя мировая цена на нефть марки "Юралс" за январь - сентябрь 2013 года составила 107,7 доллара США за баррель, что ниже уровня января - сентября 2012 года на 3% (111,02 доллара США за баррель), но на 11% превышает среднегодовую прогнозную цену на нефть в 2013 году, учтенную в расчетах первоначального прогноза (97 долларов США за баррель), и на 0,6% выше ожидаемой оценки (107 долларов США за баррель).

Среднеконтрактная цена на природный газ (включая страны СНГ) за январь - июль 2013 года составила 344,9 доллара США за 1 тыс. куб. метров по сравнению с 342,2 доллара США за 1 тыс. куб. метров в январе - июле 2012 года, и ее уровень на 21,9 доллара США за 1 тыс. куб. метров, или на 6,8%, превышает цену, учтенную в расчетах к первоначальному прогнозу (323 доллара США за 1 тыс. куб. метров), и на 4,9 доллара США за 1 тыс. куб. метров, или на 1,4%, выше цены, предлагаемой в прогнозе (340 долларов США за 1 тыс. куб. метров).

Ухудшение внешнеторговой конъюнктуры на некоторые виды основных товаров российского экспорта привело к снижению объемов экспорта товаров, который по стоимости в январе - июле 2013 года по сравнению с соответствующим периодом 2012 года уменьшился на 2,5% (в январе - июле 2012 года - прирост на 5,9%).

Объем импорта товаров в январе - июле 2013 года увеличился на 4% (в январе - июле 2012 года - на 5,7%). Сальдо торгового баланса за январь - июль 2013 года по сравнению с январем - июлем 2012 года снизилось на 12,5% и составило 104,9 млрд. долларов США.

В январе - сентябре 2013 года, по оценке Банка России, вывоз капитала частным сектором превысил ввоз на 48,1 млрд. долларов США, что на 1,7 млрд. долларов США выше уровня января - сентября 2012 года (46,4 млрд. долларов США).

Международные резервы Российской Федерации за январь - сентябрь 2013 года уменьшились на 15 млрд. долларов США, или на 2,8%, и по состоянию на 1 октября 2013 года составили 522,6 млрд. долларов США, без учета средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния уменьшились на 38,8 млрд. долларов США, или на 10%, и составили 348,1 млрд. долларов США.

2.2. В качестве основного при разработке проекта федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов принят вариант 1 (базовый), который рассматривается как вариант перебалансировки экономического роста и характеризуется следующими основными макроэкономическими параметрами.

В прогнозе, представленном одновременно с законопроектом, номинальный объем ВВП составит в 2014 году 73 354 млрд. рублей при темпе роста 103% и индексе-дефляторе 105,4%, в 2015 году - 79 725 млрд. рублей при темпе роста 103,1% и индексе-дефляторе 105,4% и в 2016 году - 86 869 млрд. рублей при темпе роста 103,3% и индексе-дефляторе 105,5%. Индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года) планируется снизить с 104,5 - 105,5% в 2014 году до 104 - 105% в 2015 - 2016 годах.

В прогнозе также представлены точечные оценки целевых уровней инфляции (декабрь к декабрю предыдущего года): в 2014 году - 4,8%, в 2015 году - 4,9%, в 2016 году - 4,4%. Статьей 1 законопроекта инфляция зафиксирована на уровне: на 2014 год - не превышающем 5%, на 2015 год - не превышающем 4,5%, на 2016 год - не превышающем 4,5%. Таким образом, по 2015 году прогнозируемый уровень инфляции (4,9%) на 0,4 процентного пункта превышает уровень зафиксированный статьей 1 законопроекта (4,5%).

В прогнозе, представленном одновременно с законопроектом, номинальные объемы ВВП были больше установленных статьей 1 законопроекта: в 2014 году - на 39 млрд. рублей, или на 0,05%, в 2015 году - на 65 млрд. рублей, или на 0,08%, в 2016 году - на 32 млрд. рублей, или на 0,04%. Точечный прогноз уровня инфляции на 2015 год (4,9%) на 0,4 процентного пункта превышает уровень, установленный статьей 1 законопроекта (4,5%).

Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.Е. Нарышкин письмом от 10 октября 2013 г. N 2.12-16/292 направил в Счетную палату для замены страницу 460 в составе прогноза, с измененными номинальными объемами ВВП на 2014 - 2016 годы на основании обращения полномочного представителя Правительства Российской Федерации А.Ю. Синенко (письмо от 9 октября 2013 г. N 1715-47267) с просьбой о замене данной страницы из-за допущенной технической ошибки. В результате указанной корректировки данные о номинальном объеме ВВП в прогнозе соответствуют номинальному объему ВВП, установленному статьей 1 законопроекта (в 2014 году - 73 315 млрд. рублей, в 2015 году - 79 660 млрд. рублей, в 2016 году - 86 837 млрд. рублей)*(1).

Кроме того, председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам А.М. Макаров во исполнение поручения Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 октября 2013 года направил в Счетную палату для учета при подготовке заключения Счетной палаты на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" письмо Правительства Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации от 10 октября 2013 г. N 6133п-П13 с просьбой о замене страниц 104, 462, 463, 567 и 575 в составе прогноза, представленного одновременно с законопроектом, в связи с технической ошибкой (письмо от 10 октября 2013 г. N 3.7-6/499). В данных материалах скорректированы объем прибыли по всем видам деятельности и размер прожиточного минимума в среднем на душу населения на 2014 - 2016 годы.

Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании законопроекта, рассчитан исходя из следующих основных внешних условий:

среднегодовых мировых цен на нефть марки "Юралс": в 2014 году - 101 доллар США за баррель, в 2015 году - 100 долларов США за баррель и в 2016 году - 100 долларов США за баррель при незначительном увеличении объемов поставок нефти на экспорт с 235,6 млн. тонн в 2014 году до 242,6 млн. тонн в 2016 году (по оценке, 237,1 млн. тонн в 2013 году) в условиях сохранения добычи нефти в рассматриваемом периоде на уровне 520 - 521 млн. тонн;

среднеконтрактных цен на природный газ (включая страны СНГ) на уровне: в 2014 году - 337 долларов США за тыс. куб. метров, в 2015 году - 317 долларов США за тыс. куб. метров и в 2016 году - 300 долларов США за тыс. куб. метров. При этом объем экспорта природного газа будет умеренно увеличиваться - с 187,8 млрд. куб. метров в 2014 году до 188,3 млрд. куб. метров в 2015 году и до 190,3 млрд. куб. метров в 2016 году (по оценке, 183,6 млрд. куб. метров в 2013 году);

темпов роста мировой экономики: в 2014 году - на уровне 103,6%, в 2015 году - 103,9%, в 2016 году - 104% (в 2013 году ожидается 102,9%). При этом прогнозируется, что рост российской экономики в 2014 - 2016 годах будет ниже темпов роста мировой экономики на 0,6 процентного пункта, на 0,8 процентного пункта и на 0,7 процентного пункта соответственно (в 2013 году прирост российской экономики (на 1,8%) ожидается ниже уровня прироста мировой экономики на 1,1 процентного пункта).

Согласно прогнозу внутренние условия характеризуются:

снижением инфляции (декабрь к декабрю предыдущего года): с 104,5 - 105,5% в 2014 году до 104 - 105% в 2015 - 2016 годах (по оценке, 6% в 2013 году);

ослаблением курса рубля относительно доллара США: по прогнозу, среднегодовой номинальный курс доллара США к рублю составит 33,4 рубля за 1 доллар США в 2014 году, 34,3 рубля за 1 доллар США в 2015 году и 34,9 рубля за 1 доллар США в 2016 году (по оценке, 32 рубля за 1 доллар США в 2013 году);

снижением индекса реального эффективного обменного курса рубля (к предыдущему году): в 2014 году - 98,5%, в 2015 году - 99%, в 2016 году - 99,7% (по оценке, 101,2% в 2013 году);

сокращением численности экономически активного населения с 71,6 млн. человек в 2014 году до 70,8 млн. человек в 2016 году (по оценке, 71,8 млн. человек в 2013 году).

Внешние и внутренние макроэкономические условия формирования прогноза социально-экономического развития на период до 2016 года представлены на следующем графике.

В представленных прогнозных материалах в отдельном подразделе отражены и проанализированы основные ключевые риски возможного недостижения целевых макроэкономических индикаторов в плановом периоде. Вместе с тем не представлены подходы к решению поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" задачи по формированию "эффективной системы управления рисками". При этом в Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" отмечалось, что "Правительством Российской Федерации проводится работа по созданию системы управления рисками изменения экономической ситуации".

Система управления рисками должна включать в себя формирование перечня рисков, их оценку, в том числе оценку вероятности наступления рисков, их влияния на макроэкономические параметры, возможности управления рисками, а также содержать комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий.

Счетная палата неоднократно обращала внимание на важность и актуальность реализации задачи по созданию полноценной системы управления макроэкономическими и отраслевыми рисками на основе формирования комплекса опережающих индикаторов в целях заблаговременного предотвращения или нивелирования воздействия негативных изменений в мировой финансово-экономической системе на социально-экономическое развитие Российской Федерации.

2.3. Реализация прогноза будет зависеть как от внешних факторов, связанных с динамикой изменения цен, физических объемов по основным товарам российского экспорта и преодолением нестабильности развития мировой экономики, так и в значительной степени от реализации возможностей по активизации внутренних факторов, направленных на формирование условий для поддержания роста потребительского спроса и ускорения роста инвестиционного спроса, а также на повышение конкурентоспособности отечественной продукции.

Основные риски в достижении прогнозируемых параметров объема, темпов роста и индекса-дефлятора ВВП связаны с сохранением высокой зависимости российской экономики от ситуации на мировых рынках сырья и капиталов, со снижением мировой цены на нефть ниже прогнозируемого уровня, обеспечением прогнозируемого роста инвестиций в основной капитал и возможностью поддержания потребительского спроса, не способствующего ускорению инфляции. В текущем году обострились риски, связанные с существенным замедлением экономического роста как из-за сохраняющейся нестабильности в мировой экономике и на внешних рынках, так и в результате исчерпания возможностей ускорения роста российской экономики в рамках действующей модели ее развития, ориентированной преимущественно на производство и экспорт топливно-энергетических ресурсов и товаров с низкой долей добавленной стоимости.

Нельзя не учитывать также достаточно сильное воздействие, оказываемое на мировую финансово-экономическую систему, в том числе и на российскую, программой количественного смягчения, осуществляемой ФРС США. Сворачивание этой программы может негативно отразиться на мировых финансовых рынках, в том числе на экономике Российской Федерации.

Необходимо также учитывать, что в последние годы даже повышение мировых цен на нефть не оказывало существенного влияния на реальные темпы роста экономики и не стимулировало приток капитала в страну. При этом в 2012 году и в истекшем периоде текущего года на фоне сохранения мировых цен на нефть на относительно высоком уровне темпы роста российской экономики снижаются.

Анализ показывает, что прогноз цены на нефть марки "Юралс" в пределах 101 - 100 долларов США за баррель на плановый период (2014 - 2016 годы) может быть реализован.

В то же время, по оценкам ряда экспертных организаций, цена на нефть марки "Юралс" в среднесрочной перспективе может быть существенно выше уровней, предлагаемых в прогнозе, что повысит устойчивость платежного баланса, увеличит доходы федерального бюджета, но усилит риски укрепления рубля.

Существуют также риски падения цены на нефть марки "Юралс" ниже прогнозируемого уровня, что ухудшит состояние платежного баланса, может способствовать более существенному ослаблению курса рубля к доллару США и усилению инфляционных тенденций, а также снижению доходов федерального бюджета.

При этом в представленных расчетах к законопроекту уже предусматривается снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в процентах к ВВП в 2014 -2016 годах по отношению к 2013 году, что связано с прогнозируемым снижением цен на нефть марки "Юралс", экспортных цен на природный газ, объемов экспорта товаров, выработанных из нефти.

Риски более существенного снижения цен на нефть по сравнению с прогнозируемыми связаны с возможным замедлением темпов роста мировой экономики в прогнозируемом периоде, что обусловит снижение спроса и уровня потребления нефти на мировом рынке. Наблюдаемая в настоящее время нестабильность мировой финансово-экономической системы подтверждает тот факт, что фундаментальные причины, лежавшие в основе возникновения кризиса 2008 - 2009 годов, полностью устранить не удалось. Осталась нерешенной проблема глобальных дисбалансов мировой экономики, выразившаяся в сохранении на относительно высоком уровне дефицитов государственных бюджетов и суверенных долгов ряда стран, масштабных изменениях ликвидности.

Сохраняющаяся существенная зависимость российской экономики от мировой внешнеторговой и финансовой конъюнктуры, рост внешнего долга корпоративного сектора экономики сохраняют риски возобновления кризисных явлений, что, по мнению Счетной палаты, требует подготовки комплекса системных превентивных и корректирующих мер.

Анализ, проведенный Счетной палатой по данным экспертных оценок 26 международных организаций, банков, инвестиционных и исследовательских компаний, осуществляющих мониторинг и прогноз мировых цен на нефть*(2), показывает, что, по прогнозным оценкам (по состоянию на 26 сентября 2013 года), средний уровень цены на нефть марки "Юралс" в 2013 году составит 105,4 доллара США за баррель, в 2014 году - 102,8 доллара США за баррель, в 2015 году - 100,4 доллара США за баррель. Однако существуют прогнозы как роста, так и снижения цен на нефть марки "Юралс" в рассматриваемом периоде.

Так, например, по прогнозу Raiffeisen Bank, мировые цены на нефть марки "Юралс" могут увеличиться со 107 долларов США за баррель в 2013 году до 118 долларов США за баррель в 2015 году.

По прогнозу Международного валютного фонда (IMF), цены на нефть марки "Юралс" могут снизиться со 101 доллара США за баррель в 2013 году до 92 долларов США за баррель в 2015 году.

При этом большинство международных организаций, банков, инвестиционных и исследовательских компаний, осуществляющих мониторинг и прогноз мировых цен на нефть, прогнозируют снижение цен на нефть марки "Юралс" в плановом периоде.

В представленном прогнозе учитывается возможность отклонения мировых цен на нефть марки "Юралс" от принятых в базовом сценарии. Разработаны два дополнительных сценария возможного развития событий в экономике страны в зависимости от динамики цен на нефть.

Так, в варианте "С" рассматриваются основные тенденции развития экономики в условиях возможной восходящей динамики цен на нефть на мировом рынке. По данному варианту, мировые цены на нефть составят: в 2014 году - 113 долларов США за баррель, в 2015 году - 116 долларов США за баррель, в 2016 году - 120 долларов США за баррель. В соответствии с этим сценарием темпы роста ВВП в 2014 - 2016 годах будут находиться в пределах 103,2 - 103,4%, что в среднем на 0,2 процентного пункта выше значений базового варианта. Дополнительный вариант "А" учитывает возможность ухудшения динамики мировой экономики и снижения среднегодовых мировых цен на нефть до 84 долларов США за баррель в 2014 году и их стабилизации на уровне 80 долларов США за баррель в 2015 - 2016 годах. В соответствии с прогнозом данный фактор может привести к замедлению темпов роста российской экономики до 100,9% в 2014 году с постепенным восстановлением позитивной динамики в 2015 - 2016 годах до уровня 102,2 - 102,8% при значительном ослаблении курса рубля к доллару США и ускорении инфляции.

По расчетам Счетной палаты, снижение цены на нефть марки "Юралс" на 1 доллар США может привести к снижению доходов федерального бюджета на 60 - 63 млрд. рублей.

В прогнозе частично учтены риски снижения стоимости экспортируемого газа в связи "с усилением конкуренции на европейских газовых рынках". Однако риски снижения цен на природный газ на мировых рынках в перспективном периоде могут быть связаны также с расширением использования технологий добычи сланцевого газа, успешно применяемых в настоящее время в США, и активным развитием рынка сжиженного природного газа. В текущем году решением Правительства США выдана первая лицензия на экспорт природного газа с терминала в Техасе*(3), что уже в ближайшей перспективе может привести к превращению США из страны - крупного импортера энергоносителей в страну - их экспортера. Следует также учитывать возможность появления в более отдаленной перспективе других нетрадиционных источников природного газа. В настоящее время в Японии ведутся экспериментальные работы по добыче газа из гидрата метана*(4), залегающего на дне океана. Запасами данного вида ресурса располагает большинство стран - импортеров энергоресурсов, имеющих доступ к океану. Совершенствование технологии добычи газа из гидрата метана и снижение его стоимости могут существенно изменить ситуацию на мировом рынке энергоносителей, ухудшить позиции российских экспортеров газа. Эти факторы могут привести к значительному падению в России доходов от экспорта газа, что негативно отразится на доходной части не только федерального бюджета, но и всей бюджетной системы страны. Необходимо предусмотреть комплекс системных мер нивелирования негативных последствий возможного снижения доходов от экспорта энергоносителей.

В 2012 году цены на газ в России для промышленных предприятий находились примерно на уровне внутренних цен на газ в США. В соответствии с прогнозом в 2014 году предлагается заморозить цены на газ для промышленных потребителей на уровне 2013 года с последующей их индексацией в 2015 и 2016 годах на уровень инфляции предыдущего года. При этом даже с учетом этого решения цены на газ для всех категорий потребителей, исключая население, увеличатся, по прогнозу, в среднем за год: в 2014 году - на 7,6%, в 2015 году - на 2,2%, в 2016 году - на 4,9%, что не будет способствовать улучшению конкурентоспособности продукции российских товаропроизводителей.

Счетная палата неоднократно отмечала, что зависимость бюджетной системы Российской Федерации от внешних факторов и прежде всего от конъюнктуры мировых цен на нефть, газ и другие товары традиционного российского экспорта находится на недопустимо высоком уровне.

Целесообразно предложить Правительству Российской Федерации поручить Минэнерго России, Минэкономразвития России, Минфину России с участием крупнейших компаний разработать комплекс согласованных мер, направленных на элиминирование негативных для экономики вообще и бюджетной системы Российской Федерации в частности последствий как от падения, так и от повышения мировых цен на нефть марки "Юралс", газ и другие товары традиционного российского экспорта.

По мнению Счетной палаты, особого внимания Правительства Российской Федерации требует необходимость формулирования и реализации системы мер, позволяющих не только надежно прогнозировать, но и таргетировать цены на важнейшие экспортируемые товары, прежде всего, на нефть марки "Юралс" и газ.

Российская Федерация, обеспечивая около 15% мировой торговли нефтью и примерно 20% мировой торговли природным газом, поставляя на рынки Европы более 50% своего экспорта нефти и около 60% экспорта природного газа (с учетом поставок в Белоруссию и Украину), должна более весомо участвовать в сложном и противоречивом процессе ценообразования на указанные стратегические важные виды сырья, обязана иметь глубоко продуманную скоординированную государственную стратегию поведения на глобальном нефтяном и газовом рынках и эффективные формы влияния в данной ключевой сфере.

Производство и экспорт сырой нефти в 2011 - 2012 годах по наиболее крупным странам-производителям (включая страны ОРЕС) представлены в следующей таблице.

(баррелей в сутки)
Страна	Производство	В % к мир. производству	Производство	В % к мир. производству	Экспорт	В % к мир. экспорту	Экспорт	В % к мир. экспорту
	2011 год		2012 год		2011 год		2012 год
Россия	9 943	14,1	10 043	13,8	5 786	14,9	5 857	14,5
США	5 652	8	6 505	8,9	47	0,1	60	0,1
Норвегия	1 680	2,4	1 533	2,1	1 423	3,7	1 303	3,2
Великобритания	1 006	1,4	868	1,2	563	1,5	576	1,4
Канада	1 261	1,8	1 308	1,8	1 688	4,3	1 757	4,3
ОPЕС
Саудовская Аравия	9 311	13,2	9 763	13,4	7 218	18,6	7 557	18,7
Иран	3 576	5,1	3 740	5,1	2 537	6,5	2 102	5,2
Ирак	2 653	3,8	2 942	4	2 166	4,9	2 423	6
Кувейт	2 659	3,8	2 978	4,1	1 816	4,7	2 070	5,1
ОАЭ	2 564	3,6	2 653	3,6	2 330	6	2 657	6,6
Нигерия	1 975	2,8	1 954	2,7	2 377	6,1	2 368	5,9
Ангола	1 618	2,3	1 704	2,3	1 543	4	1 663	4,1
Ливия	490	0,7	1 450	2	300	0,8	962	2,4
Алжир	1 162	1,6	1 200	1,6	698	1,8	809	2
Катар	734	1	734	1	588	1,5	588	1,5
Венесуэла	2 881	4,1	2 804	3,8	1 553	4	1 725	4,3
Эквадор	500	0,7	504	0,7	334	0,9	358	0,9
Всего ОPЕС	30 121	42,7	32 424	44,5	23 457	60,4	25 281	62,5
Всего в мире	70 461	100	72 859	100	38 854	100	40 452	100

Источник - OPEC Annual Statistical Bulletin 2013.

Добыча и экспорт природного газа в 2011 - 2012 годах по наиболее крупным странам-производителям (включая страны ОРЕС) представлены в следующей таблице.

(млн. стандартных куб. м)
Страна	Добыча	В % к мировой добыче	Добыча	В % к мировой добыче	Экспорт	В % к мировому экспорту	Экспорт	В % к мировому экспорту
	2011 год		2012 год		2011 год		2012 год
Россия	628 140	18,8	609 200	17,8	227 100	22	202 960	19,8
Туркменистан	60 950	1,8	64 890	1,9	36 860	3,6	33 830	3,3
Узбекистан	58 850	1,8	57 730	1,7	15 150	1,5	13 880	1,4
Казахстан	19 050	0,6	19 490	0,6	12 600	1,2	11 720	1,1
Азербайджан	15 350	0,5	16 010	0,5	5 610	0,5	5 090	0,5
США	650 209	19,5	682 719	20	42 681	4,1	45 850	4,5
Норвегия	101 420	3	114 570	3,4	96 800	9,4	110 510	10,8
Великобритания	43 780	1,3	37 650	1,1	15 960	1,5	11 980	1,2
Канада	159 714	4,8	154 927	4,5	88 210	8,6	83 780	8,2
ОPЕС
Саудовская Аравия	92 260	2,8	99 330	2,9	н.д.	-	н.д.	-
Иран	188 753	5,7	202 431	5,9	9 114	0,9	9 152	0,9
Ирак	876	0,02	646	0,02	н.д.	-	н.д.	-
Кувейт	13 533	0,4	15 515	0,5	н.д.	-	н.д.	-
ОАЭ	52 308	1,6	54 308	1,6	15 770	1,5	15 612	1,5
Нигерия	41 323	1,2	42 571	1,2	25 941	2,5	28 266	2,8
Ангола	752	0,01	760	0,02	н.д.	-	н.д.	-
Ливия	7 855	0,2	18 118	0,5	3 666	0,4	6 225	0,6
Алжир	82 767	2,5	86 454	2,5	52 017	5,1	54 594	5,3
Катар	145 271	4,4	157 050	4,6	113 551	11	128 710	12,5
Венесуэла	20 769	0,6	22 726	0,7	н.д.	-	н.д.	-
Эквадор	241	0	517	0,02	н.д.	-	н.д.	-
Всего ОPЕС	646 708	19,4	700 426	20,5	220 059	21,4	242 559	23,6
Всего в мире	3 337 203	100	3 417 614	100	1 029 959	100	1 027 371	100

Источник - OPEC Annual Statistical Bulletin 2013.

Экспорт сырой нефти из Российской Федерации в 2012 году по странам-потребителям представлен на следующей диаграмме.

Экспорт природного газа из Российской Федерации в 2012 году по странам-потребителям представлен на следующей диаграмме.

Требуется осуществить намеченную систему мер по диверсификации путей поставок энергоресурсов, улучшению качества экспортируемой нефти, глубокой переработке сырья на территории России, увеличению доли экспорта продукции с более высокой добавленной стоимостью, обеспечить организацию биржевой торговли нефтью и газом на территории Российской Федерации с использованием в расчетах национальной валюты.

Задержка в решении этих вопросов означает, что цены на нефть марки "Юралс", газ и другие товары традиционного российского экспорта будут и дальше формироваться в центрах влияния, расположенных вне пределов Российской Федерации, с соответствующими дисконтами и потерями для экономики и, в частности, для бюджетной системы Российской Федерации, а степень их предсказуемости всегда будет низкой.

2.4. В 2014 - 2016 годах прогнозируется замедление темпов роста экономики по сравнению с предшествующими периодами, реальный объем ВВП увеличится лишь на 9,7%, его рост будет значительно ниже, чем в докризисный период (за 2006 - 2008 годы - на 23,5%) и чем в период 2010 - 2012 годов (прирост на 12,7%).

В целом за 2004 - 2013 годы реальный объем ВВП увеличился в 1,49 раза, что не обеспечило решения поставленной Президентом Российской Федерации задачи удвоения ВВП за 10 лет. С учетом прогнозных данных на 2014 - 2016 годы реальный объем ВВП в 2007 - 2016 годах возрастет в 1,32 раза, что также не позволяет реализовать намеченную целевую установку.

Данные о номинальных объемах ВВП, темпах роста ВВП и индексе-дефляторе ВВП за 2006 - 2016 годы представлены на следующей диаграмме.

Прирост промышленного производства в 2014 - 2016 годах составит лишь 6,6% (за 2006 - 2008 годы - 14,2%, за 2010 - 2012 годы - 16,2%), продукции сельского хозяйства - 7,8% (17,9%, 4%). Экспорт товаров (физический объем) в 2014 - 2016 годах увеличится на 3,4% (за 2006 - 2008 годы - на 7,7%, за 2010 - 2012 годы - на 5,5%), физический объем импорта товаров - на 9,3% (в 1,7 раза, в 1,6 раза). В этих условиях предполагается, что инвестиции в основной капитал увеличатся на 16,3% (за 2006 - 2008 годы - на 57,4%, за 2010 - 2012 годы - на 25,2%), оборот розничной торговли - на 13,7% (на 50,6%, на 21,1%).

Динамика отдельных показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2013 - 2016 годах представлена на следующей диаграмме.

2.5. По мнению Счетной палаты, существуют риски недостижения в 2013 году прогнозируемого роста ВВП (101,8%), что связано с существенным замедлением экономического роста в истекшем периоде текущего года.

По оценке Росстата, в январе - июне 2013 года объем ВВП увеличился по сравнению с январем - июнем 2012 года лишь на 1,4% (в январе - июне 2012 года по сравнению с январем - июнем 2011 года - на 4,5%). При этом темпы роста ВВП снизились с 101,6% в январе - марте 2013 года до 101,2% в апреле - июне текущего года.

Для достижения оцениваемого темпа роста ВВП в 2013 году на уровне 101,8% в июле - декабре 2013 года он должен составить 102,2% (в июле - декабре 2012 года - 102,5%). Учитывая происходящее в январе - августе 2013 по сравнению с январем - августом 2012 года замедление экономического роста в большинстве видов экономической деятельности, в частности, промышленного производства, инвестиций в основной капитал, существуют риски недостижения оцениваемого на 2013 год темпа роста ВВП.

Так, индекс промышленного производства в январе - августе 2013 года по сравнению с январем - августом 2012 года составил 100%, для достижения оцениваемого в прогнозе годового значения (100,7%) в сентябре - декабре 2013 года его среднемесячное значение должно составить 102 - 102,2%.

Темп роста инвестиций в основной капитал в январе - августе 2013 года по сравнению с январем - августом 2012 года составил 98,7%, для достижения оцениваемого в прогнозе годового значения (102,5%) в сентябре - декабре 2013 года его среднемесячное значение должно составить 110 - 110,1%.

Учитывая внутригодовую динамику по этим показателям, существуют риски недостижения оцениваемого на 2013 год индекса промышленного производства, темпа роста инвестиций и ВВП. Данные за 2013 год являются базовыми для расчетов ВВП на 2014 год и плановый период  2015 - 2016 годов, отклонение в сторону уменьшения может привести к необходимости корректировки ВВП в 2014 - 2016 годах.

Существуют также риски недостижения прогнозируемых объемов и темпов роста ВВП в 2014 - 2016 годах. В прогнозе недостаточно обоснованы факторы и проработаны механизмы, обеспечивающие ускорение темпов роста ВВП с 101,8% в 2013 году (по оценке) до 103% в 2014 году.

Так, по прогнозу, одним из факторов повышения экономического роста в плановом периоде предполагается "ускорение роста обрабатывающей промышленности, обусловленного реализацией государственных программ и ОПК, а также реализация инвестпрограмм компаний инфраструктурного сектора".

В соответствии с материалами прогноза ускорение экономического роста в 2014 году по сравнению с 2013 годом будет связано с приростом внутреннего спроса (с 2,5% в 2013 году до 3% в 2014 году) и, прежде всего, с увеличением валового накопления основного капитала, вклад которого должен повыситься с 0,6 процентного пункта в 2013 году до 0,9 процентного пункта в 2014 году за счет ускорения прироста инвестиций в основной капитал с 2,5% в 2013 году до 3,9% в 2014 году.

Однако одним из основных рисков недостижения планируемой динамики инвестиций в основной капитал является то, что компании инфраструктурного сектора могут отреагировать на ограничение роста их тарифов в части сокращения инвестиционных программ сильнее, чем предусмотрено в прогнозе.

Так, в прогнозе предполагается, что в результате ограничения роста тарифов сокращение инвестиционных программ компаний инфраструктурного сектора экономики может составить в 2014 - 2016 годах: в ОАО "Газпром" - 311 млрд. рублей, в сетевых организациях по передаче электрической энергии - 234 млрд. рублей, в ОАО "РЖД" - 189 млрд. рублей.

При этом в прогнозе не представлены соответствующие количественные оценки влияния на динамику экономического роста возможно более существенного сокращения инвестиционных программ компаниями инфраструктурного сектора экономики.

В прогнозе также отмечается, что "в прогнозный период возобновится тенденция снижения доли промышленности. Доля промышленного производства снизится с 25,1% в 2012 году до 24,6% в 2013 году и до 22,7% в 2016 году".

Структура ВВП в разрезе основных видов экономической деятельности представлена в следующей таблице.

(в %)
	2011 год (отчет)	2012 год (отчет)	2013 год (оценка)	2014 год (прогноз)	2015 год (прогноз)	2016 год (прогноз)
Валовой внутренний продукт	100	100	100	100	100	100
из него:
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	3,5	3,1	3,1	3,1	3,1	3
Добыча полезных ископаемых	9,2	9,3	8,7	8,3	7,9	7,5
Обрабатывающие производства	13,2	12,9	12,8	12,7	12,6	12,3
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды	3,3	2,9	3,1	3	3	2,9
Строительство	5,6	5,5	5,4	5,4	5,5	5,7
Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования	16,7	16,8	16,6	16,7	16,6	16,6
Транспорт и связь	7,1	6,9	6,9	6,7	6,5	6,3
Финансовая деятельность	3,5	3,7	4,1	4,4	4,6	4,8
Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг	10,1	10	10,4	10,6	10,6	10,8
Образование	2,5	2,5	2,8	2,9	2,9	3
Здравоохранение и предоставление социальных услуг	3,2	3,3	3,6	3,7	3,8	3,9

Прогнозируемое сохранение тенденции снижения доли промышленности в структуре ВВП создает риски необеспечения реализации стратегической цели, поставленной в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(5) (далее - Концепция) - "достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века".

На современном этапе в условиях усиления негативного влияния ряда внешних и внутренних факторов на социально-экономическое развитие страны задача повышения темпов экономического роста представляется необходимым условием обеспечения соответствующего увеличения доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации, способного обеспечить выполнение целей и задач, поставленных Президентом Российской Федерации в ежегодных бюджетных посланиях, указах от 7 мая 2012 года, документах стратегического планирования, а в конечном итоге способствовать формированию качественно нового уровня социально-экономического развития, позволяющего значительно улучшить уровень жизни населения страны.

Решение задачи повышения темпов роста экономики может быть связано не только с ускорением структурной перестройки экономики, усилением процессов ее диверсификации в направлении производства и экспорта высокотехнологичной, инновационной продукции с высокой долей добавленной стоимости, но и с минимизацией прямых и косвенных потерь ВВП и бюджетной системы Российской Федерации, возникающих в результате негативного влияния ряда факторов.

Одной из потенциальных возможностей повышения темпов экономического роста и увеличения доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации является минимизация потерь, связанных с оттоком капитала из страны.

Например, пользуясь недостатками налогового и таможенного законодательства, российский бизнес в целях минимизации налогообложения широко использует офшорные финансовые и финансово-производственные сети. Их функционирование стимулирует отток капитала и снижает доходный потенциал Российской Федерации. Косвенным показателем, характеризующим потери Российской Федерации от этих факторов, является показатель "несанкционированный вывоз капитала частным сектором"*(6), объем которого по итогам 2012 года составил 49,1 млрд. долларов США, или 90% общего объема чистого ввоза (вывоза) капитала частным сектором (54,6 млрд. долларов США), а в январе - сентябре 2013 года (по оценке Банка России) - 33,4 млрд. долларов США, или 69,4% общего объема чистого ввоза (вывоза) капитала частным сектором (48,1 млрд. долларов США).

Возможное использование этих вывезенных из России финансовых ресурсов внутри страны, в частности, на инвестиционные цели, способствовало бы повышению темпов роста инвестиций в основной капитал и ВВП, а за счет расширения налогооблагаемой базы - росту доходов бюджетной системы Российской Федерации.

Риски недостижения прогнозируемых объемов и темпов роста ВВП также связаны с возможными трудностями в привлечении соответствующих финансовых ресурсов (в том числе внешних займов), необходимых, по прогнозу, "для финансирования растущих объемов потребления и накопления".

В то же время в соответствии с материалами прогноза в 2014 - 2016 годах российская экономика может испытывать недостаток внутренних ресурсов для финансирования прогнозируемых объемов потребления и накопления и в среднесрочном периоде она станет заимствовать у остального мира. Так, если в 2013 году размер чистого кредитования оценивается в 1% ВВП, то начиная с 2015 года объем чистого заимствования национальной экономики у остального мира, последовательно нарастая, может достичь 1% ВВП в 2016 году.

Для обеспечения прогнозируемых темпов экономического роста нефинансовым корпорациям потребуется увеличить привлечение заемных средств, в том числе иностранных. При этом прогнозируется, что домашние хозяйства, сектор государственного управления и финансовые корпорации, как и в предыдущие годы, сохранят позицию чистого кредитора, при этом чистое кредитование домашними хозяйствами и сектором государственного управления будет постепенно сокращаться (с 5,9% и с 1,9% ВВП в 2013 году до 5,1% и до 0,9% ВВП в 2016 году соответственно), финансовыми корпорациями будет расти (с 2,8% до 3,5%).

Объемы чистого кредитования (+), чистого заимствования (-) по секторам экономики представлены на следующей диаграмме.

По мнению Счетной палаты, высокая зависимость экономического роста от объемов заимствований как на внутреннем, так и на внешнем рынках может свидетельствовать о наличии рисков в достижении запланированных объемов инвестиций и ВВП.

2.6. Прогноз предусматривает прирост инвестиций в основной капитал: в 2014 году - на 3,9%, в 2015 году - на 5,6%, в 2016 году - на 6% (в 2013 году, по оценке, - на 2,5%).

При этом прогнозируется постепенное усиление роли инвестиционного спроса по сравнению с потребительским спросом.

Соотношение инвестиций в основной капитал и оборота розничной торговли к объему ВВП за 2004 - 2016 годы представлено на следующем графике.

По прогнозу, существенным фактором поддержания экономического роста в плановом периоде остается внутренний потребительский спрос. При прогнозируемом относительно невысоком увеличении реальных располагаемых доходов населения (2013 год - 103,4%, 2014 год - 103,3%, 2015 год - 103%, 2016 год - 103,4%) и реальной заработной платы (2013 год - 106,2%, 2014 год - 104%, 2015 год - 103,8%, 2016 год - 104,3%) внутренний потребительский спрос также будет расти умеренными темпами (темп роста оборота розничной торговли прогнозируется: на 2013 год - 104,2%, на 2014 год - 104%, на 2015 год - 104,4%, на 2016 год - 104,7%). При этом в январе - августе 2013 года по сравнению с январем - августом 2012 года оборот розничной торговли увеличился лишь на 3,9% (в соответствующем периоде 2012 года - на 7,1%). В течение текущего года темпы прироста оборота розничной торговли замедлялись с 4% в I квартале до 3,5% во II квартале 2013 года.

В 2013 году наблюдается возрастание рисков в секторе кредитования физических лиц. По информации Банка России, по состоянию на 1 сентября 2013 года прирост с начала года кредитов и прочих средств, предоставленных физическим лицам, составил 19,8% (в соответствующем периоде 2012 года - 26,1%). Просроченная задолженность по кредитам и прочим средствам, предоставленным физическим лицам, увеличилась на 30,7% (в соответствующем периоде 2012 года - лишь на 8,9%). Вместе с тем реальные располагаемые денежные доходы населения в январе - августе 2013 года по сравнению с январем - августом 2012 года увеличились лишь на 4,1%, и в течение текущего года отмечается существенное замедление прироста реальных располагаемых доходов населения с 6,1% в I квартале до 3% во II квартале 2013 года, то есть степень обеспеченности предоставляемых кредитов физическим лицам реальными доходами населения понизилась.

Вероятность расширения потребительского кредитования населения в плановом периоде ограничена, с одной стороны, возможностями населения по обеспечению обслуживания и возврата кредитов в условиях прогнозируемого небольшого роста заработной платы, а с другой стороны, величиной процентных ставок по кредитам населению, устанавливаемых кредитными организациями, которые могут закладывать в них увеличивающиеся риски невозврата в связи с ухудшением качества заемщиков, то есть существует предел наращивания кредитования населения. С учетом прогнозируемого относительно невысокого роста реальных доходов населения это может свидетельствовать о наличии рисков недостижения планируемого роста внутреннего потребительского спроса.

Доля инвестиций в основной капитал в объеме ВВП после ее снижения с 21,3% в 2008 году до 19,8% в 2010 - 2011 годах в 2012 году выросла до 20,1% и, по прогнозу, будет незначительно увеличиваться до 20,4% в 2014 году, до 20,8% - в 2015 году и достигнет уровня 2008 года лишь в 2016 году (21,3%) (20,2%, по оценке, в 2013 году). При этом ожидаемое увеличение объемов инвестиций в 2013 году будет происходить преимущественно за счет роста цен на инвестиционную продукцию. Индекс-дефлятор инвестиций в основной капитал в 2013 году составит 106%, что выше темпов роста инвестиций в основной капитал на 3,5 процентного пункта.

Прогнозируемые объемы инвестиций в основной капитал недостаточны для решения задач по модернизации, техническому перевооружению и переводу экономики на инновационный путь развития.

Необходимо учитывать текущее состояние основных производственных фондов в Российской Федерации, которые физически устарели. В 2012 году степень износа основных фондов (на конец года) составила 48,6%, увеличившись по сравнению с 2011 годом на 0,7 процентного пункта.

Процесс обновления основных производственных фондов идет крайне медленно. Коэффициент обновления основных фондов*(7) снизился до 3,9% на конец 2012 года (в 2011 году - 4,6%). Коэффициент выбытия основных фондов*(8) на протяжении 2006 - 2009 годов находился на недопустимо низком уровне - 1%, в 2010 - 2011 годах он уменьшился до 0,8%, а в 2012 году - до 0,7%.

Эти факты свидетельствуют о необходимости существенного увеличения инвестиций в основной капитал, направляемых на цели обновления и модернизации материально-технической базы российской экономики.

При этом недостаточная эффективность инвестиций в основной капитал снижает темпы совершенствования структуры экономики, роста производительности труда и не позволяет преодолеть сырьевую направленность экспорта.

Одним из источников финансирования инвестиций в основной капитал являются собственные средства предприятий и организаций. При этом финансовые результаты деятельности предприятий и организаций в январе - июле 2013 года ухудшились по сравнению с соответствующим периодом 2012 года. Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) в целом по экономике в январе - июль 2013 года по сравнению с январем - июнем 2012 года снизился на 20,2% (в аналогичном периоде 2012 года - снижение лишь на 3%). Доля убыточных организаций по сравнению с январем - июлем 2012 года увеличилась на 2,4 процентного пункта и составила 31,7%, то есть практически треть предприятий в экономике страны оказались убыточными. Это создает риски снижения инвестиционной активности в плановом периоде, что может отрицательно повлиять на прогнозную динамику инвестиций в основной капитал.

В части кредитования корпоративного сектора банками, по информации Банка России, по состоянию на 1 сентября 2013 года прирост с начала года кредитов и прочих размещенных средств, предоставленных нефинансовым организациям, увеличился на 9% по сравнению с приростом на 9,4% в соответствующем периоде прошлого года.

Сложившийся уровень кредитной активности в экономике пока не в полной мере обеспечивает ожидаемое улучшение ситуации в инвестиционной сфере. Условия кредитования предприятий и организаций на внутреннем рынке в январе - августе 2013 года по сравнению с январем - августом 2012 года ухудшились. Средневзвешенная ставка по рублевым кредитам нефинансовым организациям (сроком до 1 года) выросла за рассматриваемый период с 9,1% до 9,6% годовых. При этом в апреле 2013 года средневзвешенная ставка по рублевым кредитам нефинансовым организациям (сроком до 1 года) достигала 10,2%.

По материалам прогноза, в 2014 году ожидается ускорение роста инвестиций за счет кредитов банков и заемных средств других организаций (прирост может составить около 10-11%, а к 2016 году - до 15% в год). Однако существуют риски недостижения планируемых темпов прироста кредитов нефинансовым организациям, в том числе из-за сохраняющихся проблемных активов в балансах банков, ограниченных возможностей по привлечению дополнительных средств с финансового рынка и сохранения ставок по кредитам нефинансовым организациям на внутреннем рынке на относительно высоком уровне.

Анализ структуры банковских кредитов, предоставленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по видам экономической деятельности, по данным Банка России, свидетельствует о том, что почти половина банковских кредитов, выданных по видам экономической деятельности, получена "оптовой и розничной торговлей; ремонтом автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования", а также "прочими видами деятельности".

Среди обрабатывающих производств наибольшие объемы банковских кредитов предоставлялись производству пищевых продуктов и металлургическому производству. При этом в производство машин и оборудования в 2012 году направлено лишь 1,9% общего объема выданных кредитов, что недостаточно для активной модернизации и технологического перевооружения российской экономики.

Одним из возможных рисков в достижении намеченных темпов роста инвестиций в основной капитал является отмечаемая в прогнозе их зависимость от динамики инвестиций топливно-энергетического и транспортного комплексов. В прогнозе отмечается, что "ограничение роста тарифов на услуги и товары инфраструктурных компаний, как в монопольном, так и конкурентном секторах рынков, является важным фактором стимулирования роста экономики и ее диверсификации. Вместе с тем реализация данного сценария приведет к некоторому ухудшению финансового положения организаций инфраструктурных отраслей на период 2014 - 2016 годов, что может привести к сокращению инвестиционных программ. В результате может понизиться спрос на инвестиционные товары, что негативно скажется на темпах роста в обслуживающих отраслях, в основном работающих для нужд внутреннего рынка". Таким образом, неполная реализация инвестиционных планов компаний этих секторов экономики может способствовать замедлению темпов роста инвестиций в основной капитал в целом по экономике.

2.7. В соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями) целевой параметр инфляции на 2013 год предусмотрен на уровне 5,5%, что на 0,5 процентного пункта ниже годовой оценки инфляции в представленном прогнозе - 6% (в декабре 2013 года по сравнению с декабрем 2012 года). Оцениваемый уровень инфляции на 2013 год на 0,6 процентного пункта ниже показателя прироста потребительских цен за 2012 год (6,6%).

Уровень инфляции в сентябре 2013 года по сравнению с декабрем 2012 года составил 4,7% (в сентябре 2012 года по сравнению с декабрем 2011 года - 5,2%), что на 0,8 процентного пункта ниже целевого уровня, установленного Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями) на 2013 год, и на 1,3 процентного пункта ниже, ожидаемого уровня инфляции по прогнозу (6%).

Для достижения целевого уровня инфляции на 2013 год (5,5%) в октябре - декабре 2013 года он должен составить 0,8%, а среднемесячные темпы прироста потребительских цен должны быть не более 0,26% (в октябре - декабре 2012 года - 1,3% и 0,44% соответственно).

Для достижения ожидаемого уровня инфляции на 2013 год в представленном прогнозе (6%) в октябре - декабре 2013 года он должен составить 1,3%, а среднемесячные темпы прироста потребительских цен должны быть не более 0,42%.

При этом на уровень инфляции в оставшемся периоде 2013 года может оказать негативное влияние наблюдаемое в июне - августе текущего года ослабление рубля как к доллару США, так и к евро.

Динамика цен на продовольственные товары будет в существенной степени зависеть от урожая текущего года. На 1 сентября 2013 года в хозяйствах всех категорий (сельскохозяйственные организации, фермеры, население) зерна в первоначально оприходованном весе, по расчетам, намолочено 60,3 млн. тонн, что на 12,9% больше, чем к 1 сентября 2012 года. Сахарной свеклы накопано 2,6 млн. тонн (на 35,2% меньше). Сбор картофеля и овощей ниже уровня предыдущего года на ту же дату на 0,5% и 1,2% соответственно. При оценке урожая текущего года необходимо также учитывать потери части урожая на Дальнем Востоке России из-за сильнейших наводнений, что также может оказать негативное влияние на уровень цен продовольственных товаров.

Прогноз индекса потребительских цен на 2014 - 2016 годы носит целевой характер и может быть достигнут в случае согласованных действий Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации.

На среднесрочный период прогнозируется целевой параметр инфляции (декабрь по сравнению с декабрем предыдущего года) на уровне 4,5 - 5,5% в 2014 году и 4 - 5% в 2015 - 2016 годах (ежегодно).

В 2014 - 2016 годах рост потребительских цен относительно уровня декабря предыдущего года будет сопровождаться разнонаправленной динамикой роста цен (тарифов) по основным сегментам, наблюдаемым при исчислении уровня инфляции. Так, например, прирост цен на продовольственные товары снизится с 6,4% в 2013 году до 4,8% в 2014 году и до 4,3% в 2016 году. При этом прирост цен на социально значимые продукты питания в 2014 году составит 6,2%, что выше уровня 2013 года на 1,5 процентного пункта (4,7%). Прирост цен на непродовольственные товары в 2014 году составит 4,6% и будет на 0,1 процентного пункта выше уровня 2013 года (4,5%), в 2015 - 2016 годах прогнозируется постепенное его снижение до 4,4% в 2015 году и 3,8% в 2016 году. Прирост цен (тарифов) на платные услуги населению снизится с 7,6% в 2013 году до 5,3% в 2014 году, в 2015 году их прирост составит 6%, в 2016 году - 5,6%.

Динамика прироста потребительских цен по основным товарным группам представлена на следующем графике.

В достижении целевых уровней инфляции в 2014 - 2016 годах существуют определенные риски. На уровне инфляции может негативно отразиться более существенное, чем прогнозируется, ослабление курса рубля к доллару США. Кроме того, существуют некоторые риски роста цен на продовольствие на мировом рынке, что также может повлиять на ускорение инфляции в перспективном периоде.

По мнению международных экспертов Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) и продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (FAO)*(9), "цены на продукты питания, по прогнозам, останутся на высоком уровне в течение ближайшего десятилетия, чему способствуют твердый спрос и замедляющийся рост мирового производства. Увеличение спроса будет все в большей степени происходить за счет продукции, которая будет поступать на рынок по более высокой цене".

Эти факторы могут оказать влияние в среднесрочной перспективе на повышение уровня инфляции в России по сравнению с представленным в прогнозе из-за относительно высокой доли импорта в ресурсах отдельных видов продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья для их производства.

Необходимость обеспечения достижения целевых уровней инфляции в 2014 - 2016 годах может потребовать от Банка России реализации соответствующей денежно-кредитной политики.

В проекте основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2014 год и на период 2015 и 2016 годов, одобренных Советом директоров Банка России 27 сентября 2013 года (далее - Основные направления денежно-кредитной политики), отмечается, что "к 2015 году Банк России планирует завершить переход к режиму таргетирования инфляции... Целевое значение изменения потребительских цен составит 5,0% в 2014 году, 4,5% в 2015 году и 4,0% в 2016 году". Прогнозируемая динамика денежной массы создает условия для снижения инфляции, обусловленной действием монетарных факторов. Темп прироста денежной массы (агрегат М2) в зависимости от вариантов прогноза может составить, по материалам Банка России, в 2014 году 11 - 13%, в 2015 году - 12 - 14% и в 2016 году - 12 - 15% (в 2013 году, по оценке, 12 - 14%). Необходимо отметить, что в материалах прогноза, представленного Минэкономразвития России, планируются темпы прироста денежной массы (в 2013 году, по оценке, 15 - 16%, в 2014 году - 13 - 15%, в 2015 году - 12 - 14%, в 2016 году - 11 - 13%), несколько отличающиеся от зафиксированных в Основных направлениях денежно-кредитной политики.

При этом расчеты показывают, что уровень монетизации (отношение М2 к ВВП, в %) российской экономики увеличится с 44% в 2012 году до 54% в 2016 году (в 2013 году, по оценке, 46%). Вместе с тем уровень монетизации в России будет существенно уступать не только развитым странам (по данным Мирового банка, уровень монетизации в 2012 году составил в Японии 241,2%, в Германии - 174,8%, во Франции - 157,8%, в США - 89,9%), но и развивающимся странам, входящим в БРИКС (в Китае - 187,6%, в Бразилии - 80,8%, в Индии - 76,3%, в ЮАР - 75,2%).

Существенное влияние на уровень инфляции оказывает рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий.

В соответствии с прогнозом предлагается в 2014 году заморозить регулируемые цены (тарифы) на товары (услуги) организаций инфраструктурных отраслей для всех категорий потребителей, кроме населения. Рост регулируемых тарифов для населения в 2014 - 2016 годах предлагается ограничить с понижающим коэффициентом 0,7 к уровню инфляции за предшествующий год, в результате тарифы на продукцию (услуги) компаний инфраструктурного сектора для населения будут проиндексированы (в июле) в 2014 году на 4,2%, в 2015 году - на 3,3% и в 2016 году - на 3,4%.

При этом среднегодовой рост цен и тарифов на продукцию (услуги) отдельных субъектов инфраструктурных монополий для населения планируется на 2014 год выше прогнозируемого среднегодового индекса потребительских цен.

Регулируемые цены на газ природный для населения предлагается, по прогнозу, увеличивать в среднем за год в 2014 году на 10,2%, что приведет к их превышению над среднегодовым прогнозируемым уровнем потребительских цен на 4,6 процентного пункта.

Прирост тарифов на электроэнергию для населения, по прогнозу, в среднем за год увеличивается в 2014 году на 8,1% и превысит среднегодовой прогнозируемый уровень потребительских цен на 2,5 процентного пункта.

Прирост тарифов на тепловую энергию для населения, по прогнозу, в среднем за год увеличивается в 2014 году на 7,4% и превысит среднегодовой прогнозируемый уровень потребительских цен на 1,8 процентного пункта.

По мнению Счетной палаты, превышение прогнозных уровней роста цен (тарифов) субъектов инфраструктурных монополий может оказать негативное влияние на инфляцию в перспективном периоде. В связи с этим следует на основе постоянно осуществляемого мониторинга цен и тарифов в секторах инфраструктурных монополий выработать меры воздействия на организации инфраструктурных отраслей экономики в случае нарушения ими утвержденных границ повышения тарифов.

2.8. В соответствии с прогнозом индекс-дефлятор ВВП составит в 2014 - 2015 годах 105,4% (ежегодно), в 2016 году - 105,5% (по оценке, в 2013 году - 106%).

Необходимо отметить, что, по прогнозу, индекс-дефлятор по сельскому хозяйству составит в 2014 году 105,1%, в 2015 году - 105,7%, в 2016 году - 104,2%, а темпы роста производства сельскохозяйственной продукции оцениваются на этот период существенно ниже - 102%, 103% и 102,6% соответственно. Таким образом, прогнозируемое увеличение производства продукции в сельском хозяйстве в 2014 - 2016 годах базируется преимущественно на росте цен на сельскохозяйственную продукцию.

Динамика изменения цен по показателям, оказывающим значительное влияние на индекс-дефлятор ВВП, представлена на следующем графике.

Риски в достижении прогнозных значений индекса-дефлятора ВВП обусловлены возможной динамикой роста цен сверх прогнозируемых значений на потребительские и инвестиционные товары, а также динамикой роста цен на основные товары российского экспорта и на импортные поставки высокотехнологичной продукции (по товарной группе "машины, оборудование и транспортные средства" прогнозируется рост цен в среднем за год на 2014 - 2016 годы на уровне 0,5 - 1%).

2.9. Согласно прогнозу экспорт товаров в 2014 - 2016 годах по сравнению с 2013 годом увеличится по стоимости лишь на 1,2% и составит в 2014 году 506,2 млрд. долларов США, в 2015 году - 507 млрд. долларов США, в 2016 году - 517,8 млрд. долларов США. При этом темп прироста физического объема экспорта товаров составит в 2014 году 1,2%, в 2015 году - 0,8% и в 2016 году - 1,4%, прогнозируется снижение цен экспортных поставок в 2014 году на 2,2%, в 2015 году - на 0,7%, в 2016 году прогнозируется увеличение на 0,7%.

Импорт товаров за период 2014 - 2016 годов по сравнению с 2013 годом вырастет по стоимости на 11,8% и составит в 2014 году 353,5 млрд. долларов США, в 2015 году - 367,4 млрд. долларов США, в 2016 году - 383,9 млрд. долларов США. При этом рост объемов импорта происходит преимущественно за счет наращивания физических объемов поставок в 2014 - 2016 годах на 9,3% по сравнению с 2013 годом (прирост физического объема импорта товаров составит в 2014 году - 2,1%, в 2015 году - 3,1% и в 2016 году - 3,8%).

Превышение темпов прироста физических объемов импорта товаров над динамикой физических объемов экспорта товаров составит в 2014 году 0,9 процентного пункта, в 2015 году - 2,4 процентного пункта, в 2016 году - 3,1 процентного пункта (в 2013 году, по оценке, - 1 процентный пункт).

Прирост физических объемов экспорта и импорта за 2009 - 2016 годы представлен на следующем графике.

Превышение темпов прироста импорта над темпами прироста экспорта приводит к тому, что сальдо торгового баланса снижается с 167,9 млрд. долларов США в 2013 году (по оценке) до 133,9 млрд. долларов США в 2016 году, то есть на 20,3%. Прогнозируется снижение размера сальдо по счету текущих операций платежного баланса с 37 - 42 млрд. долларов США в 2013 году до 25 - 28 млрд. долларов США в 2014  году, до 10 - 11 млрд. долларов США в 2015 году, а в 2016 году ожидается отрицательная величина сальдо счета текущих операций в размере 1 - 3 млрд. долларов США. Это может создать риски непривлечения прогнозируемых объемов заемных средств, в том числе иностранных, необходимых для достижения планируемых темпов экономического роста.

Необходимо отметить, что в Основных направлениях денежно-кредитной политики Банк России представил прогноз платежного баланса, в том числе прогнозные данные по счету текущих операций, которые несколько отличаются от предлагаемых в прогнозе Минэкономразвития России. Так, сальдо счета текущих операций на 2013 год Банком России оценивается в 33 млрд. долларов США, что на 4 - 9 млрд. долларов США ниже, чем в прогнозе (37 - 42 млрд. долларов США ), на 2014 год прогнозируется на уровне 19 млрд. долларов США, что на 6 - 9 млрд. долларов США ниже, чем в прогнозе (25 - 28 млрд. долларов США ), на 2015 год - 5 млрд. долларов США, что на 5 - 6 млрд. долларов США ниже, чем в прогнозе (10 - 11 млрд. долларов США ), на 2016 год - (-) 3 млрд. долларов США по сравнению с (-) 1 - 3 млрд. долларов США в прогнозе.

Показатели внешнеторговой деятельности в 2011 - 2016 годах (по данным прогноза) представлены в следующей таблице.

	2011 год	2012 год	2013 год (оценка)	2014 год (прогноз)	2015 год (прогноз)	2016 год (прогноз)
Среднегодовой курс доллара США, рублей за 1 доллар США	29,4	31,1	32	33,4	34,3	34,9
Мировая цена на нефть марки "Юралс", долларов США за 1 баррель	109,3	110,5	107	101	100	100
Экспорт товаров, млрд. долларов США	515,4	528	511,4	506,2	507	517,8
Импорт товаров, млрд. долларов США	318,6	335,7	343,5	353,5	367,4	383,9
Сальдо торгового баланса, млрд. долларов США	196,8	192,3	167,9	152,7	139,6	133,9

В структуре внешней торговли России остаются чрезмерно высокая доля в экспорте топливно-энергетических товаров и металлов и очень незначительный удельный вес машин, оборудования и транспортных средств. По итогам 2012 года в структуре экспорта доля минеральных продуктов составила 71,4% (в том числе топливно-энергетических товаров - 67%), а металлов и изделий из них - 8,5%. Таким образом, эти две группы товаров составили в общем объеме экспорта в 2012 году 79,9% (в 2011 году - 80,3%), а в 2013 году - 79,2% (по оценке). Доля машин, оборудования и транспортных средств в структуре экспорта составила в 2012 году 5%, а в 2013 году - 5,4% (по оценке).

Прогнозируемые снижение в структуре экспорта доли минеральных продуктов с 71,6% в 2013 году (по оценке) до 66,7% в 2016 году и увеличение удельного веса металлов и изделий из них с 7,6% в 2013 году (по оценке) до 9% в 2016 году предусматривают, что доля этих групп товаров в общем объеме экспорта останется на высоком уровне (75,7% в 2016 году), то есть фактически сохраняется сырьевая направленность экспорта.

Реализуемая в настоящее время Правительством Российской Федерации важнейшая задача перехода от преимущественно энергосырьевой к инновационной экономике, интенсивно преобразующей результаты научно-технических исследований и опытных разработок в качественно новые продукты и передовые технологические процессы, требует существенного повышения уровня конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, диверсификации производства и экспорта в направлении, предусматривающем повышение доли продукции с более высоким уровнем добавленной стоимости.

2.10. Одним из рисков для макроэкономической стабильности является высокая степень неопределенности тенденций изменения курса национальной валюты в планируемом периоде.

В Основных направлениях денежно-кредитной политики Банк России, характеризуя политику валютного курса, также отмечает рост неопределенности динамики курса рубля в среднесрочной перспективе, так как "в условиях повышения гибкости курсообразования обменный курс рубля будет формироваться под влиянием преимущественно рыночных факторов, в том числе трансграничных потоков капитала, подверженных резким и труднопредсказуемым колебаниям вслед за изменением настроений участников финансовых рынков".

По мнению Счетной палаты, такая неопределенность динамики курса национальной валюты может негативно воздействовать на социально-экономическое развитие страны, так как курсовая политика оказывает существенное влияние на доходную часть бюджетной системы, а также влияет на экономическую политику хозяйствующих субъектов, выстраивающих долгосрочные прогнозы своего развития с учетом прогнозируемой динамики курса национальной валюты.

В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ предполагалось значительное ослабление рубля по отношению к доллару США в 2013 году (32,4 рубля за 1 доллар США) по сравнению с 2012 годом (31,1 рубля за 1 доллар США) с последующим более плавным ослаблением (среднегодовой номинальный курс доллара США к рублю должен был составить в 2014 году 33 рубля за 1 доллар США, в 2015 году - 33,7 рубля за 1 доллар США). В предлагаемом прогнозе в 2013 году курс доллара США к рублю оценивается на уровне 32 рубля за 1 доллар США, а на 2014 - 2016 годы прогноз предполагает большее ослабление рубля к доллару США по сравнению с расчетами к Федеральному закону  N 216-ФЗ (среднегодовой номинальный курс доллара США к рублю составит в 2014 году 33,4 рубля за 1 доллар США, в 2015 году - 34,3 рубля за 1 доллар США, в 2016 году - 34,9 рубля за 1 доллар США).

За январь - сентябрь 2013 года официальный номинальный курс доллара США к рублю составил 31,59 рубля за доллар США, что на 0,41 рубля за доллар США ниже его оцениваемого значения в представленном прогнозе в среднем на 2013 год (32 рубля за 1 доллар США). При этом ослабление рубля к доллару США ускорилось в июне (32,28 рубля за 1 доллар США) - августе (33,02 рубля за 1 доллар США) текущего года.

При условии сохранения курса доллара США к рублю в октябре - декабре текущего года на уровне сентября 2013 года (32,63 рубля за 1 доллар США) среднегодовой номинальный курс доллара США к рублю может составить в 2013 году 31,9 рубля за 1 доллар США, что практически соответствует представленной оценке.

Отклонения курса рубля к доллару США от прогнозируемых уровней обусловлены высокой зависимостью курса национальной валюты от состояния мировой экономики и финансовых рынков. В среднесрочной перспективе возможность ослабления или укрепления курса рубля к доллару США и уровень его волатильности в значительной степени будут зависеть от развития событий в мировой экономике и, в частности, в Европе, США и Китае. Наблюдаемая в 2013 году нестабильность на мировых финансовых рынках обусловливает сохранение рисков оттока инвестиций с развивающихся рынков и повышение волатильности валютных рынков. Усиление негативных тенденций на российском валютном рынке может быть связано с необходимостью обслуживания совокупного внешнего долга, размер которого увеличился за январь - сентябрь 2013 года, по оценке Банка России, на 83,2 млрд. долларов США и составил на 1 октября текущего года 719,6 млрд. долларов США.

В этой связи существует вероятность более существенного ослабления рубля к доллару США в планируемом периоде по сравнению с прогнозируемыми уровнями. Для бюджетной системы Российской Федерации ослабление курса рубля к доллару США будет означать, с одной стороны, получение дополнительных доходов, а с другой стороны, усиление инфляции, замедление темпов роста реальных располагаемых доходов населения, повышение процентных ставок в экономике, что приведет к ограничению возможностей активизации инвестиционной деятельности. Из-за возможного превышения плановых значений инфляции может потребоваться дополнительная индексация ряда публичных нормативных обязательств, что приведет к росту расходов федерального бюджета.

В то же время нельзя исключить вероятность укрепления курса рубля к доллару США в рассматриваемом перспективном периоде, что может быть связано с ростом цен на нефть на мировых рынках сверх планируемого в прогнозе уровня в случае более динамичного развития мировой экономики по сравнению с прогнозируемым и обусловленного этим увеличения спроса на нефть на мировых рынках.

По мнению Счетной палаты, требуют дополнительного согласования, представленные в материалах прогноза и в Основных направлениях денежно-кредитной политики, оценки чистого ввоза (вывоза) капитала частным сектором на плановый период 2014 - 2016 годов.

В представленном прогнозе существенно скорректированы показатели, характеризующие ввоз (вывоз) капитала. Отток капитала в 2013 году оценивается в размере 70 млрд. долларов США, что на 70 млрд. долларов США выше, чем учитывалось при формировании параметров Федерального закона N 216-ФЗ, когда прогнозировался нулевой приток капитала, в 2014 году - прогнозируется отток капитала на уровне 25 млрд. долларов США вместо ранее планировавшегося притока капитала в размере 30 млрд. долларов США, в 2015 году - нулевой отток капитала вместо ранее прогнозировавшегося притока в размере 40 млрд. долларов США, в 2016 году - приток в размере 20 млрд. долларов США.

В Основных направлениях денежно-кредитной политики Банком России прогнозируются несколько иные показатели, характеризующие ввоз (вывоз) капитала частным сектором. Так, Банк России оценивает отток капитала в 2013 году на уровне 62 млрд. долларов США, что на 8 млрд. долларов США ниже учтенного в прогнозе, на 2014 год прогнозируется отток капитала в размере 20 млрд. долларов США, что на 5 млрд. долларов США меньше, чем в представленном прогнозе, на 2015 год - 10 млрд. долларов США, что на 10 млрд. долларов США больше, чем в прогнозе, а на 2016 год прогнозируется приток в размере 5 млрд. долларов США, что на 15 млрд. долларов США меньше, чем в прогнозе.

По оценке Банка России, в январе - сентябре 2013 года вывоз капитала частным сектором превысил ввоз на 48,1 млрд. долларов США (в январе - сентябре 2012 года - на 46,4 млрд. долларов США). Таким образом, по итогам января - сентября 2013 года отток капитала уже составил 68,7% оценки данного показателя, представленной в прогнозе.

Сохраняющаяся нестабильная ситуация на финансовых рынках и вывод средств частных инвесторов с развивающихся рынков пока не свидетельствуют об изменении негативной тенденции оттока капитала из России. Эти факторы могут потребовать корректировки показателей платежного баланса на 2014 - 2016 годы прежде всего в части показателей, характеризующих чистый ввоз (вывоз) капитала частным сектором.

2.11. Анализ прогноза показывает, что наблюдается относительно сдержанная динамика по основным показателям, характеризующим уровень жизни населения.

В 2014 году реальные располагаемые доходы по прогнозу увеличатся на 3,3%, в 2015 году - на 3%, в 2016 году - на 3,4%, то есть за период 2014 - 2016 годов прирост составит 10%, что ниже, чем в 2010 - 2012 годах (11,1%), и существенно меньше, чем в докризисный период (30,3% - в 2006 - 2008 годах).

По прогнозу темпы роста реальной заработной платы составят в 2014 году - 104%, в 2015 году - 103,8%, в 2016 году - 104,3% (за период 2014 - 2016 годов прирост на 12,6%), что ниже уровня, достигнутого в 2010 - 2012 годах (прирост на 17,2%), и значительно уступает периоду 2006 - 2008 годов (прирост на 48,1%).

По мнению Счетной палаты, существуют риски достижения запланированных уровней роста в 2014 - 2016 годах по показателям реальных располагаемых доходов и реальной заработной платы, что обусловлено существующей вероятностью продолжения замедления роста российской экономики. Эти факторы могут оказать негативное влияние на показатели, характеризующие уровень жизни населения.

Прогнозируемый умеренный рост реальной заработной платы в 2014 - 2016 годах не будет способствовать увеличению поступлений в бюджетную систему объемов налога на доходы физических лиц, что может негативно отразиться на доходах субъектов Российской Федерации.

Предлагаемые в прогнозе меры по дальнейшему повышению уровня материального обеспечения лиц, получающих трудовые и социальные пенсии, позволят в целом в 2014 - 2016 годах увеличить средний размер трудовой пенсии на 2 466 рубля, или на 24,2% (с 10 211 рублей, по оценке, в 2013 году до 12 677 рублей в 2016 году), а прожиточный минимум пенсионеров - на 942 рублей, или на 15,6% (с 6 023 рублей, по оценке, в 2013 году до 6 965 рублей в 2016 году). В то же время прогнозируется, что коэффициент замещения (соотношение среднего размера пенсии и заработной платы) снизится к 2016 году до 32,3% по сравнению с 33,9% в 2013 году (по оценке).

Рост прожиточного минимума в среднем на душу населения будет примерно соответствовать росту потребительских цен (в среднем за год) в 2014 году (5,5%), в 2015 году (4,6%) и в 2016 году (4,8%).

В условиях прогнозируемой относительно невысокой динамики реальных денежных доходов населения не предусмотрены меры по обеспечению более активного сокращения численности населения с доходами ниже величины прожиточного минимума. В результате, по прогнозу, численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума к общей численности населения снизится с 11% в 2013 году (по оценке) до 10% в 2016 году, то есть лишь на 1 процентный пункт. Таким образом, прогнозируется, что в 2016 году 14,4 млн. человек будут получать доход меньше величины прожиточного минимума (фактически находиться за чертой бедности) по сравнению с 15,8 млн. человек в 2013 году.

2.12. Сравнительный анализ динамики основных макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений, что может свидетельствовать о недостаточной степени достоверности и надежности разрабатываемых прогнозов.

Данные о достоверности прогноза основных макроэкономических показателей, разработанных на стадии утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за 2006 - 2013 годы представлены на следующих диаграммах.

По большинству рассмотренных показателей фактические отчетные данные практически ежегодно существенно отличаются от прогнозируемых значений, что может свидетельствовать о недостаточной степени надежности прогноза.

В условиях реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета повышаются требования к качеству прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и на плановый период. Этот прогноз должен не только с большой степенью надежности определять исходные условия для разработки проекта федерального бюджета, но и иметь целевой характер, то есть отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе, что является критерием эффективности проводимой социально-экономической политики государства и качества государственной системы прогнозирования.

По мнению Счетной палаты, подготовка прогнозов должна осуществляться в тесной взаимоувязке с концепцией, долгосрочной стратегией социально-экономического развития страны и бюджетной стратегией. Для этого необходимы, во-первых, синхронизация и четкое согласование стратегий и концепций, формируемых на государственном уровне между собой, а также с отраслевыми программными документами и, во-вторых, разработка комплекса мер и плана действий по реализации намеченных в прогнозе на ближайший плановый трехлетний период индикаторов. В случае отклонения прогнозируемых индикаторов от целевых Правительством Российской Федерации должны быть предприняты соответствующие меры.

Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода предъявляет дополнительные требования к увязке планируемых бюджетных ассигнований с достижением конкретных целевых показателей (индикаторов), направленных на эффективную реализацию долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Проведенный Счетной палатой сопоставительный анализ прогноза развития экономики страны на период до 2016 года и Концепции на период до 2020 года подтвердил наличие имеющихся проблем при прогнозировании, так как предлагаемый прогноз не обеспечивает достижения целевых экономических индикаторов, предусмотренных в Концепции.

Например, на первом этапе реализации Концепции (2012 год по сравнению с 2007 годом) темпы роста ВВП должны были составить 137 - 138%, на втором этапе (2020 год по сравнению с 2012 годом) - 164 - 166%, что позволило бы к 2020 году по сравнению с 2007 годом увеличить ВВП в 2,25 - 2,3 раза. Однако существенное снижение макроэкономических показателей в 2009 году вследствие финансово-экономического кризиса, а также последующее замедление роста ВВП с 104,5% в 2010 году до 103,4% в 2012 году не позволили достичь намеченного на первом этапе реализации Концепции целевого индикатора роста ВВП. Так, темп роста ВВП составил в 2012 году по сравнению с 2007 годом лишь 109,3%. Таким образом, для достижения целевого значения Концепции объем ВВП должен в 2020 году по сравнению с 2012 годом увеличиться примерно в 2,1 раза, а среднегодовые темпы роста ВВП в 2013 - 2020 годах должны быть не ниже 109,5 - 109,7%.

Аналогичные риски содержатся в достижении и некоторых других целевых макроэкономических индикаторов, представленных в следующей таблице, характеризующей темпы роста макроэкономических показателей.

	2012 год по сравнению с 2007 годом		2020 год по сравнению с 2012 годом	2020 год по сравнению с 2007 годом	2020 год по сравнению с 2012 годом	2013 - 2020 гг. среднегодовые темпы роста (расчетно)
	Концепция (I этап)	Фактически	Концепция (II этап)	Концепция	расчетно
Валовой внутренний продукт	137-138	109,3	164-166	225-229	206,7-209,7	109,5-109,7
Производительность труда	140-141	110,7	171-178	239-251	215,9-227,2	110,1-110,8
Инвестиции в основной капитал	180-185	116,0	215-223	387-412	334,7-356,0	116,3-117,2
Реальные располагаемые доходы населения	153-154	116,5	164-172	251-265	215,9-227,2	110,1-110,8

Проведенный анализ свидетельствует, что на первом этапе реализации Концепции по ряду целевых макроэкономических индикаторов (в том числе по ВВП, производительности труда, инвестициям в основной капитал, реальным располагаемым доходам населения) намеченные ориентиры не были достигнуты. При этом, ожидаемое по итогам 2013 года ухудшение динамики большинства основных макроэкономических показателей усиливает риски недостижения их целевых значений к 2020 году. В 2011 - 2012 годах Правительством Российской Федерации и научным сообществом осуществлялась работа по корректировке и уточнению Концепции, которая до настоящего времени окончательно не завершена. Это в определенной степени осложняет работу по комплексной и системной реализации программно-целевых принципов планирования и исполнения бюджета, бюджетного планирования, ориентированного на результат.

Одним из основных документов системы государственного стратегического планирования развития Российской Федерации является также прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года*(10) (далее - Прогноз-2030).

В качестве основных в Прогнозе-2030 выбраны три сценария социально-экономического развития в долгосрочной перспективе - консервативный, инновационный и форсированный. Консервативный сценарий (вариант 1) характеризуется умеренными темпами роста экономики на основе активной модернизации топливно-энергетического и сырьевого секторов российской экономики. Инновационный сценарий (вариант 2) характеризуется усилением инвестиционной направленности экономического роста и укреплением позиций России в мировой экономике. Целевой (форсированный) сценарий (вариант 3) разработан на базе инновационного сценария, при этом он характеризуется форсированными темпами роста экономики, повышенной нормой накопления, ростом долгов частного сектора и возросшей макроэкономической несбалансированностью.

В ходе сопоставительного анализа представленного прогноза в материалах к проекту бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов и Прогноза-2030 было выявлено, что динамика макроэкономических показателей в представленном прогнозе не соответствует динамике соответствующих показателей ни по одному из сценариев, предложенных в Прогнозе-2030, и подтверждает затруднительность достижения уровня социально-экономического развития страны в 2030 году, предусмотренного долгосрочным прогнозом по ряду важнейших макроэкономических показателей (ВВП, инвестиции в основной капитал, промышленное производство, оборот розничной торговли).

Проведенный анализ по некоторым основным макроэкономическим параметрам показал, что наибольшие отклонения представленного прогноза от Прогноза-2030 отмечаются по 2-му и 3-му вариантам и наименьшие - по 1-му варианту.

Предлагаемый прогноз до 2016 года наиболее ориентирован на консервативный сценарий долгосрочного социально-экономического развития страны, что не позволит выйти к 2020 году на целевые индикаторы Концепции и в установленные сроки в полной мере обеспечить реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Это свидетельствует о необходимости корректировки Прогноза-2030 и разработки комплекса системных мер, обеспечивающих выход российской экономики на траекторию, позволяющую достичь уровня социально-экономического развития, предусмотренного в основных документах государственного стратегического планирования, и в полной мере обеспечить реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

2.13. Темпы прироста мировой экономики (оценка на 2013 год и прогноз на 2014 - 2016 годы Минэкономразвития России*(11)) представлены в следующей таблице.

Темпы прироста мировой экономики (в % к предыдущему году)

	Вариант	2012 год	2013 год оценка	2014 год	2015 год	2016 год
				прогноз
Мир	основной	3,1	2,9	3,6	3,9	4
США	основной	2,8	1,5	2,5	2,8	2,3
Еврозона	основной	-0,6	-0,5	0,9	1,4	1,7
Япония	основной	1,9	1,7	1,4	1,3	1,2
Китай	основной	7,8	7,4	7,4	7,4	7,1
СНГ (без России)	основной	3,1	2,6	4,2	4,6	4,8
Россия	основной (базовый)	3,4	1,8	3	3,1	3,3

Анализ динамики показателей, характеризующих социально-экономическое развитие Российской Федерации, свидетельствует о том, что, по прогнозу, в 2013- 2016 годах среднегодовые темпы экономического роста несколько снижаются (по сравнению с 2012 годом) на фоне некоторого ускорения среднегодовых темпов роста мирового ВВП и, в частности, ВВП стран зоны евро и стран СНГ (без России).

В 2013 - 2016 годах (по базовому варианту прогноза) среднегодовой темп прироста экономики России составит 2,8% по сравнению с 3,4% в 2012 году, США - 2,3% (2,8%), совокупности стран зоны евро - 0,9% (-0,6%), Японии - 1,4% (1,9%), Китая - 7,3% (7,8%), стран СНГ (без России) - 4% (3,1%), в том числе Украины - 2,1% (0,2%), Казахстана - 5,7% (5%), Белоруссии - 2,1% (1,5%). В целом среднегодовой темп прироста мирового ВВП в 2013 - 2016 годах увеличится до 3,6% по сравнению с 3,1% в 2012 году.

Вместе с тем при рассмотрении тенденций мировой экономики необходимо отметить, по оценкам международных экспертов, неустойчивый характер экономического развития в 2013 году и ближайшей перспективе. Так, прогнозы МВФ по темпам роста ВВП были изменены в июле текущего года относительно предыдущего варианта, опубликованного в апреле: в целом по мировой экономике и по США - со снижением на 0,2 процентного пункта (для 2013 и 2014 годов), по группе стран зоны евро - на 0,2 процентного пункта (для 2013 года) и на 0,1 процентного пункта (для 2014 года), по Китаю - на 0,3 процентного пункта (для 2013 года) и на 0,6 процентного пункта (для 2014 года). В перспективе присутствуют риски ухудшения ситуации на мировых финансовых рынках и в области государственного долга ряда развитых стран, включая США. В результате возможна дальнейшая корректировка прогнозных оценок, в том числе в сторону понижения темпов экономического роста, что окажет соответствующее влияние и на темпы развития российской экономики и потребует дальнейшего уточнения прогнозов.

По показателю ВВП на душу населения по паритету покупательной способности (ППС) валют в 2013 - 2016 годах (расчеты базируются на прогнозах МВФ) сохранится существенное отставание России не только от экономически развитых, но и от ряда других стран. При этом показатель ВВП России на душу населения от уровня США может достигнуть в 2013 году 36,4%, а в 2016 году - 38,2% по сравнению с 35,5% в 2012 году. В то же время указанный показатель в Китае увеличивается с 18,4% в 2012 году до 22,9% в 2016 году, в Казахстане - с 27,8% до 31% постепенно приближаясь к российскому уровню. В Польше и Чехии ВВП на душу населения к 2016 году по сравнению с 2012 годом относительно уровня США несколько понизится - с 41,2% до 40,3% и с 54,5% до 53,7% соответственно, однако отставание России от этих стран преодолено не будет.

Динамика соотношения среднедушевого ВВП в России и странах с различным уровнем экономического развития со среднедушевым уровнем ВВП в США представлена на следующей диаграмме.

Уровень инфляции в России (декабрь по сравнению с декабрем предыдущего года), по прогнозу Минэкономразвития России, хотя и снижается с 6,6% в 2012 году до 4,5% в 2016 году, но будет оставаться заметно выше уровня инфляции не только экономически развитых, но и ряда развивающихся стран, в частности, Китая.

Динамика уровня инфляции в России и ряде зарубежных стран представлена на следующей диаграмме (оценки инфляции по странам мира базируются на прогнозах МВФ).

В целом сопоставление прогнозов Минэкономразвития России и ведущих международных экономических организаций свидетельствует о том, что позиции России относительно экономически развитых стран по важнейшим макроэкономическим параметрам в ближайшей перспективе качественно не улучшатся. Более того, динамика макроэкономических показателей, характеризующих социально-экономическое развитие Российской Федерации заметно уступает динамике соответствующих показателей ряда развивающихся стран, в том числе и некоторых стран СНГ.

------------------------------

*(1) Далее указываются скорректированные объемы ВВП, объем прибыли по всем видам деятельности и размер прожиточного минимума в среднем на душу населения на 2014 - 2016 годы

*(2) IMF (International Monetary Fund), EIA US (U.S. Energy Information Administration), Capital Economics, Commerzbank, DNB, Deutsche Bank, Bank of America Securities - Merrill Lynch, BNP Paribas, Societe Generale, Nomisma energia, First Energy, Barclays, Unicredit, Credit Suisse, Raiffeisen Bank и другие.

*(3) Объем экспорта с этого терминала будет составлять около 40 млн. куб. метров в день.

*(4) В начале марта 2013 года японская компания "JOGMEC" сообщила, что удалось добыть газ из гидрата метана.

*(5) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.

*(6) Показатель, косвенным образом характеризующий "несанкционированный вывоз капитала частным сектором", вычисляется как сумма двух статей платежного баланса Российской Федерации, а именно "Сомнительные операции" и "Чистые ошибки и пропуски". При этом статья "Сомнительные операции" включает в себя сомнительные операции, связанные с торговлей товарами и услугами, с покупкой/продажей ценных бумаг, предоставлением кредитов и переводами средств на собственные счета за рубежом.

*(7) Ввод в действие основных фондов в процентах от общей стоимости основных фондов на конец года.

*(8) Ликвидация основных фондов в процентах от общей стоимости основных фондов на начало года.

*(9) OECD-FAO Agriculturai Outlook 2012 - 2021.

*(10) Правительством Российской Федерации утвержден прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (по информации от 25 марта 2013 года с официального сайта Правительства Российской Федерации в сети Интернет).

*(11) Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.

3. Общая характеристика проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"

Основные выводы подраздела

- Проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы в целом основан на Бюджетном послании и учитывает реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. Содержание законопроекта в целом соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации.

- Федеральный бюджет сформирован с дефицитом и сбалансирован. Существуют риски в исполнении бюджета в условиях сложной макроэкономической ситуации.

- Федеральный бюджет на 2014 - 2016 годы составлен на основе бюджетных правил в части использования нефтегазовых доходов, формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, определения общего объема расходов.

- Федеральный бюджет на 2014 - 2016 годы впервые сформирован в структуре государственных программ Российской Федерации (в "программном формате"). При этом имеются существенные недостатки в качестве разработки государственных программ, что обусловлено отсутствием комплексной стратегии, определяющей цели и задачи в увязке с имеющимися ресурсами. Расходы составлены в новой бюджетной классификации с разбивкой общего объема расходов до групп видов расходов, что снижает прозрачность проекта федерального бюджета.

- Доходы федерального бюджета по отношению к ВВП снижаются с 19,1% в 2013 году до 18,3% в 2016 году, нефтегазовые доходы - с 9,5% до 7,9%. Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов сокращается с 50% в 2013 году до 43% в 2016 году. Существуют риски неисполнения доходов в прогнозируемых объемах. При этом имеются существенные резервы пополнения доходной части федерального бюджета. В материалах к законопроекту не содержатся сценарии и алгоритмы использования различных источников финансирования в случае сокращения доходов и непрогнозируемого увеличения дефицита федерального бюджета.

- Предусматривается рост расходов по сравнению с предыдущим годом: в 2014 году - на 4,3%, в 2015 году - на 10%, в 2016 году - на 6,7%. При этом по сравнению с предыдущим бюджетным циклом в 2014 и 2015 годах предусматривается сокращение расходов. Необходимо обратить особое внимание на достижение поставленных целей и показателей, повышение эффективности и результативности использования планируемых бюджетных ассигнований в разрезе государственных программ и обеспечение безусловного исполнения социальных обязательств.

- В структуре общего объема расходов федерального бюджета наибольший удельный вес составляют расходы на социальную политику, национальную оборону, национальную экономику, национальную безопасность и правоохранительную деятельность.

- Объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2016 году предусматривается сократить на 6,1% по сравнению с 2013 годом. Сохраняются риски в обеспечении устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов, связанные с существенным объемом долговых обязательств, особенно по отдельным субъектам Российской Федерации и муниципалитетам.

- В 2014 - 2016 годах по сравнению с 2013 годом предусматривается сокращение межбюджетных трансфертов бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) на обеспечение сбалансированности бюджета за счет мер, связанных с реформированием пенсионной системы и использованием переходящих остатков страховых взносов за прошедший период. Однако зависимость бюджетов государственных внебюджетных фондов от трансфертов из федерального бюджета остается высокой (около 40%).

- Дефицит федерального бюджета возрастет с 0,5% ВВП в 2014 году (389,6 млрд. рублей) до 1% ВВП в 2015 году (796,6 млрд. рублей) и сократится до 0,6% ВВП в 2016 году (486,5 млрд. рублей). Несмотря на прогнозируемое снижение ненефтегазового дефицита по отношению к ВВП с 10,3% в 2013 году до 8,4% в 2016 году, зависимость федерального бюджета от нефтегазовых доходов остается высокой.

В источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются существенные заимствования на внутреннем и внешнем финансовых рынках в объемах от 1,0 трлн. рублей до 1,5 трлн. рублей. Существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в необходимых объемах на приемлемых условиях.

Одновременно в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрено пополнение Резервного фонда за счет части дополнительных нефтегазовых доходов в 2014 году, оставшаяся их часть будет направлена на финансовое обеспечение расходов. В 2015 году все дополнительные нефтегазовые доходы в полном объеме будут направлены на финансовое обеспечение расходов, в 2016 году они будут зачислены в Резервный фонд.

Несмотря на снижение прогнозируемых объемов привлечения средств от приватизации в 2014 - 2016 годах по сравнению с предыдущим бюджетным циклом, риски поступления указанных средств в запланированных объемах сохраняются в связи с нестабильностью на финансовых рынках.

- В 2014 - 2016 годах средневзвешенная процентная ставка размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния по счетам в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, прогнозируется в размере 0,58% годовых, что ниже, чем в 2011 - 2012 годах (1,8% и 0,74%). Существенно выше прогнозируется средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам, предполагаемым к размещению в 2014 - 2016 годах на внешнем финансовом рынке в иностранной валюте - 5,75 - 6% годовых (в 2012 году - 3,33 - 5,8%). Средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам, размещаемым на внутреннем финансовом рынке в валюте Российской Федерации - 7 -7,5% годовых (в 2012 году - 6,48 - 8,65%).

- Государственный долг Российской Федерации увеличится с 12% ВВП в 2013 году до 14,3% ВВП в 2016 году, при этом государственный внутренний долг - с 9% ВВП до 10,8% ВВП. Расходы на обслуживание государственного долга увеличатся на 39,2%. Доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета вырастет с 3,2% в 2014 году до 3,7% в 2016 году. Указанные расходы существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемых в 2016 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации, здравоохранение.

3.1. Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации, федерального бюджета на 2014 - 2016 годы, основные характеристики и структурные особенности проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"

3.1.1. Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов характеризуется снижением доходов по отношению к ВВП до 35,5% в 2015 году и некоторым увеличением до 35,6% в 2016 году, а также сокращением общего объема расходов до 36% ВВП и дефицита до 0,3% ВВП в 2016 году.

Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации в 2012 - 2013 годах и на 2014 - 2016 годы представлены в следующей таблице.

Наименование	2012 (отчет)		2013 год (оценка)		2014 год (прогноз)		2015 год (прогноз)		2016 год (прогноз)
	млрд. рублей	доля в ВВП, %	млрд. рублей	доля в ВВП, %	млрд. рублей	доля в ВВП, %	млрд. рублей	доля в ВВП, %	млрд. рублей	доля в ВВП, %
Доходы бюджетной системы*	23 435,1	37,4	24 147,8	35,7	26 190,1	35,7	28 268,0	35,5	30 945,8	35,6
Доходы:
федерального бюджета	12 855,5	20,5	12 898,1	19,1	13570,5	18,5	14 564,9	18,3	15 905,7	18,3
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации	8 064,5	12,9	8 209,3	12,1	8892,7	12,1	9570,8	12	10383,0	12
бюджетов государственных внебюджетных фондов	7487,7	12	7 973,9	11,8	8076,1	11	9132,0	11,5	9 891,9	11,4
Расходы бюджетной системы*	23 174,7	37	24 927,3	36,9	26 928,5	36,7	29 146,5	36,6	31 230,0	36
Расходы:
федерального бюджета	12 895,0	20,6	13 455,9	19,9	13 960,1	19	15 361,5	19,3	16 392,2	18,9
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации	8 343,2	13,3	8 669,4	12,8	9 115,2	12,4	9 766,6	12,2	10 483,8	12,1
бюджетов государственных внебюджетных фондов	6919,9	11,1	7 735,5	11,4	8 202,4	11,2	9 018,1	11,3	9 588,8	11
Дефицит (профицит) бюджетной системы	260,4	0,4	-779,5	-1,2	-738,4	-1	-878,5	-1,1	-284,2	-0,3
в том числе:
федерального бюджета	-39,5	-0,1	-557,8	-0,8	-389,6	-0,5	-796,6	-1	-486,5	-0,6
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации	-278,7	-0,4	-460,1	-0,7	-222,5	-0,3	-195,8	-0,2	-100,8	-0,1
бюджетов государственных внебюджетных фондов	578,6	0,9	238,4	0,3	-126,3	-0,2	113,9	0,1	303,1	0,3

* Без учета межбюджетных трансфертов.

3.1.2. По сравнению с предыдущим бюджетным циклом в 2014 году доходы бюджетной системы по отношению к ВВП уменьшены на 1,8 процентного пункта, в 2015 году - на 1,9 процентного пункта, расходы по отношению к ВВП - на 1,0 процентного пункта и на 0,4 процентного пункта соответственно.

Дефицит бюджетной системы в 2014 году составит 1% ВВП, в 2015 году - 1,1% ВВП (при дефиците 0,1% ВВП и профиците 0,4% ВВП соответственно в предыдущем бюджетном цикле), в 2016 году его доля в ВВП снизится до 0,3%, что в основном обусловлено дефицитом федерального бюджета, который в 2014 году составит 389,6 млрд. рублей (0,5% ВВП), в 2015 году - 796,6 млрд. рублей (1% ВВП) и в 2016 году - 486,5 млрд. рублей (0,6% ВВП) при профиците в 2015 и 2016 годах государственных внебюджетных фондов.

3.1.3. Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 году прогнозируется в сумме 222,5 млрд. рублей, или 0,3% ВВП, с последующим снижением в 2015 году до 195,8 млрд. рублей (0,2% ВВП) и в 2016 году - до 100,8 млрд. рублей (0,1% ВВП).

В 2012 году дефицит указанных бюджетов составил 0,4% ВВП, а в 2013 году оценивается на уровне 0,7% ВВП.

Основными источниками финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 - 2016 годах остаются кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, а также средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Предусматривается последовательное сокращение объема предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета с 107,0 млрд. рублей в 2013 году до 80,0 млрд. рублей в 2014 году, до 70,0 млрд. рублей - в 2015 году и до 50,0 млрд. рублей - в 2016 году (почти в 2 раза меньше, чем в 2013 году).

Бюджетные кредиты предполагается предоставлять для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для проведения мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

Вместе с тем риски в обеспечении устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов, связанные с существенным объемом долговых обязательств, особенно по отдельным субъектам Российской Федерации и муниципалитетам, сохраняются.

Объем общего долга субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по данным Минфина России, на 1 августа 2013 года составил 1 599,9 млрд. рублей и по сравнению с его объемом на 1 января 2013 года увеличился на 1%, в том числе государственный долг субъектов Российской Федерации - 1 352,9 млрд. рублей (на 1,1%) и долг муниципальных образований - 247,0 млрд. рублей (на 1%). Долговые обязательства субъектов Российской Федерации составляют 84,6% общего объема долга, муниципальных образований - 15,4%. Значительный объем заимствований денежных средств обусловлен необходимостью обеспечения расходных обязательств бюджетов, в первую очередь социального характера, как на региональном, так и на муниципальном уровне.

При этом по итогам 2012 года государственный долг у более трети субъектов Российской Федерации превысил 50% объема доходов региональных бюджетов без учета безвозмездных поступлений.

В 2014 - 2016 годах сохраняется высокая нагрузка на региональные и местные бюджеты, связанная со своевременным возвратом ранее предоставленных бюджетных кредитов, задолженность по которым на 1 января 2013 года составила 438,2 млрд. рублей.

В структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации растет доля кредитов, полученных у кредитных организаций - с 25,6% на 1 января 2012 года до 32,4% на 1 января 2013 года, или на 6,8 процентного пункта.

Данные о прогнозе основных параметров консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2014 - 2016 годы представлены в следующей таблице.

(млрд. рублей)
Наименование	2013 год (оценка)	2014 год (прогноз)	2015 год (прогноз)	2016 год (прогноз)	2016 год в % к 2013 году
Доходы - всего	8 209,3	8 892,7	9 570,8	10 383,0	126,5
в том числе:
налоговые и неналоговые доходы	6 766,9	7 531,8	8183,1	9 029,2	133,4
межбюджетные трансферты из федерального бюджета	1442,4	1 360,9	1387,7	1 353,8	93,9
в % к доходам	17,6	15,3	14,5	13
из них:
трансферты без учета субвенций	1161,8	993,0	1008,5	985,5	84,8
Субвенции	280,6	367,9	362,8	368,3	131,3
Расходы - всего	8 669,4	9 115,2	9 766,6	10 483,8	120,9
Дефицит (-), профицит (+)	-460,1	-222,5	-195,8	-100,8	21,9

Анализ основных прогнозируемых параметров консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов свидетельствует о положительной динамике доходов и расходов указанных бюджетов по сравнению с показателями 2013 года, а также о постепенном снижении дефицита начиная с 2014 года.

Объем межбюджетных трансфертов предусматривается сократить в 2016 году на 6,1% по сравнению с 2013 годом.

На увеличение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации окажет влияние рост расходных обязательств, связанных с реализацией указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, ежегодным увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; финансированием дорожного хозяйства; ежегодной индексацией расходов на социальное обеспечение населения, услуг связи, транспортных и коммунальных услуг.

3.1.4. Одной из ключевых государственных задач в сфере бюджетной политики, предусмотренной Основными направлениями бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 - 2016 годов, является обеспечение сбалансированности бюджета ПФР в долгосрочной перспективе с учетом растущих демографических рисков.

В соответствии с Бюджетным посланием в 2013 году должны быть проработаны предложения по обеспечению долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В рамках реформирования пенсионной системы в целях обеспечения роста доходов бюджета ПФР и сокращения трансферта из федерального бюджета на обеспечение его сбалансированности с 2015 года предлагается:

постепенное повышение базы для начисления страховых взносов с 160% номинально начисленной среднемесячной заработной платы до 230%;

уточнение требований к минимальному страховому стажу (с 5 до 15 лет);

отмена корректировки размера страховой пенсии работающим пенсионерам;

стимулирование более позднего назначения трудовой пенсии:

уплата работодателями страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в размере 0% и 6% исходя из выбора застрахованными лицами 1967 года рождения и моложе варианта своего пенсионного обеспечения.

В связи с реализацией указанных и ряда других мер (в частности, зачисление страховых взносов в накопительную часть трудовой пенсии в 2014 году будет произведено в распределительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования) объем межбюджетных трансфертов, направляемых на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР, составит в 2014 году 336,3 млрд. рублей, что на 606,5 млрд. рублей меньше объема трансферта в 2013 году (942,8 млрд. рублей), в 2015 году - 629,2 млрд. рублей, что на 292,9 млрд. рублей больше, чем в 2014 году, и в 2016 году - 766,4 млрд. рублей, что на 137,2 млрд. рублей больше, чем в 2015 году.

Вместе с тем сохраняется высокая зависимость бюджета ПФР от предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Для выполнения в полном объеме принятых обязательств по пенсионному и социальному обеспечению населения предусматривается увеличить межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджету ПФР с 2 448,2 млрд. рублей в 2014 году до 3 187,9 млрд. рублей в 2016 году, что составляет более 40 % общих расходов бюджета ПФР (в 2013 году - 46,8%).

Основные параметры бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации представлены в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2013 год (оценка)	2014 год (прогноз)	2015 год (прогноз)	2016 год (прогноз)	2016 год в % к 2013 году
Доходы - всего	7 973,9	8 076,1	9 132,0	9 891,9	124,1
в том числе:
налоговые и неналоговые доходы	4 532,8	5 068,9	5 501,0	5 992,0	132,2
межбюджетные трансферты	3 441,1	3 007,2	3631,0	3899,9	113,3
в % к доходам	43,2	37,2	39,8	39,4
Расходы - всего	7 735,5	8 202,4	9 018,1	9 588,8	124
Дефицит (-), профицит (+)	238,4	-126,3	113,9	303,1	127,1

Анализ основных показателей бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации свидетельствует о росте в прогнозируемом периоде доходов и расходов указанных бюджетов. В 2014 году прогнозируется дефицит в объеме 126,3 млрд. рублей, а в 2015 и 2016 годах - профицит в объеме 113,9 млрд. рублей и 303,1 млрд. рублей соответственно.

В целом доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2014 - 2016 годы снизятся по отношению к ВВП с 11,7% до 11,4% , а по расходам - с 11,4% до 11%.

Доля доходов в виде межбюджетных трансфертов составит в 2014 - 2016 годах около 40% общего объема доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов в целом сформированы без дефицита. На 2014 год доходы и расходы прогнозируются в сумме 1 174,3 млрд. рублей, на 2015 год - 1 430,5 млн. рублей и на 2016 год - 1 494,9 млн. рублей (увеличение по сравнению с 2014 годом на 27,3%). Доходы указанных фондов полностью формируются за счет межбюджетных трансфертов.

3.1.5. Основные характеристики и структурные особенности проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов

3.1.5.1. Характерными особенностями законопроекта являются:

применение законодательно утвержденных бюджетных правил в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, определения общего объема расходов;

формирование расходов федерального бюджета в структуре государственных программ Российской Федерации (в "программном формате") на основе новой бюджетной классификации;

снижение доходов, расходов по отношению к ВВП и стабилизация дефицита федерального бюджета на уровне 0,6% к 2016 году при некотором росте расходов и дефицита в 2015 году;

оптимизация действующих расходных обязательств и перераспределение ресурсов на решение приоритетных задач;

обеспечение реализации задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;

сокращение объемов межбюджетных трансфертов, направляемых из федерального бюджета на сбалансированность бюджета ПФР.

По сравнению с предыдущим проектом федерального закона о федеральном бюджете в составе материалов, представленных одновременно с законопроектом, в соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации, представлены, в частности, паспорта государственных программ Российской Федерации, данные по прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.

3.1.5.2. Основные характеристики и показатели федерального бюджета на 2013 год и проекта федерального бюджета на 2014 - 2016 годы представлены в следующей таблице.

Основные показатели проекта федерального бюджета	2013 год (оценка)		2014 год (прогноз)		2015 год (прогноз)		2016 год прогноз
	млрд. рублей	% к ВВП	млрд. рублей	% к ВВП	млрд. рублей	% к ВВП	млрд. рублей	% к ВВП
Доходы, всего	12 898,1	19,1	13 570,5	18,5	14 564,9	18,3	15 905,7	18,3
Нефтегазовые доходы	6 452,2	9,5	6 528,1	8,9	6 818,6	8,6	6 843,1	7,9
из них дополнительные нефтегазовые доходы			615,6	0,8	384,9	0,5	381,9	0,4
Доходы (без учета нефтегазовых доходов)	6 445,9	9,5	7 042,4	9,6	7 746,3	9,7	9 062,6	10,4
Расходы, всего	13 387,3	19,8	13 960,1	19,0	15 361,5	19,3	16 392,2	18,9
Процентные расходы	408,4	0,6	452,5	0,6	503,7	0,6	568,6	0,7
Непроцентные расходы	12 978,9	19,2	13 507,6	18,4	14 857,8	18,7	15 823,6	18,2
в том числе:
условно утверждаемые расходы					384,0	0,5	819,6	0,9
Ненефтегазовый дефицит	-6 941,4	-10,3	-6 917,7	-9,4	-7 615,2	-9,6	-7 329,6	-8,4
Дефицит	-489,2	-0,7	-389,6	-0,5	-796,6	-1,0	-486,5	-0,6
Источники финансирования дефицита, всего	489,2	0,7	389,6	0,5	796,6	1,0	486,5	0,6
Источники финансирования дефицита без учета изменения остатков средств Резервного фонда и ФНБ	483,3	0,7	723,8	1,0	785,8	1,0	856,0	1,0
из них:
государственные заимствования	552,8	0,8	652,1	0,9	786,2	1,0	939,7	1,1
привлечение:	1 295,1	1,9	1 050,5	1,4	1 394,9	1,8	1 491,4	1,7
на внутреннем финансовом рынке	1 065,9	1,6	808,7	1,1	1 147,5	1,4	1 240,4	1,4
на внешнем финансовом рынке	229,2	0,3	241,8	0,3	247,4	0,3	251,1	0,3
погашение	-742,3	-1,1	-398,4	-0,5	-608,6	-0,8	-551,8	-0,6
на внутреннем финансовом рынке	-664,6	-1,0	-323,7	-0,4	-470,9	-0,6	-494,9	-0,6
на внешнем финансовом рынке	-77,7	-0,1	-74,7	-0,1	-137,8	-0,2	-56,9	-0,1
поступление средств от приватизации	52,0	0,1	196,8	0,3	158,5	0,2	99,9	0,1
иные источники финансирования федерального бюджета	-121,5	-0,2	-125,1	-0,2	-158,9	-0,2	-183,6	-0,2
из них исполнение гарантий	-58,3	-0,1	-49,5	-0,1	149,0	0,2	161,1	0,2
Изменение остатков средств федерального бюджета	5,9	0,0	-334,2	-0,5	10,8	0,0	-369,5	-0,4
Резервный фонд (пополнение) (+)	0,0*	0,0	-343,6	-0,5		0,0	-381,9	-0,4
ФНБ (использование)	5,9	0,0	9,4	0,0	10,8	0,0	12,4	0,0

* Без учета дополнительных нефтегазовых доходов, поступивших в Резервный фонд в январе 2013 года на сумму 713,5 млрд. рублей по итогам исполнения федерального бюджета в 2012 году.

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом в 2014 и 2015 годах доходы по отношению к ВВП уменьшены на 0,8 процентного пункта, расходы по отношению к ВВП - на 0,5 процентного пункта и на 0,2 процентного пункта соответственно. При этом дефицит федерального бюджета в 2014 году увеличен на 0,3 процентного пункта, в 2015 году - на 1,0 процентного пункта. По сравнению с 2013 годом (оценка) дефицит в 2014 году уменьшен на 0,3 процентного пункта.

Ненефтегазовый дефицит по сравнению с 2013 годом увеличится на 388,2 млрд. рублей и в 2016 году составит 7 329,6 млрд. рублей, а его доля в ВВП уменьшится с 10,3% до 8,4%. Несмотря на прогнозируемое снижение ненефтегазового дефицита зависимость федерального бюджета от нефтегазовых доходов остается высокой.

Проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы сформирован с учетом бюджетных правил, в соответствии с которыми общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде не может превышать суммы доходов федерального бюджета (без учета дополнительных нефтегазовых доходов) и расчетного (при базовой цене на нефть) дефицита федерального бюджета, не превышающего 1 процент прогнозируемого на очередной финансовый год и плановый период объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, с учетом того, что общий объем расходов в очередном финансовом году не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов, утвержденного на соответствующий финансовый год в предыдущем бюджетном цикле.

Расчет предельного общего объема расходов федерального бюджета исходя из бюджетных правил приведен в следующей таблице.

(млрд. рублей)
N	Показатель	2014			2015			2016 (проект)
		Закон N 216-ФЗ	проект	отклонение	Закон N 216-ФЗ	проект	отклонение
1	2	3	4	5	6	7	8	9
1	доходы при прогнозируемой цене на нефть	14 063,4	13 570,5	-492,9	15 615,5	14 564,9	-1 050,6	15 905,7
2	доходы при базовой цене на нефть	13 467,1	12 954,9	-512,2	14 796,9	14 180,0	-616,9	15 523,8
3	дефицит расчетный (1% ВВП)	739,9	733,2	-6,8	829,4	796,6	-32,8	868,4
4	расчетные расходы (стр. 2+стр. 3)	14 207,0	13 688,0	-519,0	15 626,3	14 976,6	-649,7	16 392,2
5	условно утвержденные расходы*	355,2	0,0	-355,2	781,3	384,0	-397,3	819,6
					380,6		3,4
	удельный вес условно утвержденных расходов к общему объему расходов, в %	2,5			5	2,5		5,0
					2,5
6	расходы без учета условно утвержденных расходов*	13 851,8	13 851,8		14 845,0	14977,5	132,5	15 572,6
					15 225,6	15 225,6	-623,4
7	увеличение расходов в соответствии с частью 6 статьи 199 Бюджетного кодекса	-	108,3	108,3	-	135,9	135,9	-
8	предельный общий объем расходов (стр. 4 + 7 + 8)	14 207,0	13 960,1	-246,9	15 626,3	15 361,5	-264,7	16 392,2
9	превышение общего объема расходов над расходами, рассчитанными по бюджетным правилам		272,1			384,9
	Справочно: дополнительные нефтегазовые доходы:		615,6		818,6	384,9		381,9
	на финансовое обеспечение превышения общего объема расходов над расходами, рассчитанными по бюджетным правилам		272,1			384,9
	пополнение Резервного фонда	596,3	343,6	-252,7	818,6	0,0	-818,6	381,9

* В целях определения предельного объема расходов федерального бюджета на 2015 год объем условно утвержденных расходов на 2015 год принимается равным 2,5% общего объема расходов на тот же период.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета, планируемые к зачислению в Резервный фонд, определяются как разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой на соответствующий финансовый год цены на нефть, и нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть.

При этом для 2014 года базовая цена на нефть рассчитывается как средняя цена на нефть марки "Юралс" за шестилетний период и составляет 93 доллара США за баррель нефти, для 2015 года - за семилетний период - 95 долларов США за баррель нефти и для 2016 года - за восьмилетний период - 95 долларов США за баррель нефти.

В расчете базовой цены на нефть в текущем финансовом году она принимается равной цене на нефть за первое полугодие текущего финансового года, которая составляет за первое полугодие 2013 года 106,5 доллара США за баррель, (ожидаемая оценка - 107 долларов США за баррель).

Дополнительные нефтегазовые доходы в соответствии с законопроектом составят: в 2014 году - 615,6 млрд. рублей при разнице между нефтегазовыми доходами, рассчитанными при прогнозируемой цене на нефть 101 доллар США и базовой цене на нефть 93 доллара США, в 2015 году - 384,9 млрд. рублей (100 и 95), в 2016 году - 381,9 млрд. рублей (100 и 95 соответственно).

При формировании проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов в 2014 - 2015 годах на 492,9 млрд. рублей (на 3,5%) и на 1 050,6 млрд. рублей (на 6,7%) соответственно планируется снижение расходов на 246,9 млрд. рублей (на 1,7%) и на 264,7 млрд. рублей (на 1,7%) соответственно по сравнению с уровнем, утвержденным Федеральным законом N 216-ФЗ.

Объем расходов, определенный как сумма доходов федерального бюджета при базовой цене на нефть и расчетного дефицита (1% ВВП), в 2014 - 2015 годах ниже уровня, утвержденного Федеральным законом N 216-ФЗ, соответственно на 519,0 млрд. рублей и на 649,7 млрд. рублей. Однако в соответствии с пунктом 5 статьи 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем расходов федерального бюджета не может быть уменьшен по сравнению с объемом расходов, утвержденным в предыдущем бюджетном цикле на 2014 и 2015 годы (без учета условно утвержденных расходов в размере 2,5% общего объема расходов).

Кроме того, в соответствии с частью 6 статьи 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации общий объем расходов федерального бюджета в 2014 - 2015 годах подлежит увеличению (или сокращению) на расходы, увязанные с поступлением отдельных видов доходов федерального бюджета (доходы, подлежащие использованию в рамках Федерального дорожного фонда, в объеме минус 10,6 млрд. рублей (сокращение в 2014 году) и 8,5 млрд. рублей (увеличение в 2015 году) и доходы от вводимого с 2014 года утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств, произведенных (изготовленных) в Российской Федерации, в объеме соответственно 118,9 млрд. рублей в 2014 году и 127,4 млрд. рублей в 2015 году).

В соответствии с пунктом 5 статьи 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовое обеспечение превышения общего объема расходов над расходами, рассчитанными по бюджетным правилам, предусматривается за счет использования дополнительных нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд. В 2014 году на эти цели будет направлено 272,1 млрд. рублей (44,2%), в 2015 году - 384,9 млрд. рублей (100% прогнозируемого на эти годы объема дополнительных нефтегазовых доходов) с соответствующим сокращением средств, планируемых к зачислению в Резервный фонд (в 2014 году - до 343,6 млрд. рублей). В 2016 году дополнительные нефтегазовые доходы в полном объеме (381,9 млрд. рублей) будут направлены в Резервный фонд.

Следует отметить, что в материалах к законопроекту не содержатся сценарии и алгоритмы использования различных источников финансирования в случае сокращения доходов и увеличения дефицита федерального бюджета по сравнению с прогнозируемыми значениями.

Представленная к законопроекту оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2013 год не соответствует основным характеристикам, содержащимся в проекте федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", рассмотренном на заседании Правительства Российской Федерации 10 октября 2013 года. Доходы федерального бюджета, по ожидаемой оценке, ниже, чем представлено в указанном законопроекте, на 8,3 млрд. рублей, а дефицит - выше на 8,3 млрд. рублей.

Кроме того, представленная в материалах к законопроекту оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2013 год содержит оценку только основных параметров федерального бюджета.

С учетом предлагаемых изменений, содержащихся в проекте федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", исполнение за 8 месяцев 2013 года по заимствованиям на внутреннем финансовом рынке составит 42,8% и по поступлению средств от приватизации - 38,7%.

При этом сохраняются риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в необходимых объемах на приемлемых условиях, а также недополучения средств от приватизации, что потребует дополнительных источников финансирования дефицита федерального бюджета.

3.1.5.3. Законопроектом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются существенные внутренние заимствования: в 2014 году - в объеме 808,7 млрд. рублей, в 2015 году - 1 147,5 млрд. рублей, в 2016 году - 1 240,4 млрд. рублей, также предусматриваются ежегодные заимствования на внешнем финансовом рынке в объеме 7 млрд. долларов США (241,8 млрд. рублей, 247,4 млрд. рублей и 251,1 млрд. рублей соответственно). Разница между объемами привлечения на внутреннем и внешнем финансовых рынках и объемами, направляемыми на погашение долговых обязательств (сальдо), составит в 2014 - 2016 годах 652,1 млрд. рублей, 786,2 1 млрд. рублей и 939,1 млрд. рублей соответственно.

Предусматривается также привлечение средств от приватизации: в 2014 году - в объеме 196,8 млрд. рублей, в 2015 году - 158,5 млрд. рублей, в 2016 году - 99,9 млрд. рублей.

При этом размер дефицита федерального бюджета в 2014 - 2016 годах составит 389,6 млрд. рублей, 796,6 млрд. рублей и 486,5 млрд. рублей соответственно.

Анализ использования заемных средств на внутреннем и внешнем финансовых рынках показывает, что значительная их часть направляется на погашение и обслуживание долговых обязательств (коэффициент покрытия): в 2014 году - 81,3% суммы заимствований, в 2015 году - 79,8%, в 2016 году - 75,1%.

В 2014 - 2016 годах средневзвешенная процентная ставка размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния по счетам в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, прогнозируется в размере 0,58% годовых, что ниже, чем в 2011 - 2012 годах (1,8% и 0,74%). Существенно выше прогнозируется средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам, предполагаемым к размещению в 2014 - 2016 годах на внешнем финансовом рынке в иностранной валюте - 5,75 - 6% годовых (в 2012 году - 3,33 - 5,8%). Средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам, размещаемым на внутреннем финансовом рынке в валюте Российской Федерации - 7 -7,5% годовых (в 2012 году - 6,48 - 8,65%). Необходимо повысить эффективность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния путем увеличения доходности размещения средств и минимизации процентных и валютных рисков для федерального бюджета.

В 2012 - 2013 годах Правительством Российской Федерации принят ряд мер по совершенствованию инфраструктуры российского рынка государственных ценных бумаг и расширению инвесторской базы с целью повышения ликвидности государственных долговых обязательств. Обеспечен прямой доступ нерезидентов на российский рынок государственных ценных бумаг, в том числе через счета в международных депозитарно-клиринговых системах (принят Федеральный закон "О центральном депозитарии" и внесены необходимые изменения в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", утвержден перечень иностранных организаций, которым центральный депозитарий может открывать счета номинального держателя).

Согласно основным направлениям государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 - 2015 годы в среднесрочной перспективе доля нерезидентов на рынке ОФЗ увеличится до 10%, а в долгосрочной - до 25%. За счет дополнительного спроса со стороны иностранных инвесторов доходности ОФЗ могут снизиться в среднем на 1% (средневзвешенная доходность государственных ценных бумаг Российской Федерации (ОФЗ), номинированных в российской валюте, в 2012 году составляла от 6,48% до 8,65% годовых, в 2011 году - от 6,44% до 8,45% годовых (7 месяцев 2013 года - от 6,2% до 7,4%).

Вместе с тем сохраняются риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в необходимых объемах на приемлемых условиях.

В течение 2014 - 2016 годов предусматриваются заимствования на внешнем финансовом рынке до 7 млрд. долларов США в год с годовыми ставками купонного дохода до 5,75 - 6%. В 2012 - 2013 годах Российская Федерация разместила семь выпусков облигаций внешних облигационных займов общим объемом 14 млрд. долларов США:

в 2012 году выпуски объемами по номинальной стоимости в размере 2,0 млрд. долларов США с погашением облигаций в 2017 году (5 лет), 2,0 млрд. долларов США с погашением облигаций в 2022 году (10 лет) и 3,0 млрд. долларов США с погашением облигаций в 2042 году (30 лет). При этом доходность к погашению составила 3,325%, 4,591% и 5,798% годовых соответственно;

в 2013 году выпуски объемами по номинальной стоимости в размере 1,5 млрд. долларов США с погашением облигаций в 2019 году (5 лет), 3,0 млрд. долларов США с погашением облигаций в 2023 году (10 лет), 1,5 млрд. долларов США с погашением облигаций в 2043 году (30 лет) и 0,75 млрд. евро с погашением облигаций в 2020 году (7 лет). При этом доходность к погашению составила 3,664%, 5,112%, 6,08% и 3,702% годовых соответственно.

Несмотря на снижение прогнозируемых объемов привлечения средств от приватизации в 2014 - 2016 годах по сравнению с предыдущим бюджетным циклом риски поступления указанных средств в запланированных объемах сохраняются в связи с нестабильностью на финансовых рынках.

Следует отметить, что в 2012 году было привлечено только 43,9 млрд. рублей при первоначальном прогнозе 300 млрд. рублей (14,6% первоначального прогноза). Как уже отмечалось, по состоянию на 1 августа 2013 года при прогнозе в сумме 427,2 млрд. рублей привлечено 18,9 млрд. рублей, или 4,4%.

В 2014 - 2016 годах предусмотрено значительное увеличение бюджетных ассигнований на возможное исполнение государственных гарантий Российской Федерации, которые составят: в 2014 году - 45,9 млрд. рублей, в 2015 году - 149 млрд. рублей и в 2016 году - 161,1 млрд. рублей, что требует резервирования в источниках финансирования дефицита федерального бюджета существенных объемов бюджетных ассигнований.

В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы, касающиеся оценки вероятности наступления гарантийных случаев по государственным гарантиям Российской Федерации.

В связи с существенными заимствованиями в 2014 - 2016 годах предусматривается увеличение государственного долга Российской Федерации с 8 113,3 млрд. рублей (12% ВВП) в 2013 году (оценка) до 12 449,0 млрд. рублей (14,3% ВВП) в 2016 году, в том числе государственного внутреннего долга - с 6 600,6 млрд. рублей (9,9% ВВП) до 9 335,5 млрд. рублей (10,8% ВВП), государственного внешнего долга - с 2 146,2 млрд. рублей (3,2% ВВП) до 3 113,5 млрд. рублей (3,5% ВВП).

По оценке Минфина России, в 2013 году государственный долг составит 8 113,3 млрд. рублей (12% ВВП), в том числе внутренний долг - 6 052,5 млрд. рублей, внешний долг - 2 060,8 млрд. рублей.

Динамика объема и структуры государственного долга Российской Федерации в 2011 - 2016 годах (на конец года) представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2011 год (отчет)	2012 год (отчет)	2013 год (закон)	2013 год (оценка)	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
Государственный долг Российской Федерации	5 343,2	6 519,9	8 746,7	8 113,3	9 669,4	11 193,9	12 449,0
% ВВП	9,6	10,4	13,1	12,0	13,2	14,1	14,3
в том числе:
Государственный внутренний долг	4 190,5	4 977,9	6 600,6	6 052,5	7 245,5	8 466,5	9 335,5
% ВВП	7,5	7,9	9,9	9,0	9,9	10,6	10,8
Государственный внешний долг	1 152,7	1 542,0	2 146,2	2 060,8	2 423,9	2 727,4	3 113,5
% ВВП	2,1	2,5	3,2	3,0	3,3	3,5	3,5
Справочно: ВВП	55 799,6	62 599,1	66 515,0	67588,0	73 315,0	79 660,0	86 837,0

Объем государственного долга в 2014 году превысит аналогичный показатель 2013 года (оценку) в 1,2 раза, в 2016 году - в 1,5 раза. При этом за 2014 - 2016 годы объемы государственного как внутреннего, так и внешнего долга увеличатся в 1,3 раза.

Существенно увеличиваются бюджетные ассигнования федерального бюджета на обслуживание государственного долга - с 408,4 млрд. рублей (0,6% ВВП) в 2013 году до 568,6 млрд. рублей (0,7% ВВП) в 2016 году, или на 39,2%.

Объем указанных расходов существенно превысит суммарные бюджетные ассигнования, направляемые в 2016 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (344,4 млрд. рублей), здравоохранение (421,4 млрд. рублей).

Доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета вырастет с 3,2% в 2014 году до 3,7% в 2016 году, или на 0,5 процентного пункта.

Счетная палата обращала внимание на наличие указанных тенденций в Заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

3.1.5.4. Динамика средств Резервного фонда и ФНБ в 2012 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
Показатели	2013 г. (оценка)	2014 г. (прогноз)	2015 г. (прогноз)	2016 г. (прогноз)	Изменение 2016 года к 2013 году
					млрд. рублей	%
Объем Резервного фонда на начало года	2 599,2	2 806,9	3 191,4	3 271,5	672,3	25,9
% ВВП	3,8	3,8	4,0	3,8
увеличение средств Резервного фонда	0,0*	343,6	0,0	381,9
курсовая разница	207,7	41	80,1	56,7
Объем Резервного фонда на конец года	2 806,9	3 191,4	3 271,5	3 710,1	903,2	32,2
% ВВП	4,2	4,4	4,1	4,3
нормативная величина Резервного фонда (7% ВВП)		5 132,1	5 576,2	6 078,6
Объем ФНБ на начало года	2 690,6	2 858,5	2 884,1	2 937,6	247,0	9,2
% ВВП	4,0	3,9	3,6	3,4
использование средств ФНБ (софинансирование пенсионных накоплений)	-5,9	-9,4	-10,8	-12,4
сумма доходов от управления, направляемая на формирование ФНБ				22,0
курсовая разница	173,8	35	64,3	43,2
Объем ФНБ на конец года	2 858,5	2 884,1	2 937,6	2 990,4	131,9	4,6
% ВВП	4,2	3,9	3,7	3,4
Объем Резервного фонда и ФНБ на конец года	5 665,4	6 075,5	6 209,1	6 700,5	1 035,1	18,3
% ВВП	8,4	8,3	7,8	7,7
Справочно: дополнительные нефтегазовые доходы	900,1	615,6	384,9	381,9

* Без учета дополнительных нефтегазовых доходов, поступивших в Резервный фонд в январе 2013 года на сумму 713,5 млрд. рублей по итогам исполнения федерального бюджета в 2012 году.

В 2014 - 2016 годах предусматривается увеличение объема Резервного фонда за счет дополнительных нефтегазовых доходов и положительной курсовой разницы всего на 903,2 млрд. рублей. Объем Резервного фонда на конец 2016 года составит 3 710,1 млрд. рублей, или 4,3% ВВП. Таким образом, достижение нормативной величины Резервного фонда (7% ВВП), сверх которой возможно использование части дополнительных нефтегазовых доходов на финансирование инфраструктурных проектов, не будет осуществлено.

Объем ФНБ на конец 2016 года составит 2 990,4 млрд. рублей, или увеличится на 131,9 млрд. рублей по сравнению с 2013 годом за счет поступления доходов от управления фондом начиная с 1 февраля 2016 года (22,0 млрд. рублей), а также за счет положительной курсовой разницы. Средства ФНБ планируется использовать в объеме, равном софинансированию формирования пенсионных накоплений граждан.

Доходы от управления средствами фондов, прогнозируемые на 2014 - 2016 годы, в 2014 году составят 73,4 млрд. рублей, в 2015 году - 60,0 млрд. рублей, в 2016 году - 61,5 млрд. рублей. Совокупная доходность размещения средств Резервного фонда и ФНБ на счетах в иностранной валюте, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, прогнозируется в размере 0,58%.

В связи с приостановлением Федеральным законом от 25 декабря 2012 г. N 268-ФЗ действия статьей 96.9 и 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации о направлении доходов от управления средствами фондов на их формирование до 1 февраля 2016 года, доходы, полученные в 2014 - 2015 годах, подлежат направлению на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. Из общей суммы доходов, прогнозируемых на 2016 год по ФНБ, 20,9 млрд. рублей также будут направлены на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета в связи с окончанием процентного периода начисления процентов до 15 января года, следующего за отчетным периодом.

В целях повышения эффективности управления средствами ФНБ предусматривалось создание Российского финансового агентства, однако с учетом обсуждения данного вопроса в палатах Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее время рассматриваются альтернативные механизмы повышения эффективности управления средствами указанных фондов.

В пояснительной записке к законопроекту отмечено, что предполагается направить из средств ФНБ до 450 млрд. рублей на самоокупаемые инфраструктурные проекты (создание высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань и центральной кольцевой автомобильной дороги, развитие Байкало-Амурской и Транссибирской магистралей).

Следует отметить, что Бюджетным кодексом Российской Федерации предусматривается возможность использовать на инфраструктурные проекты половину дополнительных нефтегазовых доходов после достижения нормативной величины Резервного фонда - 7% ВВП.

3.1.5.5. Объем расходов федерального бюджета в 2016 году по сравнению с 2013 годом в номинальном выражении увеличится на 3 004,9 млрд. рублей, или на 22,4%, при тенденции к сокращению их доли в ВВП с 20,1% в 2013 году до 18,9% в 2016 году. В реальном выражении общий объем расходов по сравнению с предыдущим периодом в 2014 году уменьшится на 1,1%, в 2015 году увеличится на 4,4%, в 2016 году увеличится на 1,1%. В 2014 году по сравнению с 2007 годом расходы увеличиваются на 8,0 трлн. рублей, или в 2,3 раза.

Формирование расходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы осуществляется Правительством Российской Федерации с учетом бюджетных правил исходя из:

необходимости финансового обеспечения принятых ("длящихся") расходных обязательств;

дополнительных бюджетных ассигнований в 2014 - 2016 годах на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;

индексации на уровень инфляции публичных нормативных и приравненных к ним обязательств, пенсий военнослужащих, социальных пенсий, стипендиального фонда;

индексации объема дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

оптимизации расходных обязательств федерального бюджета, включая:

комплекс мер, направленных на сбалансированность пенсионной системы;

перенос реализации отдельных заданий государственной программы вооружений на 2011 - 2020 годы на период после 2016 года;

сокращение на 5% расходов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд;

приостановление на 2014 год индексации оплаты труда и денежного довольствия военнослужащих.

3.1.5.5.1. Структура расходов федерального бюджета на 2013 - 2016 годы по разделам классификации расходов бюджетов по отношению к общей сумме расходов представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2013 год		2014 год		2015 год		2016 год
	закон	в % к итогу	проект	в % к итогу	проект	в % к итогу	проект	в % к итогу
ВСЕГО	13 387,3	100,0	13 960,1	100,0	15 361,5	100,0	16 392,2	100,0
Условно утверждаемые расходы					384,0	2,5	819,6	5,0
ВСЕГО (без учета условно утверждаемых)	13 387,3	100,0	13 960,1	100,0	14 977,5	97,5	15 572,6	95,0
в том числе:
Общегосударственные вопросы	920,8	6,9	1 031,0	7,4	1 040,5	6,8	1 047,4	6,4
Национальная оборона	2 098,4	15,7	2 489,4	17,8	3 026,9	19,7	3 378,0	20,6
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 048,2	15,3	2 059,6	14,8	2 103,1	13,7	2 092,2	12,8
Национальная экономика	1 798,8	13,4	2 279,6	16,3	2 120,1	13,8	2 012,3	12,3
Жилищно-коммунальное хозяйство	154,3	1,2	117,6	0,8	104,1	0,7	66,7	0,4
Охрана окружающей среды	24,5	0,2	29,6	0,2	30,6	0,2	32,0	0,2
Образование	681,5	5,1	593,4	4,3	623,5	4,1	639,2	3,9
Культура, кинематография	98,7	0,7	96,0	0,7	95,3	0,6	97,4	0,6
Здравоохранение	515,0	3,8	470,7	3,4	412,3	2,7	421,4	2,6
Социальная политика	3 864,4	28,9	3 536,8	25,3	4 075,9	26,5	4 374,0	26,7
Физическая культура и спорт	62,0	0,5	78,9	0,6	100,7	0,7	98,8	0,6
Средства массовой информации	75,3	0,6	68,8	0,5	53,8	0,4	49,5	0,3
Обслуживание государственного и муниципального долга	408,4	3,1	452,5	3,2	503,7	3,3	568,6	3,5
Межбюджетные трансферты общего характера	637,0	4,8	656,4	4,7	687,0	4,5	695,2	4,2

В структуре общего объема расходов федерального бюджета по-прежнему наибольший удельный вес составляют расходы, направляемые на социальную политику (2014 год - 25,3%, 2015 год - 26,5%, 2016 год - 26,7%), затем - расходы на национальную оборону (17,8%, 19,7%, 20,6%) , расходы на национальную экономику (16,3%, 13,8%, 12,3%), расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (14,8%, 13,7%, 12,8% соответственно).

Структура расходов федерального бюджета к общему объему расходов в 2013 - 2016 годах представлена на следующем графике.

Структура расходов федерального бюджета на 2013 - 2016 годы по разделам классификации расходов бюджетов по отношению к объему валового внутреннего продукта представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2013 год		2014 год		2015 год		2016 год
	закон	в % к ВВП	проект	в % к ВВП	проект	в % к ВВП	проект	в % к ВВП
ВСЕГО	13 387,3	20,1	13 960,1	19,0	15 361,5	19,3	16 392,2	18,9
Условно утверждаемые расходы					384,0	0,5	819,6	1,0
ВСЕГО (без учета условно утверждаемых)	13 387,3	20,1	13 960,1	19,0	14 977,5	18,8	15 572,6	17,9
в том числе:
Общегосударственные вопросы	920,8	1,4	1 031,0	1,4	1 040,5	1,3	1 047,4	1,2
Национальная оборона	2 098,4	3,2	2 489,4	3,4	3 026,9	3,8	3 378,0	3,9
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 048,2	3,1	2 059,6	2,8	2 103,1	2,6	2 092,2	2,4
Национальная экономика	1 798,8	2,7	2 279,6	3,1	2 120,1	2,7	2 012,3	2,3
Жилищно-коммунальное хозяйство	154,3	0,2	117,6	0,2	104,1	0,1	66,7	0,1
Охрана окружающей среды	24,5	0,0	29,6	0,0	30,6	0,0	32,0	0,0
Образование	681,5	1,0	593,4	0,8	623,5	0,8	639,2	0,7
Культура, кинематография	98,7	0,1	96,0	0,1	95,3	0,1	97,4	0,1
Здравоохранение	515,0	0,8	470,7	0,6	412,3	0,5	421,4	0,5
Социальная политика	3 864,4	5,8	3 536,8	4,8	4 075,9	5,1	4 374,0	5,0
Физическая культура и спорт	62,0	0,1	78,9	0,1	100,7	0,1	98,8	0,1
Средства массовой информации	75,3	0,1	68,8	0,1	53,8	0,1	49,5	0,1
Обслуживание государственного и муниципального долга	408,4	0,6	452,5	0,6	503,7	0,6	568,6	0,7
Межбюджетные трансферты общего характера	637,0	1,0	656,4	0,9	687,0	0,9	695,2	0,8

Необходимо отметить, что в 2014 - 2016 годах структура расходов федерального бюджета по отношению к ВВП претерпела некоторые изменения по сравнению с предыдущим бюджетным циклом. Наибольший удельный вес по-прежнему занимают расходы, направляемые на социальную политику и национальную оборону, затем - расходы на национальную экономику и расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность.

Увеличение расходов в 2014 году по сравнению с 2013 годом по разделу "Национальная экономика" в основном обусловлено резервированием бюджетных ассигнований, предусмотренных по подразделу "Общеэкономические вопросы", на финансовое обеспечение в объеме до 343,9 млрд. рублей реализации по решениям Правительства Российской Федерации дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства, рынка труда, монопрофильных муниципальных образований и социальной поддержке граждан, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации на указанные цели.

Условно утверждаемые расходы федерального бюджета предусматриваются на 2015 год в сумме 384,0 млрд. рублей, или 2,5% общей суммы расходов, на 2016 год - 819,6 млрд. рублей, или 5% общей суммы расходов. Частью третьей статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что общий объем условно утверждаемых расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на плановый период на первый год планового периода устанавливается в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода - в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета.

Объемы бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств, в 2014 году по сравнению с 2013 годом увеличиваются на 16,8% и составят 627,7 млрд. рублей, в 2015 и 2016 годах по сравнению с предыдущим годом увеличиваются на 8,8% и на 5% и составят 683,0 млрд. рублей и 717,6 млрд. рублей соответственно. В структуре общих расходов федерального бюджета указанные расходные обязательства составят: в 2014 году - 4,5%, в 2015 и 2016 годах - 4,4% (в 2013 году - 4%).

При этом индексация социальных выплат (компенсаций, пособий) запланирована на уровне инфляции, предусмотренной в законопроекте на 2014 год - 5%, на 2015 и 2016 годы - 4,5%.

3.1.5.5.2. В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы впервые сформирован не только в функциональной классификации расходов, но и в программной структуре по 39 государственным программам, сгруппированным по 5 направлениям.

Сравнительный анализ объемов бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм по направлениям в 2013 - 2016 годах представлен в следующей таблице.

(млрд. рублей)
Наименование	2013 год (Закон N 216-ФЗ)*	2014 год проект	2015 год проект	2016 год проект
Расходы федерального бюджета, всего	13 387,3	13 960,1	15 361,5	16 392,2
Условно утвержденные расходы			384,0	819,6
Расходы федерального бюджета без условно утвержденных расходов	13 387,3	13 960,1	14 977,5	15 572,6
из них:
Расходы на реализацию государственных программ, всего	7 733,2	8 161,1	8 422,6	8 547,9
доля в общем объеме расходов без условно утвержденных расходов, %	57,8	58,5	56,2	54,9
в том числе по направлениям:
I. Новое качество жизни (12 программ)	3 349,9	3 408,2	3 410,2	3 422,5
доля в программной части, %	43,3	41,8	40,5	40,0
II. Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ), без закрытой части	1 872,0	2 034,4	2 085,8	2 057,0
доля в программной части, %	24,2	24,9	24,8	24,1
III. Обеспечение национальной безопасности (1 программа), без закрытой части	9,1	2,3	1,5	1,5
доля в программной части, %	0,1	0,0	0,0	0,0
IV. Сбалансированное региональное развитие (5 программ)	678,1	740,2	778,6	787,1
доля в программной части, %	8,8	9,1	9,2	9,2
V. Эффективное государство (4 программы)	1 084,3	1 115,1	1 193,8	1 239,7
доля в программной части, %	14,0	13,7	14,2	14,5
Расходы на реализацию государственных программ (закрытая часть)	739,7	861,0	952,7	1 040,2
доля в программной части, %	9,6	10,5	11,3	12,2
Расходы на непрограммную деятельность	5 654,1	5 799,0	6 555,0	7 024,7
доля в общем объеме расходов без условно утвержденных расходов, %	42,2	41,5	43,8	45,1
в том числе:
Финансовое обеспечение развития пенсионной системы	2 850,3	2 307,4	2 776,0	3 058,3
Закрытые расходы, включая обеспечение обороноспособности страны	2 242,4	2 556,8	3 028,7	3 310,9
Прочие непрограммные расходы	561,4	934,8	750,3	655,6

Расходы на реализацию государственных программ на 2014 год планируются в объеме 8 161,1 млрд. рублей, на 2015 год - 8 422,6 млрд. рублей, на 2016 год - 8 547,9 млрд. рублей, что составляет лишь 58,2%, 56,2% и 54,9% общего объема расходов федерального бюджета соответственно.

Наибольший удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета (без условно утвержденных расходов) на реализацию государственных программ составляют программы, включенные в направления "новое качество жизни" (около 40%) и "инновационное развитие и модернизация экономики" (около 25%).

Анализ формирования федерального бюджета в программном формате, в том числе по отдельным государственным программам, представлен в подразделе 6 заключения "Анализ формирования федерального бюджета в программном формате" и в приложении N 8 к заключению "Анализ государственных программ Российской Федерации".

Предельные объемы расходов по государственным программам на 2014 - 2016 годы и на период до 2020 года для реализации приоритетных направлений государственной политики в рамках бюджетных ограничений должны были быть предусмотрены долгосрочной бюджетной стратегией Российской Федерации, что позволило бы создать стимулы и расширить возможности ответственных исполнителей указанных государственных программ по выявлению резервов и перераспределению расходов на наиболее приоритетные задачи внутри государственных программ с целью достижения наилучших результатов использования финансовых ресурсов. Однако, до настоящего времени указанная стратегия не принята.

В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2013 году, формирование федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов осуществлялось с учетом новой бюджетной классификации расходов, направленной на увязку расходов с целями и планируемыми результатами государственной политики в структуре государственных программ.

Новая бюджетная классификация расходов снижает прозрачность федерального бюджета, разбивка общего объема расходов только до групп видов расходов затрудняет анализ обоснованности объемов отдельных расходов.

Так, например, не представляется возможным сопоставить объем расходов 2013 года на оплату взносов в международные организации с планируемыми на 2014 - 2016 годы бюджетными ассигнованиями на указанные цели, так как в законопроекте не выделены планируемые ассигнования по виду расходов 862 "Взносы в международные организации" (указан вид расходов 800, который в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 1 июля 2013 г. N 65н, включает в себя 21 подгруппу вида расходов).

В условиях ограничения бюджетных расходов в соответствии с бюджетными правилами и необходимостью их оптимизации и перераспределения с учетом обеспечения выполнения указов Президента Российской Федерации повышается актуальность системы мер по модернизации управления общественными финансами, в первую очередь по повышению эффективности бюджетных расходов и бюджетной дисциплины, усилению контроля за использованием государственных средств.

3.1.5.5.3. В целях повышения обоснованности, эффективности, результативности и ресурсной обеспеченности закупок товаров, работ и услуг, планируемых в рамках реализации программных мероприятий, принят Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд", который вступает в силу с 1 января 2014 года.

Анализ подготовки к введению контрактной системы, проведенный Счетной палатой, показал, что существуют риски в части своевременной подготовки необходимых для его реализации нормативных правовых актов, формирования единой информационной системы в сфере закупок.

3.1.5.6. Прирост доходов федерального бюджета в 2016 году по сравнению с 2013 годом составит 3 007,6 млрд. рублей, или 23,3%. В 2014 году по сравнению с предыдущим годом доходы увеличатся на 672,4 млрд. рублей, или на 5,2%, в 2015 году -  на 994,4 млрд. рублей, или на 7,3%, в 2016 году - на 1 340,8 млрд. рублей, или на 9,2%.

Формирование доходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы осуществляется в условиях изменений, вносимых в налоговое, бюджетное и таможенное законодательство, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, которые приведут к увеличению доходов федерального бюджета в 2014 году на 342,0 млрд. рублей, или на 0,5% ВВП, в 2015 году - на 657,7 млрд. рублей, или на 0,8% ВВП, в 2016 году - на 1267,5 млрд. рублей, или на 1,5% ВВП.

Указанные изменения связаны с индексацией базовой ставки НДПИ на нефть, специфических ставок акцизов на нефтепродукты, табачную и алкогольную продукцию, спирт этиловый, автомобили легковые; увеличением средневзвешенных ставок импортного тарифа; индексацией ставок водного налога и платы за пользование водными объектами, урегулированием вопроса беспошлинных поставок государствам Таможенного союза, рядом других мер.

Структура доходов федерального бюджета в 2012 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
Показатель	2012 год		2013 год		2014 год		2015 год		2016 год
	отчет	% к ВВП	оценка	% к ВВП	прогноз	% к ВВП	прогноз	% к ВВП	прогноз	% к ВВП
Доходы, всего	12 855,5	20,5	12 898,1	19,1	13 570,5	18,5	14 564,9	18,3	15 905,7	18,3
в том числе:
Нефтегазовые доходы	6 453,2	10,3	6 452,2	9,5	6 528,1	8,9	6 818,6	8,6	8 843,1	7,9
в том числе:
НДПИ	2 399,8	3,8	2 507,7	3,7	2 660,7	3,6	2 853,8	3,6	3 016,7	3,5
Таможенные пошлины	4 053,4	6,5	3 944,5	5,8	3 867,4	5,3	3 964,8	5,0	3 826,4	4,4
Ненефтегазовые доходы	6 402,3	10,2	6 445,9	9,5	7 042,4	9,6	7 746,3	9,7	9 062,6	10,4
в том числе:
Налог на прибыль организаций	375,8	0,6	352,5	0,5	380,1	0,5	409,2	0,5	447,4	0,5
НДС	3 545,8	5,7	3 584,9	5,3	3 956,4	5,4	4 493,5	5,6	5 076,2	5,8
Акцизы	395,3	0,6	486,3	0,7	661,2	0,9	777,8	1,0	927,3	1,1
НДПИ (без нефтегазовых доходов)	20,7	0,0	21,2	0,0	21,1	0,0	22,4	0,0	23,6	0,0
Таможенные пошлины (без нефтегазовых доходов)	898,2	1,4	849,2	1,3	828,7	1,1	822,2	1,0	805,1	0,9
Прочие ненефтегазовые доходы	1 166,5	1,9	1 151,8	1,7	1 195,6	1,6	1 221,2	1,5	1 783,0	2,1

В 2014 - 2016 годах по сравнению с 2013 годом прогнозируется снижение нефтегазовых доходов в процентах к ВВП и их доли в общем объеме доходов с 50% до 43%, связанное со снижением цены на нефть марки "Юралс" и налогооблагаемых объемов экспорта нефти и нефтепродуктов, объемов добычи газа природного, а также с более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста курса доллара США по отношению к рублю.

Несмотря на указанное снижение, зависимость федерального бюджета от нефтегазовых доходов остается высокой. Ненефтегазовый дефицит по сравнению с 2013 годом увеличится в 2016 году на 388,2 млрд. рублей и составит 7 329,6 млрд. рублей (8,4% ВВП).

Увеличение ненефтегазовых доходов федерального бюджета в процентах к ВВП в 2014 - 2016 годах по сравнению с 2013 годом в основном связано с прогнозируемым ростом НДПИ на нефть, обусловленным повышением базовой ставки, налога на добавленную стоимость вследствие проведения мероприятий по мобилизации доходов в части сокращения теневого сектора, а также увеличением акцизов по подакцизным товарам в связи с индексацией ставок акцизов и доходов в виде дивидендов по акциями, принадлежащим Российской Федерации.

Объем доходов в реальном выражении в прогнозируемом периоде не достигает уровня доходов докризисного 2008 года.

Основные риски для федерального бюджета на 2014 - 2016 годы связаны с возможным снижением бюджетных доходов в связи с более низкими ценами на нефть марки "Юралс", нефтепродукты и природный газ, а также с более низким номинальным значением ВВП, недостижением прогнозируемых объемов экспорта товаров.

Структура основных налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы представлена в следующей таблице.

(% к общей сумме доходов)
Основные виды доходов	2014 год (прогноз)	2015 год (прогноз)	2016 год (прогноз)
Налог на прибыль организаций	2,8	2,8	2,8
Налог на добавленную стоимость (НДС)	29,2	30,9	31,9
Акцизы	4,9	5,3	5,8
Налог на добычу полезных ископаемых	19,8	19,7	19,1
Таможенные пошлины	34,6	32,9	29,1
Прочие доходы	8,7	8,4	11,3

Основную долю доходов федерального бюджета в 2014 - 2016 годах будут составлять доходы от уплаты таможенных пошлин (34,6%, 32,9%, 29,1%), налога на добавленную стоимость (29,2%, 30,9%, 31,9%), налога на добычу полезных ископаемых (19,8%, 19,7%, 19,1%).

Счетная палата отмечает, что при прогнозировании бюджетных доходов на очередной финансовый год объем отдельных видов доходов существенно занижается.

Так, в 2012 году по 38 главным администраторам доходов федерального бюджета отрицательные и положительные отклонения фактических доходов от прогнозных показателей существенны: от недоисполнения на 49,9% до перевыполнения в 452 раза. Это свидетельствует о неточном прогнозировании доходов федерального бюджета и необходимости повышения качества планирования доходов администраторами, что неоднократно отмечалось в заключениях Счетной палаты на проекты федеральных законов о федеральном бюджете.

Следует отметить, что при исполнении доходов федерального бюджета в январе - июле 2013 года в среднем на уровне 57% прогноза поступлений доходов на 2013 год исполнение отдельных доходов федерального бюджета составило от 8,7% (по доходам в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации) до 280,3% (по платежам при пользовании недрами).

При этом безвозмездные поступления превысили прогноз поступлений доходов на 2013 год в 7,7 раза.

Приведенные факты свидетельствуют о наличии резервов повышения точности прогнозирования главными администраторами доходов федерального бюджета и необходимости повышения качества планирования бюджетных доходов, особенно в условиях неустойчивой динамики цен на нефть в среднесрочной и долгосрочной перспективе. При этом программно-целевой принцип бюджетного планирования следует распространить на доходную часть бюджетов.

В материалах, представленных одновременно с законопроектом, предлагаются определенные меры по увеличению доходов федерального бюджета и дальнейшему совершенствованию налоговой системы.

Счетная палата в своих заключениях и аналитических записках неоднократно обращала внимание на проблему качества планирования и прогнозирования бюджетных доходов и необходимость подготовки комплекса конкретных мер, направленных на развитие доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, создать и поддерживать необходимые финансовые резервы.

Предложения Счетной палаты по дополнительному увеличению доходной части федерального бюджета представлены в подразделе 4 "Доходы федерального бюджета" Заключения.

3.1.6. Сопоставление основных параметров бюджетных систем Российской Федерации и зарубежных стран показывает, что уровень доходов бюджетной системы Российской Федерации в процентах к ВВП в 2014 - 2016 годах ниже, чем прогнозируется по большинству стран "Группы семи" - Германии, Великобритании, Франции, Италии и Канаде, уровень расходов - ниже, чем во всех странах "Группы семи". В то же время уровень дефицита  бюджетной системы Российской Федерации в процентах к ВВП ниже, чем во всех странах "Группы семи", кроме Германии.

Доходы, расходы и дефицит бюджетных систем Российской Федерации и стран "Группы семи" в процентах к ВВП представлены в следующей таблице.

(в % к ВВП)
	2012 год	2013 год (оценка)	2014 год (прогноз)	2015 год (прогноз)	2016 год (прогноз)
Россия
Доходы	37,4	35,7	35,7	35,5	35,6
Расходы	37,0	36,9	36,7	36,6	36,0
Дефицит	-	1,2	1,0	1,1	0,3
Профицит	0,4	-	-	-	-
США
Доходы	31,8	32,9	34,0	35,0	35,2
Расходы	40,2	39,5	39,5	39,1	39,2
Дефицит	8,4	6,6	5,5	4,1	4,0
Япония
Доходы	31,1	31,6	33,2	33,8	34,8
Расходы	41,3	41,4	40,2	39,6	39,8
Дефицит	10,2	9,8	7,0	5,8	5,0
Германия
Доходы	45,2	44,4	44,8	44,7	44,6
Расходы	45,0	44,7	44,9	44,7	44,6
Дефицит	-	0,3	0,1	0	0
Профицит	0,2	-	-	-	-
Великобритания
Доходы	35,2	38,6	37,9	37,7	37,9
Расходы	43,5	45,6	44,2	43,3	42,1
Дефицит	8,3	7,0	6,3	5,6	4,2
Франция
Доходы	52,0	52,9	52,8	52,6	52,4
Расходы	56,6	56,6	56,2	55,2	54,2
Дефицит	4,6	3,7	3,4	2,6	1,8
Италия
Доходы	47,7	48,2	48,2	48,2	48,3
Расходы	50,7	50,8	50,5	50,4	50,1
Дефицит	3,0	2,6	2,3	2,2	1,8
Канада
Доходы	37,7	38,0	38,1	38,4	38,7
Расходы	41,0	40,8	40,4	40,1	39,9
Дефицит	3,3	2,8	2,3	1,7	1,2

* Данные официальных сайтов министерств финансов зарубежных стран и МВФ.

По сравнению со странами БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай, Южная Африка) уровень дефицита бюджетной системы Российской Федерации ниже дефицита бюджета Индии (8,4% ВВП в 2014 году, 8,3% ВВП в 2015 году и 8,2% ВВП в 2016 году), Южной Африки (4,2% ВВП в 2014 году, 3,4% ВВП в 2015 году и 3,3% ВВП в 2016 году), Бразилии (1,7% ВВП в 2014 году, 1,8% ВВП в 2015 году и 1,6% ВВП в 2016 году). Дефицит бюджета Китая составит 1,8% ВВП в 2014 году, 1,1% ВВП в 2015 году, 0,6% ВВП в 2016 году. В странах СНГ прогнозируется дефицит бюджета в 2014 - 2016 годах: в Белоруссии - в пределах 0,7 - 1,3% ВВП, на Украине - 3,5 - 5,4% ВВП, в Казахстане - профицит бюджета на уровне 3,9 - 4,5% ВВП.

Структура основных видов доходов бюджетной системы Российской Федерации заметно отличается от соответствующей структуры доходов экономически развитых и развивающихся стран, отдельных стран СНГ.

В структуре доходов бюджетных систем доля налога на доходы физических лиц в Российской Федерации меньше, чем в странах "Группы семи", а отчислений на социальное страхование - меньше, чем в США, Японии, Германии, Франции, Италии. Доля налога на имущество, особенно на имущество физических лиц, в Российской Федерации существенно меньше, чем в США, Великобритании, Франции, Канаде.

Структура основных видов доходов бюджетных систем стран "Группы семи" (по данным МВФ) и Российской Федерации представлена в следующей таблице.

(в % к общей сумме доходов)
Доходы	США	Япония	Германия	Велико-британия	Франция	Италия	Канада	Россия
	2010 год	2010 год	2011 год	2010 год	2011 год (оценка)	2010 год	2011 год	2011 год	2013 год (оценка Счетной палаты*)	2014 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2015 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2016 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)
Налог на прибыль	5,3	22,1	5,7	6,9	4,5	5,2	38,2	10,9	8,4	8,7	8,6	9,1
Налог на доходы физических лиц	25,9		19,2	25,9	15,5	25,2		9,6	9,8	10,2	10,3	10,4
Налог на имущество	10,5	0,9	1,9	10,8	9,1	3,1	9,1	3,2 ------ 0,03**	3,7 ------ 0,09**	3,8 ------ 0,1**	3,9 ------ 0,1**	4,0 ------ 0,1**
НДС и налог с продаж	6,5	7,9	16,3	14,0	13,6	11,9	18,3	15,6	16,7	17,1	17,6	18,3
Акцизы	3,2	-	5,8	8,5	4,4	4,5		3,1	4,1	4,9	5,2	5,8
Отчисления на социальное страхование	22,4	35,7	37,8	21,2	37,0	30,3	11,9	16,9	18,3	20,6	21,2	20,6
Другие доходы	26,2	33,4	13,3	12,7	15,9	19,8	22,5	40,7	39,0	34,7	33,2	31,8
Всего доходов	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

* На основе показателей, приведенных в Основных направлениях бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов.

** В том числе доля налога на имущество физических лиц.

Необходимо также отметить, что доля налога на доходы физических лиц и отчислений на социальное страхование в структуре доходов бюджетной системы Российской Федерации меньше, чем в ряде развивающихся стран (в частности, в Польше, Литве, Латвии). Доля налога на имущество, особенно на имущество физических лиц, в Российской Федерации меньше, чем в Китае и Болгарии.

Структура основных видов доходов бюджетных систем отдельных стран с развивающейся экономикой (по данным МВФ) и Российской Федерации представлена в следующей таблице.

(в % к общей сумме доходов)
Доходы	Китай	Венгрия	Польша	Болгария	Литва	Латвия	Россия
	2010 год	2011 год	2011 год	2011 год	2011 год	2011 год	2011 год	2013 год (оценка Счетной палаты*)	2014 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2015 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2016 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)
Налог на прибыль	11,6	2,3	5,4	5,4	2,5	3,9	10,9	8,4	8,7	8,6	9,1
Налог на доходы физических лиц	4,4	9,1	11,6	9,1	10,8	15,6	9,6	9,8	10,2	10,3	10,4
Налог на имущество	7,0	2,1	2,8	4,3	1,0	2,2	3,2 ------ 0,03**	3,7 ------ 0,09**	3,8 ------ 0,1**	3,9 ------ 0,1**	4,0 ------ 0,1**
НДС и налог с продаж	34,2	30,0	20,9	26,1	24,0	18,9	15,6	16,7	17,1	17,6	18,3
Акцизы	8,3	6,1	6,0	14,2	9,3	9,5	3,1	4,1	4,9	5,2	5,8
Отчисления на социальное страхование	13,2	24,5	29,9	22,0	34,4	24,2	16,9	18,3	20,6	21,2	20,6
Другие доходы	21,3	25,9	23,4	18,9	18,0	25,7	40,7	39,0	34,7	33,2	31,8
Всего доходов	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

* На основе показателей, приведенных в Основных направлениях бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов.

** В том числе доля налога на имущество физических лиц.

Кроме того, доля отчислений на социальное страхование в Российской Федерации ниже, чем на Украине, в Белоруссии и Молдавии.

Структура основных видов доходов бюджетных систем отдельных стран СНГ (по данным МВФ) и Российской Федерации представлена в следующей таблице.

(в % к общей сумме доходов)
Доходы	Украина	Казахстан	Белоруссия	Молдавия	Россия
	2011 год	2011 год (оценка)	2011 год	2011 год	2011 год	2013 год (оценка Счетной палаты*)	2014 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2015 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2016 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)
Налог на прибыль	9,9	32,1	5,4	1,9	10,9	8,4	8,7	8,6	9,1
Налог на доходы физических лиц	10,8	4,9	7,9	5,9	9,6	9,8	10,2	10,3	10,4
Налог на имущество	1,7	2,1	2,2	0,9	3,2 ----- 0,03**	3,7 ----- 0,09**	3,8 ----- 0,1**	3,9 ----- 0,1**	4,0 ----- 0,1**
НДС и налог с продаж	23,3	24,3	23,9	34,7	15,6	16,7	17,1	17,6	18,3
Акцизы	6,1	1,0	4,7	8,8	3,1	4,1	4,9	5,2	5,8
Отчисления на социальное страхование	28,6	-	24,4	27,2	16,9	18,3	20,6	21,2	20,6
Другие доходы	19,6	35,6	31,5	20,6	40,7	39,0	34,7	33,2	31,8
Всего доходов	100	100	100	100	100	100	100	100	100

* На основе показателей, приведенных в Основных направлениях бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов.

** В том числе доля налога на имущество физических лиц.

Значительная доля других доходов в структуре доходов бюджетной системы Российской Федерации объясняется тем, что в их число входят налоги на добычу природных ресурсов и таможенные пошлины.

Анализ структуры расходов бюджетной системы Российской Федерации по сравнению с зарубежными странами показывает, что доля расходов на образование по отношению к ВВП в России ниже, чем в США, Франции, Великобритании, Канаде, на здравоохранение - существенно меньше доли этих расходов всех стран "Группы семи". Также ниже, чем в странах "Группы семи", доля бюджетных расходов в Российской Федерации по отношению к ВВП на защиту окружающей среды.

В то же время доля бюджетных расходов на оборону, общественный порядок и безопасность в процентах к ВВП в Российской Федерации существенно выше, чем в большинстве стран "Группы семи", и сопоставима с США.

Структура расходов бюджетных систем стран "Группы семи" (по данным МВФ) и Российской Федерации в процентах к ВВП представлена в следующей таблице.

(в % к ВВП)
Расходы	США	Япония	Германия	Франция	Велико-британия	Италия	Канада	Россия
	2010 год	2011 год	2011 год	2011 год оценка	2010 год	2011 год	2008 год	2011 год	2013 год (оценка Счетной палаты*)	2014 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2015 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2016 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)
Услуги органов государственного управления	4,8	4,3	6,2	6,4	5,3	8,6	5,0	3,0	2,8	2,8	2,7	2,6
Оборона, общественный порядок и безопасность	7,2	2,1	2,7	3,6	5,3	3,5	3,1	5,4	6,3	6,3	6,7	6,6
Экономические услуги	4,2	3,8	3,5	3,5	3,1	3,6	3,6	5,0	4,6	5,0	4,6	4,2
Защита окружающей среды	н.д.	1,2	0,7	1,1	1,0	0,9	0,7	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	1,3	0,7	0,6	1,9	1,3	0,7	0,8	2,1	1,6	1,5	1,4	1,4
Здравоохранение	8,6	6,8	7,0	8,3	8,2	7,4	7,5	3,5	3,6	3,4	3,4	3,4
Отдых, культура и религия	0,3	0,3	0,8	1,4	1,1	0,6	1,0	0,9	1,0	1,0	1,0	1,0
Образование	6,6	3,3	4,3	6,0	6,9	4,2	6,0	4,0	4,3	4,1	4,2	4,2
Социальная защита	8,9	16,7	19,6	23,9	17,9	20,5	11,9	11,7	12,7	12,5	12,6	12,5
Всего расходов**	42,0	39,2	45,3	56,0	50,3	49,9	39,7	35,7	36,9	36,7	36,6	36,0

* На основе показателей, приведенных в Основных направлениях бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов.

** Значение показателя по строке "Всего расходов" может отличаться от суммы расходов по столбцам на 0,1 процентного пункта из-за статистической погрешности.

Расходы на здравоохранение и образование в Российской Федерации в процентах к ВВП также ниже, чем в ряде стран с развивающейся экономикой, в том числе в Венгрии, Польше, Болгарии (в части здравоохранения), Литве, Латвии (в части образования), а расходы на защиту окружающей среды меньше, чем в Китае, Венгрии, Польше, Болгарии, Литве, Латвии.

Структура расходов бюджетных систем отдельных стран с развивающейся экономикой (по данным МВФ) и Российской Федерации в процентах к ВВП представлена в следующей таблице.

(в % к ВВП)
Расходы	Китай	Венгрия	Польша	Болгария	Литва	Латвия	Россия
	2010 год	2010 год	2011 год	2011 год	2011 год	2011 год	2011 год	2013 год (оценка Счетной палаты*)	2014 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2015 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2016 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)
Услуги органов государственного управления	2,8	9,4	5,8	3,7	4,4	4,2	3,0	2,8	2,8	2,7	2,6
Оборона, общественный порядок и безопасность	2,7	3,1	3,1	3,8	2,9	2,9	5,4	6,3	6,3	6,7	6,6
Экономические услуги	9,1	5,8	5,8	4,6	3,9	7,3	5,0	4,6	5,0	4,6	4,2
Защита окружающей среды	0,6	0,6	0,6	1,0	0,8	0,6	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	1,8	0,4	0,9	0,9	0,3	1,2	2,1	1,6	1,5	1,4	1,4
Здравоохранение	1,3	5,2	4,7	4,3	6,7	3,3	3,5	3,6	3,4	3,4	3,4
Отдых, культура и религия	0,5	1,8	1,1	0,7	1,0	1,4	0,9	1,0	1,0	1,0	1,0
Образование	3,8	5,6	5,3	3,5	5,8	5,7	4,0	4,3	4,1	4,2	4,2
Социальная защита	5,6	17,9	16,2	12,9	12,6	11,8	11,7	12,7	12,5	12,6	12,5
Всего расходов**	28,2	49,8	43,5	35,3	38,4	38,6	35,7	36,9	36,7	36,6	36,0

* На основе показателей, приведенных в Основных направлениях бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов.

** Значение показателя по строке "Всего расходов" может отличаться от суммы расходов по столбцам на 0,1 процентного пункта из-за статистической погрешности.

Кроме того, расходы на образование и здравоохранение в Российской Федерации в процентах к ВВП ниже, чем в некоторых странах СНГ - на Украине, в Белоруссии, Молдавии.

Структура расходов бюджетных систем отдельных стран СНГ (по данным МВФ) и Российской Федерации в процентах к ВВП представлена в следующей таблице.

(в % к ВВП)
Расходы	Украина	Казахстан	Белорус-сия	Молдавия	Россия
	2011 год	2011 год (оценка)	2011 год	2011 год	2011 год	2013 год (оценка Счетной палаты*)	2014 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2015 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)	2016 год (прогнозная оценка Счетной палаты*)
Услуги органов государственного управления	11,4	2,0	2,9	2,9	3,0	2,8	2,8	2,7	2,6
Оборона, общественный порядок и безопасность	3,5	2,7	2,6	1,9	5,4	6,3	6,3	6,7	6,6
Экономические услуги	4,4	3,1	5,7	2,5	5,0	4,6	5,0	4,6	4,2
Защита окружающей среды	0,3	0,1	0,2	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	0,7	1,4	2,8	0,7	2,1	1,6	1,5	1,4	1,4
Здравоохранение	3,8	2,3	4,0	3,8	3,5	3,6	3,4	3,4	3,4
Отдых, культура и религия	0,8	0,8	1,4	0,7	0,9	1,0	1,0	1,0	1,0
Образование	6,6	3,7	5,3	6,2	4,0	4,3	4,1	4,2	4,2
Социальная защита	13,6	4,2	11,8	10	11,7	12,7	12,5	12,6	12,5
Всего расходов**	45,3	20,1	36,8	28,9	35,7	36,9	36,7	36,6	36,0

* На основе показателей, приведенных в Основных направлениях бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов.

** Значение показателя по строке "Всего расходов" может отличаться от суммы расходов по столбцам на 0,1 процентного пункта из-за статистической погрешности.

Необходимо также отметить, что, по оценке Battelle Memorial Institute (США), проведенной за 2012 год, внутренние затраты на научные исследования и разработки в текущих ценах по паритету покупательной способности в Российской Федерации составляют немногим более 1% ВВП, тогда как в США - 2,9% ВВП, Японии - 3,5% ВВП, Германии - 2,9% ВВП, Франции - 2,2% ВВП, Великобритании - 1,8% ВВП, Канаде - 2% ВВП, Республике Корея - 3,5% ВВП, Китае - 1,6% ВВП. При этом расходы большинства стран на данные цели имеют тенденцию к увеличению. Высокими темпами наращивает расходы на НИОКР Китай, который уже вытеснил Японию со второго места по объему расходов на исследования и разработки. В 2012 году к числу стран, быстро увеличивающих расходы на НИОКР, присоединились Малайзия, Индонезия и Саудовская Аравия. Расходы на исследования и разработки в России в 2012 году, по той же оценке, увеличились по сравнению с 2011 годом лишь на 0,03 процентного пункта по отношению к ВВП.

3.2. Анализ реализации основных задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах"

3.2.1. В соответствии со статьями 170 и 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление бюджета основывается на бюджетном послании Президента Российской Федерации, определяющем основные направления и ориентиры бюджетной политики.

Основными задачами бюджетной и налоговой политики на 2014 - 2016 годы, сформулированными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" (далее - Бюджетное послание), являются: обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы при безусловном исполнении всех обязательств государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года; оптимизация структуры расходов федерального бюджета; развитие программно-целевых методов управления; обеспечение долгосрочной сбалансированности и прозрачности пенсионной системы; создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры; переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения; развитие налоговой системы и повышение ее конкурентоспособности; развитие межбюджетных отношений; повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса.

3.2.2. При формировании проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов приняты меры, направленные на реализацию задач, поставленных в Бюджетном послании.

Правительством Российской Федерации принимаются определенные меры, направленные на обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы. Федеральный бюджет на 2014 - 2016 годы сформирован с учетом бюджетных правил в части использования нефтегазовых доходов, определения общего объема расходов, со снижением дефицита федерального бюджета с 0,8% ВВП в 2013 году до 0,6% ВВП в 2016 году.

Реализован ряд мер по оптимизации структуры бюджетных расходов. В частности, запланировано сокращение расходов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд и субсидий бюджетным и автономным учреждениям; на 2014 год приостановлена индексация оплаты труда государственных служащих и денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц; предусмотрен перенос реализации отдельных заданий государственной программы вооружений на 2011 - 2020 годы на период после 2016 года.

Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" вводятся норма о необходимости формирования государственных (муниципальных) заданий на основе ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, а также обязанность органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя государственного (муниципального) учреждения, утверждать нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Внесены изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленные на стимулирование добычи трудноизвлекаемой нефти, совершенствование налогового администрирования и другие.

Принимаются меры по повышению прозрачности бюджетов и бюджетного процесса. Проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы впервые формируется с использованием элементов системы "Электронный бюджет", подготавливается Бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для граждан.

3.2.3. При формировании проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, по данным на 1 октября 2013 года, не завершена работа по реализации отдельных положений Бюджетного послания.

3.2.3.1. Несмотря на снижение дефицита бюджетной системы, в том числе дефицита федерального бюджета, по отношению к ВВП в 2016 году по сравнению с 2013 годом сохраняются риски в части обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.

Сравнительный анализ материалов к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" по 2014 и 2015 годам показал, что федеральный бюджет формируется в условиях сокращения доходов по сравнению с ранее прогнозируемыми объемами по ряду основных налогов, в том числе по налогу на прибыль организаций, НДС и акцизам.

При этом существуют риски недоисполнения доходов федерального бюджета в прогнозируемых размерах и, соответственно, увеличения бюджетного дефицита, связанные с более низкими мировыми ценами на нефть, нефтепродукты и природный газ, а также с более низким номинальным значением ВВП, недостижением прогнозируемых объемов экспорта товаров.

Вместе с тем в материалах к проекту федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов не приведены алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита.

3.2.3.2. В Бюджетном послании Правительству Российской Федерации поставлена задача завершить в 3-месячный срок разработку бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и в случае необходимости внести изменения в долгосрочный прогноз социально-экономического развития. При этом параметры прогноза социально-экономического развития и проекта федерального бюджета на 3-летний период должны быть составной частью соответствующих прогнозов на долгосрочную перспективу.

Необходимо отметить, что задача разработки и утверждения долгосрочной бюджетной стратегии была поставлена в бюджетных посланиях от 23 июня 2008 года "О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах", от 29 июня 2011 года "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах", от 28 июня 2012 года "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" и предусматривалась планом мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

По состоянию на 1 октября 2013 года долгосрочная бюджетная стратегия не утверждена.

Сопоставительный анализ представленного прогноза социально-экономического развития в материалах к проекту бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов и прогноза социально-экономического развития на период до 2030 года выявил, что представленный прогноз не соответствует ни одному из сценариев, предложенных в прогнозе социально-экономического развития на период до 2030 года, что существенно затрудняет достижение уровня социально-экономического развития страны в 2030 году, предусмотренного долгосрочным прогнозом по ряду важнейших макроэкономических показателей (ВВП, инвестиции в основной капитал, промышленное производство, оборот розничной торговли).

Это свидетельствует о необходимости корректировки прогноза социально-экономического развития на период до 2030 года и разработки комплекса системных мер, обеспечивающих выход российской экономики на траекторию, позволяющую достичь уровня социально-экономического развития, предусмотренного в основных документах государственного стратегического планирования, и в полной мере обеспечить реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

3.2.3.3. В соответствии с Бюджетным посланием государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование. При этом требования к государственным программам должны вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.

Принятые Правительством Российской Федерации меры позволили реализовать начальный этап перехода к формированию федерального бюджета с использованием программного формата. Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов подготовлен с учетом утвержденного Правительством Российской Федерации перечня госпрограмм.

Вместе с тем полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать стратегические задачи социально-экономического развития, в настоящее время пока не сформировалась.

Не завершено формирование правовой базы государственного стратегического планирования. Федеральный закон "О государственном стратегическом планировании" принят только в первом чтении, Концепция - 2020 требует значительных уточнений. Как уже отмечалось, долгосрочная бюджетная стратегия, а также Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года по состоянию на 1 октября 2013 года не утверждены.

Имеются существенные недостатки в качестве разработки госпрограмм, включая их недостаточную взаимоувязку.

Целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень реализации целей и задач. По отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика планируемых результатов при одновременном росте финансового обеспечения, недостаточен уровень показателей по сравнению с уже достигнутой лучшей мировой практикой. В большинстве госпрограмм не приведена оценка рисков, в том числе по вероятности наступления рисков, их влиянию на результаты реализации госпрограмм, возможности управления рисками, а также отсутствует комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий.

Для усиления соответствия госпрограмм государственной социально-экономической политике Правительству Российской Федерации целесообразно завершить формирование системы государственного стратегического планирования, определить перечень ключевых целей и задач, требующих поэтапного решения, в отдельном документе, разработанном на долгосрочную перспективу, что позволит сформировать скоординированный и взаимоувязанный по целям, задачам и срокам полноценный комплекс госпрограмм и обеспечить консолидацию финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития страны.

3.2.3.4. В соответствии с Бюджетным посланием необходимо принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы. Правительству Российской Федерации была поставлена задача внести в 2013 году соответствующие изменения в Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации и начать ее реализацию.

В настоящее время проводится работа по разработке государственной программы "Развитие пенсионной системы", включенной в состав перечня государственных программ Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р. Вместе с тем по состоянию на 1 октября 2013 года Правительством Российской Федерации изменения в Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации не внесены.

Федеральные законы "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем", направленные на снижение нагрузки на распределительную составляющую бюджета и усиление ответственности работодателей за пенсионное обеспечение льготных категорий граждан, не приняты.

3.2.3.5. В Бюджетном послании поставлена задача завершения работы по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части, касающейся налогообложения имущества (в первую очередь недвижимого) и повышения фискальной нагрузки на собственников престижного, дорогого имущества.

Вместе с тем изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части регулирования налогообложения недвижимости не внесены.

Введение в Российской Федерации налога на недвижимое имущество для физических лиц предполагается путем принятия федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" с учетом поправок к проекту указанного закона, внесенных Минфином России в Правительство Российской Федерации в начале 2013 года.

Вопрос налогообложения объектов роскоши рассматривается в рамках планируемого к введению налога на недвижимое имущество.

3.2.3.6. Поставленная в Бюджетном послании Правительству Российской Федерации задача об активизации деятельности по укрупнению субсидий, о предоставлении их уже с 2014 года в консолидированной форме и переходе к преимущественному их распределению на основании федерального закона о федеральном бюджете реализована недостаточно.

На 2014 год общее количество межбюджетных субсидий сокращается лишь на 11 (с 93 в 2013 году до 82 в 2014 году), их консолидация предусматривается в рамках только 2 госпрограмм - "Развитие здравоохранения" и "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы.

Количество распределенных в приложении 34 к законопроекту межбюджетных субсидий в 2014 году составит лишь 10 из 82, или 12,2%. В целом объем распределенных законопроектом субсидий на 2014 год составит 10% общего объема субсидий. На 2015 год распределены объемы только по 2 субсидиям (2,3% объема субсидий), на 2016 год - 1 и 2,6% соответственно.

В соответствии с Бюджетным посланием в условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, должны быть исключены риски несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вместе с тем проблема рисков несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации сохраняет актуальность. Финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации остается сложным.

В 2012 году консолидированные бюджеты 67 субъектов Российской Федерации были исполнены с дефицитом (в 2011 году - 57), по итогам за январь - июнь 2013 года исполнены с дефицитом консолидированные бюджеты 56 субъектов Российской Федерации.

Государственный долг субъектов Российской Федерации в 2012 году увеличился на 15,3% и составил на конец года 1 351,4 млрд. рублей (по состоянию на 1 августа 2013 года - 1 352,9 млрд. рублей). В 2012 году государственный долг у более трети регионов превысил 50% объема доходов региональных бюджетов без учета безвозмездных поступлений (на 1 августа 2013 года - у 25 регионов).

В структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации значительная доля приходится на кредиты, полученные региональными бюджетами от кредитных, иностранных и международных финансовых организаций, что может отрицательно повлиять на устойчивость не только бюджетной, но и банковской системы Российской Федерации.

Несмотря на значительный объем финансовой помощи из федерального бюджета, в ряде субъектов Российской Федерации сохраняется высокий уровень дотационности, не выполняются обязательства по социально-экономическому развитию территорий.

3.3. Анализ реализации основных задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года

3.3.1. Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года определены цели и задачи развития Российской Федерации на текущий, среднесрочный и долгосрочный периоды, в том числе в экономической и социальной сферах, по вопросам государственного управления, а также внешней политики.

В соответствии с содержащимися в указах Президента Российской Федерации поручениями Правительством Российской Федерации проводится работа, направленная на выполнение поставленных целей и задач.

3.3.1.1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" призван способствовать обеспечению макроэкономической стабильности, проведению структурных реформ и технической модернизации экономики, повышению ее конкурентоспособности.

В целях развития ведущих секторов экономики и технической модернизации ряда отраслей промышленности на базе реализации пилотных проектов инновационных территориальных кластеров согласно данному Указу на 2013 год выделены средства федерального бюджета в сумме 1,3 млрд. рублей. На обеспечение ускорения социально-экономического развития Сибири и Дальнего Востока (в формате мероприятий названного Указа) на 2013 год выделены бюджетные ассигнования федерального бюджета в сумме 15,8 млрд. рублей.

По информации 81 субъекта Российской Федерации, полученной в рамках проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Комплексный анализ развития межбюджетных отношений как фактора укрепления экономической безопасности государства", по состоянию на 1 марта 2013 года суммарный объем средств, предусмотренных на 2013 год в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596, составил 177,4 млрд. рублей.

Меры, предусмотренные данным Указом, имеют долгосрочный характер и пока не оказали влияния на динамику целевых макроэкономических показателей.

За 2012 год производительность труда, по данным Росстата, увеличилась на 3,1%, что на 0,7 процентного пункта ниже темпа прироста этого показателя, достигнутого в 2011 году. Объем инвестиций в основной капитал, по данным Росстата, составил в 2012 году 20,1% ВВП, что лишь на 0,3 процентного пункта выше, чем в 2011 году (19,8% ВВП).

В целях обеспечения продолжения реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596, согласно приложению N 2 к пояснительной записке к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - пояснительная записка) запланированы бюджетные ассигнования в сумме 448,4 млрд. рублей, в том числе на 2014 год - в сумме 137,1 млрд. рублей, на 2015 год - в сумме 168,9 млрд. рублей, на 2016 год - в сумме 142,4 млрд. рублей.

Мониторинг реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 свидетельствует о наличии рисков его невыполнения, в частности, недостижения отдельных целевых показателей, характеризующих состояние экономики (производительность труда, инвестиции в основной капитал) в установленные сроки.

Согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 - 2016 годы (далее - прогноз) объем инвестиций в основной капитал составит в 2014 году 20,4% ВВП и превысит уровень 2011 года лишь на 0,6 процентного пункта (19,8% ВВП). Недовыполнение показателя, установленного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 (по итогам 2014 года - 25% ВВП), составит 4,6 процентного пункта. Рост производительности труда составит в 2016 году по сравнению с уровнем 2011 года 1,17 раза. Для выполнения установленного задания (рост по итогам 2017 года по сравнению с уровнем 2011 года - в 1,5 раза) производительность труда в течение 2017 года должна будет возрасти в 1,28 раза, что затруднительно.

В отсутствие долгосрочной стратегии развития Российской Федерации возникают затруднения при выборе приоритетов экономического, промышленного и научно-технического развития, необходимых для достижения целей Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596. Действующая Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года была утверждена в ноябре 2008 года и к настоящему моменту требует значительных уточнений.

Серьезный риск невыполнения обусловлен также тем, что наиболее крупным источником финансирования мероприятий в части структурных преобразований экономики, технической модернизации производств и создания высокопроизводительных рабочих мест являются средства юридических лиц. Например, в 2014 - 2016 годах средства юридических лиц составляют около 90% проектируемого общего объема финансирования государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", разработка которой предусмотрена Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596. Таким образом, реализация данного Указа находится в сильной зависимости от оценки инвесторами перспектив осуществления финансово-хозяйственной деятельности в Российской Федерации.

Реализация данного Указа связана с выполнением ряда государственных программ Российской Федерации, включая госпрограммы "Экономическое развитие и инновационная экономика" и "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности". При этом в госпрограмме "Экономическое развитие и инновационная экономика" не полностью отражены целевые показатели, предусмотренные названным Указом (например, отсутствуют показатели производительности труда и инвестиций в основной капитал).

Необходимо также отметить, что согласно госпрограмме "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" повышение производительности труда в промышленности к 2018 году по отношению к уровню 2011 года составит 1,36 раза, что ниже целевого ориентира по повышению производительности труда в экономике, установленного данным Указом, - 1,5 раза.

3.3.1.2. Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в социальной сфере призваны обеспечить повышение уровня жизни населения, качества медицинских услуг, услуг учреждений культуры, совершенствование образовательной и научной политики, качественное функционирование жилищно-коммунального сектора, а также улучшение демографической ситуации в Российской Федерации.

3.3.1.2.1. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" определены в том числе конкретные задачи по повышению оплаты труда отдельных категорий работников бюджетного сектора, сохранению и развитию российской культуры.

В целях выполнения данного Указа на повышение заработной платы профессорско-преподавательского состава федеральных вузов до уровня средней заработной платы по экономике соответствующего региона в 2012 году были направлены средства федерального бюджета в сумме 4,85 млрд. рублей. В 2013 году на повышение оплаты труда работников федеральных образовательных учреждений предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в сумме 29,1 млрд. рублей, в том числе на повышение оплаты труда профессорско-преподавательского состава федеральных вузов - в сумме 11,6 млрд. рублей.

В 2013 году предусмотрено финансирование передвижного фонда ведущих российских музеев (передвижные выставки) в размере 80,5 млн. рублей, на выплату стипендий для деятелей культуры и искусства, творческой молодежи и на предоставление грантов для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства запланированы средства в сумме 60,4 млн. рублей.

Кроме того, на завершение работ по модернизации региональных систем общего образования на 2013 год запланированы субсидии в сумме 40,0 млрд. рублей, предусмотрено также предоставление из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации дополнительной финансовой помощи на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов в объеме 100,0 млрд. рублей, из которых 60,0 млрд. рублей распределены между субъектами Российской Федерации в целях частичной компенсации дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы. Оставшаяся часть (40 млрд. рублей) предназначена к перечислению регионам с учетом выполнения ими обязательств по выполнению "дорожных карт" преобразований в отраслях социальной сферы.

По информации 81 субъекта Российской Федерации, полученной в рамках проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Комплексный анализ развития межбюджетных отношений как фактора укрепления экономической безопасности государства", по состоянию на 1 марта 2013 года суммарный объем средств, предусмотренных на 2013 год в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597, составил 629,4 млрд. рублей.

Реализация мер, предусмотренных данным Указом, позволяет постепенно улучшать ситуацию по отдельным позициям.

Так, увеличение размера реальной заработной платы, по данным Росстата, составило в 2012 году 8,4% по сравнению с уровнем 2011 года. По информации Минобрнауки России, в декабре 2012 года средняя зарплата учителей по Российской Федерации составила около 31 тыс. рублей и увеличилась по сравнению с уровнем января 2012 года почти в 2 раза. По итогам первого полугодия 2013 года отношение средней заработной платы преподавателей вузов составило 130,1% к средней заработной плате по Российской Федерации.

Вместе с тем в среднесрочном периоде предстоит активизировать реализацию мероприятий, предусмотренных данным Указом. Согласно приложению N 2 к пояснительной записке на реализацию названного Указа в целом (с учетом дотаций субъектам Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы) запланированы бюджетные ассигнования в сумме 792,5 млрд. рублей (в том числе в 2014 году - в сумме 205,8 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 261,7 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 325,0 млрд. рублей). При этом в целях повышения заработной платы соответствующих категорий работников федеральных государственных учреждений в 2014 - 2016 годах предусмотрены средства в сумме 378,3 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - в сумме 80,2 млрд. рублей, в 2015 году -в сумме 126,5 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 171,6 млрд. рублей.

Для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом дополнительной потребности в средствах в связи с реализацией данного Указа приложением N 34 (таблица 3) к законопроекту по регионам распределены дотации для частичной компенсации дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в 2014 году в сумме 100 млрд. рублей, а также предусмотрен нераспределенный резерв в сумме 20 млрд. рублей. В соответствии с законопроектом на 2015 - 2016 годы на эти цели запланированы бюджетные ассигнования федерального бюджета в общей сумме 130,0 млрд. рублей и 150,0 млрд. рублей соответственно.

Принимая во внимание сложившуюся ситуацию с оплатой труда работников бюджетной сферы, существуют риски неполного выполнения задачи по повышению размеров оплаты труда в установленные сроки. Так, вследствие недостатка средств, средняя заработная плата педагогических работников общего образования за январь - июнь 2013 года, по данным Росстата, доведена до средней заработной платы в регионе в 69 субъектах Российской Федерации, а средняя заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных учреждений доведена до средней заработной платы в сфере общего образования лишь в 4 субъектах Российской Федерации. Согласно данному Указу поставленные задачи подлежали решению до конца 2012 года.

Кроме того, ситуация может осложниться, в связи с тем что проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" планируется уменьшение бюджетных ассигнований на заработную плату работников казенных медицинских организаций, подведомственных Минздраву России, без указания дополнительных источников получения финансирования, а также уменьшение бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности федеральных медицинских организаций с поэтапным переводом организаций в систему обязательного медицинского страхования (ОМС). В случае установления тарифов на оплату медицинской помощи в системе ОМС в размерах, недостаточных для покрытия расходов федеральных медицинских организаций, они, в свою очередь, будут вынуждены или сокращать затраты на коммунальные и иные платежи, пытаясь таким образом увеличить фонд заработной платы, или использовать на эти цели средства федерального бюджета, направляемые на выполнение государственного задания.

Целесообразно также учитывать, что не менее трети необходимых для повышения оплаты труда средств предстоит изыскать за счет использования внутренних ресурсов отраслей социальной сферы, принимая во внимание меры по повышению производительности труда, проведению структурных реформ и оптимизации сети государственных учреждений, предусмотренные "дорожными картами" изменений в отраслях социальной сферы и науки.

В соответствии с прогнозом выполнение данного Указа позволит обеспечить прирост реальной заработной платы в экономике в среднем на 4 процентных пункта в год. При этом темпы роста реальной заработной платы в экономике в 2011 - 2016 годах (1,3 раза) заметно превысят темпы роста производительности труда (1,17 раза).

Результаты реализации данного Указа будут во многом определяться ходом выполнения ряда взаимосвязанных государственных программ Российской Федерации, включая: "Социальная поддержка граждан", "Содействие занятости населения", "Развитие культуры и туризма". При этом в госпрограмме "Социальная поддержка граждан" не представлен целевой показатель увеличения размера реальной заработной платы в экономике.

3.3.1.2.2. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения" предусмотрены меры по развитию нормативной правовой базы здравоохранения, популяризации здорового образа жизни, обеспечению населения Российской Федерации высокотехнологичной медицинской помощью.

В соответствии с данным Указом были подготовлены и утверждены Стратегия развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года, Стратегия лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года, План мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года и ряд других документов.

По информации 81 субъекта Российской Федерации, полученной в рамках проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Комплексный анализ развития межбюджетных отношений как фактора укрепления экономической безопасности государства", по состоянию на 1 марта 2013 года суммарный объем средств, предусмотренных на 2013 год в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 598, составил 82,4 млрд. рублей.

Мероприятия по реализации названного Указа, по информации Минздрава России, обусловили ряд положительных результатов: в 2012 году число умерших россиян сократилось по сравнению с 2011 годом на 19,4 тыс. человек, при этом повысилась рождаемость населения на 5,6% - с 12,6 до 13,3 случая на 1 тыс. населения. Положительная тенденция к снижению смертности населения была достигнута по основным группам заболеваний, в том числе по системе кровообращения - на 2,1%, по туберкулезу - на 12,0%. В то же время смертность от дорожно-транспортных происшествий в 2012 году увеличилась по сравнению с 2011 годом на 6,7%.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 598 основным инструментом и источником финансового обеспечения решения поставленных задач является государственная программа Российской Федерации "Развитие здравоохранения".

В соответствии с пояснительной запиской для выполнения госпрограммы в 2014, 2015 и 2016 годах предусмотрены средства в суммах 351,5 млрд. рублей, 259,4 млрд. рублей и 263,3 млрд. рублей соответственно (2013 год - в сумме 413,1 млрд. рублей), в том числе для входящей в госпрограмму подпрограммы "Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи" в 2014 - 2016 годах выделяются бюджетные ассигнования в сумме 211,9 млрд. рублей, из них в 2014 году - в сумме 71,6 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 70,2 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 70,1 млрд. рублей (2013 год - в сумме 77,7 млрд. рублей); подпрограммы "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации" - в сумме 298,9 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - в сумме 145,8 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 72,7 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 80,4 млрд. рублей (2013 год - в сумме 161,6 млрд. рублей).

Реализация Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 598 взаимосвязана также с выполнением государственной программы Российской Федерации "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности". На реализацию поименованной госпрограммы в 2014 - 2016 годах запланировано выделение бюджетных ассигнований в сумме 50,1 млрд. рублей, в том числе, в 2014 году - в сумме 14,7 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 16,6 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 18,8 млрд. рублей (2013 год - в сумме 15,2 млрд. рублей).

Счетная палата полагает необходимым обратить внимание на планируемое законопроектом снижение бюджетных ассигнований на лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан, в том числе с угрожающими жизни заболеваниями (программа "7 нозологий"), с изменением целевого назначения средств от централизованных закупок лекарственных препаратов к предоставлению бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий и субвенций. Данные изменения могут привести к росту цен на лекарственные препараты и снижению числа больных, получающих лечение. Как следствие, высок риск снижения эффективности лечения, роста случаев инвалидности и смертности населения.

В планируемом периоде на динамику государственных расходов на здравоохранение окажет влияние вступление в силу отдельных норм Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Законопроектом о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2014 год и на плановый период 2015 - 2016 годов предусматривается на финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении переданных в сфере ОМС полномочий, предоставлять субвенции бюджетам территориальных фондов ОМС в 2014 году в сумме 1174,3 млрд. рублей, или на 19,2%, больше чем в предыдущем году (985,4 млрд. рублей), в 2015 году - в сумме 1430,5 млрд. рублей (на 21,8%) и в 2016 году - в сумме 1494,9 млрд. рублей (на 4,5%).

При этом ожидается, что планируемое сокращение расходов федерального бюджета будет перекрыто увеличением расходов за счет средств системы ОМС.

Компенсация сокращения размера бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности федеральных медицинских организаций за счет средств ОМС возможна только при установлении размеров тарифа на оплату медицинской помощи, достаточных для покрытия расходов организаций. Учитывая, что федеральные медицинские организации оказывают помощь пациентам с наиболее тяжелыми формами заболеваний, требующими применения дорогостоящих лекарственных препаратов, расходных материалов и ресурсоемкого оборудования, перевод указанных организаций в систему ОМС без достаточного финансового обеспечения тарифа может повлечь за собой снижение объемов предоставляемой помощи и ее эффективности.

Кроме того, в сфере здравоохранения треть ресурсов, необходимых для повышения оплаты труда медицинских работников, должна быть получена в результате оптимизации и повышения эффективности работы федеральных государственных учреждений.

Целевые показатели, предусмотренные данным Указом, отражены в госпрограммах "Развитие здравоохранения" и "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности".

3.3.1.2.3. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" предусмотрен комплекс мер по совершенствованию государственной образовательной и научной политики в целях инновационного развития экономики.

В соответствии с данным Указом в целях улучшения стипендиального обеспечения нуждающихся студентов первого и второго курсов, обучающихся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста и имеющим оценки успеваемости "хорошо" и "отлично", в 2013 году предусмотрены бюджетные ассигнования из федерального бюджета в сумме 7,1 млрд. рублей (в 2012 году - в сумме 1,4 млрд. рублей). Для повышения конкурентоспособности ведущих российских университетов на мировом рынке образовательных услуг в 2013 году предусмотрены средства в сумме 9,0 млрд. рублей. Кроме того, на завершение мероприятий по модернизации региональных систем общего образования в 2013 году предусмотрены субсидии на сумму 40,0 млрд. рублей.

Для решения задачи ликвидации очередей на зачисление детей в возрасте от трех до семи лет в дошкольные образовательные учреждения и расширения способов получения дошкольного образования в 2013 году предусмотрены дополнительные бюджетные средства в сумме 50 млрд. рублей в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, на строительство и реконструкцию зданий детских садов в федеральном бюджете предусмотрены бюджетные кредиты на сумму 8,0 млрд. рублей.

По информации 81 субъекта Российской Федерации, полученной в рамках проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Комплексный анализ развития межбюджетных отношений как фактора укрепления экономической безопасности государства", по состоянию на 1 марта 2013 года суммарный объем средств, предусмотренных на 2013 год в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 599, составил 95,5 млрд. рублей.

В 2012 году отмечено некоторое улучшение динамики ряда целевых показателей, предусмотренных данным Указом. Так, по данным Росстата, внутренние затраты на исследования и разработки в 2012 году составили 1,12% ВВП (в 2011 году - 1,09%), увеличилась доля публикаций российских исследователей в общем количестве публикаций в мировых научных журналах, индексируемых в базе данных "Сеть науки" (WEB of Science) с 2,12% в 2011 году до 2,21% в 2012 году.

В целях реализации данного Указа согласно приложению N 2 к пояснительной записке в 2014 - 2016 годах запланированы бюджетные ассигнования в сумме 76,6 млрд. рублей (в том числе в 2014 году - в сумме 21,3 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 25,3 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 30,0 млрд. рублей).

При этом на осуществление мероприятий по развитию ведущих университетов, повышению их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 35,0 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - в сумме 10,5 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 12,0 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 12,5 млрд. рублей. В целях совершенствования стипендиального обеспечения учащейся молодежи запланированы бюджетные ассигнования: в 2014 году - в сумме 7,1 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 7,6 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 8,0 млрд. рублей (суммарно - 22,7 млрд. рублей).

В ходе реализации данного Указа большое значение имеет решение к 2016 году вопроса обеспечения 100-процентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет. Субъектами Российской Федерации разработаны региональные и муниципальные программы по ликвидации очередей на получение места в дошкольных учреждениях, в том числе за счет развития вариативных форм дошкольного образования. Реализация этих программ, по информации Минобрнауки России, позволит создать 755 тыс. новых мест для дошкольного обучения детей. Вместе с тем общая потребность в новых местах обучения оценивается Минобрнауки России в размере 1188 тыс. мест, следовательно, дополнительная потребность в дошкольных образовательных местах составит 433 тыс. мест. Вследствие недостатка финансовых средств в ряде регионов могут возникнуть затруднения с финансированием их создания.

Необходимо отметить, что задача по ликвидации очередей в дошкольные образовательные учреждения нередко понимается в регионах исключительно как поручение по строительству детских садов. При этом целесообразно использовать и иные способы ее решения, в том числе создание и оснащение дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению, использование имеющегося в собственности региональных органов власти объектов жилого и нежилого фонда для размещения детских садов с небольшой численностью воспитанников, оказание поддержки негосударственному сектору дошкольного образования (частные детские сады, семейные дошкольные группы малой наполняемости). В исключительных случаях возможна монетизация мест в очередях на зачисление в детские дошкольные учреждения.

Реализация мероприятий данного Указа по вопросам образования взаимосвязана с выполнением государственных программ Российской Федерации "Развитие образования" и "Развитие науки и техники". При этом в поименованных госпрограммах представлены целевые показатели, предусмотренные названным Указом.

3.3.1.2.4. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" определены основные направления преобразований в сфере ЖКХ и жилищного строительства на период до 2018 года.

Основной формой государственной поддержки таких категорий граждан, как молодые семьи, молодые ученые, молодые учителя, проживающие в сельской местности молодые специалисты, является предоставление социальных выплат на приобретение жилья, строительство индивидуального жилья, в том числе на частичную или полную уплату первоначального взноса по ипотечному кредиту или погашение ипотечных кредитов и процентов по ним. В 2012 году на выплаты молодым семьям было направлено 4,9 млрд. рублей, молодым ученым - 2,8 млрд. рублей, проживающим в сельской местности молодым специалистам - 4,5 млрд. рублей.

Указом предусмотрена в том числе разработка комплекса мер, направленных на решение задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда. В целях увеличения лимитов предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации в части средств, направляемых на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в 2013 году предусмотрен имущественный взнос Российской Федерации в государственную корпорацию "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" в сумме 41,4 млрд. рублей.

По информации 81 субъекта Российской Федерации, полученной в рамках проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Комплексный анализ развития межбюджетных отношений как фактора укрепления экономической безопасности государства", по состоянию на 1 марта 2013 года суммарный объем средств, предусмотренных на 2013 год в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 600, составил 203,1 млрд. рублей.

В качестве одного из основных способов решения жилищной проблемы в данном Указе рассматривается развитие ипотеки.

Количество выдаваемых на цели приобретения жилья ипотечных жилищных кредитов, предоставленных кредитными организациями физическим лицам, по данным Банка России, увеличилось с 520,7 тыс. единиц (по состоянию на 1 января 2012 года) до 690,1 тыс. единиц (по состоянию на 1 января 2013 года). Вместе с тем, по данным Банка России, средневзвешенная ставка по ипотечным жилищным кредитам, выданным с начала года, увеличилась за 2012 год на 0,4 процентного пункта и по состоянию на 1 января 2013 года составила 12,3%. В результате средневзвешенная ставка превысила индекс потребительских цен на 5,7 процентного пункта (в 2011 году - на 5,8 процентного пункта). Вместе с тем в соответствии с данным Указом рассматриваемый показатель к 2018 году не должен превышать индекс потребительских цен более чем на 2,2 процентного пункта.

Для решения жилищной проблемы ипотеку представляется целесообразным дополнить другими мерами, включая активизацию процесса предоставления гражданам земельных участков, пригодных для индивидуального жилищного строительства экономического класса (с обязательной предварительной инфраструктурной подготовкой для многодетных семей).

Согласно приложению N 2 к пояснительной записке на реализацию Указа в части решения задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда, запланированы бюджетные ассигнования в сумме 98,6 млрд. рублей (в том числе в 2014 году - в сумме 45,4 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 37,0 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 16,2 млрд. рублей).

Основным инструментом реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 600 является государственная программа Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации". При этом в упомянутой госпрограмме отражены целевые показатели, предусмотренные данным Указом.

3.3.1.2.5. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" направлен на оказание материальной поддержки многодетным семьям, а также на решение ряда вопросов миграционной политики.

В целях софинансирования ежемесячной денежной выплаты, назначаемой в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, на 2013 год предусмотрены межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации в форме субсидий в объеме 5,9 млрд. рублей.

По информации 81 субъекта Российской Федерации, полученной в рамках проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Комплексный анализ развития межбюджетных отношений как фактора укрепления экономической безопасности государства", по состоянию на 1 марта 2013 года суммарный объем средств, предусмотренных на 2013 год в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 606, составил 44,1 млрд. рублей.

Реализация мероприятий, предусмотренных данным Указом, способствовала повышению суммарного коэффициента рождаемости с 1,58 в 2011 году до 1,69 в 2012 году.

В соответствии с приложением N 2 к пояснительной записке в целом на реализацию Указа в 2014 - 2016 годах запланированы бюджетные ассигнования в сумме 80,4 млрд. рублей (в том числе в 2014 году - в сумме 19,2 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 28,9 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 32,3 млрд. рублей).

При этом на софинансирование мер по дополнительной материальной поддержке нуждающихся семей, назначаемой в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 74,2 млрд. рублей, в том числе на 2014 год - в сумме 17,1 млрд. рублей, на 2015 год - в сумме 26,9 млрд. рублей, на 2016 год - в сумме 30,2 млрд. рублей.

В целях финансового обеспечения реализации мероприятий, направленных на совершенствование миграционной политики, запланированы бюджетные ассигнования в 2014 - 2016 годах в сумме 6,2 млрд. рублей (ежегодно по 2,06 млрд. рублей).

Реализация Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 606 взаимосвязана с госпрограммами "Социальная поддержка граждан" и "Развитие здравоохранения". При этом в упомянутых госпрограммах отражены целевые показатели, предусмотренные данным Указом.

3.3.1.2.6. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 594 "О Президентской программе повышения квалификации инженерных кадров на 2012 - 2014 годы" принят в целях кадрового обеспечения модернизации и технологического развития экономики Российской Федерации.

В целях реализации данного Указа в 2012 и 2013 годах были предусмотрены бюджетные ассигнования из федерального бюджета в суммах 200,0 и 350,0 млн. рублей соответственно.

Итоги реализации программы в 2012 году свидетельствуют о заинтересованности организаций и предприятий реального сектора экономики в подготовке своих сотрудников. По данным Минобрнауки России, в соответствии с заключенными соглашениями 51 образовательное учреждение в 2012 году повысило квалификацию 5 203 слушателей, из которых отправлены на стажировки в исследовательские и инжиниринговые центры на территории России 1 265 слушателей, за рубежом - 484 слушателя.

На завершение данной Президентской программы предусмотрено выделение в 2014 году 190,0 млн. рублей (на 10 млн. рублей меньше, чем предусмотрено названным Указом). Основные направления расходов связаны с обеспечением учебного процесса по программам повышения квалификации, проведением стажировок, оплатой консалтинговых услуг российских и зарубежных экспертов.

Реализация данного Указа взаимосвязана с выполнением отдельных мероприятий государственных программ Российской Федерации "Развитие образования" и "Экономическое развитие и инновационная экономика".

3.3.1.2.7. Мониторинг выполнения указов Президента Российской Федерации в социальной сфере в целом свидетельствует о том, что основные риски их невыполнения связаны прежде всего с недостатком финансовых средств субъектов Российской Федерации для финансирования социальных обязательств.

В 2012 году и в первом полугодии 2013 года финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации оставалось сложным. В 2012 году с дефицитом были исполнены консолидированные бюджеты 67 субъектов Российской Федерации (в январе - июне 2013 года - 56 регионов). Государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился в 2012 году на 15,3% и составил на конец года 1351,4 млрд. рублей (по состоянию на 1 августа 2013 года - 1352,9 млрд. рублей). В 2012 году более трети субъектов Российской Федерации имели долг в размере свыше 50% собственных доходов (по состоянию на 1 августа 2013 года - 25 субъектов).

В сложном положении с позиций финансового обеспечения выполнения социальных обязательств, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года (с учетом размера государственного долга и оценки недостатка финансовых средств), находятся, например, Забайкальский и Алтайский края, Республика Северная Осетия - Алания, Саратовская и Новгородская области.

Существуют также риски, что на региональном уровне не удастся изыскать в достаточном объеме средства для повышения оплаты труда работников за счет использования внутренних ресурсов отраслей социальной сферы, включая проведение структурных реформ, оптимизацию сети государственных учреждений.

3.3.1.3. Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в части вопросов государственного управления и внешней политики направлены, в том числе на повышение эффективности функционирования государственных органов, укрепление обороноспособности страны, последовательную реализацию внешнеполитического курса Российской Федерации, позволяющую обеспечить ее национальные интересы.

3.3.1.3.1. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" определены задачи, в том числе в части совершенствования условий прохождения государственной гражданской службы.

В целях совершенствования системы оплаты труда и системы государственных гарантий федеральных государственных гражданских служащих в 2013 году предусмотрены бюджетные ассигнования из федерального бюджета в сумме 8,5 млрд. рублей.

По информации 81 субъекта Российской Федерации, полученной в рамках проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Комплексный анализ развития межбюджетных отношений как фактора укрепления экономической безопасности государства", по состоянию на 1 марта 2013 года суммарный объем средств, предусмотренных на 2013 год в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601, составил 11,0 млрд. рублей.

В ходе реализации данного Указа уделяется внимание достижению ряда целевых показателей, включая: уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг (в 2012 году - 70%, целевой показатель к 2018 году - не менее 90%); долю граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг (12% и 90% соответственно); среднее число обращений представителей бизнес- сообщества в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности (8 обращений и 2 обращения соответственно).

Согласно приложению N 2 к пояснительной записке в целом на реализацию данного Указа бюджетные ассигнования определены в сумме 193,7 млрд. рублей (в том числе, в 2014 году - в сумме 58,0 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 65,0 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 70,7 млрд. рублей).

При этом основные расходы связаны с совершенствованием системы оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В этих целях в соответствии с приложением N 2 к пояснительной записке в 2014 - 2016 годах запланированы бюджетные ассигнования из федерального бюджета в сумме 182,6 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - в сумме 53,4 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 60,1 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 69,1 млрд. рублей.

Для реализации данного Указа в части реформирования государственной гражданской службы необходимо обеспечить более тесное взаимодействие федеральных и региональных органов власти, с тем чтобы не допустить совокупного роста численности государственных гражданских служащих и увеличения соответствующих расходов федерального и региональных бюджетов.

Реализация Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 взаимосвязана с выполнением государственных программ Российской Федерации "Экономической развитие и инновационная экономика" и "Информационное общество". В упомянутых госпрограммах представлены целевые показатели, предусмотренные данным Указом.

3.3.1.3.2. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации" предусмотрены меры в том числе по социальной поддержке военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, созданию национального резерва Вооруженных Сил Российской Федерации.

Во исполнение данного Указа расходы в связи с установлением денежного довольствия военнослужащих на уровне не ниже уровня оплаты труда работников организаций ведущих отраслей экономики составили в 2012 году 328,6 млрд. рублей.

По информации 81 субъекта Российской Федерации, полученной в рамках проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Комплексный анализ развития межбюджетных отношений как фактора укрепления экономической безопасности государства", по состоянию на 1 марта 2013 года суммарный объем средств, предусмотренных на 2013 год в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604, составил 0,94 млрд. рублей.

Среднегодовое увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, с учетом их поэтапного поступления в течение года, составляет 25,0 тыс. единиц, при этом в 2012 году количество военнослужащих-контрактников, уволенных из Вооруженных Сил Российской Федерации, составило около 12 тыс. человек.

В целях обеспечения ежегодного, в течение пяти лет, увеличения численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (не менее чем на 50 тыс. человек), в 2014 - 2016 годах предусмотрены средства в сумме 231,9 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - в сумме 46,6 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 75,9 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 109,4 млрд. рублей.

Вместе с тем, как следует из материалов проверок Счетной палаты, фактическое увеличение численности военнослужащих-контрактников при выполнении данного Указа не достигает установленного ежегодного количества подлежащих дополнительному приему на службу военнослужащих, что свидетельствует о наличии рисков неполного освоения планируемых средств на эти цели.

Для финансового обеспечения ежегодного увеличения пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2% сверх уровня инфляции предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 184,4 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - в сумме 23,1 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 64,1 млрд. рублей и в 2016 году - в сумме 97,2 млрд. рублей.

В соответствии с приложением N 2 к пояснительной записке в целом на реализацию данного Указа предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 416,4 млрд. рублей (в том числе в 2014 году - в сумме 69,7 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 140,1 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 206,6 млрд. рублей).

Реализация Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604 будет связана с разрабатываемой в настоящее время государственной программой Российской Федерации "Обеспечение обороноспособности страны".

3.3.1.3.3. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 605 "О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации" предусмотрен комплекс дипломатических, экономических, социально-культурных и военно-дипломатических мер, направленных на последовательную реализацию внешнеполитического курса Российской Федерации, позволяющего обеспечивать ее национальные интересы.

При формировании бюджетных расходов на 2014 и 2015 годы предусмотрены бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с председательством Российской Федерации в "Группе восьми" и участием в работе "Группы двадцати", подготовкой и осуществлением председательства Российской Федерации в Шанхайской организации сотрудничества и саммита БРИКС. В этих целях согласно приложению N 2 к пояснительной записке на 2014 год запланированы бюджетные ассигнования в сумме 4,2 млрд. рублей, на 2015 год - в сумме 2,9 млрд. рублей.

В соответствии с приложением N 2 к пояснительной записке в целях содействия становлению Республики Абхазия и Республики Южная Осетия как современных демократических государств, укреплению международных позиций, обеспечению надежной безопасности и социально-экономическому развитию этих республик в федеральном бюджете на 2014 - 2016 годы предусмотрены средства в объеме 6,9 млрд. рублей (2,3 млрд. рублей ежегодно).

Решение задач, сформулированных в данном Указе, взаимосвязано с выполнением государственной программы Российской Федерации "Внешнеполитическая деятельность", предусматривающей в том числе нормативно-правовое регулирование в сфере международных отношений; выполнение финансовых обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров и решений, принятых с участием Российской Федерации и подлежащих исполнению за счет федеральных бюджетных ассигнований; содействие расширению российского культурно-гуманитарного присутствия в мире. На реализацию данной госпрограммы в 2014 - 2016 годах предусмотрены средства в сумме 224,5 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - в сумме 73,2 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 75,0 млрд. рублей и в 2016 году - в сумме 76,3 млрд. рублей (в 2013 году - в сумме 64,2 млрд. рублей).

3.3.1.3.4. Мониторинг выполнения указов Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления свидетельствует о наличии рисков их невыполнения.

Совершенствование государственного управления, осуществляемое в целях предусмотренного указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, призвано обеспечить скоординированное функционирование органов исполнительной власти. Базовым условием согласованных действий федеральных и региональных исполнительных органов является формирование системы стратегического планирования (документы и механизмы их практической реализации), создание которой в настоящее время не завершено.

Координация действий органов исполнительной власти особенно важна при переходе от отраслевого подхода в управлении государственными финансами к проектному финансированию в форме программного бюджета, когда требуется привести к единому знаменателю интересы десятков министерств и ведомств.

Кроме того, отсутствие системы стратегического планирования ориентирует государственный аппарат прежде всего на достижение текущих результатов, оставляя долгосрочные цели на втором плане.

3.3.2. Общий объем бюджетных ассигнований на финансирование указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в соответствии с приложением N 2 к пояснительной записке определен на 2014 - 2016 годы в сумме 2120,6 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - в сумме 563,0 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 732,2 млрд. рублей и в 2016 году - в сумме 825,4 млрд. рублей.

В ходе реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года проявилась потребность получения объективной оценки достаточности выделяемых ассигнований для решения поставленных задач и проведения мониторинга эффективности использования бюджетных средств особенно принимая во внимание рассмотренные выше риски реализации указов.

Необходимо отметить, что в настоящее время не определен федеральный орган исполнительной власти, обобщающий и систематизирующий отраслевые (региональные) оценки эффективности использования выделенных бюджетных ассигнований, основанием получения которых являются целевые показатели (индикаторы), включенные в указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Кроме того, по мнению Счетной палаты, некорректно произведено в соответствии с приложением N 2 к пояснительной записке разделение бюджетных ассигнований федерального бюджета на ассигнования, связанные с реализацией указов "непосредственно", и ассигнования, "непосредственно не вытекающие" из указов. Так, в тексте Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 (подпункт "в" пункта 1) поставлена задача доведения доли граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме к 2018 году не менее чем до 70 процентов. В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 605 (подпункт "е" пункта 1) предусмотрено поручение МИДу России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти активно содействовать становлению Республики Абхазия и Республики Южная Осетия как современных демократических государств, укреплению международных позиций, обеспечению надежной безопасности и социально-экономическому восстановлению этих республик. Вместе с тем обе упомянутые позиции включены в состав "непосредственно не вытекающих" из указов.

3.3.3. Динамика экономических целевых показателей (индикаторов) показывает, что для выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года Правительству Российской Федерации, федеральным и региональным органам исполнительной власти требуется активизировать работу прежде всего по преобразованию структуры российской экономики и росту ее конкурентоспособности.

При этом для улучшения информационно-аналитического сопровождения выполнения указов предлагается рассмотреть вопрос о включении целевых показателей (индикаторов), предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596, N 597, N 599, N 600, в состав показателей государственной статистической отчетности и внесении соответствующих изменений в Федеральный план статистических работ.

3.4. Анализ соответствия законопроекта и документов и материалов, представленных одновременно с ним, Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации

3.4.1. Содержание законопроекта в целом соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации. Вместе с тем имеются отдельные несоответствия норм статей законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации.

Законопроект (часть 1 статьи 6) предусматривает, что остатки средств на счетах территориальных органов Федерального казначейства, открытых в подразделениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, на которых отражаются соответственно операции со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных казенных учреждений, перечисляются территориальными органами Федерального казначейства в федеральный бюджет с их возвратом Федеральным казначейством не позднее последнего рабочего дня текущего финансового года на счета, с которых они были ранее перечислены, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Часть 3 статьи 6 законопроекта предусматривает, что остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2014 года на счетах Федерального казначейства, образовавшиеся в связи с неиспользованием по состоянию на 1 января 2014 года доходов федерального бюджета, полученных федеральными казенными учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы, в результате осуществления ими собственной производственной деятельности, подлежат использованию указанными учреждениями в 2014 году в соответствии с пунктом 10 статьи 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем указанная норма Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает зачисление в федеральный бюджет доходов, полученных от приносящей доход деятельности федеральными казенными учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы, а не остатков этих средств.

Счетная палата полагает необходимым отметить, что положения частей 1 и 3 статьи 6 законопроекта содержат вопросы, относящиеся к предмету правового регулирования Бюджетного кодекса Российской Федерации. Полагаем целесообразным рассмотреть вопрос о закреплении указанных норм в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

3.4.2. Статьей 10 законопроекта предусматривается утвердить распределение бюджетных ассигнований на предоставление федеральными органами исполнительной власти и Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", осуществляющими функции в соответствующей сфере деятельности, бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, на 2014 год в соответствии с приложениями 30 и 31 (совершенно секретно) и на плановый период 2015 и 2016 годов согласно приложениям 32 и 33 (совершенно секретно) к законопроекту.

Таким образом, учтено предложение Счетной палаты, содержащееся в заключениях на проекты федеральных законов о федеральном бюджете, об утверждении распределения указанных бюджетных ассигнований отдельным приложением к законопроекту.

В соответствии с приложением 30 к законопроекту в 2014 году предусматриваются бюджетные инвестиции в виде взносов в уставные капиталы 104 открытых акционерных обществ в сумме 89,7 млрд. рублей (открытая часть), в соответствии с приложением 32 к законопроекту в 2015 году предусматриваются бюджетные инвестиции в виде взносов в уставные капиталы 93 открытых акционерных обществ в сумме 110,56 млрд. рублей (открытая часть), в 2016 году - 29 открытым акционерным обществам в сумме 65,8 млрд. рублей (открытая часть).

Счетная палата неоднократно отмечала необходимость отражения в материалах к законопроекту финансово-экономического обоснования объемов средств федерального бюджета, планируемых к предоставлению юридическим лицам. Вместе с тем в пояснительной записке к законопроекту основания предоставления бюджетных инвестиций для всех юридических лиц, указанных в приложениях 30 и 32 к законопроекту, не отражены.

3.4.3. Части 1 и 2 статьи 23 законопроекта предусматривают установить 44 основания для внесения в 2014 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета, связанные с распределением зарезервированных в составе утвержденных бюджетных ассигнований, а также с особенностями исполнения федерального бюджета и (или) перераспределения бюджетных ассигнований между главными распорядителями средств федерального бюджета.

С учетом положений статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2014 году предусматривается около 50 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета. Счетная палата неоднократно обращала внимание на то, что такое количество оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета приводит к существенному перераспределению средств федерального бюджета в ходе его исполнения. Так, в течение 2012 года в сводную бюджетную роспись внесено 11,9 тыс. изменений (почти в 2 раза больше, чем в 2011 году). Общий объем положительных изменений в сводную бюджетную роспись в 2012 году составил 2 072,9 млрд. рублей, или 16,1% кассовых расходов федерального бюджета, что на 15,1% больше, чем в 2011 году, по 6 главным администраторам средств федерального бюджета объем положительных изменений сводной бюджетной росписи составил свыше 100% собственных кассовых расходов.

3.4.4. Отдельные положения 3 статей законопроекта не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.

К таким положениям, в частности, относятся: часть 1 статьи 5 законопроекта, касающаяся установления порядка списания средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; положения части 2 указанной статьи о праве территориальных органов Федеральной налоговой службы обращаться в суды с исками о взыскании сумм задолженности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по федеральным, региональным и местным налогам и сборам; положения части 3 статьи 5 законопроекта об отражении по кодам классификации доходов бюджетов возврата суммы налога, подлежащей возмещению, уплаты начисленных процентов при нарушении срока возврата сумм налога (авансового платежа), сбора, ввозных, вывозных таможенных пошлин, соответствующих пеней и штрафов.

При этом Счетная палата отмечает, что норма части 1 статьи 5 законопроекта, касающаяся установления порядка списания средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, относящаяся к предмету регулирования гражданского, а не бюджетного законодательства, применяется в федеральных законах о федеральных бюджетах с 1998 года, нормы частей 2 и 3 статьи 5 законопроекта - с 2005 - 2011 годов.

Частью 8 статьи 7 законопроекта предусматривается установить, что главные распорядители средств федерального бюджета в течение трех рабочих дней со дня заключения соглашения о предоставлении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров (работ, услуг) обеспечивают включение информации и документов по каждому соглашению в реестр соглашений, ведение которого осуществляется Федеральным казначейством в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Полагаем, что данная норма может быть закреплена в соответствующем нормативном правовом акте о порядке предоставления указанных субсидий, поскольку в соответствии с частью 7 статьи 7 законопроекта субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, субвенции, межбюджетные субсидии, иные межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты, предусмотренные законопроектом, предоставляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Положения статьи 16 законопроекта о порядке компенсационных выплат отдельным категориям граждан, определяемом Правительством Российской Федерации, могут быть закреплены в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

Счетная палата отмечает, что на протяжении многих лет в федеральных законах о федеральном бюджете содержалась статья, предусматривающая, что использование бюджетных ассигнований в сфере здравоохранения осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Законопроект не предусматривает такой статьи. Таким образом, учтено предложение Счетной палаты об исключении из федерального закона о федеральном бюджете положений, которые могут быть закреплены в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, в частности, определяющих порядок и условия финансового обеспечения мероприятий в сфере здравоохранения.

3.4.5. В расчетах доходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы учтены изменения налогового законодательства, принятые 30 сентября 2013 года. Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 53 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральные законы о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и вступающие в силу в очередном финансовом году и в плановом периоде, должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Указанные изменения в части индексации специфических ставок акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, прямогонный бензин, табачную продукцию, алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 процентов, спирт этиловый из всех видов сырья, нефтепродукты, автомобили легковые предусмотрены Федеральным законом от 30 сентября 2013 г. N 269-ФЗ "О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации".

Изменения в части поэтапного повышения базовой ставки НДПИ на нефть и снижения предельной ставки вывозной таможенной пошлины на нефть предусмотрены Федеральным законом от 30 сентября 2013 г. N 263-ФЗ "О внесении изменений в главу 26 Налогового кодекса Российской Федерации и статью 31 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе".

Изменения в части индексации ставок водного налога в 2015 году в среднем в 2,3 раза, в 2016 году - на 5 процентов предусмотрены проектом федерального закона "О внесении изменений в главу 25.2 Налогового кодекса Российской Федерации и статью 11 Водного кодекса Российской Федерации", который в Государственную Думу не внесен.

3.4.6. В составе документов и материалов к законопроекту представлен проект федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - проект закона). Проектом закона предлагается приостановить до 1 января 2015 года действие отдельных положений четырех законодательных актов Российской Федерации, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и плановом периоде.

Так, предлагается приостановить действие части 11 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в части ежегодной индексации с учетом уровня инфляции (потребительских цен) окладов денежного содержания государственным гражданским служащим.

Также предусматривается приостановить действие части 5 статьи 2 Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", части 9 статьи 2 Федерального закона от 7 ноября 2011 г. N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат", а также части 5 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2012 г. N 283-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части индексации с учетом уровня инфляции (потребительских цен) окладов денежного содержания военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации и внутренних войск МВД России, а также сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и иных правоохранительных органов.

Счетная палата отмечает, что подготовка и внесение проекта закона в Государственную Думу соответствует положениям пункта 6 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанной нормой в случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона об изменении сроков вступления в силу (приостановлении действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

3.4.7. В законопроекте содержатся нормы, предусматривающие разработку нормативных правовых актов, необходимых для реализации его положений. Однако рассмотрение законопроекта осуществляется, как и в предыдущие годы, в условиях отсутствия норм, регламентирующих порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.

Динамика подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федеральных законов о федеральном бюджете, приведена в следующей таблице.

Отчетный период	Количество нормативных правовых актов, которые необходимо разработать в соответствии с графиками их подготовки		Количество принятых нормативных правовых актов				Количество непринятых нормативных правовых актов
	всего	в т. ч. до начала финансового года	всего		в т. ч. до начала финансового года		всего
				%		%
2001 год	46		39	84,8			7
2002 год	56		46	82,2			10
2003 год	40		37	92,5			3
2004 год	48		41	85,4			7
2005 год	47		46	97,9			1
2006 год	54		48	88,9			6
2007 год	37		35	94,6			2
2008 год	107	92	104	97,2	58	63	3
2009 год	95	14	92	96,9	12	85,7	3
2010 год	110	93	110	100	92	98,9	0
2011 год	155	112	155	100	110	98,2	0
2012 год	116	66	116	100,0	63	95,5	0
2013 год	92	63	82	89,1	59	93,7	10*

* По состоянию на 1 октября 2013 года.

Анализ приведенных в таблице данных показывает, что в последние годы наблюдается рост количества нормативных правовых актов, принимаемых Правительством Российской Федерации для реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период, в том числе принимаемых до начала финансового года.

Начиная с 2010 года до начала финансового года ежегодно принимается более 95% нормативных правовых актов, необходимых для реализации федеральных законов о федеральном бюджете, предусмотренных графиками к подготовке до начала финансового года.

Вместе с тем по-прежнему имеет место нарушение сроков принятия, разработки и уточнения нормативных правовых актов, устанавливаемых графиком их подготовки.

Для реализации Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" до настоящего времени не приняты изменения в постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2011 г. N 1181 "О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на обследование населения с целью выявления туберкулеза, лечения больных туберкулезом, а также профилактических мероприятий" и от 28 февраля 2009 г. N 183 "Об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации" (срок внесения в Правительство Российской Федерации - июнь 2013 года).

По состоянию на 1 октября 2013 года Правительством Российской Федерации не принято 10 нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона N 216-ФЗ (с изменениями).

Имеет место несоблюдение отдельными главными распорядителями установленных пунктом 16 постановления Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2012 г. N 1272 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" сроков подготовки нормативных правовых актов. Так, с нарушением срока более чем на 2,5 месяца принят приказ Минобрнауки России от 1 апреля 2013 г. N 221 "О внесении изменений в приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 11 марта 2012 г. N 177 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета в 2012 - 2014 годах субсидий юридическим лицам на государственную поддержку развития образования и науки". Предоставление субсидий на возмещение расходов по содержанию специальных объектов Роструда осуществляется в 2013 году в соответствии с приказом Роструда от 7 февраля 2013 г. N 27 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидии организации, осуществляющей выполнение работ и оказание услуг для содержания специального объекта Роструда", принятым с нарушением установленного срока почти на месяц.

Счетная палата неоднократно рекомендовала Правительству Российской Федерации предусматривать в проекте постановления Правительства Российской Федерации о реализации федерального закона о федеральном бюджете положение о разработке федеральными органами исполнительной власти ведомственных нормативных правовых актов по реализации федерального закона о федеральном бюджете.

Реализация отдельных норм 14 из 23 статей законопроекта предусматривается в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации или Федеральным казначейством.

Так, например, в соответствии с частью 7 статьи 7 законопроекта субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, субвенции, межбюджетные субсидии, иные межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты, предусмотренные законопроектом, будут предоставляться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; территориальные органы Федерального казначейства осуществляют полномочия получателей средств бюджета субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным казначейством (часть 6 статьи 11); порядок перечисления в федеральный бюджет остатков средств на счетах территориальных органов Федерального казначейства, на которых отражаются операции со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных казенных учреждений, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 6).

В целях реализации отдельных норм 4 из 23 статей законопроекта Перечнем нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", представленном в составе документов и материалов к законопроекту (далее - Перечень), предусматривается принять или уточнить 37 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, в том числе до начала финансового года - 35 (95%).

Следует отметить, что Перечнем не предусмотрена подготовка нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления в 2014 году компенсационных выплат по вкладам (взносам) в соответствии с частью 7 статьи 16 законопроекта, а также не предусмотрена подготовка нормативных правовых актов, регулирующих в 2014 году порядок реализации драгоценных металлов и драгоценных камней из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и порядок приобретения драгоценных металлов и драгоценных камней в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации в соответствии с частями 2 и 3 статьи 19 законопроекта.

Кроме того, Перечнем не предусмотрена подготовка нормативных правовых актов, обусловленная положениями части 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее двух месяцев со дня вступления его в силу.

Счетная палата полагает целесообразным включить в Перечень указанные нормативные правовые акты.

4. Доходы проекта федерального бюджета

Основные выводы подраздела

- В соответствии с законопроектом доходы федерального бюджета составят в 2014 году 13 570,5 млрд. рублей (или 18,5% ВВП), в 2015 году - 14 564,9 млрд. рублей (18,3%), в 2016 году - 15 905,7 млрд. рублей (18,3%).

- При формировании законопроекта в расчетах доходов федерального бюджета учтены еще не принятые изменения налогового законодательства, а также изменения законодательства, приводящие к изменению доходов, которые не были приняты за месяц до дня внесения законопроекта в Государственную Думу, что не соответствует требованиям статьи 53 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

- Методики расчета прогнозируемых доходов федерального бюджета, разработанные администраторами доходов, в ряде случаев не утверждены и официально не согласованы с Минфином России. Отдельные администраторы методики расчета прогнозируемых доходов не разработали. В соответствии со статьей 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в полномочия главного администратора доходов бюджета входит представление сведений, необходимых для составления проекта бюджета. Согласно статье 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

- В общем объеме доходов не учитываются отдельные поступления, которые являются доходами федерального бюджета, что не соответствует принципу полноты отражения доходов в федеральном бюджете, установленному статьей 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, в составе общего объема доходов не учтены: акцизы на автомобильный бензин и дизельное топливо, ввозимые на территорию Российской Федерации (поступления в  2012 году составили 3,6 млрд. рублей, за 9 месяцев 2013 года - 4,1 млрд. рублей); задолженность по отмененным налогам и сборам в части планового периода; отдельные поступления, зависящие от решений Правительства Российской Федерации в сфере использования государственных запасов и природных ресурсов; ряд административных платежей и сборов; доходы, получаемые за рубежом и от реализации определенных видов федерального имущества. Показатели прогноза не содержат данных об объемах импорта автомобильного бензина и дизельного топлива.

- В составе материалов к законопроекту не представлены расчеты по доходам, объем которых в 2014 году составляет 454,6 млрд. рублей (3,3% суммы прогнозируемых доходов федерального бюджета), в 2015 году - 453,4 млрд. рублей (3,1%) и в 2016 году - 468,1 млрд. рублей (2,9%).

- Существуют риски недопоступления в федеральный бюджет запланированных налоговых и неналоговых доходов. В расчетах ряда доходов федерального бюджета не учтен ряд факторов, влияющих на обоснованность их прогнозных показателей.

- Доходы, рассчитываемые на основе прогноза (НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации и другие налоги), могут оказаться ниже запланированных объемов в случае изменения параметров ВВП и других макроэкономических показателей.

Продолжение выявленной в 2006 - 2013 годах тенденции увеличения удельного веса налоговых вычетов в начислениях НДС в 2014 - 2016 годах, а также возможное недостижение запланированного повышения собираемости НДС создают риски непоступления данного налога в запланированных объемах.

Серьезной проблемой, влияющей на доходную часть бюджета, остается неправомерное возмещение НДС при реализации товаров (работ, услуг), которое, как правило, осуществляется с использованием фирм-"однодневок".

- Существуют риски недопоступления экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, поставляемые в Республику Казахстан и Республику Белоруссия, в случае неурегулирования вопроса с беспошлинными поставками российской нефти и нефтепродуктов государствам Таможенного союза.

- До настоящего времени Правительством Российской Федерации не внедрены системы полного учета налоговых льгот, не разработаны методики оценки их эффективности, что не позволяет определить, достигаются ли заявленные цели при их предоставлении.

- В материалах к законопроекту не приведена оценка последствий реализации Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям", предусматривающего ряд мер, потенциально влияющих на увеличение доходов.

- В расчете доходов от аренды федерального имущества рост средней ставки аренды предусмотрен только в отношении имущества Минобороны России, но не иных администраторов; кроме того, не учитывается планируемое поступление дебиторской задолженности.

- Доходы от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию транспортных средств и иные юридически значимые действия, связанные с изменениями и выдачей документов на транспортные средства, выдачей регистрационных знаков, могут быть меньше планируемого объема в связи с предстоящей отменой обязанности полиции по осуществлению государственного технического осмотра транспортных средств, а также в связи с сокращением количества административных процедур.

- Существуют значительные резервы увеличения доходов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в части сокращения теневого сектора экономики, противодействия уклонению от уплаты налогов и других обязательных платежей, улучшения контрольной работы налоговых и таможенных органов, включая контроль возмещения НДС из федерального бюджета, оптимизации существующей системы льгот и преференций, повышения эффективности государственного контроля в области регулирования производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

- Существенным потенциальным резервом увеличения доходов является сокращение совокупной задолженности перед бюджетной системой Российской Федерации по налоговым и таможенным платежам, которая по состоянию на 1 января 2013 года составляла более 1,1 трлн. рублей. Потенциальным источником дополнительных поступлений доходов от управления и распоряжения федеральным имуществом является взыскание задолженности по дивидендам, перечисляемым в федеральный бюджет, совершенствование учета земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

4.1. Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относится общий объем доходов бюджета. Состав и объем прогнозируемых на 2014 - 2016 годы доходов федерального бюджета по группам, подгруппам, статьям, подстатьям и КОСГУ, относящимся к доходам федерального бюджета, содержатся в приложении к пояснительной записке к законопроекту.

Статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в составе материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона, должны содержаться расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета. В состав материалов, представленных одновременно с законопроектом, включены расчеты поступлений в федеральный бюджет отдельных видов налогов и сборов в 2014, 2015 и 2016 годах. Счетная палата отмечает, что в материалах и документах, представленных одновременно с законопроектом, не представлены расчеты по доходам, которые составляют в 2014 году 454,6 млрд. рублей (или 3,3% суммы прогнозируемых доходов федерального бюджета), в 2015 году - 453,4 млрд. рублей (3,1%) и в 2016 году - 468,1 млрд. рублей (2,9%).

При расчетах показателей доходов использованы соответствующие прогнозируемые макроэкономические показатели, объемы производства и реализации продукции, в основном учтены факторы, влияющие на величину объектов налогообложения и налоговой базы.

В доходах федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов не учитываются отдельные доходы, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации к доходным источникам федерального бюджета, в том числе отдельные поступления, зависящие от решений Правительства Российской Федерации в сфере использования государственных запасов и природных ресурсов, ряд административных платежей и сборов, доходы, получаемые за рубежом и от реализации определенных видов федерального имущества, и другие.

Поступления в счет погашения задолженности по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам учтены только в прогнозе доходов федерального бюджета на 2014 год.

В ходе проверки проектировок доходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы в Счетную палату представлен Порядок расчета прогноза основных доходных источников федерального бюджета, детализирующий расчеты доходов, представленных одновременно с законопроектом, а также таможенных сборов, таможенных пошлин, налогов, уплачиваемых физическими лицами по единым ставкам или в виде совокупного таможенного платежа.

В соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России обладает бюджетными полномочиями по осуществлению методологического руководства в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом в соответствии с Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 1010, Минфин России совместно с главными администраторами доходов федерального бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета осуществляет подготовку прогноза по статьям классификации доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

Методики расчета прогнозируемых доходов федерального бюджета, разработанные администраторами доходов, в ряде случаев не утверждены и официально не согласованы с Минфином России. Отдельные администраторы методики расчета прогнозируемых доходов не разработали (Роснедра).

В целях улучшения качества прогнозирования целесообразно включить в состав прогнозируемых количественных характеристик, разрабатываемых в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 г. N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации", показатели, являющиеся базовыми для расчета основных налогов.

Счетная палата полагает необходимым предложить Правительству Российской Федерации поручить главным администраторам доходов федерального бюджета утвердить по согласованию с Минфином России подробные методические указания по расчету на очередной финансовый год и на плановый период показателей доходов бюджетов Российской Федерации, предусматривающие алгоритмы расчета налоговых вычетов, средних ставок налогов, а также исходных показателей для прогнозирования неналоговых доходов, что отмечалось в заключениях Счетной палаты на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" и на отчет об исполнении федерального бюджета за 2012 год. Отдельно следует разработать методику оценки последствий изменений налогового и бюджетного законодательства, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

4.2. В расчетах ряда доходов учтены еще не принятые изменения налогового законодательства, а также изменения законодательства, приводящие к изменению доходов, которые не были приняты за месяц до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, что не соответствует требованиям статьи 53 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Счетная палата неоднократно обращала внимание на этот факт в заключениях по проектам федеральных законов о федеральном бюджете на 2011 - 2013, 2012 - 2014, 2013 - 2015 годы.

Анализ представленных материалов свидетельствует о том, что в расчетах доходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы учтены следующие изменения законодательства, не принятые в срок не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта законопроекта о федеральном бюджете на 2014 - 2016 годы: индексация специфических ставок акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, прямогонный бензин, табачную продукцию, алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9%, спирт этиловый из всех видов сырья, нефтепродукты, автомобили легковые; поэтапное повышение базовой ставки НДПИ на нефть и снижение предельной ставки вывозной таможенной пошлины на нефть (от разницы между средней ценой нефти за месяц и 182,5 доллара США за 1 тонну) (т.н. "налоговый маневр"). В доходах федерального бюджета учтена индексация ставок водного налога и ставок платы за пользование водными объектами, хотя соответствующий законопроект в Государственную Думу не внесен.

4.3. Анализ прогнозных показателей отдельных видов доходов федерального бюджета показывает следующее.

Динамика доходов от уплаты налога на прибыль организаций в 2014 - 2016 годах (с учетом налога на прибыль организаций с доходов, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам) приведена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	380,1	409,2	447,4
	к предыдущему году, млрд. рублей*	27,6	29,1	38,2
	к предыдущему году, %	107,8	107,7	109,3
	темпы роста к 2013 году	107,8	116,1	126,9
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	493,3	559,5
	к предыдущему году, млрд. рублей**	47,9	66,2
	к предыдущему году, %	110,8	113,4
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	-113,2	-150,3
	%	77,1	73,1

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 352,5 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 445,4 млрд. рублей.

В представленных расчетах налога на прибыль организаций и пояснениях к ним используется показатель прибыли для целей налогообложения, который в целях определения налоговой базы для расчета налога на прибыль по ставке 2% уменьшается на сумму прибыли, не учитываемой при определении налоговой базы в соответствии с законодательно установленным порядком, сумму полученных убытков и сумму льгот, учтенных в уменьшение налоговой базы, и увеличивается на налоговую базу по операциям с ценными бумагами, обращающимися и не обращающимися на организованном рынке ценных бумаг, по операциям с финансовыми инструментами срочных сделок, не обращающимися на организованном рынке ценных бумаг, негосударственных пенсионных фондов.

Расчет налога на прибыль организаций по доходам, облагаемым по ставкам, отличающимся от общеустановленных (доходы в виде дивидендов, доходы иностранных организаций), произведен раздельно по каждой группе доходов путем умножения налоговой базы и соответствующей налоговой ставки (20%, 15% и 9%) и учтен в расчете поступлений налога на прибыль организаций в 2014 году в сумме 121,5 млрд. рублей, в 2015 и 2016 годах - в сумме 137,9 млрд. рублей и 146,3 млрд. рублей соответственно. В расчете налога на прибыль организаций учтены только потери от предоставления льгот по налогу для резидентов Особой экономической зоны в Калининградской области на сумму 0,4 млрд. рублей ежегодно. Поступление налога на прибыль с доходов, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам, предусмотрены в 2014 - 2016 годах в одной и той же сумме - 25,0 млрд. рублей (рассчитанной исходя из динамики поступлений налога за 7 месяцев 2013 и досчета до года).

Сумма принятых в представленных расчетах налога объемов прибыли для целей налогообложения и доходов, облагаемых по ставкам, отличающимся от общеустановленной ставки, скорректирована на уровень собираемости налога в размере 95% на все годы прогнозного периода.

Анализ динамики данных налоговой отчетности по форме 1-НМ свидетельствует о том, что фактический уровень собираемости налога на прибыль в 2013 году складывается выше прогнозируемого (95%). К концу 2013 года уровень собираемости может быть выше, чем в 2012 году (за 2012 год он составил 94,7%). Изменение уровня собираемости налога на один процентный пункт в отношении принятых в представленных расчетах налога объемов прибыли для целей налогообложения и доходов, облагаемых по ставкам, отличающимся от общеустановленной ставки, равнозначно увеличению доходов федерального бюджета в 2014 году на 3,7 млрд. рублей, в 2015 и 2016 годах - на 4,0 млрд. рублей и на 4,4 млрд. рублей соответственно.

Планируемые объемы налога на прибыль организаций рассчитываются на основе прогнозных показателей социально-экономического развития (прибыль прибыльных организаций для целей бухгалтерского учета), что формирует риски недопоступления доходов федерального бюджета в случае изменения параметров макроэкономического прогноза.

В составе материалов, представленных одновременно с законопроектом, не приведена оценка влияния на объем поступлений доходов от уплаты налога на прибыль организаций особого порядка исчисления данного налога консолидированными группами налогоплательщиков.

В 2012 году создано и действовало 11 консолидированных групп налогоплательщиков, объединявших 197 организаций, с 1 января 2013 года к ним присоединились еще 4 группы, объединяющие 74 организации. Кроме того, произошли изменения в составе групп. В настоящее время в консолидированные группы входит 313 организаций, что на 60% больше, чем в 2012 году. По данным ФНС России, доля налога на прибыль организаций, исчисленного по консолидированным группам налогоплательщиков, в общей сумме исчисленного налога в 2012 году составила 20,7%. В 2013 году и в последующие годы она еще может возрастать.

4.4. Поступления налога на доходы физических лиц, уплаченного иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности на основании патента, на 2014 год прогнозируются в объеме 4,9 млрд. рублей, на 2015 год - 5,2 млрд. рублей, что на 0,3 млрд. рублей, или на 5,5%, больше, чем в 2014 году, на 2016 год - 5,4 млрд. рублей, что на 0,2 млрд. рублей, или на 4,6%, больше, чем в 2015 году.

Указанный вид доходов впервые учтен в составе прогноза в связи с установлением с 1 января 2014 года норматива зачисления в федеральный бюджет налога на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа в размере 50%.

Прогноз поступления налога на доходы физических лиц в виде фиксированного авансового платежа рассчитан на основе численности иностранных граждан, имеющих патент на осуществление трудовой деятельности у физических лиц, фиксированного авансового платежа на 2014 год с учетом индексации авансового платежа, установленного на 2013 год, и срока действия патента.

4.5. Динамика доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в 2014 - 2016  годах приведена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	2 142,6	2 558,3	3 020,1
	к предыдущему году, млрд. рублей*	237,4	415,7	461,8
	к предыдущему году, %	112,5	119,4	118,1
	темпы роста к 2013 году	112,5	134,3	158,5
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	2 566,2	3 025,1
	к предыдущему году, млрд. рублей**	392,8	458,9
	к предыдущему году, %	118,1	117,9
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	-423,6	-466,8
	%	83,5	84,6

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 1 905,2 млрд. рублей.

** В расчетах к к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 2 173,4 млрд. рублей.

Согласно данным статистической налоговой отчетности в 2012 году доля начисленного налога на добавленную стоимость в ВВП составляла 46,7%, доля налоговых вычетов - 43,8%. Как указывается в материалах, представленных одновременно с законопроектом, расчет поступлений НДС осуществлен на основе оценки суммы начисленного НДС за минусом налоговых вычетов, умноженной на расчетный уровень собираемости.

При этом доля начисленного налога в ВВП в 2014 году составляет 46,54%, в 2015 и в 2016 годах - 47,13% и 47,78% соответственно, а доля налоговых вычетов в 2014 году - 43,53%, в 2015 и в 2016 годах - 43,85% и 44,23% соответственно. Доля налоговых вычетов в сумме начисленного налога в 2014 году составляет 93,5%, в 2015 и в 2016 годах - 93,1% и 92,6% соответственно.

Следует отметить, что за период с 2006 по 2012 год включительно удельный вес налоговых вычетов в начислениях НДС увеличился с 88,3% до 93,8%, по состоянию на 1 августа 2013 года он составил 93,9%.

Согласно представленным расчетам доля основных налоговых вычетов к сумме начисленного налога на 2014 год принята в размере 84,35% (против 84,4% по оценке налоговой базы за 2013 год) с учетом прогнозируемого снижения налоговых вычетов по капитальному строительству, на 2015 год - 84,3%, на 2016 год - 91%. При этом, по информации ФНС России, имеет место значительный рост налоговых вычетов по суммам налога, предъявленным подрядными организациями (заказчиками-застройщиками) при проведении капитального строительства. Доля таких налоговых вычетов в сумме начисленного налога в 2012 году составила 2,09% против 1,96% в 2011 году, по состоянию на 1 августа 2013 года - 2,61%, что в основном связано с продолжением реализации крупных инвестиционных проектов, в том числе государственных. Сохранение указанной тенденции может привести к рискам непоступления налога в запланированных объемах.

К недопоступлению налоговых платежей в федеральный бюджет приводит использование плательщиками различных льгот и преференций. До настоящего времени Правительством Российской Федерации не внедрены системы полного учета налоговых льгот, не разработаны методики оценки их эффективности.

В 2012 году сумма федеральных налогов, не поступившая в бюджет в связи с предоставлением льгот и преференций налогоплательщикам в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, составила 5 583,2 млрд. рублей и увеличилась по сравнению с 2011 годом в 1,5 раза. Сумма предоставленных льгот (преференций) по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, составила 5 056,9 млрд. рублей.

Счетная палата неоднократно отмечала, что сохраняются проблемы, связанные с администрированием налога на добавленную стоимость.

Принятый Федеральный закон от 28 июня 2013 г. N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям" в числе мер по предотвращению незаконных схем возмещения НДС предусматривает: установление обязанности предоставления налогоплательщиками и иными лицами, выставляющими счета-фактуры, налоговой декларации по НДС в электронной форме; включение в налоговую декларацию сведений, указанных в книге покупок и книге продаж налогоплательщика; установление права налоговых органов истребовать у налогоплательщика счета-фактуры, первичные и иные документы, а также проводить другие мероприятия налогового контроля при проведении камеральных проверок налоговых деклараций по НДС. Указанные меры, по мнению ФНС России, позволят налоговым органам проводить в автоматизированном режиме сопоставление данных о суммах НДС продавца и покупателя, оперативно выявлять расхождения и предотвращать возможные случаи нарушения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, в том числе с использованием фирм-"однодневок". Ожидаемым эффектом от указанных изменений будет повышение прозрачности экономики и поступление дополнительных доходов в федеральный бюджет.

В материалах к законопроекту, а также в материалах, представленных Минфином России в Счетную палату, не приведена оценка последствий реализации указанного Федерального закона.

В пояснительной записке к законопроекту в качестве фактора, влияющего на увеличение поступления НДС в 2015 году по сравнению с 2014 годом, указываются изменение структуры налоговой базы НДС и повышение уровня собираемости НДС на 115,2 млрд. рублей. Однако необходимых обоснований и расчетов указанного увеличения в пояснительной записке к законопроекту не представлено.

4.6. Динамика доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, в 2014 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	1 813,8	1 935,2	2 056,1
	к предыдущему году, млрд. рублей*	134,1	121,4	120,9
	к предыдущему году, %	108,0	106,7	106,2
	темпы роста к 2013 году	108,0	115,2	122,4
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	2 126,2	2 329,9
	к предыдущему году, млрд. рублей**	200,8	203,7
	к предыдущему году, %	110,4	109,6
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	-312,4	-394,7
	%	85,3	83,1

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 1 679,7 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 1 925,4 млрд. рублей.

Для расчета налоговой базы используются показатели прогнозируемого налогооблагаемого объема импорта из стран дальнего зарубежья, Республики Белоруссия и Республики Казахстан, а также иных стран - участников СНГ, курса доллара США по отношению к рублю, прогнозируемых сумм ввозных таможенных пошлин и акцизов на ввозимые товары.

В прогнозном расчете применяется среднеэффективная ставка налога в размере 16,25%. Согласно расчетам, представленным Минфином России в Счетную палату, размер ставки налога определен исходя из фактически сложившихся ставок налога, администрируемого ФНС России (15,37%) и ФТС России (16,31%) (определяется как частное от деления суммы НДС, взимание которого администрируется ФНС России и ФТС России соответственно, на облагаемый объем импорта в последнем налоговом периоде). Показатель облагаемого объема импорта увеличен на сумму ввозной таможенной пошлины и акциза, что соответствует положениям Налогового кодекса Российской Федерации.

Уровень собираемости в расчетах принят в размере 100%.

4.7. Динамика доходов от уплаты акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, в 2014 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	584,5	686,2	824,9
	к предыдущему году, млрд. рублей*	156,7	101,7	138,7
	к предыдущему году, %	136,6	117,4	120,2
	темпы роста к 2013 году	136,6	160,4	192,8
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	655,3	758,0
	к предыдущему году, млрд. рублей**	152,6	102,7
	к предыдущему году, %	130,4	115,7
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	-70,8	-71,8
	%	89,2	90,5

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 427,8 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 502,7 млрд. рублей.

Увеличение поступлений акцизов в 2014 году в 1,3 раза по сравнению с ожидаемым исполнением 2013 года связано с предусматриваемой с 1 января 2014 года индексацией комбинированной ставки акцизов на сигареты и папиросы (в том числе специфической ставки - в 1,5 раза, адвалорной ставки - на 6,3%, минимальной специфической ставки - в 1,4 раза), индексацией ставок акцизов на другие виды табачной продукции - в 1,5 раза, нефтепродукты (на автомобильный бензин в зависимости от класса - от 10% до 12,2%, дизельное топливо - от 5,9% до 10%, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей) - на 10%, прямогонный бензин - на 10%), на алкогольную продукцию с объемной долей спирта свыше 9% - на 25%, ставки акцизов на автомобили легковые и мотоциклы - на 9,7 - 9,9%, спирт этиловый из всех видов сырья - на 25,4%.

Кроме того, увеличение поступления акцизов связано с ростом облагаемых объемов реализации нефтепродуктов, табачной продукции, автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции с объемной долей спирта свыше 9%.

Увеличение поступлений акцизов в 2015 году на 17,4% по сравнению с 2014 годом связано в основном с повышением ставок акцизов на табачную продукцию, алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, нефтепродукты, автомобили легковые и мотоциклы, спирт этиловый из всех видов сырья, а также с ростом облагаемых объемов реализации нефтепродуктов, автомобилей легковых и мотоциклов, спирта этилового из пищевого сырья.

4.7.1. Доходы от уплаты акцизов на этиловый спирт из всех видов сырья на 2014 год прогнозируются в объеме 0,44 млрд. рублей, что на 0,09 млрд. рублей, или на 27,3%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 0,55 млрд. рублей (на 0,1 млрд. рублей, или на 26,5%) и на 2016 год - 0,6 млрд. рублей (на 0,07 млрд. рублей, или на 11%)*.

При расчете налогооблагаемого объема реализации спирта этилового из пищевого сырья из общего объема реализации указанной подакцизной продукции исключен объем спирта, используемого для производства алкогольной, спиртосодержащей, парфюмерно-косметической продукции и лекарственных средств и облагаемого по нулевой ставке (98,71%, по данным Росалкогольрегулирования).

Собираемость акцизов на этиловый спирт из пищевого сырья и акцизов на этиловый спирт из всех видов сырья, за исключением пищевого, при расчете их поступлений принята на одном и том же уровне на все годы планового периода: 100% и 97,2% соответственно. Кроме того, в пояснениях к расчетам указывается, что собираемость определяется по данным формы 1-НМ последнего отчетного периода как частное от деления поступившего акциза на сумму начисленного. По данным формы 1-НМ за 2012 год, собираемость указанных акцизов составила 7,8% и 105,2% соответственно, на 1 августа 2013 года - 6,5% и 96,9%. Таким образом, использованный в расчетах уровень собираемости акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья требует дополнительного обоснования.

4.7.2. Поступление в федеральный бюджет доходов от уплаты акцизов на спиртосодержащую продукцию в 2014 - 2016 годах законопроектом не предусматривается.

В текущем году указанные доходы поступают в федеральный бюджет, и, по уточненной оценке, в 2013 году их объем составит 64,5 млн. рублей. При этом в пояснительной записке к законопроекту не указывается причина, по которой акцизы на спиртосодержащую продукцию не учтены в прогнозе доходов федерального бюджета.

В прогнозе на 2014 - 2016 годы показатели налогооблагаемого объема реализации спиртосодержащей продукции в составе подакцизной продукции не предусмотрены. Расчеты, дающие возможность оценить обоснованность вывода о том, что акцизы на спиртосодержащую продукцию не поступят в федеральный бюджет, в представленных одновременно с законопроектом материалах не приводятся.

4.7.3. Доходы от уплаты акцизов на автомобили легковые и мотоциклы на 2014 год прогнозируются в объеме 15,3 млрд. рублей, что на 2,5 млрд. рублей, или на 19,1%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 18,5 млрд. рублей (на 3,2 млрд. рублей, или на 20,6%) и на 2016 год - 21,2 млрд. рублей (на 2,7 млрд. рублей, или на 14,7%).

В пояснительной записке указывается, что расчет на 2013 год произведен исходя из налогооблагаемого объема реализации автомобилей и установленных ставок акцизов в размере 34 рубля за 1 л. с. для автомобилей с мощностью двигателя свыше 67,5 кВт (90 л. с.) и до 112,5 кВт (150 л. с.) и 332 рубля за 1 л. с. для автомобилей и мотоциклов с мощностью двигателя свыше 112,5 кВт (свыше 150 л. с.). В расчетах к законопроекту учтено повышение ставок указанных акцизов в 2015 - 2016 годах, собираемость принята в размере 100%.

4.7.4. Доходы от уплаты акцизов на табачную продукцию на 2014 год прогнозируются в объеме 335,4 млрд. рублей, что на 104,9 млрд. рублей, или на 45,5%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 392,0 млрд. рублей (на 56,6 млрд. рублей, или на 16,9%) и на 2016 год - 495,4 млрд. рублей (на 103,4 млрд. рублей, или на 26,4%).

Увеличение поступлений указанных акцизов в федеральный бюджет связано в значительной мере с индексацией ставок акцизов на табачную продукцию.

В расчете поступления акцизов на табачную продукцию на 2014 год учтена минимальная специфическая ставка акциза в размере 1 040 рублей за 1000 штук (на сигареты с фильтром, сигареты без фильтра и папиросы), поскольку комбинированная ставка акциза (специфическая ставка и адвалорная ставка) сложилась ниже минимальной специфической ставки акциза.

В расчетах поступлений в федеральный бюджет акцизов на табачную продукцию на 2014 - 2016 годы для определения налоговой базы по отдельным видам табачной продукции, по прогнозу, на указанные годы предусмотрены показатели розничной цены на сигареты и папиросы, производимые на территории Российской Федерации и ввозимые на территорию Российской Федерации, рассчитанные исходя из средних розничных цен на сигареты с фильтром, сигареты без фильтра и папиросы за последний налоговый период (по данным налоговой отчетности по форме N 5-ТИ и данным Росстата), при прогнозе средних розничных цен учтена ежегодная индексация ставок акциза на табачную продукцию. Однако в прогнозе на 2014 - 2016 годы оценка значения этих показателей на 2013 год и прогноз на 2014 - 2016 годы не приводятся. Согласно пункту 5 Правил разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 г. N 596, Минэкономразвития России разрабатывает в числе прогнозируемых количественных характеристик цены реализации подакцизной продукции (для подакцизной продукции, в отношении которой установлены адвалорные или комбинированные ставки акцизов).

Существуют риски невыполнения прогноза поступлений указанных доходов в результате возможного сокращения объемов производства и реализации указанной подакцизной продукции в связи с принимаемыми мерами по ограничению потребления табака. Так, согласно материалам к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" одним из факторов, влияющих на уменьшение поступлений указанных доходов в текущем году, является снижение облагаемых объемов реализации табачной продукции на 57,3 млрд. штук, или на 15,4% первоначально прогнозируемого объема реализации.

4.7.5. Доходы от уплаты акцизов на нефтепродукты на 2014 год прогнозируются в сумме 139,6 млрд. рублей (в том числе на автомобильный бензин - 82,7 млрд. рублей, дизельное топливо - 51,1 млрд. рублей, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей - 1,1 млрд. рублей, прямогонный бензин - 4,7 млрд. рублей), что на 21,4 млрд. рублей, или на 18,1%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 161,5 млрд. рублей (на 21,8 млрд. рублей, или на 15,6%) и на 2016 год - 178,5 млрд. рублей (на 17,1 млрд. рублей, или на 10,6%).

В пояснительной записке указывается, что расчет произведен на основе прогнозных показателей объемов реализации указанной продукции на 2014 год, уменьшенных на объемы экспорта и реализации прямогонного бензина в нефтехимическую отрасль, освобожденных от налогообложения в соответствии с налоговым законодательством; ставок акциза, установленных в главе 22 "Акцизы" Налогового кодекса Российской Федерации с учетом изменений, вступающих в силу с 1 января 2014 года; норматива зачисления акцизов на нефтепродукты в федеральный бюджет в размере 28%.

4.7.6. Доходы от уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% на 2014 год прогнозируются в сумме 93,7 млрд. рублей, что на 27,9 млрд. рублей, или на 42,3%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 113,7 млрд. рублей (на 20,0 млрд. рублей, или на 21,4%) и на 2016 год - 129,2 млрд. рублей (на 15,5 млрд. рублей, или на 13,6%).

Расчет поступления акцизов на алкогольную продукцию произведен на основе прогнозных показателей объемов реализации этой продукции на 2014 год, уменьшенных на объемы экспорта; ставки акциза в размере 500 рублей за 1 литр безводного этилового спирта, содержащегося в подакцизных товарах; норматива зачисления акцизов на алкогольную продукцию в федеральный бюджет в размере 60%. Анализ данных о начислении указанных акцизов свидетельствует о наличии существенной разницы (свыше 30%) между объемами производства и реализации указанной продукции в розничной торговой сети.

4.8. Динамика доходов от уплаты акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, в 2014 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	76,7	91,6	102,4
	к предыдущему году, млрд. рублей*	18,2	14,9	10,8
	к предыдущему году, %	131,1	119,4	111,8
	темпы роста к 2013 году	131,1	156,6	175,0
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	87,7	106,7
	к предыдущему году, млрд. рублей**	16,6	19,0
	к предыдущему году, %	123,3	121,7
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	-11,0	-15,1
	%	87,5	85,8

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 58,5 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 71,1 млрд. рублей.

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, прогноз поступления акцизов на 2014 - 2016 годы рассчитан исходя из объемов импорта подакцизных товаров и ставок акцизов с учетом изменений, вступающих в силу с 1 января 2014 года.

В прогнозе на 2014 - 2016 годы не приведены данные об объемах импорта автомобильного бензина и дизельного топлива, поступления акцизов по указанным видам продукции в расчетах к законопроекту не предусмотрены. В расчетах к законопроекту на 2013 - 2015 годы указанные поступления также не учитывались.

4.9. Динамика доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в 2014 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	2 681,8	2 876,2	3 040,3
	к предыдущему году, млрд. рублей*	152,9	194,4	164,1
	к предыдущему году, %	106,0	107,2	105,7
	темпы роста к 2013 году	106,0	113,7	120,2
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	2 568,6	2 754,0
	к предыдущему году, млрд. рублей**	210,3	185,4
	к предыдущему году, %	108,9	107,2
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	113,2	122,2
	%	104,4	104,4

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 2 528,9 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 2 358,3 млрд. рублей.

Доходы от уплаты НДПИ формируются в основном за счет налога, уплаченного при добыче углеводородного сырья (нефти, природного газа и газового конденсата). Поступление НДПИ на углеводородное сырье в федеральный бюджет на 2014 год прогнозируется в сумме 2 660,7 млрд. рублей (3,63% ВВП), в том числе по нефти - 2 266,8 млрд. рублей, по газу горючему природному - 379,6 млрд. рублей, по газовому конденсату - 14,3 млрд. рублей.

При определении налогооблагаемых объемов не учитывались объемы добычи нефти и газа, не подлежащие обложению НДПИ в соответствии с законодательно установленным порядком: по месторождениям, по которым ведется разработка на условиях соглашений о разделе продукции, объемы добычи на участках недр, расположенных в границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области и Красноярского края, севернее Северного полярного круга, полностью или частично в Азовском и Каспийском морях, сверхвязкой нефти, газа горючего природного (за исключением попутного газа), закачанного в пласт для поддержания пластового давления при добыче газового конденсата.

В расчетах налога на добычу полезных ископаемых на 2014 год учтено изменение налогового законодательства, вводимое в действие с 1 января 2014 года. Базовая ставка НДПИ на нефть (учитывается при расчете прогноза средневзвешенной ставки) устанавливается в размере 493 рубля за тонну (увеличение на 4,9% относительно ставки, установленной действующим законодательством), с увеличением в 2015 и 2016 годах относительно предыдущего года на 7,5% и на 5,5% соответственно. Ставка НДПИ на газ горючий природный из всех видов месторождений применяется в размерах, установленных действующим законодательством: для налогоплательщиков, являющихся собственниками объектов Единой системы газоснабжения, с увеличением относительно предыдущего года на 12,5%, 12,6% и 4,8% соответственно; для налогоплательщиков, не являющихся собственниками объектов Единой системы газоснабжения с увеличением относительно предыдущего года на 17,2%, 17,2% и 4,9% соответственно. Ставка НДПИ на газовый конденсат в соответствии с действующим законодательством увеличена относительно предыдущего года на 9,7%, 4,9% и 4,9% соответственно. В результате повышения базовой ставки НДПИ на нефть дополнительные доходы федерального бюджета прогнозируются в 2014 году в сумме 97,6 млрд. рублей, в 2015 году 260,9 млрд. рублей, в 2016 году - 396,3 млрд. рублей. В результате повышения ставок НДПИ на газ доходы федерального бюджета в 2014 году по сравнению с предыдущим годом увеличатся на 68,3 млрд. рублей, в 2015 году - на 0,8 млрд. рублей, в 2016 году - на 23,8 млрд. рублей.

В расчетах поступлений в федеральный бюджет НДПИ в отношении добытой нефти учтена сумма льгот в связи с применением коэффициента 0,7 для налогоплательщиков, осуществивших за счет собственных средств поиск и разведку разрабатываемых ими месторождений по состоянию на 1 июля 2001 года. Вместе с тем, по данным отчета ФНС России по форме N 5-НДПИ "Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу на добычу полезных ископаемых" за 2012 год, указанные льготы применялись также по налогу на добычу полезных ископаемых при добыче природного горючего газа, угля и химически чистого золота. Непринятие в расчет коэффициента 0,7 в отношении указанных полезных ископаемых снижает достоверность прогноза поступлений доходов.

4.9.1. Доходы от уплаты регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции на 2014 год прогнозируются в объеме 14,0 млрд. рублей, что на 1,7 млрд. рублей, или на 10,9%, меньше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 33,3 млрд. рублей (увеличение на 19,4 млрд. рублей, или в 2,4 раза) и на 2016 год - 38,8 млрд. рублей (прирост на 5,4 млрд. рублей, или на 16,3%).

В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что снижение указанных платежей обусловлено в 2014 году снижением мировой цены на нефть марки "Юралс", а также превышением объемов поставки природного газа по договорам потребителям, расположенным на территории Дальневосточного федерального округа, над объемами природного газа, причитающимися Российской Федерации в счет регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) по проекту "Сахалин-2" в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 г. N 1539-р.

Увеличение суммы регулярных платежей в 2015 году обусловлено возобновлением поступлений роялти на газ горючий природный по проекту "Сахалин-2" с 1 января 2015 года в соответствии с указанным распоряжением Правительства Российской Федерации.

4.9.2. Доходы от уплаты водного налога на 2014 год прогнозируются в объеме 2,4 млрд. рублей, что на 0,004 млрд. рублей, или на 0,2%, меньше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 5,4 млрд. рублей (увеличение на 3,0 млрд. рублей, или в 2,3 раза), на 2016 год - 6,5 млрд. рублей (увеличение на 1,0 млрд. рублей, или на 19%).

Снижение указанных доходов в 2014 году обусловлено переходом ряда плательщиков к плате за пользование водными объектами вместо водного налога.

Увеличение поступлений водного налога в 2015 году связано с планируемым увеличением ставок по всем видам водопользования в 2,3 раза, за исключением ставки за забор воды для водоснабжения населения (увеличение в 2,26 раза) и ставок при использовании акватории поверхностных водных объектов, за исключением лесосплава в плотах и кошелях (увеличение в 13,65 раза).

Увеличение поступлений водного налога в 2016 году обусловлено планируемым увеличением ставок по всем видам водопользования на 5%, за исключением ставки за забор воды для водоснабжения населения (увеличение в 1,266 раза).

4.9.3. Доходы от уплаты сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов на 2014 - 2016 годы прогнозируются в объеме 0,4 млрд. рублей ежегодно, что соответствует оценке за 2013 год.

Прогноз поступлений сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов рассчитан с учетом квот на добычу водных биологических ресурсов и ставок сборов по каждому объекту водных биологических ресурсов.

4.10. Динамика доходов от уплаты государственной пошлины в 2014 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	99,6	100,2	101,8
	к предыдущему году, млрд. рублей*	0,5	0,6	1,6
	к предыдущему году, %	100,5	100,6	101,6
	темпы роста к 2013 году	100,5	101,1	102,7
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	102,8	103,5
	к предыдущему году, млрд. рублей**	0,9	0,7
	к предыдущему году, %	100,9	100,7
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	-3,2	-3,3
	%	96,9	96,8

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 99,1 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 101,9 млрд. рублей.

Расчет прогнозируемой суммы государственной пошлины на 2014 год выполнен с учетом размера государственной пошлины по видам юридически значимых действий и количества юридически значимых действий.

В составе доходов от уплаты государственной пошлины доходы от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию транспортных средств и иные юридически значимые действия, связанные с изменениями и выдачей документов на транспортные средства, выдачей регистрационных знаков на 2014 - 2016 годы, планируются в сумме 34,1 млрд. рублей ежегодно, что соответствует ожидаемой оценке исполнения за 2013 год.

Исполнение по данному виду дохода за 2012 год составило 66,7% (22,7 млрд. рублей) прогнозного значения, за первое полугодие 2013 года - 30,5%. В соответствии с Федеральным законом "О полиции" обязанности по осуществлению государственного технического осмотра транспортных средств и прицепов к ним осуществляются полицией до 1 января 2014 года, а положениями нового Административного регламента предусмотрено значительное сокращение количества административных процедур. В связи с этим существуют риски  недопоступления указанных доходов в федеральный бюджет.

Доходы от уплаты государственной пошлины за совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора на 2014 год прогнозируются в сумме 0,6 млрд. рублей, что на 0,35 млрд. рублей, или на 36,8%, меньше, чем в предыдущем году, на 2015 - 2016 годы - 0,65 млрд. рублей ежегодно (увеличение на 0,05 млрд. рублей, или на 8,3%).

Анализ показал, что с 2010 года поступления указанных доходов существенно возросли по сравнению с предыдущим периодом в связи с внесением изменений в статью 333.31 Налогового кодекса Российской Федерации в части увеличения размеров государственной пошлины и составляли величину в интервале от 838,2 млн. рублей до 907,3 млн. рублей ежегодно.

В пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2014 - 2016 годы уменьшение объемов указанных доходов обосновывается планируемым сокращением количества золотых изделий иностранного производства на опробование и клеймение, изделий из серебра отечественного и иностранного производства. Аналогичное обоснование содержалось в пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2013 - 2015 годы. При этом оценка поступления указанных доходов в 2013 году превышает прогнозный показатель на 0,35 млрд. рублей, или на 58,3%.

Учитывая объемы исполнения указанных доходов в 2010 - 2013 годах, а также ежегодное перевыполнение их прогнозных показателей, фактическое поступление указанных доходов в 2014 - 2016 годах может превысить прогноз.

4.11. Динамика доходов от уплаты ввозных таможенных пошлин в 2014 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	679,4	680,2	676,3
	к предыдущему году, млрд. рублей*	-15,0	0,8	-3,9
	к предыдущему году, %	97,8	100,1	99,4
	темпы роста к 2013 году	97,8	98,0	97,4
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	675,5	671,4
	к предыдущему году, млрд. рублей**	9,1	-4,1
	к предыдущему году, %	101,4	99,4
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	3,9	8,8
	%	100,6	101,3

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 694,4 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 666,4 млрд. рублей.

Расчет осуществлен на основе прогнозируемых налогооблагаемых объемов импорта из стран дальнего зарубежья, среднегодового курса доллара США по отношению к рублю, средневзвешенной ставки импортного тарифа на 2014 год в размере 7,54%, сложившейся исходя из объема налогооблагаемого импорта из стран дальнего зарубежья (под процедурой выпуска для внутреннего потребления), предусмотренной в основных направлениях таможенно-тарифной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 16 мая 2013 г. N 15), в соответствии с которыми с 1 января до 1 сентября 2014 года действует средневзвешенная ставка импортного тарифа в размере 7,70%, с 1 сентября 2014 года по 1 января 2015 года - 7,25%; средней ставки из стран СНГ - 0,36%; норматива распределения ввозных таможенных пошлин в бюджет Российской Федерации в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза, - в размере 87,97% в соответствии с Соглашением об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие) от 20 мая 2010 года (статья 5).

Факторами, влияющими на изменение объема поступлений указанных доходов в 2014 - 2016 годах, являются снижение средневзвешенной ставки импортного тарифа, связанного с выполнением Российской Федерацией обязательств в связи с присоединением к ВТО (с 7,54% до 6,62%), и одновременный рост налогооблагаемых объемов импорта и курса доллара США по отношению к рублю. При этом только в 2015 году рост указанных макроэкономических показателей компенсировал выпадающие доходы за счет снижения средневзвешенной ставки импортного тарифа.

В пояснениях к расчетам, представленным Минфином России в Счетную палату, отмечается отсутствие в макроэкономических показателях прогнозируемых объемов и средневзвешенных ставок ввозных таможенных пошлин Единого таможенного тарифа Таможенного союза в отношении импорта из стран дальнего зарубежья в Республику Белоруссия и Республику Казахстан. В связи с этим примененные подходы при определении сумм ввозных таможенных пошлин, уплаченных на территориях Республики Белоруссия и Республики Казахстан и подлежащих распределению в бюджет Российской Федерации, требуют дополнительного обоснования. Так, в 2010 - 2012 годах и первые пять месяцев 2013 года имело место отрицательное сальдо между суммами ввозных таможенных пошлин, перечисленных Россией в бюджеты Республики Казахстан и Республики Белоруссия, и ввозных таможенных пошлин, поступивших от них. При этом в 2014 - 2016 годах прогнозируется положительное сальдо перераспределения поступлений от ввозных таможенных пошлин для Российской Федерации. Такой прогноз основан на данных о соотношении сумм ввозных таможенных пошлин, переданных Российской Федерацией в бюджеты Республики Белоруссия и Республики Казахстан, и сумм, полученных от указанных государств, составляющих по оценке за 2013 год 91,06% и 113,79%, соответственно.

4.12. Динамика доходов от уплаты вывозных таможенных пошлин в 2014 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	3 903,8	3 999,9	3 853,3
	к предыдущему году, млрд. рублей*	-77,0	96,1	-146,6
	к предыдущему году, %	98,1	102,5	96,3
	темпы роста к 2013 году	98,1	100,5	96,8
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	3 760,3	4 225,1
	к предыдущему году, млрд. рублей**	140,1	464,8
	к предыдущему году, %	103,9	112,4
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	143,5	-225,2
	%	103,8	94,7

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 3 980,8 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 3 620,2 млрд. рублей.

По топливно-энергетической группе ТН ВЭД ТС расчет произведен на основе прогнозируемых облагаемых объемов экспорта и соответствующих средневзвешенных ставок.

В числе факторов, оказывающих влияние на увеличение доходов федерального бюджета от взимания вывозных таможенных пошлин, учтено взимание вывозных таможенных пошлин за поставку нефти в Республику Казахстан в сумме 71,9 млрд. рублей в 2014 году, 70,4 млрд. рублей в 2015 году и 69,3 млрд. рублей в 2016 году.

По информации ФТС России, в настоящее время Минэнерго России совместно с ОАО "НК "Роснефть", ФАС России и ФТС России проводится работа по разработке проекта соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о торгово-экономическом сотрудничестве в области поставок нефти в Республику Казахстан на период с 1 января 2014 года, которым с 1 января 2014 года предусматриваются встречные поставки нефти сырой из Республики Казахстан в Российскую Федерацию в объеме поставленной из России в Республику Казахстан российской нефти.

Вывозные таможенные пошлины, уплаченные в соответствии с Соглашением о порядке уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин при вывозе с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза нефти и отдельных категорий товаров, выработанных из нефти, учтены в составе доходов (операций) по соглашениям между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия и Республикой Казахстан в рамках Таможенного союза.

Прогноз поступлений вывозных таможенных пошлин на товары, не входящие в топливно-энергетическую группу, определен на 2014 год на основе прогнозируемых объемов экспорта с применением средних ставок вывозных таможенных пошлин в отношении таких товаров (7,23%), определенных исходя из фактических ставок за 2012 год и с учетом выполнения Российской Федерацией обязательств в связи с присоединением к ВТО.

Расчет произведен с учетом прогнозируемого снижения предельной ставки вывозной таможенной пошлины на нефть с 60% до 59% в 2014 году, до 57% в 2015 году, до 55% в 2016 году; установления с 1 января 2015 года ставки вывозной таможенной пошлины на "темные" нефтепродукты в размере 100% ставки пошлины на нефть; снижения ставки вывозной таможенной пошлины на "светлые" нефтепродукты, за исключением бензинов, с 66% до 63% ставки пошлины на нефть в 2015 году и до 61% - в 2016 году.

4.12.1. Доходы от уплаты вывозных таможенных пошлин на нефть сырую на 2014 год прогнозируются в объеме 2 298,1 млрд. рублей, что на 65,4 млрд. рублей, или на 2,8%, меньше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 2 222,3 млрд. рублей (снижение на 75,8 млрд. рублей, или на 3,3%) и на 2016 год - 2 220,8 млрд. рублей (снижение на 1,6 млрд. рублей, или на 0,07%).

Суммы вывозной таможенной пошлины на нефть сырую в проекте федерального бюджета на 2014 - 2016 годы рассчитаны исходя из средневзвешенных ставок вывозной таможенной пошлины на нефть с учетом товарной номенклатуры ВЭД.

4.12.2. Доходы от уплаты вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти, на 2014 год прогнозируются в объеме 1 114,9 млрд. рублей, что на 29,8 млрд. рублей, или на 2,6%, меньше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 1 309,9 млрд. рублей (прирост на 195,0 млрд. рублей, или на 17,5%) и на 2016 год - 1 191,3 млрд. рублей (снижение на 118,6 млрд. рублей, или на 9,1%).

Снижение средневзвешенной ставки на товары, выработанные из нефти, обусловило уменьшение прогноза указанных доходов в 2014 году, на увеличение прогноза поступлений в 2015 году повлияло увеличение с 1 января 2015 года ставки вывозной таможенной пошлины на "темные" нефтепродукты с 66% до 100% ставки пошлины на нефть (постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 г. N 276), в 2016 году прогнозируется уменьшение поступлений вследствие снижения ставки вывозной таможенной пошлины на "светлые" нефтепродукты, за исключением бензинов, с 63% до 61% ставки пошлины на нефть сырую и уменьшения облагаемых объемов экспорта.

4.13. Поступление доходов от взимания вывозных таможенных пошлин, уплаченных в соответствии с Соглашением о порядке уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин при вывозе с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза нефти сырой и отдельных категорий товаров, выработанных из нефти, на 2014 год прогнозируется в сумме 112,9 млрд. рублей, что на 5,6 млрд. рублей, или на 4,7%, меньше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 106,9 млрд. рублей (на 6,0 млрд. рублей, или на 5,3%) и на 2016 год - 102,0 млрд. рублей (на 4,9 млрд. рублей, или на 4,6%).

Соглашением о порядке уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие) при вывозе с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза нефти сырой и отдельных категорий товаров, выработанных из нефти, от 9 декабря 2010 года предусмотрена уплата (взыскание) вывозных таможенных пошлин при вывозе товаров за пределы таможенной территории Таможенного союза с территории Республики Белоруссия на уровне ставок, установленных в Российской Федерации.

При этом суммы вывозных таможенных пошлин перечисляются уполномоченным органом Республики Белоруссия в полном объеме в бюджет Российской Федерации.

Указанное Соглашение прекращает действие одновременно со вступлением в силу Соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией о порядке уплаты вывозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), но не позднее 31 декабря 2013 года.

В случае если к 31 декабря 2013 года такое Соглашение не вступит в силу, то действие Соглашения о порядке уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие) при вывозе с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза нефти сырой и нефтепродуктов может быть продлено. Решение о продлении действия Соглашения оформляется протоколами к Соглашению, информация о которых отсутствует.

4.14. Динамика доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в 2014 - 2016 годах приведена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	422,3	413,5	948,8
	к предыдущему году, млрд. рублей*	84,6	-8,8	535,3
	к предыдущему году, %	125,1	97,9	229,5
	темпы роста к 2013 году	125,1	122,4	281,0
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	370,2	396,8
	к предыдущему году, млрд. рублей**	23,4	26,6
	к предыдущему году, %	106,7	107,2
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	52,1	16,7
	%	114,1	104,2

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 337,7 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 346,8 млрд. рублей.

4.14.1. Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, на 2014 год прогнозируются в объеме 192,7 млрд. рублей, что на 59,2 млрд. рублей, или на 44,3%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 200,4 млрд. рублей (увеличение на 7,7 млрд. рублей, или на 4%) и на 2016 год -761,0 млрд. рублей (увеличение на 560,6 млрд. рублей, или в 3,8 раза).

Анализ материалов, представленных с законопроектом, свидетельствует о том, что 16 крупнейших акционерных обществ ("Ростелеком", "Росагролизинг", "Россельхозбанк", "Аэрофлот", "Международный аэропорт Шереметьево", "РЖД", "Совкомфлот", "АК "Алроса", "Банк ВТБ", "Транснефть", "Газпром", "Зарубежнефть", "Роснефтегаз", "РусГидро", "Системный оператор Единой энергетической системы", "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию") обеспечат в 2014 году поступление 98,5% указанных доходов, в 2015 и 2016 годах - 98,3% и 99,5% соответственно.

Результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой в Минэкономразвития России и Росимуществе, свидетельствуют об отсутствии утвержденной методики обоснованного расчета прогнозных значений доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации.

Согласно пояснительной записке к законопроекту расчет поступлений дивидендов в 2014 - 2016 годах произведен на основе данных о финансовых результатах работы в 2013 году организаций - крупнейших плательщиков дивидендов с учетом прогнозируемых темпов роста чистой прибыли в размере 6,8%. При этом в указанном периоде прогнозируется снижение средней цены на нефть марки "Юралс" по сравнению с 2013 годом на 5,6% в 2014 году и на 6,5% в 2015 - 2016 годах, цены на газ - на 1%, 7%, 11,9% соответственно, также предусматривается ограничение индексации цены на газ.

Учитывая, что большую часть указанных доходов федерального бюджета (более 80%) в 2014 - 2016 годах планируется получить за счет поступлений дивидендов от крупнейших нефтегазовых компаний с долей участия государства (ОАО "Газпром", ОАО "Зарубежнефть", ОАО "Роснефтегаз"), существуют риски недостижения ожидаемых темпов роста финансовых результатов указанных компаний и, соответственно, недопоступления дивидендов в федеральный бюджет.

В пояснительной записке отмечается, что прогнозируемые на 2014 год показатели определены с учетом решений Правительства Российской Федерации о выплате акционерными обществами дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, в размере не менее 25% чистой прибыли (в том числе ОАО "Зарубежнефть" - 50%, ОАО "Роснефтегаз" - 95%). В 2016 году планируется направить на выплату дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, не менее 35% чистой прибыли акционерных обществ, определенной по данным консолидированной финансовой отчетности, что позволит дополнительно аккумулировать в доходах федерального бюджета 106 млрд. рублей.

В материалах к законопроекту предусматривается, что в 2014 - 2016 годах планируется приватизировать пакеты акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, в том числе акции открытых акционерных обществ "Банк ВТБ", "АК "Транснефть", "Зарубежнефть", "РЖД", "АК "АЛРОСА", "Аэрофлот", "Международный аэропорт Шереметьево", "Совкомфлот", "РусГидро".

Поступления в федеральный бюджет дивидендов от указанных акционерных обществ учтены при формировании законопроекта. При этом в материалах к законопроекту указывается, что прогноз поступлений в федеральный бюджет в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, представлен без учета приватизации пакетов акций крупных инвестиционно привлекательных компаний в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации.

Результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой, свидетельствуют о том, что при расчете поступлений в федеральный бюджет дивидендов по акциям, находящимся в собственности Российской Федерации, Росимуществом в отношении ряда акционерных обществ использовались показатели чистой прибыли, определенные компаниями в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности, в то время как в отношении других компаний - показатели отчетности, составленной по российским стандартам бухгалтерского учета. Сравнение показателя чистой прибыли одного и того же акционерного общества, определенного по российским и международным стандартам, показывает, что в большинстве случаев имеется существенное (до 5 раз) расхождение в оценках. Как правило, величина чистой прибыли, рассчитанная по международным стандартам, превышает значение, рассчитанное по российским стандартам.

Таким образом, в условиях отсутствия нормативных и методических документов, регламентирующих порядок проведения расчетов прогнозных значений дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, сопоставимости расчетной базы показателей чистой прибыли крупных акционерных обществ, а также при наличии рисков снижения доходов в результате приватизации крупнейших акционерных обществ снижается достоверность прогнозируемых объемов указанных доходов.

Потенциальным резервом поступлений дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, является повышение эффективности администрирования задолженности, которая, по информации Росимущества, по состоянию на 1 сентября 2013 года составляла 4,2 млрд. рублей. Кроме того, в качестве резерва увеличения дивидендных поступлений может рассматриваться совершенствование технологий управления акционерными обществами с участием Российской Федерации на основе эффективной инвестиционной, финансово-кредитной и дивидендной политики, повышающей капитализацию этих акционерных обществ, а также внедрение международных стандартов отчетности в отношении крупнейших акционерных обществ после проведения соответствующего анализа, что также соответствует решению задачи повышения прозрачности бюджетов и бюджетного процесса.

В расчетах к законопроекту предусматривается рост доходов в виде дивидендов в 2016 году на 423,5 млрд. рублей за счет поступления в федеральный бюджет дивидендов от ОАО "Роснефтегаз", владеющего 69,5% акций ОАО "НК "Роснефть", в результате продажи пакета акций ОАО "НК "Роснефть" в объеме 19,5% минус 1 акция.

Указанная величина поступлений зависит от рыночной конъюнктуры. Так, стоимость указанного пакета акций (2 066 644,7 тыс. ед.), рассчитанная на основе курса акций ОАО "НК "Роснефть" в ОАО "Московская биржа", по состоянию на 1 октября 2013 года составляет 542,6 млрд. рублей, что на 119,1 млрд. рублей, или на 28,1%, превышает прогнозируемый объем поступлений.

В материалах к законопроекту не содержится информация о наличии факторов, способных значительным образом повлиять на снижение к 2016 году капитализации российских нефтяных компаний. Реализация пакета акций ОАО "НК "Роснефть" при благоприятной рыночной конъюнктуре могла бы способствовать увеличению поступления доходов в федеральный бюджет в 2016 году в большем объеме.

4.14.2. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений), на 2014 год прогнозируются в объеме 4,0 млрд. рублей, что на 0,11 млрд. рублей, или на 2,7%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 4,1 млрд. рублей (увеличение на 0,12 млрд. рублей, или на 3%) и на 2016 год - 4,2 млрд. рублей (увеличение на 0,13 млрд. рублей, или на 3,1%).

Согласно пояснительной записке к законопроекту увеличение поступлений указанных доходов связано с ростом арендной платы на переоформляемые договоры аренды по ранее заключенным договорам, а также с поступлением дебиторской задолженности за прошлые периоды.

В представленном в составе материалов к законопроекту расчете доходов используются показатели средней ставки арендной платы и количества сдаваемых площадей в разрезе главных администраторов доходов федерального бюджета, но не используется показатель поступления дебиторской задолженности.

Основная доля планируемого объема доходов администрируется Минобороны России - 72,3% в 2014 году, 71,9% - в 2015 году и 71,5% - в 2016 году, а также Росимуществом - 25,1%, 25,5% и 26% соответственно.

При этом в отношении имущества Минобороны России предусмотрен рост средней ставки аренды на 7% в 2015 и 2016 годах, а в отношении объектов, закрепленных за иными администраторами (Росимуществом, Росархивом, Спецстроем России, Росстатом, ФСБ России), рост ставок расчетом не предусмотрен. При индексации арендной платы поступление указанных доходов может увеличиться.

Кроме того, потенциальным резервом поступлений доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений), является наличие общедоступной информации о предполагаемом вовлечении в хозяйственный оборот федерального имущества предприятиями и организациями, что позволит потенциальным инвесторам принимать участие в проводимых торгах на право заключения договоров аренды и будет сокращать риски занижения стоимости аренды, передачи имущества заранее известному арендатору и снижения доходов федерального бюджета.

4.14.3. Доходы, получаемые в виде арендной платы, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных бюджетных и автономных учреждений), на 2014 год прогнозируются в объеме 5,8 млрд. рублей, что на 0,2 млрд. рублей, или на 3,9%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 6,0 млрд. рублей (увеличение на 0,3 млрд. рублей, или на 4,9%) и на 2016 год - 6,4 млрд. рублей (увеличение на 0,3 млрд. рублей, или на 5,1%).

Согласно пояснительной записке к законопроекту рост указанных доходов связан с увеличением массива федеральных земель, право постоянного (бессрочного) пользования на которые переоформлено на право аренды, ростом среднегодового индекса потребительских цен, поступлением дебиторской задолженности по ранее заключенным договорам.

Анализ фактических поступлений указанных доходов по состоянию на 1 августа 2013 года свидетельствует о том, что 96,8% поступлений в федеральный бюджет обеспечивается за счет доходов, администрируемых Росимуществом.

При этом при прогнозировании не учитывалась тенденция снижения поступлений указанных доходов, обусловленная ежегодным уменьшением количества земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в связи с их передачей на иной уровень собственности, приватизацией ФГУП, в ходе которой земельные участки включаются в уставный капитал создаваемых акционерных обществ, а также иными причинами. Кроме того, фактором, оказывающим негативное влияние на объем поступлений указанного дохода, является прекращение с 1 июля 2012 года действия льготного периода переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Результаты контрольного мероприятия, проведенного в Росимуществе, свидетельствуют о том, что объем доходов, получаемых в виде арендной платы, а также в виде средств от продажи права на заключение договоров аренды земель, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных бюджетных и автономных учреждений), на 2014 - 2016 годы прогнозировался исходя из объема фактических поступлений с индексацией на уровень инфляции.

Потенциальным резервом поступления доходов от аренды земли является совершенствование учета земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в том числе выявление неиспользуемых земельных участков, закрепленных за федеральными органами государственной власти.

4.14.4. Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий, на 2014 год прогнозируются в объеме 4,4 млрд. рублей, что на 1,7 млрд. рублей, или на 28,2%, меньше, чем предыдущем году, на 2015 год - 4,6 млрд. рублей (увеличение на 0,18 млрд. рублей, или на 4,1 %) и на 2016 год - 4,6 млрд. рублей (увеличение на 0,025 млрд. рублей, или на 0,5%).

При этом государственной программой Российской Федерации "Управление федеральным имуществом", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2013 г. N 191-р, предусматривается принятие мер по уменьшению числа федеральных государственных унитарных предприятий.

В представленных расчетах выделены доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУП, по федеральным государственным унитарным предприятиям, находящимся в ведении 32 администраторов доходов федерального бюджета, в том числе Росимущества (включая предприятия, ведомственная принадлежность которых не закреплена нормативными правовыми актами).

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что при расчете указанных платежей учтены решения Правительства Российской Федерации о перечислении ФГУП в федеральный бюджет не менее 25% чистой прибыли.

При этом до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, устанавливающий размер части прибыли, подлежащей перечислению ФГУП в федеральный бюджет после уплаты налогов и иных обязательных платежей, что не соответствует Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Учитывая, что право Российской Федерации как собственника имущества унитарных предприятий на получение части прибыли ФГУП по своему экономическому содержанию соответствует праву на получение дивидендов по акциям, принадлежащим государству, по мнению Счетной палаты, представляется целесообразным предусмотреть увеличение норматива отчисления в федеральный бюджет части прибыли ФГУП до уровня, соответствующего принятому решению Правительства Российской Федерации в отношении выплаты дивидендов (не менее 35% чистой прибыли акционерных обществ в 2016 году), что будет способствовать повышению поступления доходов в федеральный бюджет.

4.14.5. Доходы от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации на 2014 год прогнозируются в объеме 80,0 млрд. рублей, что на 6,7 млрд. рублей, или на 9,4%, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2015 и 2016 годы - в том же объеме (80,0 млрд. рублей).

Согласно пояснительной записке к законопроекту расчет поступления указанных доходов произведен на основе оценки Банка России.

По оценке Счетной палаты, планируемые объемы доходов федерального бюджета от перечисления части прибыли Банка России в 2014 - 2016 годах соответствуют 75% прогнозируемой Банком России прибыли по итогам деятельности за 2013, 2014 и 2015 годы.

При этом в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" с 1 января 2016 года норматив перечисления в доход федерального бюджета части фактически полученной Банком России по итогам 2015 года прибыли составляет 50 процентов.

Прогноз доходов федерального бюджета в 2016 году от перечисления части прибыли Банка России по итогам деятельности за 2015 год составлен с учетом подготовленного Минфином России проекта федерального закона "О внесении изменения в часть первую статьи 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", предусматривающего установление с 1 января 2016 года относительного размера перечисляемой Банком России в доходы федерального бюджета прибыли (75%), остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

4.15. Динамика платежей при пользовании природными ресурсами в 2014 - 2016 годах приведена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	258,1	273,4	281,5
	к предыдущему году, млрд. рублей*	21,2	15,3	8,1
	к предыдущему году, %	108,9	105,9	103,0
	темпы роста к 2013 году	108,9	115,4	118,8
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	122,8	128,0
	к предыдущему году, млрд. рублей**	5,6	5,2
	к предыдущему году, %	104,8	104,2
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	135,3	145,4
	%	210,2	213,6

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 236,9 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 117,2 млрд. рублей.

В 2014 году по сравнению с предыдущим годом прогнозируется увеличение платежей при пользовании природными ресурсами на 8,9%, в 2015 году - на 5,9%, в 2016 году - на 3%.

Платежи при пользовании природными ресурсами включают в себя плату за негативное воздействие на окружающую среду, платежи при пользовании недрами, плату за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям, плату за использование лесов, плату за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утилизационный сбор.

4.15.1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду на 2014 год прогнозируется в объеме 6,3 млрд. рублей, что на 0,3 млрд. рублей, или на 5,7%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 6,8 млрд. рублей (увеличение на 0,5 млрд. рублей, или на 7,5%) и на 2016 год - 1,8 млрд. рублей (уменьшение на 5 млрд. рублей, или на 73,4%).

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что прогноз поступлений платы за негативное воздействие на окружающую среду (выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ с отводимыми сточными водами, хранение и захоронение отходов) сформирован на основе объемов негативного воздействия на окружающую среду за 2013 год с учетом роста промышленного производства в 2014 году и нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду (установленных Правительством Российской Федерации в 2003 и в 2005 годах), проиндексированных в соответствии со статьей 3 законопроекта в 2,33 раза и 1,89 раза соответственно.

Уменьшение указанных доходов в 2016 году обусловлено снижением с 1 января 2016 года норматива зачисления в федеральный бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду с 20% до 5%.

Возможным резервом увеличения поступления в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду является более полный учет объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. По состоянию на 1 июля 2013 года только 51,8% из числа зарегистрированных в территориальных органах Росприроднадзора хозяйствующих субъектов являлись плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Критерии отнесения предприятий к добывающей либо перерабатывающей промышленности не урегулированы, что приводит к занижению платы за размещение отходов производства V класса опасности в более чем 35 раз. Понятие "промышленная зона источника негативного воздействия на окружающую среду" не определено, что позволяет в результате его различного толкования применять при размещении отходов производства понижающий коэффициент 0,3.

4.15.2. Платежи при пользовании недрами на 2014 - 2016 годы прогнозируются в объеме 42,5 млрд. рублей ежегодно. В 2014 году поступление указанных платежей прогнозируется на 114,6 млрд. рублей, или на 73%, меньше, чем в предыдущем году. В пояснительной записке к законопроекту снижение поступления доходов обусловливается поступлением в 2013 году дополнительных платежей, не прогнозируемых в 2014 году: разовых платежей за пользование недрами по результатам проведенных дополнительных аукционов на право пользования недрами по участкам недр федерального значения и разовых платежей за пользование недрами, полученных от ОАО "НК "Роснефть", ОАО "Газпром" и ООО "НК "Приазовнефть" по предоставленным в пользование на бесконкурсной основе 28 участкам недр федерального значения.

Одним из факторов, оказывающих существенное влияние на формирование доходов от платежей при пользовании недрами, является эффективность механизма реализации прав на пользование участками недр. Существующий порядок расчета стартового размера разового платежа при проведении аукционов не дает объективной оценки реальной стоимости передаваемых в пользование участков недр. Роснедра, являясь стороной подписания лицензионных соглашений, не обладают сведениями о планируемой добыче недропользователями минерального сырья по переданным им участкам недр согласно выданным лицензиям.

4.15.3. Поступление платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям на 2014 - 2016 годы прогнозируется в сумме 1,0 млрд. рублей ежегодно. В пояснительной записке к законопроекту указывается, что прогноз платы осуществлен на основании межправительственных договоров о сотрудничестве в области промысла морских живых ресурсов с учетом корректировки объема общего допустимого улова в зависимости от состояния запасов водных биологических ресурсов и дальнейшего перераспределения квот вылова (добычи) между иностранными государствами.

По сравнению с уточненной оценкой за 2013 год прогнозируется снижение поступления платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям на 0,2 млрд. рублей, или на 16,4%, что объясняется поступлением в 2013 году дополнительных доходов в результате предоставления пользователям КНР права промысла водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации, которые не прогнозируются на 2014 - 2016 годы ввиду отсутствия договоренностей на указанный период.

Возможными резервами поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет от платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям является предоставление дополнительных квот на добычу водных биологических ресурсов сторонам межправительственных соглашений при выполнении определенных условий.

4.15.4. Поступление платы за использование лесов на 2014 год прогнозируется в сумме 17,2 млрд. рублей, на 2014 и 2015 годы - 17,2 млрд. рублей и 17,3 млрд. рублей соответственно. По сравнению с оценкой за 2013 год прогнозируется увеличение поступления платы за использование лесов на 1,0 млрд. рублей, или на 5,9%, в основном за счет роста платежей в части минимального размера арендной платы.

Согласно пояснительной записке к законопроекту расчет указанных доходов произведен исходя из объема отпуска древесины на корню, объема лесных ресурсов, площади лесных участков и минимальных ставок платы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 г. N 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности" и проиндексированных в 2012 году в отношении ставок платы за единицу объема древесины в 1,3 раза, ставок платы за единицу объема лесных ресурсов (за исключением древесины) и за единицу площади лесного участка в 1,13 раза.

Одним из резервов увеличения поступлений в бюджетную систему Российской Федерации платы за использование лесов является своевременное взыскание задолженности по плате за использование лесов. Так, по состоянию на 1 августа 2013 года указанная задолженность в федеральный бюджет составила 4,7 млрд. рублей (рост недоимки в федеральный бюджет к аналогичному периоду прошлого года составил 3,8%), или около 28% объема доходов, предусмотренного законопроектом.

4.15.5. Доходы от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, на 2014 год прогнозируются в объеме 24,5 млрд. рублей, что на 13,3 млрд. рублей, или в 2,2 раза, больше, чем в предыдущем году в связи с планируемым повышением ставок платы, на 2015 год - 28,7 млрд. рублей (на 4,2 млрд. рублей, или на 17,3%) и на 2016 год - 30,6 млрд. рублей (на 1,7 млрд. рублей, или на 6,5%).

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что прогноз поступления указанной платы рассчитан на основе объемов водопользования, сложившихся по оценке за 2013 год, с учетом их корректировки в соответствии с заключенными договорами, и ставок платы за пользование водными объектами, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 876 "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности", с учетом планируемого их увеличения.

4.15.6. Доходы от поступления утилизационного сбора на 2014 год прогнозируются в объеме 166,6 млрд. рублей, что на 121,6 млрд. рублей, или в 3,7 раза, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 177,2 млрд. рублей (на 10,6 млрд. рублей, или на 6,3%) и на 2016 год - 188,2 млрд. рублей (на 11,0 млрд. рублей, или на 6,2%).

В пояснительной записке к законопроекту увеличение поступлений обусловлено введением утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств, произведенных, изготовленных в Российской Федерации (указанный сбор мог не уплачиваться российскими производителями в 2012 - 2013 годах в случае принятия на себя обязательств по утилизации колесных транспортных средств), и увеличением сумм утилизационного сбора по колесным транспортным средствам, ввозимым в Российскую Федерацию, в связи с ростом объема импорта легковых автомобилей. С учетом неналоговой природы указанного платежа следует законодательно предусмотреть дополнительные полномочия Федеральной налоговой службы в целях реализации функций по его взиманию.

4.16. Динамика доходов от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства в 2014 - 2016 годах приведена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014-2016 гг.), млрд. рублей	145,4	150,8	151,0
	к предыдущему году, млрд. рублей*	1,7	5,4	0,2
	к предыдущему году, %	101,2	103,7	100,1
	темпы роста к 2013 году	101,2	104,9	105,1
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013-2015 гг.), млрд. рублей	140,8	145,0
	к предыдущему году, млрд. рублей**	2,2	4,2
	к предыдущему году, %	101,6	103,0
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	4,6	5,8
	%	103,3	104,0

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 143,7 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 138,6 млрд.  рублей.

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что расчет доходов от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства выполнен на основе оценки поступлений за 2013 год и прогнозных данных, представленных главными администраторами доходов федерального бюджета.

Доходы от оказания платных услуг (работ) на 2014 год прогнозируются в объеме 122,0 млрд. рублей, что на 1,8 млрд. рублей, или на 1,5%, больше, чем в 2013 году, на 2015 год - 127,4 млрд. рублей (на 5,4 млрд. рублей, или на 4,4%), на 2016 год - 127,3 млрд. рублей (снижение на 0,1 млрд. рублей, или на 0,08%).

Доходы от оказания платных услуг (работ) в основном включают в себя: плату за услуги, предоставляемые на договорной основе подразделениями органов внутренних дел МВД России по охране имущества юридических и физических лиц, и иные услуги, связанные с обеспечением охраны и безопасности граждан, - в сумме 50,4 млрд. рублей; плату пользователей радиочастотным спектром - 16,5 млрд. рублей; плату за услуги, предоставляемые договорными подразделениями федеральной противопожарной службы МЧС России, - 12,9 млрд. рублей; доходы от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части оказания услуг (работ) - 9,3 млрд. рублей; прочие доходы от оказания платных услуг (работ) получателями средств федерального бюджета - 23,7 млрд. рублей.

В соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации планируются сокращение перечня объектов, подлежащих обязательной охране полицией, в части объектов топливно-энергетического комплекса, Роскосмоса, Росжелдора и Минтранса России, а также передача части объектов под охрану ФГУП "Охрана" МВД России, что формирует риски недопоступления в федеральный бюджет платы за услуги, предоставляемые на договорной основе подразделениями органов внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации по охране имущества юридических и физических лиц, и за иные услуги, связанные с обеспечением охраны и безопасности граждан.

Доходы от компенсации затрат государства на 2014 год прогнозируются в сумме 23,4 млрд. рублей, что на 0,06 млрд. рублей, или на 0,3%, меньше, чем в предыдущем году, на 2015 год - 23,4 млрд. рублей (увеличение на 0,03 млрд. рублей, или на 0,1%), на 2016 год - 23,7 млрд. рублей (увеличение на 0,3 млрд. рублей, или на 1,1%).

В составе доходов от компенсации затрат государства в основном учитываются доходы, поступающие в порядке возмещения расходов, понесенных в связи с эксплуатацией федерального имущества (3,0 млрд.  рублей), и прочие доходы от компенсации затрат федерального бюджета (19,9 млрд. рублей), отражающие в основном поступления от возврата дебиторской задолженности прошлых лет.

4.17. Динамика доходов от продажи материальных и нематериальных активов в 2014 - 2016 годах приведена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014 - 2016 гг.), млрд. рублей	93,7	93,8	97,4
	к предыдущему году, млрд. рублей*	-23,8	0,1	3,6
	к предыдущему году, %	79,7	100,1	103,8
	темпы роста к 2013 году	79,7	79,8	82,9
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 гг.), млрд. рублей	100,8	105,4
	к предыдущему году, млрд. рублей**	-4,4	4,6
	к предыдущему году, %	95,8	104,6
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	-7,1	-11,6
	%	93,0	89,0

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 117,5 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 105,2 млрд.  рублей.

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов на 2014 год прогнозируются в объеме 93,7 млрд. рублей, что на 23,8 млрд. рублей, или на 20,3%, меньше, чем в предыдущем году, на 2015 год - в объеме 93,8 млрд. рублей (увеличение на 0,1 млрд. рублей, или на 0,1%) и на 2016 год - в объеме 97,4 млрд. рублей (увеличение на 3,6 млрд. рублей, или на 3,8%).

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что прогнозируемое снижение по сравнению с уточненной оценкой за 2013 год поступления доходов от продажи материальных и нематериальных активов в федеральный бюджет на 2014 год связано в основном со снижением доходов от выпуска материальных ценностей из государственного резерва на 9,3 млрд. рублей в связи с оценкой поступления в 2013 году доходов от реализации медесодержащего сырья из мобилизационного резерва, не прогнозируемых в 2014 году; доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции на 8,3 млрд. рублей в основном за счет увеличения затрат инвесторов, сокращения прогнозируемых объемов добычи углеводородов и снижения мировой цены на нефть марки "Юралс"; поступлением в 2013 году доходов от проведения товарных интервенций из запасов федерального интервенционного фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в размере 6,6 млрд. рублей, не прогнозируемых в 2014 году.

4.18. Динамика доходов от поступлений административных платежей и сборов в 2014 - 2016 годах приведена в следующей таблице.

N п/п	Показатели	2014 год	2015 год	2016 год
1	Законопроект (2014 - 2016 гг.), млрд. рублей	12,9	13,4	14,0
	к предыдущему году, млрд. рублей*	0,4	0,5	0,6
	к предыдущему году, %	103,2	103,9	104,5
	темпы роста к 2013 году	103,2	107,2	112,0
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 гг.), млрд. рублей	11,5	11,9
	к предыдущему году, млрд. рублей**	0,4	0,4
	к предыдущему году, %	103,6	103,5
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
	млрд. рублей	1,4	1,5
	%	112,2	112,6

* Ожидаемая оценка за 2013 год - 12,5 млрд. рублей.

** В расчетах к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.) - 11,1 млрд.  рублей.

Расчет административных платежей и сборов выполнен на основе оценки поступлений за 2013 год и прогнозных данных, представленных главными администраторами доходов федерального бюджета.

Доходы от поступлений административных платежей и сборов на 2014 год прогнозируются в объеме 12,9 млрд. рублей, что на 0,4 млрд. рублей, или на 3,2%, больше, чем в предыдущем году, на 2015 год - в объеме 13,4 млрд. рублей (на 0,5 млрд. рублей, или на 3,9%) и на 2016 год - в объеме 14,0 млрд. рублей (на 0,6 млрд. рублей, или на 4,5%). Увеличение указанных доходов связано в основном с ростом поступления исполнительского сбора, составляющего более 60% общей суммы данных платежей и сборов.

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что рост прогнозируемой суммы исполнительского сбора обусловлен увеличением общей суммы, подлежащей взысканию по исполнительным документам, а также планируемым повышением коэффициента нагрузки судебных приставов-исполнителей в связи с улучшением эффективности взыскания исполнительского сбора, в частности, за счет обеспечения своевременного извещения должников о возбуждении исполнительных производств и об установлении срока для добровольного исполнения.

4.19. В соответствии с частью первой статьи 174.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы федерального бюджета должны планироваться на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Необходимо дополнительно включить в перечень показателей, по которым производится прогнозирование социально-экономического развития на среднесрочный период, показатели, которые будут использоваться при осуществлении расчетов доходов федерального бюджета, например, объем экспорта нефтепродуктов по странам - участникам СНГ.

4.20. Анализ материалов, представленных к законопроекту, свидетельствует о том, что в 2014 году объем доходов, администрируемых ФТС России, прогнозируется в размере 6 505,7 млрд. рублей, что составляет 47,9% всех доходов, в 2014 и 2015 годах - в размере 6 728,4 млрд. рублей (46,2%) и 6 698,2 млрд. рублей (42,1%) соответственно. Объем доходов, администрируемых ФНС России, в 2014 году прогнозируется в размере 6 060,5 млрд. рублей, что составляет 44,7% всех доходов федерального бюджета, в 2015 и 2016 годах - в размере 6 843,4 млрд. рублей (47%) и 7 674,9 млрд. рублей (48,3%) соответственно.

На долю прочих главных администраторов доходов в 2014 году приходится 1 004,3 млрд. рублей, или 7,4% доходов федерального бюджета, в 2015 и 2016 годах - 993,2 млрд. рублей (6,8%) и 1 532,7 млрд. рублей (9,6%) соответственно.

В расчетах к федеральному бюджету на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов не предусмотрены дополнительные поступления за счет улучшения администрирования налогов и сборов, за исключением налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, по которому уровень собираемости увеличится на 1 процентный пункт в 2014 и 2015 годах, в 2016 году планируется на уровне 2015 года. В результате прогнозируется увеличение доходов федерального бюджета в 2014 году на 22,1 млрд. рублей, в 2015 году - на 26,1 млрд. рублей, в 2016 году - на 30,8 млрд. рублей.

По данным отчета ФНС России, за первое полугодие 2013 года по результатам контрольной работы доначислено платежей по налогу на прибыль организаций на сумму 60,2 млрд. рублей, по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, - на сумму 94,8 млрд. рублей, по акцизам - на сумму 42,6 млрд. рублей, по налогу на добычу полезных ископаемых - на сумму 3,0 млрд. рублей.

4.21. В материалах, представленных одновременно с законопроектом, предлагаются определенные меры по увеличению доходов федерального бюджета и дальнейшему совершенствованию налоговой системы.

Счетная палата в своих заключениях и аналитических записках неоднократно обращала внимание на проблему качества прогнозирования бюджетных доходов и необходимость подготовки комплекса конкретных мер, направленных на развитие доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, создать и поддерживать необходимые финансовые резервы.

Анализ, проведенный Счетной палатой, позволяет сделать вывод, что сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации в 2014 - 2016 годах целесообразно обеспечивать прежде всего за счет выявления резервов действующей налоговой системы, в том числе за счет улучшения администрирования уже существующих налогов и страховых взносов, исполнения администраторами доходов прогноза поступления доходов и исключения случаев потерь бюджетных доходов, увеличения доходов от использования природных ресурсов и государственной и муниципальной собственности.

На основе анализа материалов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата полагает целесообразным рассмотреть следующие предложения по дополнительному увеличению доходов бюджетной системы Российской Федерации.

4.21.1. Важнейшими для финансовых, контролирующих и правоохранительных органов должны стать системная работа, направленная на сокращение теневого сектора экономики и на наведение порядка в системе учета и взимания налогов, таможенных и других платежей, поступающих от субъектов экономической деятельности.

По данным Росстата, доля не наблюдаемой прямыми статистическими методами экономики Российской Федерации в процентах к ВВП составила в 2011 году 12,1% (в 2009  году - 16%). Согласно отдельным экспертным оценкам доля теневой экономики в Российской Федерации составляет около половины ВВП.

При этом максимальные значения корректировки валовой добавленной стоимости на экономические операции, не наблюдаемые прямыми статистическими методами, связанными с теневыми операциями юридических лиц, приходятся на такие виды экономической деятельности, как рыболовство и рыбоводство (рост с 10,5% в 2009 году до 18,8% в 2011 году), гостиницы и рестораны (17,6%), операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг (с 13,8% до 17,6%), строительство (с 13,4% до 15,2%), оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования (снижение с 10,1% до 9,8%) .

Сокращение доли скрытого производства как части ненаблюдаемой экономики в ВВП может существенно увеличить доходы бюджетной системы.

4.21.2. Существенным резервом увеличения налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации является повышение эффективности государственного контроля в области регулирования производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

По данным Росстата, уровень использования мощностей по производству водки и ликероводочной продукции за период с 1995 по 2011 год снизился в 2,2 раза (с 49% до 22%). Такой низкий уровень использования мощностей свидетельствует о том, что объемы фактически произведенной продукции декларируются далеко не полностью.

До настоящего времени юридически не урегулирован вопрос использования (утилизации) спиртзаводами остатков спирта (кроме их хранения в течение двух месяцев) после аннулирования или прекращения действия лицензии. Отсутствие документа, регламентирующего условия хранения, отпуска, транспортировки, приемки, а также учета этилового спирта, нормы которого соответствовали бы требованиям действующего законодательства, затрудняет действенность государственного контроля.

Отсутствие юридической и административной возможности контроля за использованием этилового спирта организациями, не связанными с производством алкогольной и спиртосодержащей продукции, но осуществляющими закупку этилового спирта в целях его использования для собственных нужд, способствует развитию нелегального рынка этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

4.21.3. Одной из наиболее актуальных проблем, которые приводят к риску недопоступления или к потерям доходов федерального бюджета является уклонение от уплаты налогов и других обязательных платежей.

Не решена задача исключения возможной регистрации фирм-"однодневок". Действующие процедуры государственной регистрации и постановки на налоговый учет в части предотвращения незаконных способов налоговой оптимизации и пресечения нелегальных финансовых операций с использованием фирм-"однодневок" недостаточно эффективны. По данным ФНС России, на 1 января 2013 года 1,4 млн. организаций (около трети всех организаций, состоящих на учете в налоговых органах) не представляли отчетность в налоговые органы.

Регистрация фирм-"однодневок" является наиболее часто используемой противоправной схемой вывода капитала с территории Российской Федерации. Только за январь - октябрь 2012 года объем невозвращенной из-за границы иностранной валюты по неисполненным договорам составил сумму, эквивалентную 492,9 млрд. рублей.

За незаконное образование (создание, реорганизацию) юридического лица через подставных лиц установлена уголовная ответственность. По мнению Счетной палаты, наличие уголовной ответственности не решает проблемы использования фирм-"однодневок" в целом, так как нормативно не ограничена сама возможность регистрации подобных фирм и отсутствуют экономические барьеры при их создании.

4.21.4. Значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате применения компаниями различных инструментов минимизации налогообложения с использованием как трансфертного ценообразования, так и торговых операций, проводимых через территории (государства) с низким уровнем налогообложения.

Схемы уклонения от уплаты налогов с применением трансфертного ценообразования связаны с нарушением налогоплательщиками положений статьи 40 Налогового кодекса Российской Федерации. По результатам выездных налоговых проверок в связи с нарушением налогоплательщиками положений указанной статьи доначислено налоговых платежей в 2010 году на сумму 2,0 млрд. рублей, в 2011 году - на сумму 4,0 млрд. рублей, в 2012 году - на сумму 13,8 млрд. рублей.

В числе наиболее часто выявляемых налоговыми органами схем можно выделить следующие:

реализация товаров (работ, услуг) взаимозависимыми лицами с отклонениями более чем в 20% (в сторону понижения) от уровня цен, применяемых налогоплательщиком по идентичным (однородным) товарам (работам, услугам) в отношении не взаимозависимых лиц, что влечет занижение выручки от реализации продукции (работ, услуг) и неуплату налога на прибыль организаций и налога на добавленную стоимость;

сдача в аренду лицами, применяющими общую систему налогообложения, имущества по заниженным ценам взаимозависимым лицам, применяющим специальные налоговые режимы, что влечет занижение выручки от реализации продукции (работ, услуг) и неуплату налога на прибыль организаций и налога на добавленную стоимость.

4.21.5. Увеличивается объем внешнеторговых операций, проходящих через офшорные территории. Доля экспортно-импортных операций с использованием офшоров в общем объеме внешнеторгового оборота России составила в 2010 году 41,8%, в 2011 году - 40,9%, в 2012 году - 42%.

Одним из основных каналов вывода средств является вывод капитала под видом платежей за ввезенные товары, фактически на территорию Российской Федерации не поступавшие. Среди новых схем, которые приобретают все более массовый характер, Росфинмониторингом отмечается вывод капитала под видом инвестирования средств в девелоперские проекты на основании агентских договоров по поиску покупателей товаров (работ, услуг). В группу новых рисков, связанных с выводом капиталов за границу, входят также международные платежи в сфере туристического бизнеса. В 2012 году под видом оплаты туристических услуг выведено за рубеж свыше 19 млрд. рублей.

Формируются устойчивые схемы хищения бюджетных средств путем завышения стоимости контрактов (цен) с использованием подставных фирм-"однодневок" и дальнейшим выводом разницы в стоимости в офшорные зоны под видом беспроцентных займов и дивидендов.

В этой связи принципиально важным представляется создание четких механизмов раскрытия информации о бенефициарных владельцах компаний, зарегистрированных на территории офшорных зон и привлекаемых к управлению государственными активами и реализации государственных контрактов и программ (или являющихся выгодоприобретателями, собственниками подрядчиков по таким проектам).

4.21.6. Значительным резервом получения дополнительных доходов может быть повышение результативности налогового контроля в части возмещения НДС из федерального бюджета.

В 2012 году удельный вес налоговых вычетов в сумме начисленного по налогооблагаемым объектам налога составил 93,8% (в 2011 году - 93,3%). Сумма налога, возмещенная налогоплательщикам, составила 1 506,5 млрд. рублей и увеличилась по сравнению с 2011 годом на 304,1  млрд. рублей, или на 25,3%, в том числе в заявительном порядке, при котором возмещение налога осуществляется до завершения проводимой на основе налоговой декларации камеральной проверки, предусмотренной статьей 176.1 Налогового кодекса Российской Федерации, - в сумме 587,0 млрд. рублей, что на 141,7 млрд. рублей, или на 31,8%, больше, чем в 2011 году.

Одной из причин, препятствующих эффективному администрированию НДС, является применение отдельными налогоплательщиками схем получения необоснованной налоговой выгоды с использованием фирм-"однодневок" и действующей системы регистрации налогоплательщиков.

Проблемой эффективного администрирования налогов и сборов является перерегистрация (смена адреса - "миграция" из одного региона в другой) организаций, имеющих значительную задолженность в бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, что не позволяет налоговым органам своевременно осуществлять мероприятия налогового контроля.

4.21.7. Значительным источником доходов бюджетной системы Российской Федерации будут оставаться поступления от реализации природных ресурсов, результатов финансово-хозяйственной деятельности добывающего сектора промышленности, топливно-энергетического комплекса.

Необходимо повысить прозрачность процесса ценообразования и предсказуемость цен и тарифов на производимую продукцию и услуги, обеспечить достоверный учет финансово-хозяйственной деятельности организаций, в первую очередь монополизирующих внутренний рынок нефтепродуктов.

Требуется реализовать намеченную систему мер по диверсификации путей поставок энергоресурсов, глубокой переработке сырья на территории Российской Федерации, увеличению доли экспорта продукции с более высокой добавленной стоимостью.

Следует повышать конкурентоспособность российской экономики за счет развития наиболее эффективных направлений деятельности топливно-энергетического комплекса, использования географической и продуктовой диверсификации поставок энергоресурсов на мировые рынки, превращения России в логистический узел глобальной энергетической инфраструктуры и ключевого участника выработки правил функционирования глобальных энергетических рынков.

Действующая система налогообложения горнодобывающих предприятий в условиях благоприятной рыночной конъюнктуры на цветные и драгоценные металлы не позволяет увязывать размер реальной налоговой нагрузки на горнодобывающие предприятия с объемами прибыли, получаемой собственниками. Счетная палата полагает целесообразным ввести специфическую ставку налога на добычу твердых полезных ископаемых, что позволит упростить порядок исчисления указанного налога и повысить эффективность его администрирования.

4.21.8. Ключевым потенциальным источником доходов бюджетной системы Российской Федерации должны стать доходы, полученные в результате реализации мероприятий, направленных на диверсификацию экономики страны.

4.21.9. Важным резервом дополнительных доходов бюджетной системы Российской Федерации является оптимизация существующей системы льгот и преференций.

В 2012 году объем предоставленных льгот и преференций составил более 6,0 трлн. рублей. Однако работа по инвентаризации и систематизации налоговых льгот и преференций проводится недостаточно активно. До настоящего времени в законодательстве отсутствует определение понятия "налоговая преференция", не определены четкие критерии разграничения понятий "налоговая льгота" и "налоговая преференция". Не утверждена методика оценки эффективности налоговых льгот. При этом в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах сохраняются нормы, приводящие к недопоступлению доходов в федеральный бюджет.

Применение ряда налоговых льгот является неэффективным, экономически не оправданным, повышает затраты на осуществление налогового администрирования, приводит к налоговым спорам и судебным искам. Кроме того, в ходе налоговых проверок выявлены неправомерно заявленные налогоплательщиками льготы, использование которых ведет к рискам недопоступления налоговых платежей в бюджет. В результате проведенной работы доначислены налоги и сборы в сумме 3,8 млрд. рублей.

Оценка эффективности налоговых льгот и освобождений приобретает особую актуальность в связи с переходом к программному бюджету. Предоставление налоговых и таможенных льгот является одной из мер государственного регулирования, предусматриваемых в государственных программах Российской Федерации. Вместе с тем социально-экономические последствия таких мер в части предоставления льгот и преференций оцениваются не в полной мере, большинство государственных программ содержит лишь их обобщенную характеристику.

4.21.10. Потенциальным резервом увеличения доходной базы федерального бюджета является принятие действенных мер по сокращению задолженности по налоговым и неналоговым платежам.

Всего по состоянию на 1 января 2013 года совокупная задолженность перед бюджетной системой Российской Федерации по уплате налоговых и таможенных платежей (за исключением задолженности по платежам в государственные внебюджетные фонды) составила 1 145,5 млрд. рублей, в том числе по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, - 1 092,3 млрд. рублей, по налогам, таможенным пошлинам и сборам, администрируемым ФТС России, - 53,2 млрд. рублей. По состоянию на 1 сентября 2013 года имелась совокупная задолженность по федеральным налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним на сумму 1187,0 млрд. рублей, в том числе недоимка - на сумму 371,4 млрд. рублей, а также по таможенным платежам, администрируемым ФТС России, пеням и штрафам по ним - на сумму 54,9 млрд. рублей.

Основными причинами образования задолженности по уплате налоговых платежей являются неуплата текущих платежей в бюджет и доначисления по результатам налоговых проверок. При этом в 2011 - 2012 годах отмечается снижение суммы доначислений в результате обжалования решений налоговых органов в вышестоящих налоговых и судебных органах (более чем на 40% общей суммы доначисленных платежей).

При этом налоговыми органами проводится работа по списанию задолженности. Так, сумма списанной совокупной задолженности** за 2012 год составила 210,0 млрд. рублей.

Резервами увеличения доходов федерального бюджета являются повышение оперативности и улучшение качества работы налоговых органов по принудительному взысканию задолженности по налоговым платежам. В результате нарушения налоговыми органами установленных статьями 46, 47, 69 и 70 Налогового кодекса Российской Федерации сроков принудительного взыскания задолженности судами принимаются акты, в соответствии с которыми налоговые органы утрачивают возможность ее взыскания и такая задолженность признается безнадежной к взысканию и списывается. Так, только по одному налогоплательщику было принято 11 решений о списании задолженности на общую сумму 995,1 млн. рублей.

Урегулирование задолженности путем ее реструктуризации в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации подтвердило высокую эффективность таких мероприятий. Так как налогоплательщиками уплачиваются текущие платежи и задолженность в основном погашается в соответствии с условиями предоставления права на реструктуризацию, просроченная задолженность таких налогоплательщиков по состоянию на 1 января 2013 года значительно сократилась.

По мнению ФТС России, одним из путей минимизации возникновения задолженности по уплате таможенных платежей может стать дальнейшее совершенствование применения способов обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов, которое является сдерживающим фактором для нарушения положений таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле.

Значительная сумма задолженности числится за предприятиями, находящимися в процедуре банкротства. Сумма, приостановленная к взысканию в связи с введением процедур банкротства, составила на 1 января 2013 года 285,8 млрд. рублей (27,3% общей суммы задолженности), на 1 сентября 2013 года - 318 млрд. рублей (28,1%).

4.21.11. В качестве резерва доходов федерального бюджета следует рассматривать возможные поступления в результате улучшения контрольной работы налоговых и таможенных органов.

В 2012 году по результатам контрольной работы налоговых органов доначислено платежей (без единого социального налога и страховых взносов) на сумму 424,9 млрд. рублей, из которых взыскано 159,8 млрд. рублей (37,6% доначисленной суммы). По результатам проводимого таможенными органами контроля таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, сумма фактически взысканных таможенных платежей составила 35,0 млрд. рублей. По фактам неверной классификации товаров по кодам Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза в 2012 году взыскано 1,8 млрд. рублей, в первом полугодии 2013 года - 1,2 млрд. рублей.

Эффективному администрированию доходов федерального бюджета должно способствовать улучшение информационного взаимодействия между налоговыми и таможенными органами, проведение выездных налоговых проверок в отношении организаций - участников внешнеэкономической деятельности. Так, по результатам скоординированной проверки, проведенной в 2013 году в рамках взаимодействия отдела таможенного контроля после выпуска товаров Выборгской таможни с налоговыми органами, доначислены таможенные платежи на сумму 767,6 тыс. рублей, налоговые платежи - на сумму 3,8 млн. рублей.

Контроль таможенной стоимости товаров предусматривает применение системы управления рисками и информационное обеспечение таможенных органов ценовой информацией, что способствует выявлению и пресечению случаев нарушения таможенного законодательства. Однако различия в подходах к организации системы управления рисками в государствах - членах Таможенного союза являются одним из основных факторов, создающих предпосылки для снижения поступлений в бюджет Российской Федерации.

4.21.12. В качестве одного из основных источников для обеспечения решения задачи снижения зависимости бюджета от конъюнктурных доходов и сокращения его дефицита следует рассматривать увеличение доходов от распоряжения имуществом, находящимся в федеральной собственности. Вместе с тем в структуре доходов федерального бюджета доля доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, невелика, в 2012 году она составила 4,2%.

Регистрация прав собственности Российской Федерации на недвижимое имущество осуществляется медленными темпами.

Как неоднократно отмечала Счетная палата, отсутствие государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, включая земельные участки, на которых оно расположено, несет значительные риски его утраты без возможности восстановления.

По информации Росимущества, в части обеспечения совместно с Росреестром регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, находящееся в ее собственности, в целях исключения рисков его утраты рассматривается возможность регистрации прав Российской Федерации по упрощенной схеме (с использованием данных инвентаризации и выявленных незарегистрированных прав).

В 2012 году выявлены многочисленные факты отсутствия государственной регистрации права собственности на федеральное имущество и права оперативного управления на объекты недвижимости, закрепленные за федеральными органами государственной власти.

4.21.13. Формирование доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за счет налогообложения требует совершенствования.

Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации формируются в основном за счет доходов от уплаты таких федеральных налогов, как налог на прибыль (доля в доходах консолидированных бюджетов в 2012 году составила 24,6%), налог на доходы физических лиц (28%), акцизов (5,5%).

Налог на доходы физических лиц является весомым источником доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в целях соблюдения принципов социальной справедливости и увеличения доходов региональных и местных бюджетов целесообразно рассмотреть в перспективе возможность введения прогрессивной шкалы НДФЛ, что особенно актуально в условиях резкого расслоения населения по уровню доходов. Переход на прогрессивную шкалу налогообложения не только позволит более равномерно перераспределять налоговую нагрузку и иметь целевую ориентацию на улучшение финансового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов в силу специфики их работы, но и обеспечит восполнение выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступлениями налога от высокодоходных категорий граждан.

Доля региональных и местных налогов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляла в 2012 году только 13,5%.

Увеличению налоговых поступлений в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации могло бы способствовать принятие главы Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующей налогообложение недвижимости физических лиц.

Следует отметить, что задача введения главы Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующей налогообложение недвижимости, впервые была четко сформулирована в 2002 году в Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2003 году". Вместе с тем до настоящего времени указанная задача не решена, так как законопроект, вводящий налог на недвижимость, рассмотрен только в первом чтении, не закончено формирование реестра объектов недвижимости и налоговой базы - кадастровой стоимости объектов недвижимости.

По мнению Счетной палаты, следует принять дополнительные меры, направленные на развитие налоговой базы регионов. Необходимо продолжить работу по дальнейшей оптимизация существующей системы налоговых льгот и освобождений.

В 2012 году общая сумма региональных и местных налогов, не поступившая в региональные и муниципальные бюджеты в связи с предоставлением налогоплательщикам налоговых льгот составила более 462,0 млрд. рублей, в том числе в связи с предоставлением льгот на федеральном уровне - 257,0 млрд. рублей (55,6% общей суммы льгот).

В этом направлении с 2013 года осуществляется, в частности, поэтапная отмена льготы, установленной на федеральном уровне, по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью.

4.22. Счетная палата полагает, что назрела необходимость в подготовке комплекса мер по развитию доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, создать и поддерживать необходимые финансовые резервы для реализации стратегических целей развития страны, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и других документах, а также основных положениях Бюджетного послания Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах.

По оценке Счетной палаты, потенциал реализации только части предлагаемых мероприятий (изменение отдельных положений Налогового кодекса Российской Федерации, поступление доходов от легализации скрытой экономики, взыскание просроченной задолженности по налогам, сборам и таможенным платежам и сокращение льгот по федеральным налогам и сборам и таможенным пошлинам, повышение результативности налогового контроля в части возмещения НДС из федерального бюджета) позволит существенно увеличить доходы бюджетной системы Российской Федерации.

------------------------------

* Здесь и далее в разделе показатели прогноза на 2014 год сравниваются с оценкой 2013 года, показатели прогноза на 2015 и 2016 годы сравниваются с прогнозными значениями за предыдущий год

** Без учета совокупной задолженности по единому социальному налогу и платежам в государственные внебюджетные фонды.

5. Расходы проекта федерального бюджета

Основные выводы подраздела

- В проекте бюджета объем расходов федерального бюджета в 2016 году по сравнению с 2013 годом в номинальном выражении увеличивается на 3 004,9 млрд. рублей, или на 22,4%, при сокращении их доли в ВВП с 20,1% в 2013 году до 18,9% в 2016 году. В реальном выражении общий объем расходов по сравнению с предшествующим годом в 2014 году уменьшается на 1,1%, в 2015 году и в 2016 году увеличивается на 4,4% и 1,1% соответственно.

- Приоритетными направлениями расходов федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов являются социальная политика, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика.

- Существуют риски невыполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в полном объеме из-за недостатка финансовых средств субъектов Российской Федерации для финансирования социальных обязательств, в первую очередь обязательств по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы.

- В проекте федерального бюджета расходы на реализацию государственных программ на 2014 год составляют лишь 58,5% общего объема расходов федерального бюджета, на 2015 год - 56,2%, на 2016 год - 54,9%, что не в полной мере обеспечивает увязку расходов федерального бюджета с целями и показателями, а также задачами государственной политики, направленной на повышение эффективности управления государственными финансами.

- В 2014 году предусматривается увеличение расходов по сравнению с 2013 годом по ряду разделов, подразделов классификации расходов, ФЦП, а также главных распорядителей бюджетных средств при недостаточном уровне исполнения показателей сводной бюджетной росписи в 2012 году и в истекшем периоде 2013 года, что говорит о рисках неисполнения расходов в 2014 - 2016 годах.

- Имеются резервы экономии расходов федерального бюджета в части национальной обороны, в том числе за счет уточнения планируемой списочной численности военнослужащих-контрактников, объемов закупок нефтепродуктов для обеспечения жизнедеятельности войск, отказа от услуг субподрядчиков при выполнении работ по государственным контрактам.

- Следует увязать Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" с законопроектом в части перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных РАН, РАМН, РАСХН как главным распорядителям средств федерального бюджета.

- Расходы федерального бюджета составлены в новой бюджетной классификации, которая, по мнению Счетной палаты, снижает прозрачность бюджета и затрудняет сопоставление видов расходов по сравнению с 2013 годом.

- В реестре расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, на 2014 - 2016 годы приведен перечень полномочий (функций) Российской Федерации, в большинстве случаев отсутствуют соответствующие статьи, части, пункты, подпункты, абзацы нормативных правовых актов, что не соответствует статье 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

5.1. Анализ расходов федерального бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов и ведомственной структуры расходов федерального бюджета

5.1.1. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Общегосударственные вопросы" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	1 031,0	1 040,5	1 047,4
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	110,2	9,6	6,9
1.2	к предыдущему году, %	112,0	100,9	100,7
1.3	темпы роста к 2013 году, %	112,0	113,0	113,8
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	883,6	909,4
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-37,2	25,8
2.2	к предыдущему году, %	96,0	102,9
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	147,3	131,2
3.2	%	116,7	114,4

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 920,8 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью по состоянию на 1 сентября 2013 года (далее - сводная бюджетная роспись) - 927,6 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы увеличиваются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Согласно пояснительной записке к законопроекту увеличение расходов в 2014 году по сравнению с 2013 годом в основном обусловлено:

резервированием бюджетных ассигнований в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 на совершенствование системы оплаты труда и системы государственных гарантий, предоставляемых федеральным государственным гражданским служащим и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, в сумме 53 359,3 млн. рублей;

увеличением резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий на сумму 10 000,0 млн. рублей;

перераспределением бюджетных ассигнований с других разделов бюджетной классификации, связанным с консолидаций субвенций в сумме 37 004,0 млн. рублей и с отражением в данном разделе бюджетных ассигнований на научно-исследовательскую деятельность в сумме 8 322,4 млн. рублей;

финансовым обеспечением мероприятий, связанных с изменением места постоянного пребывания Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в сумме 11 687,1 млн. рублей.

В структуре раздела наибольшие объемы бюджетных ассигнований в 2014 - 2016 годах предусмотрены на выплаты по обязательствам государства, единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации, реализацию соглашений с международными финансовыми организациями и другие общегосударственные вопросы - 28 - 30% общего объема расходов по разделу, на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора - 21 - 22%, на финансирование судебной системы - 13%, международных отношений и международного сотрудничества - 10 - 12%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Общегосударственные вопросы" в соответствии с ведомственной структурой в 2014 - 2016 годах (открытая часть) будут осуществлять 73 главных распорядителя бюджетных средств. Наиболее крупные из них - Минфин России, МИД России, Минрегион России, ФНС России, ФТС России, Управление делами Президента Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Федеральное казначейство, РАН, на которые в 2014 году будет приходиться 79% расходов по данному разделу, в 2015 году - 77%, в 2016 году - 75%.

Законопроектом по разделу "Общегосударственные вопросы" в 2014 - 2016 годах предусматриваются расходы на реализацию 31 госпрограммы, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм, млрд. рублей	626,0	651,5	641,7	104,1	98,5
доля в разделе, %	66,8	68,8	67,2
в том числе по госпрограммам:
Управление государственными финансами	259,4	261,6	240,6	100,9	92,0
доля в программной части, %	41,4	40,2	37,5
Развитие науки и технологий	104,2	118,0	135,5	113,3	114,8
доля в программной части, %	16,6	18,1	21,1
Внешнеполитическая деятельность	71,7	73,6	74,8	102,7	101,7
доля в программной части, %	11,4	11,3	11,7
Развитие внешнеэкономической деятельности	65,7	65,2	65,8	99,3	100,9
доля в программной части, %	10,5	10,0	10,3
Другие госпрограммы	125,0	133,1	125,0	106,4	93,9
доля в программной части, %	20,0	20,4	19,5
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	311,6	296,0	312,8	95,0	105,7
доля в разделе, %	33,2	31,2	32,8

Программная часть расходов по данному разделу в 2016 году по сравнению с 2014 годом увеличится на 15,7 млрд. рублей, или на 2,5%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу возрастет на 0,4 процентного пункта.

По данным отчета об исполнении федерального бюджета за 2012 год (далее - отчет за 2012 год), исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Общегосударственные вопросы" составило 809,9 млрд. рублей, что на 22,5 млрд. рублей, или на 2,7%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ, и на 6,5 млрд. рублей, или на 0,8%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольшие объемы неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлены по Минфину России (13 616,8 млн. рублей), Управлению делами Президента Российской Федерации (2 169,0 млн. рублей), Минэкономразвитию России (1 393,6 млн. рублей), Росгранице (1 121,9 млн. рублей).

По данным отчета Федерального казначейства об исполнении бюджета на 1 сентября 2013 года (далее - отчет на 1 сентября 2013 года), исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Общегосударственные вопросы" составило 496,7 млрд. рублей, или 53,9% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 53,6% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год при среднем уровне исполнения общего объема расходов федерального бюджета за отчетный период 59,6% и 59,3% соответственно.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Международные отношения и международное сотрудничество" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	119,1	119,8	104,2
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-4,8	0,7	-15,6
1.2	к предыдущему году, %	96,1	100,6	87,0
1.3	темпы роста к 2013 году, %	96,1	96,7	84,1
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	108,3	110,0
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-15,6	1,7
2.2	к предыдущему году, %	87,4	101,5
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	10,8	9,8
3.2	%	109,9	108,9

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 123,9 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 127,2 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы снижаются в 2014 и 2016 годах и незначительно увеличиваются в 2015 году.

Снижение бюджетных ассигнований в 2014 - 2016 годах обусловлено в основном уменьшением расходов на оплату взносов в Антикризисный фонд Евразийского экономического сообщества. Так, по сравнению с 2013 годом (28 512,0 млн. рублей) данные расходы уменьшаются в 2014 году на 11 812 млн. рублей и составляют 16 700,0 млн. рублей, в 2015 году по сравнению с 2014 годом увеличиваются на 450,0 млн. рублей и составляют 17 150,0 млн. рублей, на 2016 год бюджетные ассигнования на эти цели не предусматриваются.

Бюджетные ассигнования на оказание финансовой помощи Республике Южная Осетия и Республике Абхазия составят в 2014, 2015 и 2016 годах по 6 796,3 млн. рублей ежегодно, что на 1 070 млн. рублей (на 41,7%) больше, чем законодательно утверждено на 2013 год (5 726,3 млн. рублей).

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Международные отношения и международное сотрудничество" составило 102,0 млрд. рублей, что на 3,7 млрд. рублей, или на 3,8%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 3,7 млрд. рублей, или на 3,7%, больше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

5.1.2. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Национальная оборона" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	2 489,4	3 026,9	3 378,0
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	390,9	537,6	351,1
1.2	к предыдущему году, %	118,6	121,6	111,6
1.3	темпы роста к 2013 году, %	118,6	144,2	161,0
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	2 459,6	3 014,4
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	361,2	554,8
2.2	к предыдущему году, %	117,2	122,6
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	29,7	12,5
3.2	%	101,2	100,4

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 2 098,4 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 2 101,9 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы значительно увеличиваются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

В структуре раздела основное место занимают расходы на обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Вооруженные Силы), доля которых в общем объеме расходов по разделу возрастет с 77% в 2014 году до 78,9% в 2016 году (в 2013 году - 77,3%).

В рамках оптимизации структуры расходов федерального бюджета предусмотрен перенос реализации отдельных заданий государственной программы вооружений на 2011 - 2020 годы на период после 2016 года.

5.1.2.1. Законопроектом бюджетные ассигнования на выплату денежного довольствия военнослужащим и на заработную плату гражданского персонала предусмотрены в 2014 году в сумме 520 304,7 млн. рублей, в 2015 году - в сумме 550 617,2 млн. рублей, в 2016 году - в сумме 585 145,2 млн. рублей, в том числе ассигнования в суммах 37 505,6 млн. рублей, 66 742,9 млн. рублей и 100 287,1 млн. рублей, соответственно, в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604 в части увеличения численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в Министерстве обороны Российской Федерации.

Вместе с тем, как следует из материалов проверок Счетной палаты, фактическое увеличение численности военнослужащих-контрактников не достигает установленного ежегодного количества военнослужащих, подлежащих дополнительному приему на службу, что свидетельствует о наличии рисков неполного освоения планируемых средств на эти цели.

5.1.2.2. На продовольственное обеспечение военнослужащих законопроектом предусматривается в 2014 году 40 282,1 млн. рублей, в 2015 и 2016 годах - по 42 400,2 млн. рублей ежегодно.

С 2013 года продовольственное обеспечение Вооруженных Сил осуществляется вне рамок государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ). Питание военнослужащих организовано на условиях аутсорсинга.

По расчетам Минобороны России, для полного обеспечения военнослужащих питанием к бюджетным ассигнованиям, предусмотренным законопроектом, дополнительно требуется в 2014 году 18 126,7 млн. рублей, в 2015 году - 18 663,0 млн. рублей, в 2016 году - 22 747,5 млн. рублей.

По мнению Счетной палаты, одним из резервов сокращения расходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы остается возможность экономии расходов за счет выполнения работ по заключенным государственным контрактам непосредственными исполнителями, а не многочисленными субподрядчиками.

Действующая система заключения Минобороны России государственных контрактов с единственными поставщиками услуг допускает передачу основных объемов работ (услуг) от основных подрядчиков целой цепочке субподрядчиков, что значительно удорожает эти работы (услуги).

Так, анализ заключенных на 2012 год государственных контрактов (договоров) на оказание услуг по организации питания военнослужащих Вооруженных Сил показал, что весь объем услуг, переданных от Минобороны России на исполнение ОАО "Военторг", оказывается соисполнителями, привлекаемыми ОАО "Военторг". Имевшаяся до 2010 года структура филиалов ОАО "Военторг" и численный состав этих филиалов значительно сокращены в 2011 - 2012 годах и практически утратили возможность оказывать услуги по организации питания военнослужащих своими силами. Взимаемая сумма комиссии ОАО "Военторг" с субподрядных организаций по переданным им на исполнение контрактам по обеспечению питанием военнослужащих, по оценкам, составит в 2013 году около 650,0 млн. рублей.

Необходимо отметить, что потребность в бюджетных ассигнованиях на организацию питания военнослужащих рассчитана Минобороны России с учетом прогнозируемого увеличения в 2014 году списочной численности военнослужащих, проходящих военную службу по контрактам, на 50 тыс. человек в рамках реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604. С учетом сложившейся практики поступления на военную службу по контрактам и динамики увольнения указанных военнослужащих среднегодовое увеличение численности данной категории военнослужащих составит около 25 тыс. человек и экономия средств на обеспечение их питания только по основным пайкам может составить около 2 570,0 млн. рублей.

5.1.2.3. На вещевое обеспечение военнослужащих законопроектом предусматривается в 2014 году 12 685,1 млн. рублей, в 2015 году - 14 031,3 млн. рублей и 2016 году - 14 026,8 млн. рублей.

С 2013 года в Вооруженных Силах начат поэтапный переход на обеспечение военнослужащих полевым обмундированием нового образца (всесезонным комплектом базового обмундирования). В связи с этим потребность в дополнительных бюджетных ассигнованиях на вещевое обеспечение в рамках ГОЗ на 2014, 2015 и 2016 годы определена Минобороны России в суммах 18 840,2 млн. рублей, 22 503,0 млн. рублей и 8 897,8 млн. рублей соответственно.

Следует отметить, что потребность в бюджетных ассигнованиях на вещевое обеспечение рассчитывается Минобороны России исходя из штатной (прогнозируемой) численности Вооруженных Сил. Одним из возможных резервов сокращения указанных расходов является пересчет потребности на списочную численность военнослужащих.

Потребность в бюджетных ассигнованиях на банно-прачечные расходы на 2014 и 2015 годы определена в сумме 1 469,7 млн. рублей ежегодно, на 2016 год - в сумме 1 563,7 тыс. рублей.

В части оптимизации указанных расходов требует дополнительной проработки вопрос контроля за ценообразованием на услуги по организации банно-прачечного обслуживания военнослужащих, оказываемых ОАО "Военторг" на условиях аутсорсинга, либо разработка и применение иной модели организации обеспечения данных услуг, которая позволит сократить количество посредников.

5.1.2.4. На оплату нефтепродуктов для обеспечения жизнедеятельности войск законопроектом в 2014 году предусмотрено 62 877,1 млн. рублей, в 2015 году - 62 203,5 млн. рублей и 2016 году - 66 209,9 млн. рублей.

Запланированный Минобороны России на 2014, 2015 и 2016 годы объем закупок нефтепродуктов (2 124,8 тыс. тонн ежегодно) позволит обеспечить выполнение задач ядерной безопасности, боевой готовности войск (сил), мероприятий боевой подготовки войск (сил), учебного процесса в военных учебных заведениях, повседневной деятельности войск (сил).

Исходя из запланированного объема закупок нефтепродуктов дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях на оплату специального топлива и горюче-смазочных материалов для обеспечения Вооруженных Сил на 2014, 2015 и 2016 годы определена в суммах 9 991,9 млн. рублей, 9 761,5 млн. рублей и 11 692,8 млн. рублей соответственно.

Вместе с тем практика использования средств федерального бюджета на эти цели в предыдущие годы свидетельствует об их постоянном неосвоении в запланированных объемах. Так, по предложениям Минобороны России в 2011 году бюджетные ассигнования, предназначенные на оплату нефтепродуктов, в сумме 11 708,1 млн. рублей были направлены на оплату услуг по питанию военнослужащих. В 2012 году ассигнования на указанные расходы в сумме 6 300,0 млн. рублей были законодательно перераспределены на другие цели, из них на вещевое обеспечение в рамках ГОЗ - 3 500,0 млн. рублей. В 2013 году Минобороны России подготовлены предложения об уменьшении бюджетных ассигнований в сумме 4 659,0 млн. рублей, предназначенных на закупку авиационного керосина, для их последующего направления на закупку вещевого имущества.

5.1.2.5. Значительные средства предусмотрены законопроектом на содержание и эксплуатацию объектов инфраструктуры Минобороны России: в 2014 году - в сумме 57 592,4 млн. рублей, в 2015 и 2016 годах - в сумме 59 044,3 млн. рублей ежегодно.

Дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях на квартирно-эксплуатационные расходы, по расчетам Минобороны России, на 2014, 2015 и 2016 годы определена в суммах 41 556,3 млн. рублей, 48 596,8 млн. рублей и 55 232,8 млн. рублей соответственно.

Вместе с тем в Минобороны России до настоящего времени не решены в полном объеме вопросы оформления правоустанавливающих документов на объекты недвижимого имущества и земельные участки.

5.1.2.6. Бюджетные ассигнования на обеспечение жильем военнослужащих в рамках накопительно-ипотечной системы в 2014, 2015 и 2016 годах законопроектом предусмотрены в суммах 78 437,2 млн. рублей, 36 936,2 млн. рублей и 38 783,0 млн. рублей соответственно.

Дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях на функционирование накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих определена, по расчетам Минобороны России, в 2014 году в сумме 8 354,9 млн. рублей, в 2015 году - в сумме 45 597,7 млн. рублей, в 2016 году - в сумме 60 270,2 млн. рублей.

5.1.2.7. Расходы федерального бюджета по разделу "Национальная оборона" в соответствии с ведомственной структурой в 2014 и 2015 годах (открытая часть) будут осуществлять 9 главных распорядителей бюджетных средств, в 2016 году - 8. Наиболее крупные из них - Минобороны России, Минпромторг России, Минфин России, на которые в 2014 году будет приходиться 99,4% расходов по данному разделу, в 2015 году - 99,5%, в 2016 году - 99,7%.

Законопроектом по разделу "Национальная оборона" предусматриваются расходы на реализацию 8 госпрограмм в 2014 году, 7 - в 2015 году, 6 - в 2016 году. Основная госпрограмма по данному разделу "Обеспечение обороноспособности страны" будет принята в 2015 году (решение Председателя Правительства Российской Федерации от 14 марта 2012 г. N ВП-П4-1497). Объемы бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	41,4	40,1	34,5	97,0	86,0
доля в разделе, %	4,1	3,8	3,2
в том числе по госпрограммам:
Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности	24,3	20,2	20,7	83,1	102,5
доля в программной части, %	58,8	50,3	60,0
Космическая деятельность России	7,3	12,2	10,5	166,2	85,7
доля в программной части, %	17,7	30,4	30,3
Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы	4,9	4,4	0,0	89,8	0,0
доля в программной части, %	11,8	11,0	0,0
Другие госпрограммы	4,8	3,3	3,4	68,9	100,9
доля в программной части, %	11,7	8,3	9,7
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	971,4	1 019,7	1 052,7	105,0	103,2
доля в разделе, %	95,9	96,2	96,8

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Национальная оборона" составило 1 812,4 млрд. рублей, что на 33,9 млрд. рублей, или на 1,8%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 19,8 млрд. рублей, или на 1,1%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольшие объемы неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлены по Минобороны России (14 722,5 млн. рублей), Минфину России (3 542,7 млн. рублей) и Минпромторгу России (709,3 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Национальная оборона" составило 1 321,6 млрд. рублей, или 63% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 62,9% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.3. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	2 059,6	2 103,1	2 092,2
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	11,4	43,5	-10,9
1.2	к предыдущему году, %	100,6	102,1	99,5
1.3	темпы роста к 2013 году, %	100,6	102,7	102,2
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	2 110,0	2 129,1
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	61,8	19,1
2.2	к предыдущему году, %	103,0	100,9
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	-50,4	-26,0
3.2	%	97,6	98,8

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 2 048,2 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 2 039,5 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы увеличиваются в 2014 и 2015 годах и снижаются в 2016 году.

Планируемый прирост бюджетных ассигнований на обеспечение безопасности и правопорядка в целом за 2014 - 2016 годы позволит направить бюджетные ассигнования на реализацию приоритетных задач, стоящих перед органами безопасности и правопорядка, в свете решений, принятых Президентом Российской Федерации по реализации планов (программ) строительства и развития войск, воинских формирований и органов.

В структуре раздела в 2014 - 2016 годах основное место занимают расходы на органы внутренних дел - 36 - 38% общего объема расходов по разделу, органы безопасности - 15 - 16%, систему исполнения наказаний - 10 - 11%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 - 2016 годах будут осуществлять 15 главных распорядителей бюджетных средств. Наиболее крупные из них - МВД России, МЧС России, ФСИН России, на которые в 2014 - 2016 годах будет приходиться 84% расходов по данному разделу.

Законопроектом по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" в 2014 - 2016 годах предусматриваются расходы на реализацию 10 госпрограмм, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	1 352,3	1 365,9	1 371,1	101,0	100,4
доля в разделе, %	91,6	91,5	92,1
в том числе по госпрограммам:
Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности	839,1	833,7	838,1	99,4	100,5
доля в программной части, %	62,1	61,0	61,1
Юстиция	262,3	273,3	272,1	104,2	99,6
доля в программной части, %	19,4	20,0	19,8
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах	173,8	181,5	184,1	104,4	101,5
доля в программной части, %	12,9	13,3	13,4
Другие госпрограммы	77,0	77,4	76,8	100,5	99,2
доля в программной части, %	5,7	5,7	5,6
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	124,6	126,3	117,9	101,3	93,4
доля в разделе, %	8,4	8,5	7,9

Таким образом, объем программной части расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом увеличится на 18,8 млрд. рублей, или на 1,4%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу возрастет на 0,5 процентного пункта.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" составило 1 843,0 млрд. рублей, что на 24,4 млрд. рублей, или на 1,3%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 22,0 млрд. рублей, или на 1,2%, больше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольшие объемы неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлены по Минфину России (1 202,4 млн. рублей), МВД России (1 104,8 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" составило 1 164,2 млрд. рублей, или 56,8% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 57,1% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.3.1. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Органы внутренних дел" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	755,6	757,5	766,2
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-10,6	2,0	8,6
1.2	к предыдущему году, %	98,6	100,3	101,1
1.3	темпы роста к 2013 году, %	98,6	98,9	100,0
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	769,7	765,9
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	3,5	-3,8
2.2	к предыдущему году, %	100,5	99,5
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	-14,1	-8,4
3.2	%	98,2	98,9

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 766,2 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 767,0 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы снижаются в 2014 году и увеличиваются в 2015 и 2016 годах.

Основной объем бюджетных ассигнований по подразделу предусматривается на выплаты персоналу правоохранительных органов в целях обеспечения выполнения функций в рамках подпрограмм "Полиция", "Предварительное следствие", "Обеспечение реализации государственной программы" госпрограммы "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности" в 2014 году в сумме 606 688,3 млн. рублей, в 2015 году - в сумме 607 121,7 млн. рублей, в 2016 году - в сумме 608 166,2 млн. рублей. При этом расходы в 2016 году увеличиваются по сравнению с 2014 годом на 0,2%.

Расходы на закупку товаров, работ и услуг для правоохранительных органов в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы" госпрограммы "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности" предусматриваются в 2014 году в сумме 94 365,0 млн. рублей, в 2015 году - в сумме 90 363,3 млн. рублей, в 2016 году - в сумме 89 907,2 млн. рублей. При этом расходы в 2016 году уменьшаются по сравнению с 2014 годом на 4,7%.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Органы внутренних дел" составило 766,1 млрд. рублей, что на 0,8 млрд. рублей, или на 0,1%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,8 млрд. рублей, или на 0,1%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по МВД России (817,5 млн. рублей).

5.1.3.2. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	88,7	95,8	94,0
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	5,2	7,1	-1,8
1.2	к предыдущему году, %	106,2	108,0	98,1
1.3	темпы роста к 2013 году, %	106,2	114,7	112,5
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	79,2	84,5
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-4,3	5,3
2.2	к предыдущему году, %	94,8	106,6
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	9,5	11,3
3.2	%	112,0	113,4

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 83,5 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 88,6 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы увеличиваются в 2014 и 2015 годах и незначительно снижаются в 2016 году.

Расходы на оплату труда работников территориальных органов в рамках подпрограммы "Обеспечение и управление" госпрограммы Российской Федерации "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" в 2014 году определены в сумме 19 449,5 млн. рублей, в 2015 году - в сумме 19 604,6 млн. рублей, в 2016 году - в сумме 19 604,6 млн. рублей. При этом расходы в 2016 году увеличиваются по сравнению с 2014 годом на 0,8%.

Расходы на обеспечение деятельности (оказание услуг) государственных учреждений в рамках подпрограммы "Предупреждение, спасение, помощь" госпрограммы Российской Федерации "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" в 2014 году предусмотрены в сумме 14 902,6 млн. рублей, в 2015 году - в сумме 16 173,5 млн. рублей, в 2016 году - в сумме 16 174,5 млн. рублей. При этом расходы в 2016 году увеличиваются по сравнению с 2014 годом на 8,5%.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона" составило 87,0 млрд. рублей, что на 2,0 млрд. рублей, или на 2,4%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,2 млрд. рублей, или на 0,2%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по МЧС России (128,2 млн. рублей).

5.1.3.3. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Обеспечение пожарной безопасности" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	116,6	117,2	122,7
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	24,2	0,6	5,5
1.2	к предыдущему году, %	126,1	100,5	104,7
1.3	темпы роста к 2013 году, %	126,1	126,8	132,7
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	94,8	97,0
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	2,3	2,2
2.2	к предыдущему году, %	102,5	102,4
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	21,8	20,2
3.2	%	123,1	120,9

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 92,4 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 119,6 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы увеличиваются в 2014 - 2016 годах по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Расходы по подразделу сформированы с учетом увеличения расходов на реформирование денежного довольствия военнослужащим и сотрудникам, имеющим специальные звания, и оптимизации иных расходов и в основном будут направлены:

на оплату труда с начислениями в 2014 году в сумме 35 251,4 млн. рублей (102,5% по сравнению 2013 годом), в 2015 году - в сумме 36 271,6 млн. рублей (102,9% по сравнению 2014 годом), в 2016 году - в сумме 37 812,2 млн. рублей (104,2% по сравнению 2015 годом);

на денежное довольствие сотрудников федеральной противопожарной службы в 2014 году в сумме 57 524,5 млн. рублей (98,1% по сравнению 2013 годом), в 2015 году - в сумме 56 519,5 млн. рублей (98,3% по сравнению 2014 годом), в 2016 году - в сумме 54 971,6 млн. рублей (97,3% по сравнению 2015 годом);

на закупку товаров, работ, услуг в 2014 году в сумме 17 314,4 млн. рублей (91,6% по сравнению 2013 годом), в 2015 году - в сумме 17 613,1 млн. рублей (101,7% по сравнению 2014 годом), в 2016 году - в сумме 22 516,1 млн. рублей (127,8% по сравнению 2015 годом).

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Обеспечение пожарной безопасности" составило 105,5 млрд. рублей, что на 0,7 млрд. рублей, или на 0,6%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,4 млрд. рублей, или на 0,4%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по МЧС России (413,9 млн. рублей).

5.1.4. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Национальная экономика" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	2 279,6	2 120,1	2 012,3
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	480,7	-159,4	-107,8
1.2	к предыдущему году, %	126,7	93,0	94,9
1.3	темпы роста к 2013 году, %	126,7	117,9	111,9
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	1 791,5	1 828,6
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-7,4	37,2
2.2	к предыдущему году, %	99,6	102,1
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	488,1	291,5
3.2	%	127,2	115,9

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 1 798,8 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 1 864,8 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы увеличиваются в 2014 году и снижаются в 2015 и 2016 годах.

Увеличение расходов в 2014 году по сравнению с 2013 годом в основном обусловлено:

резервированием бюджетных ассигнований, предусмотренных по подразделу "Общеэкономические вопросы", на финансовое обеспечение в сумме до 343 900,0 млн. рублей реализации по решениям Правительства Российской Федерации дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства, рынка труда, монопрофильных муниципальных образований и социальной поддержке граждан, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации на указанные цели;

увеличением расходов на предоставление субсидий в рамках поддержки отраслей экономики на сумму 65 961,1 млн. рублей;

увеличением взноса в уставный капитал ОАО "РЖД" в целях реализации приоритетных инвестиционных проектов по развитию железнодорожной инфраструктуры общего пользования, в том числе Московского региона, созданию высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань, развитию и обновлению Байкало-Амурской и Транссибирской магистралей, участка дороги Междуреченск - Тайшет в 2014 году на сумму 11 873,1 млн. рублей;

увеличением расходов на строительство атомных ледоколов гражданского назначения на сумму 11 254,5 млн. рублей;

созданием федерального гарантийного фонда в целях расширения гарантийной поддержки малого и среднего предпринимательства на сумму 10 000,0 млн. рублей.

В структуре раздела наибольшие объемы бюджетных ассигнований в 2014 - 2016 годах предусмотрены на имущественный взнос в ГК "Росатом", субсидии российским производителям и другие вопросы в области национальной экономики - 29 - 32%, финансирование дорожного хозяйства (дорожные фонды) - 25 - 27%, транспорта - 13%, сельского хозяйства и рыболовства - 7 - 8%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Национальная экономика" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 году будут осуществлять 46 главных распорядителей бюджетных средств, в 2015 году - 45, в 2016 году - 41. Наиболее крупные из них - Минпромторг России, Минфин России, Минсельхоз России, Минтранс России, Роскосмос, Росавтодор, Росжелдор, Росавиация, Росморречфлот, ГК "Росатом", на которые в 2014 году будет приходиться 86% расходов по данному разделу, в 2015 году - 85%, в 2016 году - 85%.

Законопроектом по разделу "Национальная экономика" в 2014 и 2015 годах предусматриваются расходы на реализацию 32 госпрограмм, в 2016 году - 29, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	1 738,6	1 800,2	1 769,0	103,5	98,3
доля в разделе, %	80,5	92,0	97,7
в том числе по госпрограммам:
Развитие транспортной системы	699,8	750,1	772,5	107,2	103,0
доля в программной части, %	40,2	41,7	43,7
Космическая деятельность России	160,5	178,2	185,1	111,1	103,8
доля в программной части, %	9,2	9,9	10,5
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы	159,7	157,5	156,9	98,6	99,6
доля в программной части, %	9,2	8,7	8,9
Развитие атомного энергопромышленного комплекса	146,0	154,1	83,9	105,6	54,4
доля в программной части, %	8,4	8,6	4,7
Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности	126,4	134,1	137,5	106,1	102,5
доля в программной части, %	7,3	7,5	7,8
Экономическое развитие и инновационная экономика	111,7	102,3	89,6	91,6	87,6
доля в программной части, %	6,4	5,7	5,1
Другие госпрограммы	334,6	323,9	343,6	96,8	106,1
доля в программной части, %	19,2	18,0	19,4
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	422,4	155,7	41,5	36,9	26,7
доля в разделе, %	19,5	8,0	2,3

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом увеличится на 30,5 млрд. рублей, или на 1,8%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу возрастет на 17,2 процентного пункта.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Национальная экономика" составило 1 968,5 млрд. рублей, что на 58,7 млрд. рублей, или на 2,9%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 83,4 млрд. рублей, или на 4,1%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольшие объемы неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлены по Росавтодору (41 425,9 млн. рублей), Росжелдору (27 449,2 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Национальная экономика" составило 928,3 млрд. рублей, или 51,6% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 49,8% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.4.1. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Топливно-энергетический комплекс" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	8,2	4,0	3,7
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-9,3	-4,3	-0,3
1.2	к предыдущему году, %	47,0	48,2	93,1
1.3	темпы роста к 2013 году, %	47,0	22,7	21,1
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	4,6	4,0
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-13,0	-0,6
2.2	к предыдущему году, %	26,0	87,9
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	3,7	0,0
3.2	%	180,8	99,1

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 17,5 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 17,7 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы снижаются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Снижение объемов финансирования в 2014 году по сравнению с 2013 годом обусловлено в основном сокращением на 6 615,0 млн. рублей финансирования федеральных целевых программ, из них:

"Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года" (по сравнению с финансированием ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года", завершающейся в 2013 году) - на 5 095,5 млн. рублей;

"Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010 - 2016 годы" - на 253,3 млн. рублей;

"Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы" - на 125,5 млн. рублей.

Кроме того, по ФЦП "Юг России (2014 - 2020 годы)" бюджетные ассигнования Минэнерго России на 2014 - 2016 годы проектом бюджета не предусмотрены.

Показатели отчетных данных по выполнению отдельных мероприятий ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" свидетельствуют о низком освоении выделенных на их реализацию бюджетных средств, что может способствовать рискам по неэффективному использованию субъектами Российской Федерации средств федерального бюджета.

Исполнение расходов федерального бюджета по указанной ФЦП, по данным отчета на 1 сентября 2013 года, в рамках подраздела составило 4 691,4 млн. рублей, или 53% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

В законопроекте по подразделу предусмотрено финансирование подведомственных Минэнерго России четырех федеральных казенных учреждений аварийно-спасательных формирований противофонтанных военизированных частей, осуществляющих свою деятельность на договорной основе и действующих на основании Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" в 2014 году в сумме 663,1 млн. рублей, в 2015 году - в сумме 686,1 млн. рублей, в 2016 году - в сумме 686,1 млн. рублей.

В целях повышения эффективности функционирования указанных формирований целесообразно рассмотреть вопрос о переподчинении их из Минэнерго России в ведение МЧС России, как это было сделано в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2010 г. N 554 "О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" в отношении военизированных горноспасательных частей.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Топливно-энергетический комплекс" составило 107,8 млрд. рублей, что на 1,8 млрд. рублей, или на 1,7%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,3 млрд. рублей, или на 0,3%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минэнерго России (273,2 млн. рублей).

5.1.4.2. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Исследование и использование космического пространства" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	28,1	33,3	161,1
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-4,9	5,2	127,9
1.2	к предыдущему году, %	85,2	118,5	484,6
1.3	темпы роста к 2013 году, %	85,2	100,9	489,1
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	29,1	35,8
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-3,8	6,7
2.2	к предыдущему году, %	88,4	123,0
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	-1,1	-2,6
3.2	%	96,4	92,9

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 32,9 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 32,9 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы снижаются в 2014 году и увеличиваются в 2015 и 2016 годах.

Бюджетные ассигнования на закупку товаров, работ и услуг в рамках ФЦП "Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012 - 2020 годы" и подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы" госпрограммы Российской Федерации "Космическая деятельность России" в 2014 году предусмотрены в сумме 20 995,4 млн. рублей (74,8% объема расходов по подразделу), в 2015 году - в сумме 26 613,0 млн. рублей (80%), в 2016 году - в сумме 27 827,9 млн. рублей (17,3%). Расходы в 2016 году увеличиваются по сравнению 2014 годом на 32,5%.

Иные бюджетные ассигнования в рамках госпрограммы "Космическая деятельность России" в 2014 году предусмотрены в сумме 2 596,0 млн. рублей (9,2% объема расходов по подразделу), в 2015 году - в сумме 2 521,8 млн. рублей (7,6%), в 2016 году - в сумме 116 044,5 млн. рублей (72%). Расходы в 2016 году увеличиваются по сравнению 2014 годом в 44,7 раза.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Исследование и использование космического пространства" составило 33,0 млрд. рублей, что на 1,3 млрд. рублей, или на 3,8%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,1 млрд. рублей, или на 0,4%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Роскосмосу (118,0 млн. рублей).

5.1.4.3. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Сельское хозяйство и рыболовство" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	159,0	156,5	156,3
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-32,6	-2,5	-0,2
1.2	к предыдущему году, %	83,0	98,4	99,9
1.3	темпы роста к 2013 году, %	83,0	81,7	81,6
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	152,6	165,6
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-39,0	13,0
2.2	к предыдущему году, %	79,7	108,5
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	6,4	-9,1
3.2	%	104,2	94,5

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 191,6 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 191,7 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы снижаются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Отклонение от расходов в 2014 году от законодательно утвержденных расходов на 2013 год объясняется тем, что в 2013 году в рамках исполнения Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы (далее - Госпрограмма-25) были увеличены бюджетные ассигнования (по отношению к ресурсному обеспечению, утвержденному паспортом Госпрограммы-25) на сумму более 40,0 млрд. рублей (в основном на субсидирование части процентной ставки по краткосрочным кредитам в области растениеводства; затрат на оказание поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих производство свинины, мяса птицы и яиц, в связи с удорожанием кормов).

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Сельское хозяйство и рыболовство" составило 148,8 млрд. рублей, что на 1,2 млрд. рублей, или на 0,8%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,7 млрд. рублей, или на 0,5%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлены по Росрыболовству (582,7 млн. рублей).

5.1.4.4. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Водное хозяйство" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	17,2	14,2	16,8
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-7,8	-3,0	2,6
1.2	к предыдущему году, %	68,8	82,7	118,5
1.3	темпы роста к 2013 году, %	68,8	56,9	67,4
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	22,7	22,8
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-2,3	0,1
2.2	к предыдущему году, %	90,8	100,6
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	-5,5	-8,6
3.2	%	75,7	62,3

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 25,0 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 24,5 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы снижаются в 2014 и 2015 годах и увеличиваются в 2016 году.

Законопроектом предусматривается уменьшение бюджетных ассигнований в 2014 году по сравнению с 2013 годом на сумму 7 812,2 млн. рублей, или на 31,2%, что обусловлено сокращением бюджетных инвестиций в связи с окончанием действия ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" и в связи с перераспределением бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию полномочий Российской Федерации в области водных отношений, из-за консолидации субвенций в разделе "Общегосударственные вопросы" в составе единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации.

В рамках данного подраздела предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий госпрограммы "Воспроизводство и использование природных ресурсов" в 2014 году в сумме 15 414,5 млн. рублей (89,7% общего объема расходов по подразделу), в 2015 году - в сумме 13 306,1 млн. рублей (93,6%), в 2016 году - в сумме 15 132,8 млн. рублей (89,8%). В основном расходы запланированы на финансирование ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" в форме субсидий на обеспечение деятельности (оказания услуг) государственных учреждений, а также на межбюджетные трансферты на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Расходы по данной ФЦП по сравнению с соответствующим предыдущим годом уменьшаются в 2014 году на 19,7%, в 2015 году - на 18,6%, в 2016 году увеличиваются на 19,3%.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Водное хозяйство" составило 22,0 млрд. рублей, что на 0,3 млрд. рублей, или на 1,2%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,3 млрд. рублей, или на 1,2%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минприроды России (189,0 млн. рублей).

5.1.4.5. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Лесное хозяйство" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	7,2	7,2	7,8
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-22,1	0,0	0,6
1.2	к предыдущему году, %	24,5	100,3	108,9
1.3	темпы роста к 2013 году, %	24,5	24,6	26,8
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	31,0	31,0
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	1,8	0,0
2.2	к предыдущему году, %	106,1	99,9
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	-23,9	-23,8
3.2	%	23,1	23,2

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 29,3 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 29,3 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы снижаются в 2014 году и незначительно увеличиваются в 2015 и 2016 годах.

Снижение расходов по данному подразделу в 2014 году в 4,1 раза по сравнению с 2013 годом происходит за счет перераспределения бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий государственной программы "Региональная политика и федеративные отношения", вызванного включением субвенции на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в сфере лесных отношений в единую субвенцию, консолидированную в разделе "Общегосударственные вопросы".

В законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования на осуществление мероприятий по профилактике возникновения, локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах ежегодно в сумме 1 000,0 млн. рублей.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Лесное хозяйство" составило 29,7 млрд. рублей, что на 0,7 млрд. рублей, или на 2,4%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,05 млрд. рублей, или на 0,2%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Рослесхозу (40,0 млн. рублей).

5.1.4.6. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Транспорт" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	254,3	277,8	269,9
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	3,9	23,5	-7,8
1.2	к предыдущему году, %	101,6	109,2	97,2
1.3	темпы роста к 2013 году, %	101,6	110,9	107,8
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	176,6	177,9
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-73,8	1,3
2.2	к предыдущему году, %	70,5	100,7
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	77,7	99,8
3.2	%	144,0	156,1

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 250,4 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 274,0 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы увеличиваются в 2014 и 2015 годах и снижаются в 2016 году.

Сумма взноса в уставный капитал ОАО "Российские железные дороги" в рамках подпрограммы "Магистральный железнодорожный транспорт" госпрограммы "Развитие транспортной системы" в 2014 году определены в сумме 23 652,7 млн. рублей (9,3% объема расходов по подразделу), в 2015 году - в сумме 67 093,5 млн. рублей (24,2%), в 2016 году - в сумме 40 545,5 млн. рублей (15%). При этом расходы в 2016 году увеличиваются по сравнению с 2014 годом на 71,4%.

Расходы на реализацию мероприятий подпрограммы "Гражданская авиация" ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" в 2014 году составят 29 417,4 млн. рублей (11,6% объема расходов по подразделу), в 2015 году - 37 866,0 млн. рублей (13,6%), в 2016 году - 33 685,7 млн. рублей (12,5%). При этом расходы в 2016 году увеличиваются по сравнению с 2014 годом на 14,5%.

Финансирование ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года" госпрограммы "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" в 2014 году составит 30 624,4 млн. рублей (12% объема расходов по подразделу), в 2015 году - 38 960,4 млн. рублей (14%), в 2016 году - 37 429,7 млн. рублей (13,9%). В 2013 году расходы на ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" составили 7 190,9 млн. рублей.

В 2012 году исполнение расходов по ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" в рамках подраздела составило 8 163,5 млн. рублей, или 98,8% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями). Исполнение расходов по данным отчета на 1 сентября 2013 года составило 1 832,4 млн. рублей, или 26,8% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

Необходимо отметить, что в нарушение положений Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года Минтрансом России в 2009 - 2012 годах не проводился мониторинг ее реализации (за исключением анализа показателей ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" и данных ведомственной отчетности). Не внедрены информационно-аналитическая система управления реализацией Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и автоматизированная система управления транспортным комплексом. По состоянию на 1 октября 2013 года актуализированная Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года не утверждена.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Транспорт" составило 339,7 млрд. рублей, что на 7,1 млрд. рублей, или на 2,1%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371 (с изменениями), и на 32,2 млрд. рублей, или на 8,7%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Росжелдору (27 448,9 млн. рублей).

5.1.4.7. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	498,0	539,5	552,5
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	28,0	41,5	13,0
1.2	к предыдущему году, %	106,0	108,3	102,4
1.3	темпы роста к 2013 году, %	106,0	114,8	117,5
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	516,4	522,9
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	46,5	6,5
2.2	к предыдущему году, %	109,9	101,3
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	-18,4	16,6
3.2	%	96,4	103,2

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 470,0 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 512,2 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы увеличиваются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Увеличение расходов в 2014 году по сравнению с 2013 годом обусловлено в основном увеличением расходов на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения на сумму 36 291,4 млн. рублей и на субсидии Государственной компании "Российские автомобильные дороги" на осуществление деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами на сумму 6 551,7 млн. рублей.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" составило 442,4 млрд. рублей, что на 6,3 млрд. рублей, или на 1,4%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371 (с изменениями), и на 41,3 млрд. рублей, или на 8,5%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Росавтодору (41 319,7 млн. рублей).

5.1.5. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	117,6	104,1	66,7
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-36,7	-13,6	-37,4
1.2	к предыдущему году, %	76,2	88,5	64,1
1.3	темпы роста к 2013 году, %	76,2	67,5	43,2
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	144,5	118,0
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-9,8	-26,5
2.2	к предыдущему году, %	93,6	81,7
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	-26,8	-13,9
3.2	%	81,4	88,2

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 154,3 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 155,3 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы снижаются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Уменьшение бюджетных ассигнований на жилищно-коммунальное хозяйство в основном обусловлено завершением реализации мероприятий по обеспечению военнослужащих жилыми помещениями в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604, а также мероприятий по ряду ФЦП в связи с их завершением в 2013 году.

Расходы федерального бюджета по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 году будут осуществлять 27 главных распорядителей бюджетных средств, в 2015 году - 21, в 2016 году - 14. Наиболее крупные из них - Минобороны России, МВД России, Минфин России, Минобрнауки России, Росстрой, на которые в 2014 году будет приходиться 81% расходов по данному разделу, в 2015 году - 83%, в 2016 году - 79%.

Законопроектом по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" в 2014 году предусматриваются расходы на реализацию 15 госпрограмм, в 2015 году - 12, в 2016 году - 10, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	96,1	81,0	52,8	84,4	65,2
доля в разделе, %	91,0	88,2	97,9
в том числе по госпрограммам:
Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации	54,4	37,1	10,4	68,2	28,1
доля в программной части, %	56,6	45,7	19,7
Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности	9,4	13,5	14,5	144,1	107,4
доля в программной части, %	9,7	16,6	27,4
Управление государственными финансами	8,1	7,6	9,5	94,1	125,0
доля в программной части, %	8,4	9,4	18,0
Другие госпрограммы	24,3	22,9	18,4	94,4	80,5
доля в программной части, %	25,3	28,3	34,9
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	9,5	10,9	1,1	114,1	10,5
доля в разделе, %	9,0	11,8	2,1

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом уменьшится на 43,2 млрд. рублей, или на 45%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу возрастет на 6,9 процентного пункта.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" составило 228,8 млрд. рублей, что на 7,0 млрд. рублей, или на 3,2%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 11,0 млрд. рублей, или на 4,6%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минобороны России (9 303,2 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" составило 73,6 млрд. рублей, или 47,7% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 47,4% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.5.1. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Жилищное хозяйство" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	53,0	52,1	34,6
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-26,5	-0,8	-17,5
1.2	к предыдущему году, %	66,7	98,4	66,4
1.3	темпы роста к 2013 году, %	66,7	65,6	43,5
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	51,0	59,3
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-28,4	8,3
2.2	к предыдущему году, %	64,2	116,2
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	2,0	-7,2
3.2	%	103,9	87,9

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 79,5 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 80,6 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы снижаются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Уменьшение бюджетных ассигнований по подразделу "Жилищное хозяйство" в основном обусловлено завершением ФЦП "Юг России (2008 - 2013 годы)" и ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы, а также сокращением расходов на обеспечение военнослужащих служебным и постоянным жильем.

В то же время с началом действия ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2014 - 2020 годы на реализацию ее мероприятий в 2014 году предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 1 496,5 млн. рублей и в 2015 году - в сумме 657,0 млн. рублей.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по подразделу "Жилищное хозяйство" составило 179,3 млрд. рублей, что на 7,5 млрд. рублей, или на 4,4%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 9,8 млрд. рублей, или на 5,2%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минобороны России (9 303,2 млн. рублей).

5.1.5.2. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по подразделу "Коммунальное хозяйство" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	11,0	12,0	12,2
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-14,0	0,9	0,2
1.2	к предыдущему году, %	44,1	108,6	101,7
1.3	темпы роста к 2013 году, %	44,1	47,9	48,7
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	10,3	13,0
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-14,7	2,7
2.2	к предыдущему году, %	41,1	126,4
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	0,7	-1,0
3.2	%	107,2	92,1

Справочно: в 2013 году расходы по данному подразделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 25,1 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 24,9 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы значительно снижаются в 2014 году и увеличиваются в 2015 и 2016 годах.

Уменьшение бюджетных ассигнований по подразделу "Коммунальное хозяйство" в 2014 году в основном обусловлено завершением ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года", ФЦП "Социальное развитие села до 2013 года", ФЦП "Юг России (2008 - 2013 годы)", а также Президентской программы "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации".

В связи с началом реализации ФЦП "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года" по данному подразделу предусматриваются бюджетные ассигнования в 2014 и 2015 годах в сумме по 2 480,0 млн. рублей ежегодно и в 2016 году - в сумме 2 295,8 млн. рублей.

В 2014 году из федерального бюджета продолжится финансирование мероприятий ФЦП "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы, на реализацию которых выделены средства в сумме 2 000,0 млн. рублей (в 2013 году - в сумме 3 000 млн. рублей).

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Коммунальное хозяйство" составило 28,2 млрд. рублей, что на 0,5 млрд. рублей, или на 1,8%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,2 млрд. рублей, или на 0,7%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минэкономразвития России (174,7 млн. рублей).

5.1.6. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Охрана окружающей среды" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	29,6	30,6	32,0
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	5,2	1,0	1,4
1.2	к предыдущему году, %	121,1	103,3	104,5
1.3	темпы роста к 2013 году, %	121,1	125,1	130,7
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	26,2	26,4
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	1,7	0,2
2.2	к предыдущему году, %	107,0	100,7
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	3,4	4,2
3.2	%	113,1	116,0

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 24,5 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 24,5 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы незначительно увеличиваются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Увеличение бюджетных ассигнований по данному разделу обусловлено в основном ростом расходов на мероприятия по ФЦП "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории" на 2012 - 2020 годы в 2014 году по сравнению с 2013 годом - в 2,9 раза, в 2015 году по сравнению с 2014 годом - на 39,6%, в 2016 году по сравнению с 2015 годом - на 32,7%.

В 2012 году исполнение расходов по указанной ФЦП в рамках подраздела составило 692,3 млн. рублей, или 85,4% показателей сводной бюджетной росписи (с изменениями). Исполнение расходов по данным отчета на 1 сентября 2013 года составило 544,5 млн. рублей, или 64,5% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

Расходы федерального бюджета по разделу "Охрана окружающей среды" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 - 2016 годах будут осуществлять 7 главных распорядителей бюджетных средств. Наиболее крупные из них - Минприроды России, Росгидромет, Росприроднадзор, на которые в 2014 году будет приходиться 92% расходов по данному разделу, в 2015 году - 90%, в 2016 году - 88%.

Законопроектом по разделу "Охрана окружающей среды" в 2014 и 2015 годах предусматриваются расходы на реализацию 4 госпрограмм, в 2016 году - 3, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	29,6	30,6	32,0	103,3	104,5
доля в разделе, %	100,0	100,0	100,0
в том числе по госпрограммам:
Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы	27,0	27,9	29,3	103,5	105,0
доля в программной части, %	91,1	91,3	91,7
Другие госпрограммы	2,6	2,7	2,7	101,9	99,1
доля в программной части, %	8,9	8,7	8,3

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом увеличится на 2,4 млрд. рублей, или на 7,9%.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Охрана окружающей среды" составило 22,5 млрд. рублей, что на 0,2 млрд. рублей, или на 0,7%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,3 млрд. рублей, или на 1,2%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минприроды России (157,2 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Охрана окружающей среды" составило 16,6 млрд. рублей, или 67,7% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 67,7% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.7. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Образование" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	593,4	623,5	639,2
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-88,1	30,1	15,7
1.2	к предыдущему году, %	87,1	105,1	102,5
1.3	темпы роста к 2013 году, %	87,1	91,5	93,8
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	569,4	591,9
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-112,1	22,5
2.2	к предыдущему году, %	83,5	104,0
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	24,0	31,6
3.2	%	104,2	105,3

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 681,5 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 687,5 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы снижаются в 2014 году и увеличиваются в 2015 и 2016 годах.

Снижение бюджетных ассигнований в 2014 году в основном связано с завершением проекта по модернизации региональных систем общего образования, одной из основных целей которого является повышение заработной платы учителей (объем субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 году составляет 40,0 млрд. рублей), и прекращением софинансирования из федерального бюджета выплаты вознаграждения школьным учителям за классное руководство (объем субсидий в 2013 году составляет 10,5 млрд. рублей).

Снижение бюджетных ассигнований в 2014 году обусловлено также отсутствием в законопроекте средств субсидий на мероприятия по ликвидации очередности в дошкольные учреждения для детей в возрасте от 3 до 7 лет в рамках исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 599 (объем субсидий на модернизацию региональных систем дошкольного образования в 2013 году составляет 50,0 млрд. рублей). Кроме того, в 2013 году завершается мероприятие Федеральной целевой программы развития образования по оснащению дополнительных мест для детей дошкольного возраста с объемом софинансирования из федерального бюджета 1,0 млрд. рублей. По данным Минобрнауки России, потребность в выделении дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета регионам для выполнения требований Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 599 составляет 100,0 млрд. рублей в 2014 году и 80,0 млрд. рублей в 2015 году. Отсутствие решения по выделению указанных ассигнований увеличивает риск невыполнения названного Указа.

В связи с тем что с 2014 года прекращается целевое софинансирование из федерального бюджета отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации в сфере общего и дошкольного образования, существует риск неполного выполнения требований Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 в части доведения уровня средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до уровня средней заработной платы в соответствующем регионе, а уровня средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений до уровня средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе. По данным Росстата, за первое полугодие 2013 года уровень средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования достиг уровня средней заработной платы по субъекту Российской Федерации в 69 регионах, а уровень средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений достиг целевого значения только в четырех регионах.

Расходы федерального бюджета по разделу "Образование" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 году будут осуществлять 48 главных распорядителей бюджетных средств, в 2015 году - 47, в 2016 году - 46. Наиболее крупные из них - Минобрнауки России, Минобороны России, Минздрав России, МВД России, Минсельхоз России, на которые в 2014 году будет приходиться 79% расходов по данному разделу, в 2015 году - 81%, в 2016 году - 83%.

Законопроектом по разделу "Образование" в 2014 году предусматриваются расходы на реализацию 23 госпрограмм, в 2015 году - 22, в 2016 году - 19, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	499,4	530,5	549,1	106,2	103,5
доля в разделе, %	88,3	88,9	89,2
в том числе по госпрограммам:
Развитие образования	391,2	428,9	452,2	109,6	105,4
доля в программной части, %	78,3	80,8	82,3
Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности	27,8	28,7	28,9	103,1	100,7
доля в программной части, %	5,6	5,4	5,3
Развитие науки и технологий	25,8	27,1	28,2	105,0	104,0
доля в программной части, %	5,2	5,1	5,1
Другие госпрограммы	54,5	45,8	39,8	84,0	87,0
доля в программной части, %	10,9	8,6	7,3
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	66,0	66,4	66,7	100,7	100,5
доля в разделе, %	11,7	11,1	10,8

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом увеличится на 49,7 млрд. рублей, или на 10%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу возрастет на 0,9 процентного пункта.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Образование" составило 603,8 млрд. рублей, что на 5,0 млрд. рублей, или на 0,8%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 5,1 млрд. рублей, или на 0,8%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минобрнауки России (2 159,0 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Образование" составило 463,1 млрд. рублей, или 67,9% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 67,4% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.8. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Культура, кинематография" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	96,0	95,3	97,4
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-2,7	-0,7	2,1
1.2	к предыдущему году, %	97,3	99,3	102,2
1.3	темпы роста к 2013 году, %	97,3	96,6	98,7
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	95,6	99,3
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-3,1	3,7
2.2	к предыдущему году, %	96,9	103,9
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	0,4	-4,0
3.2	%	100,4	95,9

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 98,7 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 98,7 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы снижаются в 2014 и 2015 годах и увеличиваются в 2016 году.

В 2014 - 2016 годах будет продолжено исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 по доведению к 2018 году средней заработной платы работников учреждений культуры до средней заработной платы в соответствующем регионе. На указанные цели законопроектом предусмотрены расходы на 2014 год в сумме 9 218,5 млн. рублей, на 2015 год - в сумме 12 579,6 млн. рублей, на 2016 год - в сумме 16 527,8 млн. рублей.

Также в рамках исполнения названного Указа продолжится работа по реализации мероприятий в целях дальнейшего сохранения и развития российской культуры, на которые в проекте бюджета на 2014 год предусмотрено 3 885,5 млн. рублей, на 2015 год - 3 551,1 млн. рублей, на 2016 год - 2 653,3 млн. рублей. Одним из мероприятий определено создание к 2015 году в малых городах не менее пяти центров культурного развития. Без увеличения ассигнований федерального бюджета Минкультуры России планирует создать 40 таких центров за счет привлечения средств регионов.

В 2014 году требуют решения вопросы развития культуры, сохранения культурно-исторического наследия и повышения роли российской культуры во всем мире, обозначенные в Указе Президента Российской Федерации от 22 апреля 2013 г. N 375 "О проведении в Российской Федерации Года культуры". Для этого законопроектом предусматриваются на 2014 год ассигнования в объеме 5 969,2 млн. рублей.

В то же время законопроектом не предусмотрены ассигнования на финансирование мероприятий, посвященных значимым событиям российской культуры, по которым принят ряд распоряжений Правительства Российской Федерации. Не предусмотрено финансирование планируемых к вводу в эксплуатацию в 2013 - 2015 годах более 450 тыс. кв. метров новых и реконструированных площадей объектов культуры (филиалов Государственного центра современного искусства в Томске, Владикавказе, Калининграде, Екатеринбурге, второй сцены Государственного академического Мариинского театра и других).

Расходы федерального бюджета по разделу "Культура, кинематография" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 - 2016 годах будут осуществлять 17 главных распорядителей бюджетных средств. Наиболее крупный из них - Минкультуры России, на которое в 2014 году будет приходиться 84% расходов по данному разделу, в 2015 и 2016 годах - 86%.

Законопроектом по разделу "Культура, кинематография" в 2014 - 2016 годах предусматриваются расходы на реализацию 4 госпрограмм, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	92,0	91,3	93,4	99,3	102,3
доля в разделе, %	96,0	96,0	96,1
в том числе по госпрограммам:
Развитие культуры и туризма	91,7	91,0	93,0	99,3	102,2
доля в программной части, %	99,7	99,6	99,6
Другие госпрограммы	0,3	0,3	0,4	104,7	125,6
доля в программной части, %	0,3	0,4	0,4
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	3,9	3,8	3,8	98,7	100,0
доля в разделе, %	4,0	4,0	3,9

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом увеличится на 1,4 млрд. рублей, или на 1,6%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу возрастет на 0,1 процентного пункта.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Культура, кинематография" составило 89,9 млрд. рублей, что на 3,7 млрд. рублей, или на 3,9%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 2,9 млрд. рублей, или на 3,2%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минкультуры России (2 814,1 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Культура, кинематография" составило 48,0 млрд. рублей, или 48,7% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 48,7% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.9. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Здравоохранение" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	470,7	412,3	421,4
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-44,3	-58,4	9,1
1.2	к предыдущему году, %	91,4	87,6	102,2
1.3	темпы роста к 2013 году, %	91,4	80,1	81,8
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	457,2	373,1
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-57,8	-84,1
2.2	к предыдущему году, %	88,8	81,6
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	13,5	39,2
3.2	%	102,9	110,5

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 515,0 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 535,7 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы значительно снижаются в 2014 и 2015 годах и увеличиваются в 2016 году.

Уменьшение ассигнований федерального бюджета по разделу "Здравоохранение" связано с поэтапным переходом на финансовое обеспечение федеральных медицинских организаций через систему обязательного медицинского страхования, а также оптимизацией расходов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд. В 2014 году предполагается перевести в систему ОМС 50% организаций амбулаторной медицинской помощи и 35% - стационарной медицинской помощи, к 2016 году - соответственно 100% и 50%.

Необходимо отметить, что компенсация сокращения размера бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности федеральных медицинских организаций за счет средств ОМС возможна только при установлении размеров тарифа на оплату медицинской помощи, достаточных для покрытия расходов организаций. Учитывая, что федеральные медицинские организации оказывают помощь пациентам с наиболее тяжелыми формами заболеваний, требующими применения дорогостоящих лекарственных препаратов, расходных материалов и ресурсоемкого оборудования, перевод указанных организаций в систему ОМС без достаточного финансового обеспечения тарифа может повлечь за собой снижение объемов предоставляемой помощи и ее эффективности.

Счетная палата полагает необходимым обратить внимание на планируемое законопроектом снижение бюджетных ассигнований на лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан, в том числе с угрожающими жизни заболеваниями (программа "7 нозологий") с изменением целевого назначения средств от централизованных закупок лекарственных препаратов к предоставлению бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий и субвенций. Данные изменения могут привести к росту цен на лекарственные препараты и снижению числа больных, получающих лечение. Как следствие, высок риск снижения эффективности лечения, роста случаев инвалидности и смертности населения.

Удельный вес капитальных вложений в составе ассигнований по данному разделу сохранится примерно на уровне 2013 года (11,9%) и составит в 2014 году 9,5%, в 2015 году - 10,3% в 2016 году - 10,2%, что позволит закончить строительство объектов с высокой степенью готовности и обеспечить преемственность федеральных инвестиционных обязательств.

Учитывая, что проведение государственных закупок с 1 января 2014 года будет проводиться по контрактной системе субъектами Российской Федерации, существуют риски несвоевременного заключения государственных контрактов и необеспеченности в первом полугодии 2014 года регионов соответствующими лекарственными препаратами, если Минздрав России не будет наделен полномочиями по осуществлению в 2013 и 2014 годах централизованной закупки дорогостоящих препаратов по заявленным потребностям на 2014 год, в том числе с использованием части бюджетных средств, выделенных на эти цели на 2013 год.

Расходы федерального бюджета по разделу "Здравоохранение" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 будет осуществлять 31 главный распорядитель бюджетных средств, в 2015 и 2016 годах - 28. Наиболее крупные из них - Минздрав России, Минобороны России, МВД России, Минфин России, ФМБА России, Роспотребнадзор, на которые в 2014 году будет приходиться 86% расходов по данному разделу, в 2015 и 2016 годах - 83%.

Законопроектом по разделу "Здравоохранение" в 2014 году предусматриваются расходы на реализацию 13 госпрограмм, в 2015 году - 11, в 2016 году - 10, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	391,2	304,4	305,0	77,8	100,2
доля в разделе, %	85,6	76,3	74,7
в том числе по госпрограммам:
Развитие здравоохранения	338,0	248,3	252,1	73,5	101,5
доля в программной части, %	86,4	81,6	82,7
Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности	25,9	27,0	27,1	104,4	100,2
доля в программной части, %	6,6	8,9	8,9
Юстиция	17,8	18,4	18,3	103,3	99,7
доля в программной части, %	4,5	6,0	6,0
Другие госпрограммы	9,5	10,7	7,5	113,1	69,7
доля в программной части, %	2,4	3,5	2,5
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	65,9	94,6	103,0	143,5	108,9
доля в разделе, %	14,4	23,7	25,3

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом уменьшится на 86,2 млрд. рублей, или на 22%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу снизится на 10,8 процентного пункта.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Здравоохранение" составило 613,8 млрд. рублей, что на 54,8 млрд. рублей, или на 9,8%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 12,9 млрд. рублей, или на 2,1%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольшие объемы неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлены по Минздраву России (7 509,9 млн. рублей) и ФМБА России (3 194,0 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Здравоохранение" составило 281,9 млрд. рублей, или 54,7% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 52,6% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.10. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Социальная политика" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	3 536,8	4 075,9	4 374,0
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-327,7	539,1	298,1
1.2	к предыдущему году, %	91,5	115,2	107,3
1.3	темпы роста к 2013 году, %	91,5	105,5	113,2
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	4 117,2	4 563,8
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	252,7	446,6
2.2	к предыдущему году, %	106,5	110,8
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	-580,4	-487,9
3.2	%	85,9	89,3

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 3 864,4 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 3 837,5 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы снижаются в 2014 году и увеличиваются в 2015 и 2016 годах.

Основным фактором, оказавшим влияние на изменение объемов бюджетных ассигнований по данному разделу, является сокращение бюджетных ассигнований на обеспечение сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов, компенсацию выпадающих доходов бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации, валоризацию величины расчетного пенсионного капитала.

В соответствии с приложением N 1 к пояснительной записке, при формировании законопроекта и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2014 - 2016 годы в рамках реформирования пенсионной системы был учтен ряд мер, направленных на сокращение трансферта на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР:

постепенное повышение базы для начисления страховых взносов со 160% номинально начисленной среднемесячной заработной платы до 230%;

изменение порядка индексации трудовых пенсий (в том числе фиксированного базового размера);

уточнение требований к минимальному страховому стажу (с 5 до 15 лет);

отмена корректировки размера страховой пенсии работающим пенсионерам с 1 августа;

стимулирование более позднего назначения трудовых пенсий.

Вместе с тем значительный рост трансфертов из федерального бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР в 2016 году (на 15,5% в сопоставимых величинах) по сравнению с 2015 годом объясняется демографическими изменениями в структуре населения (рост численности пенсионеров и сокращение трудоспособного населения). Такая ситуация создает риск невыполнения в полной мере поставленной Президентом Российской Федерации задачи по формированию в долгосрочной перспективе бездефицитной пенсионной системы.

Согласно положениям Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", в 2014 - 2015 годах будет продолжена реализация мероприятий по созданию специальных рабочих мест для инвалидов. Бюджетные ассигнования на указанные цели предусматриваются в сумме 1882,4 млн. рублей, в том числе в 2014 году - в сумме 918,7 млн. рублей, в 2015 году - в сумме 963,7 млн. рублей.

Необходимо отметить, что действующий механизм определения величины прожиточного минимума пенсионера и доведения ее уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации до сведения ПФР (не позднее 1 ноября года, предшествующего финансовому году, на который она установлена) делает невозможным на момент подготовки Заключения достоверно определить субъекты Российской Федерации, в которых будет назначена региональная социальная доплата к пенсии в 2014 - 2016 годах, количество граждан, которым она будет предоставлена, размер средней региональной пенсии в каждом субъекте Российской Федерации и объем необходимых финансовых средств. Законопроектом на выплату региональной доплаты к пенсии предусматриваются расходы на 2014, 2015 и 2016 годы в размере 7 699,7 млн. рублей ежегодно.

При этом анализ данных, представленных Минтрудом России, свидетельствует об избыточности бюджетных средств, выделенных на указанные цели в 2013 году. Расчетная экономия средств федерального бюджета, исходя из потребности на основе заявок субъектов Российской Федерации, составит 627,9 млн. рублей, или 8,8% от объема средств, предусмотренных на 2013 год (7 121,8 млн. рублей).

Расходы федерального бюджета по разделу "Социальная политика" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 и 2015 годах будут осуществлять 77 главных распорядителей бюджетных средств, в 2016 году - 30. Наиболее крупные из них - Минфин России, Минобороны России, МВД России, Минтруд России, Роструд, на которые в 2014 году будет приходиться 95% расходов по данному разделу, в 2015 и 2016 годах - 98%.

Законопроектом по разделу "Социальная политика" в 2014 и 2015 годах предусматриваются расходы на реализацию 13 госпрограмм, в 2016 году - 12, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	1 195,7	1 266,1	1 281,5	105,9	101,2
доля в разделе, %	33,8	31,1	29,3
в том числе по госпрограммам:
Социальная поддержка граждан	1 066,0	1 142,9	1 159,6	107,2	101,5
доля в программной части, %	89,2	90,3	90,5
Содействие занятости населения	44,5	44,4	44,4	99,8	100,0
доля в программной части, %	3,7	3,5	3,5
Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации	43,9	37,1	39,5	84,6	106,4
доля в программной части, %	3,7	2,9	3,1
Доступная среда на 2011 - 2015 годы	31,6	32,1	29,0	101,6	90,3
доля в программной части, %	2,6	2,5	2,3
Другие госпрограммы	9,7	9,5	9,0	97,7	95,2
доля в программной части, %	0,8	0,7	0,7
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	2 337,8	2 806,5	3 089,2	120,0	110,1
доля в разделе, %	66,2	68,9	70,7

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом увеличится на 85,8 млрд. рублей, или на 7,2%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу снизится на 4,5 процентного пункта.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Социальная политика" составило 3 859,7 млрд. рублей, что на 31,9 млрд. рублей, или на 0,8%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 7,1 млрд. рублей, или на 0,2%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольшие объемы неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлены по Минфину России (2 315,8 млн. рублей), Роструду (1 383,2 млн. рублей) и Минобороны России (1 116,3 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Социальная политика" составило 2 445,9 млрд. рублей, или 63,3% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 63,7% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.11. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Физическая культура и спорт" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	78,9	100,7	98,8
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	16,9	21,8	-1,9
1.2	к предыдущему году, %	127,3	127,7	98,1
1.3	темпы роста к 2013 году, %	127,3	162,5	159,4
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	30,9	33,0
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-31,0	2,1
2.2	к предыдущему году, %	49,9	106,8
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	47,9	67,7
3.2	%	254,9	304,8

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 62,0 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 62,4 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что по сравнению с соответствующим предыдущим годом расходы увеличиваются в 2014 и 2015 годах и незначительно снижаются в 2016 году.

Изменения объемов бюджетных ассигнований по разделу "Физическая культура и спорт" в 2014 - 2016 годах обусловлены сокращением расходов федерального бюджета, предусмотренных на организацию и проведение XXII Олимпийских и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи и на проведение Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, а также увеличением расходов на подготовку к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации.

Основной объем расходов федерального бюджета по разделу "Физическая культура и спорт" планируется направить на финансирование спорта высших достижений: в 2014 году - 84,7% общего объема расходов по разделу, в 2015 году - 83,4%, в 2016 году - 92,5%.

На обеспечение участия спортсменов в международных спортивных соревнованиях в 2014 году планируется выделить 844,5 млн. рублей, в 2015 и 2016 годах - по 962,1 млн. рублей ежегодно.

На реализацию мероприятий по подготовке к проведению чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации в соответствии с Программой подготовки к проведению данного мероприятия, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 г. N 518, в 2014 году предусматриваются средства в сумме 29 937,5 млн. рублей, в 2015 году - 30 142,2 млн. рублей, в 2016 году - 29 976,0 млн. рублей.

Расходы федерального бюджета по разделу "Физическая культура и спорт" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 и 2015 годах будут осуществлять 6 главных распорядителей бюджетных средств, в 2016 году - 4. Наиболее крупный из них - Минспорт России, на который в 2014 году будет приходиться 77% расходов по данному разделу, в 2015 году - 64%, в 2016 году - 66%.

Законопроектом по разделу "Физическая культура и спорт" в 2014 и 2015 годах предусматриваются расходы на реализацию 5 госпрограмм, в 2016 году - 2, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	60,9	64,3	64,9	105,7	100,9
доля в разделе, %	77,4	64,0	65,9
в том числе по госпрограммам:
Развитие физической культуры и спорта	60,6	64,1	64,8	105,7	101,1
доля в программной части, %	99,5	99,6	99,8
Другие госпрограммы	0,3	0,3	0,1	99,5	48,5
доля в программной части, %	0,5	0,4	0,2
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	17,8	36,1	33,6	203,6	93,1
доля в разделе, %	22,6	36,0	34,1

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом увеличится на 4,0 млрд. рублей, или на 6,6%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу снизится на 11,6 процентного пункта.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Физическая культура и спорт" составило 45,7 млрд. рублей, что на 3,6 млрд. рублей, или на 8,4%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,3 млрд. рублей, или на 0,7%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минспорту России (264,6 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Физическая культура и спорт" составило 37,5 млрд. рублей, или 60,5% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 60,1% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.12. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Средства массовой информации" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	68,8	53,8	49,5
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-6,6	-15,0	-4,3
1.2	к предыдущему году, %	91,3	78,2	92,1
1.3	темпы роста к 2013 году, %	91,3	71,4	65,7
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	65,6	50,9
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-9,7	-14,7
2.2	к предыдущему году, %	87,1	77,6
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	3,1	2,8
3.2	%	104,8	105,6

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 75,3 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 75,3 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы снижаются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Сокращение ассигнований федерального бюджета по указанному разделу связано с уменьшением бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, не включенные в целевые программы, с прекращением выплаты субсидии в 2014 году на финансовое обеспечение деятельности АНО "Спортивное вещание" на освещение мероприятий, связанных с подготовкой и проведением XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, а в 2015 - 2016 годах - на освещение мероприятий и приобретение исключительных прав на трансляцию XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи.

Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на финансирование средств массовой информации в 2014 году составят расходы на телевидение и радиовещание (86,1%), что связано с предоставлением субсидий:

ФГУП "ВГТРК" на финансовое обеспечение деятельности, покрытие расходов, связанных с производством программного продукта, наполнением им эфира, а также на содержание зарубежных корпунктов в сумме 18 450,0 млн. рублей;

АНО "ТВ-Новости" - на создание и вещание телевизионных каналов на иностранных языках с продвижением телеканалов на российском и международном рынках телевизионных услуг в сумме 11 871,7 млн. рублей;

ОАО "Первый канал", ОАО "Телекомпания НТВ", ОАО "Телекомпания "Петербург", ЗАО "Карусель" и ОАО "ТВ Центр" - на оплату предоставленных ФГУП "РТРС" услуг по распространению и трансляции их программ в населенных пунктах с численностью населения менее 100 тыс. человек в сумме 6 062,1 млн. рублей;

ФГУП "ВГТРК" - на финансовое обеспечение мероприятий по переходу в 2013 - 2015 годах на производство программ в цифровом формате в сумме 3,2 млн. рублей.

Также предусмотрены субсидии ФГУП "Российское агентство международной информации "РИА Новости" на организацию информационно-пропагандистского сопровождения внешней и внутренней политики Российской Федерации в рамках единого информационного пространства России в сумме 2 603,9 млн. рублей, ФГУП "Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС)" на освещение государственной политики и общественной жизни в Российской Федерации и распространение информации в сфере политики, экономики, культуры, науки и спорта в сумме 1 224,2 млн. рублей.

Расходы федерального бюджета по разделу "Средства массовой информации" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 - 2016 годах будут осуществлять 7 главных распорядителей бюджетных средств. Наиболее крупный из них - Роспечать, на которое в 2014 году будет приходиться 99,4% расходов по данному разделу, в 2015 году - 99,2%, в 2016 году - 99,3%.

Законопроектом по разделу "Средства массовой информации" в 2014 - 2016 годах предусматриваются расходы на реализацию 6 госпрограмм, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	68,2	53,3	49,0	78,1	92,0
доля в разделе, %	99,7	99,6	99,5
в том числе по госпрограммам:
Информационное общество (2011 - 2020 годы)	67,6	52,7	48,4	77,9	91,8
доля в программной части, %	99,1	98,8	98,7
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	0,2	0,2	0,2	101,0	100,0
доля в разделе, %	0,3	0,4	0,5

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом уменьшится на 19,2 млрд. рублей, или на 28,2%, а ее доля в общем объеме расходов по разделу снизится на 0,1 процентного пункта.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Средства массовой информации" составило 77,5 млрд. рублей, что на 0,1 млрд. рублей, или на 0,2%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,1 млрд. рублей, или на 0,1%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Роспечати (87,9 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Средства массовой информации" составило 50,7 млрд. рублей, или 67,4% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 67,4% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

5.1.13. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Обслуживание государственного и муниципального долга" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	452,5	503,7	568,6
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	44,1	51,2	64,8
1.2	к предыдущему году, %	110,8	111,3	112,9
1.3	темпы роста к 2013 году, %	110,8	123,3	139,2
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	476,0	508,0
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	67,6	31,9
2.2	к предыдущему году, %	116,6	106,7
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	-23,5	-4,2
3.2	%	95,1	99,2

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 408,4 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 408,4 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы значительно увеличиваются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту расходные обязательства по обслуживанию государственного долга Российской Федерации определяются на основании международных договоров и соглашений, оригинальных графиков платежей иностранным кредиторам в соответствии с двусторонними соглашениями, условий выпуска государственных ценных бумаг, а также прогнозного уровня процентных ставок.

Расходы на обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга в 2014 году составят 354,0 млрд. рублей, в 2015 году - 392,3 млрд. рублей, в 2016 году - 445,2 млрд. рублей, что на 39,7% больше, чем в 2013 году (318,6 млрд. рублей). Доля расходов на обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга в общем объеме расходов по разделу в 2014 году составит 78,2%, в 2015 году - 77,9%, в 2016 году - 78,3%.

Расходы на обслуживание государственного внешнего долга в 2014 году составят 98,6 млрд. рублей, в 2015 году - 111,5 млрд. рублей, в 2016 году - 123,5 млрд. рублей, что на 37,5% больше, чем в 2013 году (89,9 млрд. рублей). Доля расходов на обслуживание государственного внешнего долга в общем объеме расходов по разделу в 2014 году составит 21,8%, в 2015 году - 22,1%, в 2016 году - 21,7%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Обслуживание государственного и муниципального долга" в соответствии с ведомственной структурой в 2014 - 2016 годах будет осуществлять 1 главный распорядитель бюджетных средств - Минфин России.

Законопроектом расходы по разделу "Обслуживание государственного и муниципального долга" в 2014 - 2016 годах в полном объеме предусматриваются на реализацию госпрограммы "Управление государственными финансами".

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Обслуживание государственного и муниципального долга" составило 320,0 млрд. рублей, что на 12,0 млрд. рублей, или на 3,6%, меньше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 12,0 млрд. рублей, или на 3,6%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями по Минфину России составил 12 025,7 млн. рублей.

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Обслуживание государственного и муниципального долга" составило 246,8 млрд. рублей, или 60,4% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 60,4% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

Более подробный анализ расходов на обслуживание государственного и муниципального долга приведен в разделе "Государственный долг Российской Федерации, расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации" Заключения.

5.1.14. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Межбюджетные трансферты общего характера" приведены в следующей таблице.

	Показатели	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
1	Законопроект (2014 - 2016 годы), млрд. рублей	656,4	687,0	695,2
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей	19,4	30,5	8,2
1.2	к предыдущему году, %	103,0	104,7	101,2
1.3	темпы роста к 2013 году, %	103,0	107,8	109,1
2	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.) (2013 - 2015 годы), млрд. рублей	624,5	599,0
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	-12,5	-25,5
2.2	к предыдущему году, %	98,0	95,9
3	Законопроект к Федеральному закону N 216-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей	31,9	87,9
3.2	%	105,1	114,7

Справочно: в 2013 году расходы по данному разделу в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) - 637,0 млрд. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью - 636,6 млрд. рублей.

По законопроекту, анализ динамики расходов федерального бюджета по данному разделу показывает, что расходы увеличиваются по сравнению с соответствующим предыдущим годом.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2014 году составит 439,8 млрд. рублей, в 2015 году - 461,8 млрд. рублей, в 2016 году - 461,8 млрд. рублей, что на 10,3% больше, чем в 2013 году (418,8 млрд. рублей). Доля объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в общем объеме расходов по разделу в 2014 году составит 67,2%, в 2015 году - 67,5%, в 2016 году - 66,5%.

Объем иных дотаций в 2014 году составит 183,5 млрд. рублей, в 2015 году - 183,4 млрд. рублей, в 2016 году - 202,7 млрд. рублей, что на 10% больше, чем в 2013 году (184,2 млрд. рублей). Доля объема иных дотации в общем объеме расходов по разделу в 2014 году составит 28%, в 2015 году - 26,8%, в 2016 году - 29,1%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера" в соответствии с ведомственной структурой (открытая часть) в 2014 и 2015 годах будут осуществлять 6 главных распорядителей бюджетных средств, в 2016 году - 4. Наиболее крупные из них - Минфин России и Минрегион России, на которые в 2014 - 2016 годах будет приходиться 98% расходов по данному разделу.

Законопроектом по разделу "Межбюджетные трансферты общего характера" в 2014 и 2015 годах предусматриваются расходы на реализацию 10 госпрограмм, в 2016 году - 9, объемы бюджетных ассигнований на которые приведены в таблице (открытая часть).

	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	В % к предыдущему году
				2015 год	2016 год
Расходы на реализацию госпрограмм	656,2	686,8	695,0	104,7	101,2
доля в разделе, %	99,97	99,97	99,97
в том числе по госпрограммам:
Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации	622,4	644,3	663,6	103,5	103,0
доля в программной части, %	94,8	93,8	95,5
Энергоэффективность и развитие энергетики	8,8	6,3	6,3	71,3	99,4
доля в программной части, %	1,3	0,9	0,9
Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года	6,7	5,0	0,0	75,0	0,0
доля в программной части, %	1,0	0,7	0,0
Региональная политика и федеративные отношения	5,6	5,6	5,6	100,0	100,8
доля в программной части, %	0,9	0,8	0,8
Развитие Северо-Кавказского федерального округа	4,7	15,3	10,6	328,8	69,3
доля в программной части, %	0,7	2,2	1,5
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах	5,0	6,1	5,7	123,3	93,1
доля в программной части, %	0,8	0,9	0,8
Другие госпрограммы	3,1	4,1	3,1	132,1	76,8
доля в программной части, %	0,5	0,6	0,5
Расходы на непрограммную деятельность, млрд. рублей	0,2	0,2	0,2	100,0	100,0
доля в разделе, %	0,03	0,03	0,03

Программная часть расходов по данному разделу к 2016 году по сравнению с 2014 годом увеличится на 38,8 млрд. рублей, или на 5,9%, а их доля в общем объеме расходов по разделу не изменится.

По данным отчета за 2012 год, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Межбюджетные трансферты общего характера" составило 599,4 млрд. рублей, что на 15,6 млрд. рублей, или на 2,7%, больше расходов, утвержденных Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями), и на 0,9 млрд. рублей, или на 0,1%, меньше показателя сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 год.

Наибольший объем неисполнения показателей сводной бюджетной росписи с изменениями установлен по Минфину России (798,2 млн. рублей).

По данным отчета на 1 сентября 2013 года, исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" составило 402,9 млрд. рублей, или 63,3% законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и 63,3% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

Более подробный анализ межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера приведен в подразделе "Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней бюджетной системы" раздела "Межбюджетные отношения" Заключения.

5.1.15. В соответствии с приложением 12 к пояснительной записке к законопроекту группирующие расходы федерального бюджета на науку гражданского назначения предусматриваются на 2014 год в сумме 370,4 млрд. рублей (на 8,3% больше, чем в 2013 году), на 2015 год - 377,3 млрд. рублей (на 1,9% больше, чем в 2014 году), на 2016 год - 318,7 млрд. рублей (на 15,5% меньше, чем в 2015 году).

Стратегической целью государственной политики в области развития науки и технологий является обеспечение к 2020 году мирового уровня исследований и разработок и глобальной конкурентоспособности Российской Федерации на направлениях, определенных национальными научно-технологическими приоритетами.

В секторе прикладной науки одним из наиболее эффективных инструментов реализации государственной научно-технической политики являются федеральные целевые программы научно-технологической направленности, в рамках которых обеспечивается поддержка всей инновационной цепочки: от ориентированных поисково-прикладных исследований через разработку технологий к коммерциализации инновационной продукции, включая формирование необходимой научной и инновационной инфраструктуры.

В качестве "системообразующей" программы в области развития науки и технологий необходимо выделить ФЦП "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014 - 2020 годы", предусматривающую бюджетное финансирование исследовательских и инновационных проектов на различных стадиях инновационного цикла с привлечением внебюджетных ресурсов для выполнения мероприятий ФЦП, которые могут иметь коммерческую направленность. На реализацию указанной ФЦП в рамках подраздела 0112 "Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов" предусмотрены бюджетные ассигнования в 2014 году в сумме 1 842,6 млн. рублей (на 18,5% меньше, чем в 2013 году), в 2015 году - 2 105,6 млн. рублей (на 14,3% больше, чем в 2014 году), в 2016 году - 2 210,7 млн. рублей (на 5% больше, чем в 2015 году).

На реализацию ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2014 - 2020 годы в рамках подраздела 0708 "Прикладные научные исследования в области образования" предусмотрены бюджетные ассигнования в 2014 году в сумме 10 971,6 млн. рублей (в 3,9 раза больше, чем в 2013 году), в 2015 году - 16 732,3 млн. рублей (на 52,5% больше, чем в 2014 году), в 2016 году - 18 606,1 млн. рублей (на 11,2% больше, чем в 2015 году).

В 2012 году исполнение расходов по указанной ФЦП в рамках подраздела составило 4 305,0 млн. рублей, или 99,2% показателей сводной бюджетной росписи (с изменениями). Исполнение расходов, по данным отчета на 1 сентября 2013 года, составило 483,3 млн. рублей, или 34,4% показателя сводной бюджетной росписи (с изменениями) на 2013 год.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 предусмотрено повышение к 2018 году средней заработной платы научных сотрудников до 200% средней заработной платы в соответствующем регионе.

Законопроектом на указанные цели в 2014 году выделено Минобрнауки России 4 606,5 млн. рублей, в 2015 году - 13 435,3 млн. рублей, в 2016 году - 24 738,5 млн. рублей (без учета индексации на уровень инфляции). Указанные ассигнования предусмотрены Минобрнауки России для всех научных учреждений сферы науки гражданского назначения, независимо от ведомственной подчиненности, с целью последующего перераспределения по соответствующим госпрограммам между главными распорядителями средств федерального бюджета. В целом законопроектом на повышение оплаты труда научных сотрудников запланировано направить в 2014 году 8 258,5 млн. рублей, в 2015 году - 17 087,3 млн. рублей, в 2016 году - 28 100,0 млн. рублей.

Следует увязать Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" с законопроектом в части перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных РАН, РАМН, РАСХН как главным распорядителям средств федерального бюджета.

5.1.16. Расходы на подготовку и проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи и чемпионата мира по футболу 2018 года

5.1.16.1. Для подготовки и проведения Олимпиады-2014 постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 991 (с изменениями) утверждена Программа строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта (далее - Программа строительства), в которой установлен перечень олимпийских объектов без указания объемов их финансирования. На 2008 - 2014 годы Программой строительства предусмотрен размер имущественного взноса Российской Федерации в ГК "Олимпстрой".

Следует отметить, что по состоянию на 1 октября 2013 года принято 79 постановлений Правительства Российской Федерации о внесении изменений в указанную Программу строительства.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета (открытая часть), предусмотренные законопроектом на подготовку и проведение Олимпиады-2014, на 2014 год составят 22 833,7 млн. рублей; субсидии АНО "Транспортная дирекция Олимпийских игр" на 2015 год предусматриваются в сумме 703,3 млн. рублей (приложение N 1 к письму Минфина России от 27 сентября 2013 г. N 01-02.01/16-40135).

млн. рублей
Наименование	Мин	Рз	ПР	Сумма (открытая часть)
				2014 год	2015 год
Минкультуры России	054	08	01	50,0
Россвязь	084	04	10	244,6
Роспечать	135	12	01	1 685,6
		12	04	71,3
Росморречфлот	110	04	08	658,2
Минтранс России	103	04	08	3 618,5	703,3
Минрегион России	309	04	12	16 505,4
ВСЕГО				22 833,7	703,3

Кроме того, по подразделу "Спорт высших достижений" раздела "Физкультура и спорт" Минфину России предусматриваются бюджетные ассигнования на осуществление имущественного взноса Российской Федерации в ГК "Олимпстрой" по иным непрограммным мероприятиям на 2014 год в сумме 915,6 млн. рублей, на 2015 год - в сумме 1 718,4 млн. рублей, на 2016 год - в сумме 1 834,8 млн. рублей.

Расходы федерального бюджета на организацию и проведение Олимпиады-2014, реализуемые в рамках 3 государственных программ Российской Федерации составят на 2014 год около 30% общей суммы указанных расходов, непрограммные расходы - более 70%.

5.1.16.2. Расходы федерального бюджета (открытая часть), связанные с подготовкой и проведением Олимпиады-2014, предусматриваются на 2014 год 6 главным распорядителям средств федерального бюджета по 6 подразделам 3 разделов классификации расходов бюджетов.

По подразделу "Другие вопросы в области национальной экономики" раздела "Национальная экономика" Минрегиону России предусматриваются бюджетные ассигнования на осуществление имущественного взноса Российской Федерации в ГК "Олимпстрой" по иным непрограммным мероприятиям на 2014 год в сумме 16 505,4 млн. рублей.

Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями) на внесение имущественного взноса в ГК "Олимпстрой" в 2013 году Минрегиону России предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 30 078,9 млн. рублей, сводной бюджетной росписью с изменениями - 29 708,9 млн. рублей. По состоянию на 1 сентября 2013 года имущественный взнос в ГК "Олимпстрой" не осуществлялся.

В рамках подпрограммы "Искусство" госпрограммы "Развитие культуры и туризма" Минкультуры России по подразделу "Культура" раздела "Культура, кинематография" в целях реализации мероприятий Олимпиады-2014 предусматриваются бюджетные ассигнования на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд) на 2014 год в сумме 50,0 млн. рублей.

В рамках подпрограммы "Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе" госпрограммы "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" Россвязи по подразделу "Связь и информатика" раздела "Национальная экономика" предусматриваются субсидии бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям на 2014 год в сумме 244,6 млн. рублей.

В рамках подпрограммы "Информационная среда" госпрограммы "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" Роспечати по подразделу "Телевидение и радиовещание" раздела "Средства массовой информации" предусматриваются субсидии АНО "Спортивное вещание" на 2014 год в сумме 1 685,6 млн. рублей; по подразделу "Другие вопросы в области средств массовой информации" раздела "Средства массовой информации" предусматриваются субсидии ФГУП Российское агентство международной информации "РИА Новости" на приобретение специализированного оборудования и подготовку кадров в целях фотографического освещения Олимпиады-2014 на 2014 год в сумме 71,3 млн. рублей.

В рамках подпрограммы "Транспортное обеспечение Олимпийских игр 2014 года и XXVII Всемирной летней Универсиады 2013 года в городе Казани" госпрограммы "Развитие транспортной системы" Минтрансу России по подразделу "Транспорт" раздела "Национальная экономика" предусматриваются субсидии АНО "Транспортная дирекция Олимпийских игр" на 2014 год в сумме 3 618,5 млн. рублей, на 2015 год - 703,3 млн. рублей; Росморречфлоту на 2014 год предусматриваются субсидии ФГУП "Росморпорт" на возмещение затрат по привлечению и обслуживанию круизных судов, используемых для организации проживания персонала и клиентских групп в сумме 658,2 млн. рублей.

5.1.16.3. В первом полугодии 2013 года Росавтодором а рамках ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" завершено строительство автомобильной транспортной развязки "Аэропорт" в двух уровнях на автодороге Адлер (автодорога Джубга - Сочи) - Красная Поляна, строительство участков центральной автомагистрали г. Сочи "Дублер курортного проспекта", строительство транспортной развязки в двух уровнях на пересечении улиц Виноградной и Донской.

Росавиацией по объекту "Реконструкция аэродрома аэропорта г. Сочи (Адлер). II этап строительства, Краснодарский край" по 2 этапу введены: здание аварийно-спасательной станции, теплодымокамера, учебная площадка, полоса препятствий, учебная башня, центральный распределительный пункт, автодорога для спецавтотранспорта и другие объекты; по объекту "Реконструкция аэродрома аэропорта г. Сочи (Адлер). II этап строительства, Краснодарский край" по подэтапу 2.3 2 этапа введены: здание командно-диспетчерского пункта (КДП) с вышкой, трансформаторная подстанция КДП, контрольно-пропускной пункт КДП, блок транспортного и хозяйственного обеспечения.

Росморречфлотом на объекте "Морской порт Сочи с береговой инфраструктурой с целью создания международного центра пассажирских и круизных перевозок" проводились работы на оградительном молу, а также по реконструкции причалов.

5.1.16.4. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2013 г. N 282 "Об организации подготовки чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации" постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 г. N 518 утверждена Программа подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу (далее - Программа), ответственным исполнителем и координатором которой является Минспорт России.

В 2013 - 2018 годах наибольший объем расходов на реализацию Программы предусматривается за счет федерального бюджета (более 50%). Средства юридических лиц составят около 35%, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации - около 15%.

Расходы федерального бюджета на подготовку чемпионата мира по футболу 2018 года (открытая часть) составят (расчетно) на 2014 год 60 121,6 млн. рублей, на 2015 год - 80 395,6 млн. рублей, на 2016 год - 77 547,5 млн. рублей.

млн. рублей
Наименование	Мин	Рз	ПР	Сумма (открытая часть)
				2014 год	2015 год	2016 год
Минфин России	092	11	03	14 808,4	32 208,1	29 573,6
Росавиация	107	04	08	15 375,6	18 035,6	17 972,3
Минспорт России	777	07	06		9,6	25,6
		11	03	29 937,5	30 142,2	29 976,0
ВСЕГО				60 121,6	80 395,6	77 547,5

Расходы федерального бюджета на подготовку чемпионата мира по футболу 2018 года, реализуемые в рамках двух государственных программ Российской Федерации, составят на 2014 год более 75% общей суммы указанных расходов, на 2015 - 2016 годы - около 60%; непрограммные расходы составят на 2014 год около 25%, на 2015 - 2016 годы - около 40%.

Расходы федерального бюджета на 2014 - 2016 годы, связанные с подготовкой и проведением чемпионата мира по футболу 2018 года, предусматриваются 3 главным распорядителям средств федерального бюджета по 3 подразделам 3 разделов классификации расходов бюджетов.

По подразделу "Спорт высших достижений" раздела "Физическая культура и спорт" Минфину России предусматриваются бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации по иным непрограммным мероприятиям на 2014 год в сумме 14 808,4 млн. рублей, на 2015 год - 32 208,1 млн. рублей, на 2016 год - 29 573,5 млн. рублей.

В рамках подпрограммы "Подготовка и проведение чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА 2017 года в Российской Федерации" госпрограммы "Развитие физической культуры и спорта" Минспорту России по подразделу "Спорт высших достижений" раздела "Физическая культура и спорт" предусматриваются бюджетные ассигнования на 2014 год в сумме 29 937,6 млн. рублей, на 2015 год - 30 142,2 млн. рублей, на 2016 год - 29 976,0 млн. рублей; по подразделу "Высшее и послевузовское профессиональное образование" раздела "Образование" предусматриваются бюджетные ассигнования на 2015 год в сумме 9,6 млн. рублей, на 2016 год - 25,6 млн. рублей.

По госпрограмме "Развитие транспортной системы" на реализацию мероприятий подпрограммы "Гражданская авиация" ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" в рамках мероприятий по подготовке к чемпионату мира по футболу 2018 года Минтрансу России по подразделу "Транспорт" раздела "Национальная экономика" предусматриваются бюджетные ассигнования на 2014 год в сумме 15 375,6 млн. рублей, на 2015 год - 18 035,6 млн. рублей, на 2016 год - 17 972,3 млн. рублей.

5.1.17. Анализ показывает, что проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов сформирован в программной классификации расходов по 39 госпрограммам. Расходы на их реализацию на 2014 год составляют лишь 58,5% общего объема расходов федерального бюджета, на 2015 год - 56,2%, на 2016 год - 54,9%. Указанное соотношение доли расходов федерального бюджета, направляемых на реализацию госпрограмм, не в полной мере обеспечивает увязку расходов федерального бюджета с целями и показателями, а также задачами государственной политики, направленной на повышение эффективности управления государственными финансами.

Переход к программно-целевому бюджетированию на данном этапе в большинстве госпрограмм подменен финансированием от достигнутого и большинство сформированных программ в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.

5.1.18. Распределение бюджетных ассигнований по группам видов расходов на 2014 - 2016 годы (открытая часть) приведено в следующей таблице.

Наименование	Код ВР	Млрд. рублей				В % к итогу				2016 г. в % к 2013 г.
		2013 год (закон)	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)	2013 год (закон)	2014 год (проект)	2015 год (проект)	2016 год (проект)
ВСЕГО		11 480,9	11 631,4	12 086,2	12 330,6	100	100	100	100	108,4
Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами	100	2 210,5	2 246,6	2 275,6	2 311,0	19,3	19,3	18,8	18,8	104,5
Закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд	200	1 338,5	1 258,5	1 270,8	1 210,0	11,6	10,8	10,5	9,8	90,4
Социальное обеспечение и иные выплаты населению	300	703,0	814,8	876,5	925,2	6,1	7,0	7,3	7,5	131,6
Бюджетные инвестиции	400	794,9	782,7	853,2	742,9	6,9	6,7	7,1	6,0	93,5
Межбюджетные трансферты	500	4 433,0	3 866,4	4 364,3	4 599,0	38,6	33,3	36,1	37,3	103,7
Предоставление субсидий федеральным бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям	600	906,7	932,2	910,2	951,9	7,9	8,0	7,5	7,7	105,0
Обслуживание государственного долга Российской Федерации	700	408,4	452,5	503,7	568,6	3,6	3,9	4,2	4,6	139,2
Иные бюджетные ассигнования	800	685,9	1 277,7	1 031,9	1 022,0	6,0	11,0	8,5	8,3	149,0

При формировании проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов реализован ряд мер по оптимизацию структуры расходов федерального бюджета, в результате чего в 2014 - 2016 годах доля расходов, направленных на выплаты персоналу, закупку товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд и межбюджетные трансферты, снижается до 63% общего объема расходов в 2014, 65% - в 2015 году, 66% - в 2016 году против 70% в 2013 году.

В 2016 году по сравнению с 2013 годом увеличиваются бюджетные ассигнования по группам видов расходов "Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами", "Социальное обеспечение и иные выплаты населению", "Межбюджетные трансферты", "Предоставление субсидий федеральным бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям", "Обслуживание государственного долга Российской Федерации", "Иные бюджетные ассигнования". Снижаются бюджетные ассигнования по группам видов расходов "Закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд", "Бюджетные инвестиции".

В законопроекте бюджетные ассигнования по расходам федерального бюджета приводятся с разбивкой только до групп видов расходов. По мнению Счетной палаты, в целях обеспечения прозрачности проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период планирование бюджетных ассигнований необходимо осуществлять до элемента вида расходов.

5.1.19. Анализ ведомственной структуры расходов федерального бюджета (открытая часть) показывает, что в 2014 - 2016 годах расходы федерального бюджета будут ежегодно осуществлять 109 главных распорядителей бюджетных средств и иных участников бюджетного процесса (в 2013 году - 110). Наиболее крупные из них - Минфин России, Минобороны России и МВД России, на которые в 2014 году будет приходиться 60% расходов федерального бюджета, в 2015 году - 62%, в 2016 году - 63%.

Пунктом 2 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматривается уточнение показателей планового периода утвержденного федерального бюджета и утверждение показателей второго года планового периода составляемого бюджета.

Законопроектом не предусматривается утверждение сумм, уточняющих показатели федерального бюджета на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденные Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ (с изм.); новые показатели ведомственной структуры расходов федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 года предлагается утвердить в абсолютных значениях.

Счетная палата в заключениях на законопроекты о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период неоднократно отмечала необходимость утверждения бюджета в разрезе ведомственной структуры расходов в абсолютных значениях и внесения соответствующих изменений в вышеуказанную статью Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в ряде случаев предусматривается увеличение расходов федерального бюджета по главным распорядителям бюджетных средств в 2014 году по сравнению с 2013 годом при неисполнении сводной бюджетной росписи по расходам в 2012 году.

Так, в 2014 году предусматривается увеличение по сравнению с 2013 годом расходов федерального бюджета по Минтруду России - в 2,9 раза (неисполнение сводной бюджетной росписи в 2012 году составило 1,9%), Ростуризму - на 67,1% (6,2%), Минпромторгу России - на 58,9% (1,2%), Минэкономразвитию России - на 25,9% (4,7%), Минприроды России - на 28% (3,9%), Росжелдору - на 22,1% (11,2%), Минкомсвязи России - на 21,6% (3,9%), Росавтодору - на 4,7% (10,6%), Минобороны России - на 2,8% (1,8%).

С целью снижения рисков исполнения расходов федерального бюджета в 2014 - 2016 годах необходимо продолжить работу по повышению качества управления государственными финансами и эффективности использования бюджетных средств.

5.2. Анализ реестра расходных обязательств Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов

5.2.1. В соответствии с пунктом 4 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации в составе представленных Правительством Российской Федерации документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с законопроектом, должен быть представлен реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств, с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов и с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Пунктом 3 указанной статьи определено, что реестр расходных обязательств ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Положением о ведении реестра расходных обязательств Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 г. N 440 (далее - Положение), определено, что указанный реестр - свод реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования, а также прилагаемые к нему сводные данные, характеризующие объем и структуру расходных обязательств Российской Федерации.

Одновременно с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" представлен реестр расходных обязательств Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, составленный в соответствии с Методическими рекомендациями по заполнению Сведений о расходных обязательствах Российской Федерации, подлежащих исполнению главными распорядителями средств федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, доведенными письмом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2013 г. N 16-01-08/26933 (далее - Методические рекомендации).

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Анализ представленного реестра показал, что в реестре в графе 4 приведен перечень полномочий (функций) Российской Федерации. Понятие полномочия (функции) Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации, Положением и Методическими рекомендациями не определено.

К представленному реестру не приложены сводные данные, характеризующие объем и структуру расходных обязательств Российской Федерации, что не соответствует пункту 2 Положения.

Бюджетные ассигнования, отраженные в реестре, предусмотрены в 2014 году в объеме 11 631,4 млрд. рублей, в 2015 году - 12 086,2 млрд. рублей, в 2016 году - 12 330,6 млрд. рублей, что соответствует объемам бюджетных ассигнований, представленных в приложениях к законопроекту N 6 "Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2014 год" и N 9 "Ведомственная структура расходов федерального бюджета на плановый период 2015 и 2016 годов".

В рассматриваемом реестре представлено 255 полномочий (функций) Российской Федерации, что на 21 полномочие (функцию) Российской Федерации меньше, чем в 2013 году (276 расходных полномочий).

Анализ структуры полномочий (функций) Российской Федерации, представленных в реестре, показал, что наибольшие объемы бюджетных ассигнований планируются по полномочию (функции) Российской Федерации 015 "Валоризация величины расчетного пенсионного капитала" в 2014 году - 624,3 млрд. рублей, или 4,5% общих расходов, в 2015 году - 656,7 млрд. рублей, или 4,3%, в 2016 году - 685,9 млрд. рублей, или 4,2%, а также по полномочию (функции) Российской Федерации 034 "Покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации" в 2014 году - 336,3 млрд. рублей, или 2,4% общих расходов, в 2015 году - 629,2 млрд. рублей, или 4,1%, в 2016 году - 766,4 млрд. рублей, или 4,7%.

Количество полномочий (функций) Российской Федерации, реализуемых главными распорядителями средств федерального бюджета, существенно отличается (Минфин России - 46 полномочий (функций) Российской Федерации, МЧС России - 35, Росприроднадзор - 5).

Анализ по разделам бюджетной классификации расходов федерального бюджета показал, что количество полномочий (функций) Российской Федерации, реализуемых в рамках разделов бюджетной классификации расходов, также отличается. Так, по разделу "Социальная политика" представлено 94 полномочия (функции) Российской Федерации, по разделу "Национальная экономика" - 67, по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" - 18, по разделу "Обслуживание государственного и муниципального долга" - 2.

5.2.2. Общий объем бюджетных ассигнований на исполнение полномочий (функций) Российской Федерации, включенных в реестр, в 2014 году составит 13 960,1 млрд. рублей, в 2015 году увеличится на 1 017,4 млрд. рублей, или на 7,3%, и составит 14 977,5 млрд. рублей, в 2016 году увеличится на 595,1 млрд. рублей, или на 4%, и составит 15 572,6 млрд. рублей.

5.2.3. Анализ реквизитов нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия (функции) Российской Федерации, показал, что в качестве реквизитов в реестре указаны:

Закон Российской Федерации (объем в 2014 году - 1 095,3 млрд. рублей, или 9,4% расходов, указанных в реестре, в 2015 году - 1 163,9 млрд. рублей, или 9,6%, в 2016 году - 1 194,9 млрд. рублей, или 9,7%);

федеральный закон (объем в 2014 году - 6 871,4 млрд. рублей, или 59,1%, в 2015 году - 7 347,5 млрд. рублей, или 60,8%, в 2016 году - 7 535,1 млрд. рублей, или 61,1%);

федеральный конституционный закон (объем в 2014 году - 2 008,6 млрд. рублей, или 17,3%, в 2015 году - 1 823,3 млрд. рублей, или 15,1%, в 2016 году - 1 813,0 млрд. рублей, или 14,7%);

Кодекс (объем в 2014 году - 1 422,0 млрд. рублей, или 12,2%, в 2015 году - 1 506,0 млрд. рублей, или 12,5%, в 2016 году - 1 535,0 млрд. рублей, или 12,5%);

постановление Верховного Совета Российской Федерации (объем в 2014 году - 4,4 млрд. рублей, или 0,02%, в 2015 году - 4,5 млрд. рублей, или 0,02%, в 2016 году - 4,5 млрд. рублей, или 0,02%);

постановление Государственной Думы (объем в 2014 году - 7,3 млрд. рублей, или 0,05%, в 2015 году - 7,2 млрд. рублей, или 0,05%, в 2016 году - 7,2 млрд. рублей, или 0,05%);

постановление Совета Федерации (объем в 2014 году - 3,5 млрд. рублей, или 0,03%, в 2015 году - 3,8 млрд. рублей, или 0,03%, в 2016 году - 3,8 млрд. рублей, или 0,03%);

указ Президента Российской Федерации (объем в 2014 году - 218,8 млрд. рублей, или 1,9%, в 2015 году - 230,1 млрд. рублей, или 1,9%, в 2016 году - 236,7 млрд. рублей, или 1,9%).

Анализ реквизитов нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия (функции) Российской Федерации, показывает, что наибольшая доля бюджетных ассигнований в общем объеме расходов, отраженных в реестре на 2014 год, устанавливается федеральными законами в объеме 88,6%. В реестре отражены: 88 федеральных законов, 25 указов Президента Российской Федерации, 20 законов Российской Федерации, 5 Кодексов, 2 федеральных конституционных закона, по одному постановлению Верховного Совета Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации.

5.2.4. В представленном реестре по расходным обязательствам наряду с указанием конкретного нормативного правового акта, устанавливающего полномочия (функции) Российской Федерации, содержится ссылка на нормативный правовой акт, устанавливающий программное (непрограммное) направление расходов.

Анализ реквизитов нормативного правового или иного правового акта, договора (соглашения), устанавливающего направление расходов по целевой статье, показал, что в качестве реквизитов в реестре указаны:

постановления Правительства Российской Федерации (объем в 2014 году - 3 604,9 млрд. рублей, или 31% расходов, указанных в реестре, из них по госпрограммам - 25,3 млрд. рублей, или 0,2%, по ФЦП - 638,2 млрд. рублей, или 5,5%, по положениям о главных администраторах средств федерального бюджета - 604,4 млрд. рублей, или 5,2%; в 2015 году - 3 367,7 млрд. рублей, или 30,1%, в том числе по госпрограммам - 12,1 млрд. рублей, или 0,1%, по ФЦП - 708,4 млрд. рублей, или 5,9%, по положениям о главных администраторах средств федерального бюджета - 604,2 млрд. рублей, или 5%; в 2016 году - 3 579,2 млрд. рублей, или 29%, в том числе по госпрограммам - 11,6 млрд. рублей, или 0,1%, по ФЦП - 638,8 млрд. рублей, или 5,2%, по положениям о главных администраторах средств федерального бюджета - 622,8 млрд. рублей, или 0,05%);

распоряжения Правительства Российской Федерации (объем в 2014 году - 456,7 млрд. рублей, или 3,9%, в том числе по госпрограммам - 139,5 млрд. рублей, или 1,2%, по ФЦП - 26,8 млрд. рублей или 0,2%; в 2015 году - 435,9 млрд. рублей, или 3,6%, из них по госпрограммам - 139,8 млрд. рублей, или 1,2%, по ФЦП - 32,5 млрд. рублей, или 0,3%; в 2016 году - 420,2 млрд. рублей, или 3,4%, из них по госпрограммам - 156,8 млрд. рублей, или 12,7%);

федеральные законы (объем в 2014 году - 4 959,4 млрд. рублей, или 42,6%, в 2015 году - 5 798,0 млрд. рублей, или 48%, в 2016 году - 6 036,2 млрд. рублей, или 49%);

указы Президента Российской Федерации (объем в 2014 году - 1 038,0 млрд. рублей, или 8,9%, в 2015 году - 1 079,5 млрд. рублей, или 8,9%, в 2016 году - 1 108,7 млрд. рублей, или 9%);

прочие нормативные правовые акты и договоры (соглашения) (объем в 2014 году - 1 572,4 млрд. рублей, или 13,5%, в 2015 году - 1 404,9 млрд. рублей, или 12%, в 2016 году - 1 186,3 млрд. рублей, или 9,6%).

5.2.5. Анализ программного (непрограммного) направления расходов показывает, что на госпрограммы предусмотрено направить в 2014 году 7 311,3 млрд. рублей, или 62,9% объема бюджетных ассигнований, представленных в реестре, в 2015 году - 7 480,9 млрд. рублей, или 61,9%, в 2016 году - 7 518,7 млрд. рублей, или 61%.

Выборочный анализ отраженных в реестре бюджетных ассигнований, направленных на реализацию государственных программ, показал их соответствие объемам бюджетных ассигнований, предусмотренных в приложениях N 16 и N 18 к законопроекту.

5.2.6. Анализ видов правовых оснований расходных обязательств показал, что в качестве видов указаны:

соглашения о порядке и условиях предоставления целевых межбюджетных трансфертов в 2014 году - в объеме 2 566,1 млрд. рублей, или 22% расходов, представленных в реестре, в 2015 году - 3 032,7 млрд. рублей, или 25,1%, в 2016 году - 3 300,0 млрд. рублей, или 27%,

служебный (трудовой) контракт в 2014 году - 2 238,8 млрд. рублей, или 19%, в 2015 году - 2 267,7 млрд. рублей, или 18,8%, в 2016 году - 2 302,8 млрд. рублей, или 18,7% ,

законодательный (нормативный правовой) акт в 2014 году - 2 045,6 млрд. рублей, или 17,6%, в 2015 году - 1 899,2 млрд. рублей, или 16%, в 2016 году - 1 995,1 млрд. рублей, или 16,2%,

другие правовые основания в 2014 году - 4 780,5 млрд. рублей, или 41,1%, в 2015 году - 4 886,4 млрд. рублей, или 40,4%, в 2016 году - 4 732,7 млрд. рублей, или 38,4%.

5.2.7. Анализ реквизитов нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия (функции) Российской Федерации, нормативных правовых или иных правовых актов, договоров (соглашений), устанавливающих направление расходов по целевой статье, показал, что в подавляющем большинстве случаев не указываются части, пункты, подпункты, абзацы законов и иных нормативных правовых актов, необходимые для исполнения включенных в реестр обязательств, что не соответствует статье 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

5.2.8. В приложении N 2 к пояснительной записке к законопроекту представлена информация о дополнительных бюджетных ассигнованиях на реализацию задач, поставленных в 8 из 11 указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и поручениях по их реализации (N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации", N 605 "О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации", N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" в 2014 году в сумме - 563,0 млрд. рублей, в 2015 году - 732,2 млрд. рублей, в 2016 году - 825,2 млрд. рублей.

Анализ отраженных в реестре бюджетных ассигнований, направленных на их реализацию, показал следующее.

В реестре предусмотрены бюджетные ассигнования для реализации только одного Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. из 11 - N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" в 2014 году в сумме 17,1 млрд. рублей, в 2015 году - 26,9 млрд. рублей, в 2016 году - 30,2 млрд. рублей.

5.2.9. В приложениях N 16 и N 18 к законопроекту представлена информация о распределении бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов, разделам, подразделам классификации расходов федерального бюджета на 2014, 2015 и 2016 годы.

5.3. Анализ перечня публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчетов по ним на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов

В соответствии с пунктом 4 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (с изменениями) в составе документов и материалов, представленных Правительством Российской Федерации, вносимых в Государственную Думу одновременно с законопроектом, представлен перечень публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчеты по ним на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - Перечень ПНО). Анализ Перечня ПНО, а также бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств на 2014 - 2016 годы показал следующее.

5.3.1. В Перечне ПНО отражаются публичное нормативное обязательство, его код, состав, размер выплаты, установленной нормативным правовым актом (без индексации и с ежегодной индексацией), правовое основание и категория получателей.

5.3.2. В соответствии с пунктом 3 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом о бюджете устанавливается общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств.

Анализ объемов бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств в 2014 - 2016 годах, предусмотренных законодательством, показал, что указанные объемы являются относительно стабильными (2014 год - 627,7 млрд. рублей, 2015 год - 683,0 млрд. рублей, 2016 год - 717,6 млрд. рублей) и увеличиваются в 2014 году по сравнению с 2013 годом на 16,8%, в 2015 году - на 8,8% и в 2016 году по сравнению с 2015 годом - на 5%. В структуре общих расходов федерального бюджета указанные расходные обязательства составят: в 2014 году - 4,5%, в 2015 году - 4,4%, в 2016 году - 4,4%, (в 2013 году - 4%).

Анализ ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, предусмотренных законопроектом и утвержденных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" в части показателей планового периода 2014 и 2015 года, показал следующее. Законопроектом предлагается увеличить бюджетные ассигнования в части 2014 года на 70,7 млрд. рублей, или 13%, в части 2015 года - на 129,6 млрд. рублей, или 23%.

В Перечень ПНО на 2014 год включено 63 публичных нормативных обязательства, предусмотренных 51 нормативным правовым актом (в 2013 году - 54 публичных нормативных обязательства, предусмотренные 48 нормативными правовыми актами), в том числе 5 законов Российской Федерации, 18 федеральных законов, 18 указов Президента Российской Федерации, 10 постановлений Правительства Российской Федерации.

В перечень ПНО на 2014 год дополнительно введено 13 публичных нормативных обязательств, в том числе в соответствии с:

Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 283-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - 3 публичных нормативных обязательства;

Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. N 1380 "О повышении эффективности мер государственной поддержки работников организаций оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации" - 2;

Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" - 1;

Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" - 1;

Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" - 1;

Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" - 1,

Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" - 1,

постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. N 942 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семьям" - 1;

постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2013 г. N 606 "О премиях Правительства Российской Федерации в области печатных средств массовой информации" - 1;

Указом Президента Российской Федерации "О премии Президента Российской Федерации в области литературы и искусства за произведения для детей и юношества" - 1;

Четыре публичных нормативных обязательства, ранее предусмотренных в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. N 518 "О мерах государственной поддержки молодых работников организаций оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 28 "О премиях Правительства Российской Федерации в области печатных средств массовой информации" и Указом Президента Российской Федерации от 24 февраля 2004 г. N 233 "О мерах государственной поддержки работников организаций оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации" в 2014 году не предусматриваются в связи с признанием указанных нормативных правовых актов утратившими силу.

В приложениях к законопроекту N 6 "Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2014 год" и N 9 "Ведомственная структура расходов федерального бюджета на плановый период 2015 и 2016 годов" бюджетные ассигнования на реализацию ПНО распределены по 28 главным распорядителям средств федерального бюджета (в 2014 году - по 27).

В 2014 - 2016 годах запланирована индексация бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, предусмотренных Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов Российской Федерации", Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", Федеральным законом от 4 июня 2011 г. N 128-ФЗ "О пособиях детям военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, погибших (умерших, объявленных умершими, признанных безвестно отсутствующими) при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей), и детям лиц, умерших вследствие военной травмы после увольнения с военной службы (службы в органах и учреждениях)", Федеральным законом от 7 ноября 2011 г. N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат", Указом Президента Российской Федерации от 26 января 2012 г. N 110 "О дополнительных гарантиях и компенсациях сотрудникам, федеральным государственным гражданским служащим и работникам следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, осуществляющим служебную деятельность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и членам их семей".

Объем бюджетных ассигнований, подлежащих индексации, в общем объеме бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств, в 2014 году составит 50,6 млрд. рублей, или 8,1%, в 2015 году - 52,3 млрд. рублей, или 7,7%, в 2016 году - 54,2 млрд. рублей, или 7,6%.

При этом индексация социальных выплат (компенсаций, пособий) запланирована на уровне инфляции, предусмотренной в законопроекте на 2014 год в 5%, на 2015 год - 4,5%, на 2016 год - 4,5%.

5.3.3. Бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных расходных обязательств представлены в следующей таблице.

(млрд. рублей)
Наименование расходного обязательства	2013 год	2014 год		2015 год		2016 год
		проект	% к предыдущему году	проект	% к предыдущему году	проект	% к предыдущему году
Публичные нормативные обязательства - всего	533,6	627,7	117,6	683,0	108,8	717,6	105,1
Пенсии военнослужащим	478,0	565,6	118,3	619,3	109,5	652,2	105,3
Компенсация в возмещение вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий	14,6	14,7	100,7	15,6	106,1	16,2	103,8
Меры социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний	9,9	14,8	149,5	15,3	103,4	16,0	104,6
Пособие по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий	3,4	4,5	132,4	4,6	102,2	4,9	106,5
Пособия лицам, являвшимся сотрудниками органов внутренних дел, получившим телесные повреждения, исключающие возможность дальнейшего прохождения службы	5,9	9,0	152,5	8,9	98,9	8,9	100
Пособия и компенсация членам семьей погибших (умерших) военнослужащих, а также лицам, которым установлена инвалидность вследствие военной травмы	7,3	7,2	98,6	7,5	104,2	7,8	104
Иные выплаты, пособия и компенсации	14,5	11,9	82,1	11,8	99,2	11,6	98,3

Анализ показал, что на исполнение публичных нормативных обязательств по пенсионному обеспечению лиц, уволенных с военной и приравненной к ней службы, в 2014 году предусматривается 565,6 млрд. рублей, или 90,1% общего объема публичных нормативных обязательств, в 2015 году - 619,3 млрд. рублей, или 90,7%, в 2016 году - 652,2 млрд. рублей, или 90,9%. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" в части показателей планового периода 2014 и 2015 года утверждены бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств по пенсионному обеспечению лиц, уволенных с военной и приравненной к ней службы, в 2014 году в объеме 506,9 млрд. рублей (91,1% общего объема публичных нормативных обязательств), в 2015 году - 502,0 млрд. рублей (90,8%).

5.3.4. Бюджетные ассигнования федерального бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации в 2014 - 2016 годах по разделам классификации расходов представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)
Код и наименование раздела бюджетной классификации	2014 год	2015 год	2016 год
01 Общегосударственные вопросы	347,1	347,1	347,1
02 Национальная оборона	180,0	180,0	180,0
04 Национальная экономика	240,0	240,0	240,0
07 Образование	218,0	218,0	218,0
08 Культура, кинематография	61,5	61,5	61,5
10 Социальная политика	625 053,6	680 430,8	715 042,4
11 Физическая культура и спорт	1 152,0	1 152,0	1 152,0
12 Средства массовой информации	10,0	10,0	10,0
Итого	627 262,2	682 639,4	717 251,0

Наибольший объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств предусматривается по разделу "Социальная политика" и составит в планируемом периоде 99,6%.

Расчет ассигнований федерального бюджета на исполнение указанных обязательств на 2014 год произведен с учетом оценочной численности получателей и среднегодового размера выплаты на одного человека, что подтверждается проверкой, проведенной Счетной палатой в Минздравсоцразвития России.

5.4. Анализ государственных заданий на выполнение государственных услуг (работ) федеральными государственными учреждениями

5.4.1. В целях реализации положений Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" Правительством Российской Федерации проводится работа по внедрению новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых федеральными государственными учреждениями (казенными, бюджетными и автономными), путем перехода от сметного финансирования к предоставлению субсидий учреждениям на выполнение государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных услуг (работ) (далее - государственные задания). Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" и от 18 марта 2008 г. N 182 "Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания" государственное задание формируется для казенных, бюджетных и автономных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, при формировании федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В соответствии со статьей 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.

5.4.2. Анализ информации о сводных показателях государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) в разрезе главных распорядителей средств федерального бюджета, представленной Минфином России в Счетную палату по запросу, показал, что в ней содержатся данные только показателей объемов государственных услуг, сведения о финансовом обеспечении выполнения бюджетными и автономными учреждениями государственных заданий на оказание государственных услуг (работ) отсутствуют, в связи с чем не представляется возможным сравнить объемы бюджетных ассигнований на единицу однотипных государственных услуг по главным распорядителям, которым установлены такие задания.

Сравнительный анализ сводных показателей государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) в разрезе главных распорядителей средств федерального бюджета показал следующее. В ведомственной структуре расходов федерального бюджета (приложение N 6) к законопроекту бюджетные ассигнования на выполнение государственных заданий установлены 73 главным распорядителям средств федерального бюджета. В представленном Минфином России перечне сводных показателей государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственные задания установлены 69 главным распорядителям средств федерального бюджета. В перечне отсутствуют государственные задания для 4 главных распорядителей, в том числе Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, федеральное государственное бюджетное учреждение "Российский фонд фундаментальных исследований".

5.4.3. Объемы бюджетных ассигнований на выделение субсидий бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг в 2014 - 2016 годах по видам расходов представлены Минфином России по кодам видов расходов 611 (бюджетные учреждения) и 621 (автономные учреждения).

Анализ представленных материалов показывает, что общий объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение государственных заданий в 2014 году составит 654,9 млрд. рублей, в 2015 году - 686,3 млрд. рублей, что на 31,4 млрд. рублей, или на 4,8%, больше, чем в 2014 году, в 2016 году - 732,9 млрд. рублей, что на 46,6 млрд. рублей, или на 6,8%, больше, чем в 2015 году.

В составе общего объема бюджетных ассигнований на выполнение государственных заданий на субсидии бюджетным учреждениям в 2014 году предусмотрены бюджетные ассигнования в общей сумме 613,0 млрд. рублей (93,6% общей суммы), на субсидии автономным учреждениям 42,0 млрд. рублей (6,4%), в 2015 году - 642,3 млрд. рублей (93,8%) и 44,0 млрд. рублей (6,4%), в 2016 году - 689,9 млрд. рублей (94,1%) и 43,0 млрд. рублей (5,9%) соответственно.

В общем объеме расходов федерального бюджета в 2014 году объемы бюджетных ассигнований на выполнение государственных заданий составят 4,7%, в 2015 году - 4,5%, в 2016 году - 4,5%.

Бюджетные ассигнования, выделяемые на финансовое обеспечение государственных заданий в соответствии с приложениями N 6 и 9 к законопроекту по разделам классификации расходов, представлены в следующей таблице.

(млрд. рублей)
Код и наименование раздела	2014 год		2015 год				2016 год
	проект	структура в %	проект	структура в %	отклонения		проект	структура в %	отклонения
					млрд. руб	в %			млрд. руб	в %
01 Общегосударственные вопросы	117,0	17,9	119,1	17,4	2,1	1,8	119,0	16,2	-0,1	-0,1
02 Национальная оборона	5,1	0,8	5,2	0,8	0,1	2,0	5,2	0,8	0,0	0,0
03 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	8,3	1,3	8,5	1,3	0,2	2,4	8,5	1,1	0,0	0,0
04 Национальная экономика	54,7	8,3	55,8	8,1	1,1	2,0	55,8	7,6	0,0	0,8
06 Охрана окружающей среды	15,6	2,4	16,6	2,4	1,0	6,4	17,1	2,3	0,5	3,0
07 Образование	293,9	44,8	326,3	47,5	32,4	11,0	349,9	47,8	23,6	7,2
08 Культура, кинематография	37,8	5,8	41,7	6,1	3,9	10,3	45,8	6,2	4,1	8,4
09 Здравоохранение	98,7	15,0	95,2	13,8	-3,5	-3,5	102,3	14,0	7,1	7,5
10 Социальная политика	0,4	0,1	0,4	0,1	0,0	0,0	0,4	0,1	0,0	0,0
11 Физическая культура и спорт	15,0	2,3	17,4	2,5	2,4	16,0	28,8	3,9	11,4	65,5
12 Средства массовой информации	8,4	1,3	0,1	0,0	-8,3	-98,8	0,1	0,0	0,0	0,0
Всего	654,9	100,0	686,3	100,0	31,4	4,8	732,9	100,0	46,6	6,8

Проведенный анализ показал, что наибольшие объемы бюджетных ассигнований в составе общей суммы предусмотрены в 2014 году по разделам "Образование" (44,8%), "Общегосударственные вопросы" (17,9%) и "Здравоохранение" (15%), наименьшие - по разделам "Национальная оборона" (0,8%) и "Социальная политика" (0,1%).

В 2015 году планируется снижение по сравнению с 2014 годом расходов по двум разделам "Средства массовой информации" (на 98,8%) и "Здравоохранение" (на 3,5%). В 2016 году планируется увеличение бюджетных ассигнований по сравнению с 2015 годом по разделам "Физическая культура и спорт" (на 65,1%), "Культура, кинематография" (на 8,4%), "Образование" (на 7,2%), по разделу "Общегосударственные вопросы" (на 0,1%).

Информация о бюджетных ассигнованиях на предоставление субсидий бюджетным (автономным) учреждениям по соответствующим разделам классификации расходов федерального бюджета, предусмотренных законопроектом на 2014 и 2015 годы и утвержденных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ (с изменениями), в части планового периода 2014 и 2015 годов представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
Код и наименование раздела	Утверждено Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ		Предусмотрено законопроектом		Гр 4 - гр. 2	Гр. 5 - гр. 3	Гр. 4/гр. 2 в %	Гр. 5/гр. 3 в %
	2014 год	2015 год	2014 год	2015 год
1	2	3	4	5	6	7	8	9
01 Общегосударственные вопросы	112,3	113,0	117,0	119,1	4,7	6,1	104,2	105,4
02 Национальная оборона	5,4	5,4	5,1	5,2	-0,3	-0,2	94,4	96,3
03 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	8,9	9,0	8,3	8,5	-0,6	-0,5	93,3	94,4
04 Национальная экономика	52,4	51,9	54,7	55,8	2,3	3,9	104,4	107,5
06 Охрана окружающей среды	16,1	16,0	15,6	16,6	-0,5	0,6	96,9	103,8
07 Образование	309,2	334,0	293,9	326,3	-15,3	-7,7	95,1	97,7
08 Культура, кинематография	37,6	41,0	37,8	41,7	0,2	0,7	100,5	101,7
09 Здравоохранение	99,2	99,5	98,7	95,2	-0,5	-4,3	99,5	95,7
10 Социальная политика	0,4	0,4	0,4	0,4	0,0	0,0	100,0	100,0
11 Физическая культура и спорт	13,5	13,5	15,0	17,4	1,5	3,9	111,1	128,9
12 Средства массовой информации	8,3	0,1	8,4	0,1	0,1	0,0	101,2	100,0
Всего	663,1	683,8	654,9	686,3	-8,2	2,5	98,8	100,4

Сравнительный анализ бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным (автономным) учреждениям в 2014 и 2015 годах показал, что идентичные показатели имеют значительное количественное отличие. Показатели бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным (автономным) учреждениям в 2014 и 2015 годах, утвержденных по разделу "Физическая культура и спорт" Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", соответственно на 11,1% и 28,9% ниже показателей, предусмотренных в законопроекте.

6. Анализ формирования федерального бюджета на 2014 - 2016 годы в программном формате

Основные выводы подраздела

- Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов подготовлен с учетом утвержденного Правительством Российской Федерации перечня госпрограмм.

- Госпрограммы в целом соответствуют основным положениям нормативных правовых документов, регламентирующих процесс их разработки и реализации. Вместе с тем структура, состав и содержание большинства госпрограмм нуждаются в доработке.

- Задача, поставленная Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" по формированию бюджета на базе государственных программ, в полном объеме и на необходимом качественном уровне не реализована.

- Полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать намеченные стратегические задачи социально-экономического развития, пока не сформирована.

- Переход к программно-целевому бюджетированию на данном этапе в большинстве госпрограмм подменен финансированием от достигнутого и большинство сформированных программ в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.

- Результаты экспертно-аналитических мероприятий, проводимых Счетной палатой, свидетельствуют о существенных недостатках в качестве разработки большинства госпрограмм, их недостаточной взаимосвязи между собой.

- Цели, задачи, мероприятия и показатели госпрограмм не всегда увязаны со стратегическими приоритетами национального развития.

- Целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень реализации целей и задач. Не приведены обоснования возможности достижения количественных значений целевых показателей. По отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика планируемых результатов при одновременном росте финансового обеспечения. Недостаточен состав и уровень показателей, в том числе по сравнению с уже достигнутыми в лучшей мировой практике уровнями.

- Отсутствие в большинстве госпрограмм разделов, содержащих информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами, свидетельствует о преимущественно отраслевом, ведомственном подходе к формированию госпрограмм.

- Госпрограммы существенно варьируются по срокам их реализации (от 5 до 18 лет), что затрудняет взаимоувязку содержащихся в них целей, задач, показателей.

- В госпрограммах не дана оценка рисков, в том числе по вероятности наступления рисков, их влиянию на результаты реализации госпрограмм, возможности управления рисками. Отсутствует комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий. Отсутствует оценка уровня совокупного риска по госпрограммам, количественная оценка которого рассчитывается лишь по одной госпрограмме - "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности".

- Не приведены обоснованные сценарии реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе рисков недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые безусловно должны быть реализованы с целью снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.

- Отсутствуют действенные механизмы стимулирования участия юридических лиц в мероприятиях госпрограмм, а также меры ответственности за исполнение взятых обязательств, что создает определенные риски в управлении реализацией госпрограмм. От ответственных исполнителей требуется принятие дополнительных решений по координации деятельности всех участвующих в реализации мероприятий госпрограмм.

- Методики оценки эффективности не предусматривают оценку уровней показателей в зависимости от объемов финансирования по каждому источнику финансирования.

- Отсутствуют единые подходы к сбору и представлению информации о выполнении показателей. Многовариантность методик их расчетов и способов получения отчетных данных может затруднить своевременный и качественный контроль хода реализации госпрограмм, степени достижения запланированных результатов. Требуется принятие дополнительных системных мер по совершенствованию статистического наблюдения для определения количественных характеристик результатов реализации госпрограмм.

- В целом принятые Правительством Российской Федерации меры позволили реализовать начальный этап перехода к формированию федерального бюджета с использованием программного формата. Для совершенствования госпрограмм как действенного инструмента государственной политики Правительству Российской Федерации целесообразно определить перечень ключевых общегосударственных целей и задач, требующих поэтапного решения.

- Перечень национальных приоритетов позволит сформировать скоординированный и взаимоувязанный по целям, задачам и срокам полноценный комплекс крупномасштабных госпрограмм и обеспечить концентрацию средств федерального бюджета, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических и физических лиц на ключевых, приоритетных направлениях, мероприятиях, объектах с целью интенсификации социально-экономического развития страны, повышения ее устойчивости и безопасности.

6.1. Общая характеристика

Анализ госпрограмм осуществлен исходя из показателей законопроекта и представленных одновременно с законопроектом паспортов госпрограмм (цели, задачи, целевые индикаторы и показатели, объемы бюджетных ассигнований), а также положений утвержденных госпрограмм (включая методики оценки эффективности, риски реализации и меры управления ими, меры государственного и правового регулирования).

В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы впервые сформирован в программной структуре расходов на основе 39 государственных программ, сгруппированным по 5 направлениям в аналитических целях. Всего утверждено 40 из 43 госпрограмм, предусмотренных Перечнем, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р (с изменениями). По состоянию на 1 октября 2013 года не утверждены госпрограммы "Развитие пенсионной системы", "Обеспечение обороноспособности страны", "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года". Финансирование госпрограммы "Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра" не предусмотрено в законопроекте в связи с упразднением ФСФР России и передачей ее функций Банку России, при этом изменения в Перечень госпрограмм не внесены.

Данные о расходах федерального бюджета в разрезе госпрограмм представлены в таблице.

млн. рублей
Наименование, ответственный исполнитель	Код	За весь период реализации	2014 год			2015 год			2016 год			Кол-во показателей по паспорту ГП
	ГП	паспорт ГП	Представленный паспорт ГП	Законопроект	Отклонение законопроекта от представленного паспорта ГП	Представленный паспорт ГП	Законопроект	Отклонение законопроекта от представленного паспорта ГП	Представленный паспорт ГП	Законопроект	Отклонение законопроекта от представленного паспорта ГП
Всего показателей по Паспортам ГП												360
Расходы на реализацию государственных программ Российской Федерации, всего				8 161 096,3			8 422 550,8			8 547 859,3
Расходы на реализацию 34 государственных программ Российской Федерации, всего (открытая часть)			6 824 424,7	7 063 893,4	239 468,7	6 906 552,9	7 272 017,0	365 464,1	7 274 744,3	7 325 258,7	50 514,4
в том числе:
ГП "Развитие здравоохранения" (Минздрав России)	1	2 710 631,8	373 316,5	351 459,4	-21 857,1	277 814,0	259 361,7	-18 452,3	291 817,5	263 265,1	-28 552,4	17
ГП "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы (Минобрнауки России)	2	3 992 223,4	393 408,1	404 013,4	10 605,3	430 569,2	441 690,2	11 121,0	469 597,3	465 955,4	-3 641,9	7
ГП "Социальная поддержка граждан" (Минтруд России)	3	8 315 913,4	958 656,9	1 088 411,3	129 754,4	1 006 842,0	1 161 178,2	154 336,2	1 039 271,3	1 177 989,7	138 718,4	2
ГП "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы (Минтруд России)	4	160 343,5	35 825,5	35 518,4	-307,1	36 773,9	36 467,6	-306,3	-	29 320,3	29 320,3	5
ГП "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (Минрегион России)	5	558 228,7	*	98 943,4		*	75 827,4		*	50 594,8		20
ГП "Содействие занятости населения" (Минтруд России)	7	569 272,1	68 686,8	73 655,8	4 969,0	68 871,4	73 818,1	4 946,7	68 047,5	73 557,8	5 510,3	4
ГП "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности" (МВД России)	8	8 500 309,4	951 415,7	906 079,1	-45 336,6	958 822,7	906 463,0	-52 359,7	1 020 326,3	912 110,0	-108 216,3	6
ГП "Противодействие незаконному обороту наркотиков" (ФСКН России)	9	210 720,3	*	33 430,9		*	33 231,4		*	33 460,4		3
ГП "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" (МЧС России)	10	1 556 736,6	182 728,1	221 539,3	38 811,2	182 081,9	222 681,4	40 599,5	186 591,4	212 699,4	26 108,0	22
ГП "Развитие культуры и туризма" (Минкультуры России)	11	907 894,3	101 020,7	101 134,3	113,6	104 462,7	100 916,7	-3 546,0	104 903,5	103 627,5	-1 276,0	5
ГП "Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы" (Минприроды России)	12	268 442,3	27 187,7	31 736,3	4 548,6	28 208,9	33 499,6	5 290,7	28 494,1	35 054,5	6 560,4	6
ГП "Развитие физической культуры и спорта" (Минспорт России)	13	275 309,4	*	62 240,5		*	65 027,3		*	64 857,3		7
ГП "Развитие науки и технологий" (Минобрнауки России)	14	1 603 300,1	156 862,4	152 674,0	-4 188,4	170 160,3	168 824,0	-1 336,3	192 995,0	188 800,0	-4 195,0	12
ГП "Экономическое развитие и инновационная экономика" (Минэкономразвития России)	15	906 534,2	126 965,8	132 626,0	5 660,2	117 285,9	124 335,9	7 050,0	114 590,4	116 285,5	1 695,1	5
ГП "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" (Минпромторг России)	16	240 774,5	38 353,8	151 124,4	112 770,6	30 762,9	154 405,8	123 642,9	17 541,9	158 251,7	140 709,8	8
ГП "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" (Минпромторг России)	17	1 207 683,2	107 027,8	58 249,1	-48 778,7	123 520,2	60 085,6	-63 434,6	156 377,0	55 850,1	-100 526,9	22
ГП "Развитие судостроения на 2013 - 2030 годы" (Минпромторг России)	18	337 943,6	*	26 458,1		*	9 188,5		*	19 028,7		13
ГП "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 годы" (Минпромторг России)	19	-	*	15 140,5		*	14 523,9		*	14 459,9		12
ГП "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы (Минпромторг России)	20	108 387,6	16 773,2	14 654,0	-2 119,2	17 400,6	16 598,8	-801,8	19 632,0	18 777,7	-854,3	9
ГП "Космическая деятельность России"	21	-	*	178 108,9		*	202 473,7		*	201 156,7		-
ГП "Развитие атомного энергопромышленного комплекса"	22	-	*	147 174,4		*	155 327,2		*	84 832,2		-
ГП "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" (Минкомсвязи России)	23	1 223 604,7	107 054,4	116 231,2	9 176,8	111 068,9	95 164,8	-15 904,1	116 260,4	91 540,4	-24 720,0	2
ГП "Развитие транспортной системы" (Минтранс России)	24	7 338 855,5	686 628,7	706 376,2	19 747,5	688 258,7	755 396,6	67 137,9	786 135,1	777 278,7	-8 856,4	32
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы (Минсельхоз России)	25	1 509 745,4	161 998,6	167 847,0	5 848,4	175 419,2	165 662,2	-9 757,0	185 964,6	164 675,8	-21 288,8	7
ГП "Развитие рыбохозяйственного комплекса" (Минсельхоз России)	26	88 908,1	10 190,5	10 225,2	34,7	10 231,7	10 343,0	111,3	10 702,2	10 344,9	-357,3	11
ГП "Развитие внешнеэкономической деятельности" (Минэкономразвития России)	27	422 627,8	67 540,0	73 149,3	5 609,3	67 075,4	72 885,2	5 809,8	70 019,9	73 087,8	3 067,9	7
ГП "Воспроизводство и использование природных ресурсов" (Минприроды России)	28	699 053,7	71 771,1	62 987,9	-8 783,2	73 353,4	61 476,4	-11 877,0	89 732,7	63 919,9	-25 812,8	6
ГП "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы (Минприроды России)	29	264 927,1	31 123,2	7 412,8	-23 710,4	31 086,3	7 213,6	-23 872,7	32 785,6	8 008,3	-24 777,3	5
ГП "Энергоэффективность и развитие энергетики" (Минэнерго России)	30	104 809,0	14 206,0	13 992,2	-213,8	11 650,8	11 938,2	287,4	16 044,5	10 674,1	-5 370,4	6
ГП "Обеспечение государственной безопасности"	32	-	*	2 304,3		*	1 466,6		*	1 466,6		-
ГП "Региональная политика и федеративные отношения" (Минрегион России)	33	154 821,4	18 895,4	46 973,1	28 077,7	21 410,0	49 195,2	27 785,2	18 990,9	48 836,4	29 845,5	6
ГП "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" (Минвостокразвития России)	34	244 413,3	16 956,3	46 067,7	29 111,4	867,8	50 548,3	49 680,5	38 618,5	50 026,0	11 407,5	19
ГП "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года (Минрегион России)	35	234 939,4	11 279,4	9 120,8	-2 158,6	9 238,8	20 038,7	10 799,9	35 521,2	15 183,3	-20 337,9	23
ГП "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" (Минфин России)	36	5 596 892,5	584 439,5	625 258,7	40 819,2	574 389,4	647 204,4	72 815,0	687 247,3	666 537,5	-20 709,8	6
ГП "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" (Минрегион России)	37	446 160,4	55 993,9	12 731,2	-43 262,7	91 690,4	11 580,1	-80 110,3	91 590,0	6 469,9	-85 120,1	9
ГП "Управление федеральным имуществом" (Минэкономразвития России)	38	33 438,4	5 251,4	22 115,2	16 863,8	5 275,1	27 559,3	22 284,2	5 469,8	25 282,7	19 812,9	13
ГП "Управление государственными финансами" (Минфин России)	39	8 004 376,3	818 664,3	729 134,6	-89 529,7	859 005,0	789 775,4	-69 229,6	874 253,0	838 146,4	-36 106,6	7
ГП "Внешнеполитическая деятельность" (МИД России)	41	564 468,2	64 610,9	73 174,5	8 563,6	66 644,2	75 046,5	8 402,3	68 319,0	76 259,1	7 940,1	6
ГП "Юстиция" (Минюст России)	42	1 951 022,6	243 267,0	290 633,4	47 366,4	253 871,2	301 395,0	47 523,8	248 938,4	299 987,3	51 048,9	10

* Объем финансирования в паспорте госпрограммы представлен без разбивки по годам реализации, либо госпрограмма включает информацию, составляющую государственную тайну или носящую конфиденциальный характер

6.1.1. Программная часть расходов федерального бюджета согласно аналитическим распределениям на 2011 год составляла 96,5% общего объема расходов федерального бюджета (открытая часть), на 2012 год - 97%, на 2013 год - 96,9%, на 2014 год - 97,1%, на 2015 год - 97% соответственно.

Законопроект сформирован в программной структуре расходов по 39 госпрограммам. Расходы на их реализацию на 2014 год планируются в объеме 8 161,1 млрд. рублей, на 2015 год - 8 422,6 млрд. рублей, на 2016 год - 8 547,9 млрд. рублей, что составляет лишь 58,5%, 56,2% и 54,9% общего объема расходов федерального бюджета соответственно.

Одновременно с законопроектом представлены паспорта 39 госпрограмм. При этом представленные паспорта 5 госпрограмм не содержат объемы бюджетных ассигнований, распределенных по годам реализации.

Анализ паспортов 34 госпрограмм, имеющих распределение бюджетных ассигнований по годам (открытая часть), по сравнению с законопроектом, показывает, что в законопроекте отмечаются отклонения объемов бюджетных ассигнований по сравнению с паспортами утвержденных госпрограмм. В соответствии с законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию 34 госпрограмм на 2014 год составляет 7 063,9 млрд. рублей, на 2015 год - 7 272,0 млрд. рублей, на 2016 год - 7 325,3 млрд. рублей, что на 239,5 млрд. рублей, на 365,5 млрд. рублей и на 50,5 млрд. рублей больше объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных паспортами указанных госпрограмм соответственно.

Законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на 2014 год по сравнению с паспортами 34 госпрограмм, имеющих разбивку по годам, по 20 госпрограммам, уменьшение - по 14, на 2015 год - по 19 и 15, на 2016 год - по 15 и 19 соответственно.

Следует отметить, что в приложении N 8 к пояснительной записке к законопроекту приведены объемы бюджетных ассигнований по законопроекту и по всем 39 госпрограммам, которые также отличаются друг от друга.

В соответствии с законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию всех 39 госпрограмм превышает соответствующие объемы бюджетных ассигнований в пояснительной записке в 2014 году - на 527,2 млрд. рублей, в 2015 году - на 698,9 млрд. рублей, в 2016 году - на 409,4 млрд. рублей. При этом бюджетные ассигнования на 2014 год увеличиваются по 26 госпрограммам на 713,6 млрд. рублей и уменьшаются по 13 госпрограммам на 186,4 млрд. рублей.

Основное увеличение объема бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспортах предусматривается в 2014 году по госпрограммам "Социальная поддержка граждан" (на 129,8 млрд. рублей) и "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" (на 112,8 млрд. рублей), что связано с увеличением расходов на предоставление материнского (семейного) капитала, а также субсидированием ряда мероприятий в рамках подпрограмм "Автомобильная промышленность", "Транспортное машиностроение", "Легкая промышленность и народные художественные промыслы". Законопроектом наибольшее сокращение бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденным в паспортах предусматривается по госпрограммам "Управление государственными финансами" (на 89,5 млрд. рублей) и "Развитие лесного хозяйства" (на 23,7 млрд. рублей), что обусловлено изменением объемов нераспределенных резервов и отнесением части резервируемых средств к непрограммным расходам, а также включением субвенций в области лесных отношений в единую субвенцию по госпрограмме "Региональная политика и федеративные отношения".

Согласно представленным паспортам количество целевых показателей (индикаторов) госпрограмм составляет 360 показателей, согласно пояснительной записке - 222. Вместе с тем перечень и значения целевых показателей (индикаторов), содержащихся в паспортах госпрограмм, отличаются от представленных в пояснительной записке.

Следует отметить, что в паспорте госпрограммы "Развитие здравоохранения", представленном в материалах к законопроекту, ожидаемые показатели (индикаторы) на 2020 год приведены с учетом дополнительных бюджетных ассигнований, а показатели, представленные в пояснительной записке к законопроекту, - без учета дополнительных бюджетных ассигнований. Так, в паспорте госпрограммы показатель "смертность от всех причин" составляет 11,4 случая на 1 000 человек населения, при этом в пояснительной записке к законопроекту указанный показатель существенно выше и составляет 12,1 случая на 1 000 человек населения. Значение показателя "ожидаемая продолжительность жизни при рождении" в соответствии с пояснительной запиской на 2,8 года ниже показателя, утвержденного в паспорте госпрограммы (74,3 года).

Паспорт госпрограммы "Социальная поддержка граждан" содержит 2 целевых показателя (индикатора). В пояснительной записке к законопроекту представлены сведения по 5 основным целевым индикаторам указанной госпрограммы, при этом показатель "Доля граждан, получивших социальные услуги в учреждениях социального обслуживания населения, в общем числе граждан, обратившихся за получением социальных услуг в учреждения социального обслуживания населения", содержащийся в паспорте госпрограммы, отсутствует.

В структуре финансирования госпрограмм по группам видов расходов около 40% приходится на межбюджетные трансферты (вид расходов 500) и предоставление субсидий автономным учреждениям и некоммерческим организациям (вид расходов 600), около 20% - расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными органами, казенными учреждениями, органами правления государственных внебюджетных фондов (вид расходов 100), около 13% - закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд (вид расходов 200). Расходы федерального бюджета на осуществление бюджетных инвестиций (вид расходов 400) составляют менее 10% объема расходов по госпрограммам, на социальное обеспечение и осуществление иных выплат населению (вид расходов 300) - 2%.

При этом доля бюджетных ассигнований по видам расходов существенно отличается по различным госпрограммам. Так, расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными органами, казенными учреждениями, органами правления государственными внебюджетными фондами (вид расходов 100) по госпрограммам "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности" и "Противодействие незаконному обороту наркотиков" составят в 2014 - 2016 годах более 80%, "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" - около 60%. При этом доля бюджетных ассигнований по указанному виду расходов по госпрограмме "Социальная поддержка граждан" составит в 2014 - 2016 годах около 1%.

В связи с тем, что по всем госпрограммам предусматривается изменение бюджетных ассигнований на 2014 - 2016 годы по сравнению с показателями паспортов утвержденных госпрограмм, требуется уточнение основных мероприятий, целевых индикаторов госпрограмм. В настоящее время по поручению Правительства Российской Федерации все госпрограммы дорабатываются и будут внесены в Правительство Российской Федерации до 29 октября 2013 года. После утверждения федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов госпрограммы будут уточнены с учетом утвержденных законом предельных расходов.

6.1.1.1. Предпосылкой внедрения в Российской Федерации программно-целевых инструментов бюджетирования явилось принятие Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249. Основным направлением реформирования бюджетного процесса, в соответствии с указанной Концепцией, является переход к методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между приоритетами, бюджетными ассигнованиями, расходными полномочиями и достижением конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Необходимость разработки системы мер по модернизации управления государственными финансами, перехода от функционального к программно-целевому принципу организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления сформулирована в рамках Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р. В качестве инструмента, определяющего цель, задачи, результаты, основные направления государственной политики, было предложено использовать государственные программы. Планом мероприятий по реализации в 2010 году указанной Программы предусматривалось внесение в III квартале 2010 года изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа.

Однако комплексные поправки, обеспечивающие законодательную основу для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных) программ, приняты только в 2013 году Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса".

Задача формирования и исполнения федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов на базе госпрограмм определена Бюджетным посланием Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах".

Переход к формированию и управлению государственными расходами на основе программно-целевого бюджетирования позволит активнее воздействовать на темпы социально-экономического развития страны, уровень ее безопасности, сосредоточить финансовые ресурсы на реализации крупномасштабных мероприятий общенационального значения и важных инвестиционных проектов, повысить эффективность использования бюджетных средств любого уровня. Использование госпрограмм в качестве нового инструмента государственной политики поможет с помощью системы мер правового и государственного регулирования, управления рисками оказывать влияние на сферу их реализации, будет способствовать достижению целей и решению задач, существенно повысит прозрачность расходования бюджетных средств. Систематическая оценка результатов использования бюджетных ассигнований, анализ взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и фактически достигнутыми результатами позволит выработать предложения по дальнейшему совершенствованию бюджетного процесса. Применение новых принципов формирования бюджета должно способствовать достижению поставленных перед государством задач по повышению результативности расходов.

Применяемым программно-целевым инструментом бюджетной политики является распределение бюджетных расходов по приоритетным национальным проектам, которое внедрено в практику формирования бюджета начиная с 2006 года, а также по федеральным целевым программам.

Однако Счетная палата неоднократно обращала внимание на то, что федеральные целевые программы (ФЦП) не в полном объеме выполняют роль катализатора развития производственной и социальной инфраструктуры, стимулирования инновационной и инвестиционной активности. Отсутствие системного подхода к формированию комплекса программных мероприятий препятствует полномасштабному внедрению программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления.

В настоящее время в основном завершено формирование нормативной и методологической основы, необходимой для разработки госпрограмм.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (далее - Порядок разработки).

На основании положений указанного Порядка разработка проекта госпрограммы производится ответственным исполнителем совместно с соисполнителями в соответствии с методическими указаниями по разработке и реализации госпрограмм, утверждаемыми Минэкономразвития России. Приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. N 670, утвердивший Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (далее - Методические указания), был признан утратившим силу в связи с приказом Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. N 817, утвердившим новые Методические указания. Следует отметить, что принятие в конце 2012 года другой редакции Методических указаний совпало с периодом утверждения Правительством Российской Федерации значительного количества госпрограмм и создало предпосылки для необходимости корректировки утвержденных госпрограмм с учетом положений новых Методических указаний.

В соответствии с Порядком разработки проект перечня госпрограмм формируется Минэкономразвития России совместно с Минфином России на основании положений федеральных законов, предусматривающих реализацию госпрограмм, во исполнение отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти. При этом критерии отбора госпрограмм, подлежащих включению в указанный Перечень, нормативными правовыми актами не определены.

Одним из условий переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение бюджетной классификации Российской Федерации в соответствие с целями и задачами осуществляемой бюджетной реформы. Для формирования бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие возможность формирования целевых статей расходов бюджета исходя из состава государственных (муниципальных) программ и непрограммных направлений деятельности.

6.1.1.2. В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" и Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" 14 госпрограмм необходимо было утвердить до конца 2012 года, остальные, намечаемые к реализации в ближайшие годы, - не позднее I квартала 2013 года.

Сроки утверждения госпрограмм "Развитие пенсионной системы" и "Обеспечение обороноспособности страны" были перенесены на 1 сентября 2013 года и конец 2015 года соответственно.

По состоянию на 1 апреля 2013 года было утверждено 37 госпрограмм. С незначительным нарушением сроков утверждены госпрограммы "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" и "Энергоэффективность и развитие энергетики" (3 апреля 2013 года), а также госпрограмма "Юстиция" (4 апреля 2013 года).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. N 1181-р перечень госпрограмм дополнен позицией "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года", которая по состоянию на 1 октября 2013 года не утверждена.

Следует отметить, что вскоре после первоначального утверждения имело место повторное утверждение госпрограмм в новой редакции. Так, госпрограмма "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. N 2539-р, утверждалась в новой редакции еще четыре раза (распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 января 2013 г. N 91-р, от 27 мая 2013 г. N 850-р, от 19 июня 2013 г. N 997-р и от 29 августа 2013 г. N 1535-р).

Частое утверждение госпрограмм в новой редакции свидетельствует о недостаточном качестве их подготовки на этапе проектирования, что может привести к нарушению взаимной увязки переутверждаемых госпрограмм с другими госпрограммами и необходимости корректировки целей, задач, показателей результативности и ресурсного обеспечения в смежных госпрограммах.

Следует отметить, что в соответствии с пунктом 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации госпрограммы должны утверждаться нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации утверждена лишь одна Госпрограмма развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, остальные госпрограммы утверждены распоряжениями Правительства Российской Федерации.

На начальном этапе Правительством Российской Федерации решена задача переформатирования бюджетных расходов из ведомственной структуры расходов в программную конфигурацию представления федерального бюджета.

Вместе с тем полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленных целей и решать намеченные задачи, в настоящее время пока не сформировалась.

6.1.1.3. Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов базируется на 39 госпрограммах. При этом результаты экспертизы, проведенной Счетной палатой, свидетельствуют о наличии существенных недостатков в качестве разработки отдельных госпрограмм и их взаимосвязи.

6.1.1.3.1. Госпрограммы в основном отвечают целям, задачам и показателям, содержащимся в ключевых стратегических документах социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (далее - ОНДП-2018), утвержденных Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 года, Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (далее - Прогноз-2030), Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция-2020), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, отраслевых стратегиях и других документах стратегического планирования.

Вместе с тем экспертиза госпрограмм показала, что их цели, задачи, отдельные мероприятия и показатели (индикаторы) не всегда увязаны между собой и со стратегическими приоритетами национального развития, а также с финансовыми возможностями бюджета.

Отмечается несогласованность отдельных индикаторов госпрограмм и основополагающих стратегических документов; слабая взаимосвязь подпрограмм, федеральных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы. Следует отметить, что госпрограммы создавались и утверждались в основном после принятия стратегических документов и по некоторым из них количественные показатели (индикаторы) характеризуются иными плановыми значениями.

Так, стратегическая цель развития внешнеэкономической деятельности по усилению позиций России в глобальной экономике, установленная в госпрограмме "Развитие внешнеэкономической деятельности", не в полной мере соответствует стратегической цели по созданию условий для достижения лидирующих позиций России в мировой экономике, как одной из ведущих мировых экономических держав XXI века, занимающих передовые позиции в глобальной экономической конкуренции на основе ускоренного инновационного социально-экономического развития, поставленной в Основных направлениях внешнеэкономической политики Российской Федерации до 2020 года, одобренных Правительством Российской Федерации 27 октября 2008 года.

Мероприятия госпрограммы "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" не учитывают ряд приоритетных направлений развития авиационной промышленности, изложенных в Концепции-2020 по разделу "Авиационная промышленность и двигателестроение", в части продвижения на рынок доработанных отечественных самолетов, обладающих повышенной конкурентоспособностью, и реализации проектов по созданию переходного продукта (региональных пассажирских самолетов).

Анализ целевых значений показателей (индикаторов) госпрограммы "Экономическое развитие и инновационная экономика" и показателей (индикаторов), отраженных в документах государственного стратегического планирования, свидетельствует о наличии существенных отклонений от целевых значений, установленных в документах стратегического планирования, по 14 из 35 показателей.

Отмечается несогласованность между показателем повышения производительности труда госпрограммы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" и целевой установки Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" (1,36 раза и не менее 1,5 раза к 2018 году по сравнению с 2011 годом соответственно).

Госпрограмма "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" не соответствует ОНДП-2018 в части значений и относительного роста показателя доли отечественных лекарственных средств, а также Стратегии развития медицинской промышленности до 2020 года, утвержденной приказом Минпромторга России от 31 января 2013 г. N 118, в части показателя роста производительности труда в отрасли и показателя объема производства медицинских изделий за счет коммерциализации созданных технологий.

Показатели госпрограммы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" не полностью согласуются с Прогнозом-2030. Так, согласно указанной госпрограмме объемы производства в металлургии увеличатся в 2013 году по сравнению с 2012 годом на 4,3%. Вместе с тем Прогнозом-2030 предусматривается увеличение на 2,9 - 3,4%.

Отмечается несогласованность между отдельными показателями стратегических документов и госпрограммы "Энергоэффективность и развитие энергетики". Так, глубина переработки нефти к 2020 году по госпрограмме составляет 85%, по Энергетической стратегии России на период до 2030 года - 82-83%.

В сфере образования основной показатель "расходы на образование, в процентах к ВВП" отражен во всех основных стратегических документах и госпрограмме "Развитие образования", вместе с тем количественные значения указанного показателя во всех документах различны. Так, Концепцией-2020 соответствующий показатель утвержден на уровне 5,9% в 2011 - 2015 годах, 6,7% - в 2016 - 2020 годах. В Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года утвержден аналогичный показатель ("Внутренние затраты на образование") на более низком уровне: 4,8% - к 2013 году, 5,4% - к 2016 году, 6,5% - к 2020 году. В госпрограмме указанный показатель отражен в виде ожидаемого результата ее реализации: "совокупный объем затрат на сферу образования по отношению к ВВП (бюджетные средства, средства семей и предприятий, направляемые в систему образования)" и предполагает темпы роста с 4,9 до 6,3% (в случае реализации модернизационного сценария).

Ни один из целевых индикаторов, представленных в Основных направлениях внешнеэкономической политики Российской Федерации до 2020 года, не представлен в госпрограмме "Развитие внешнеэкономической деятельности". Также не в полной мере скоординированы целевые показатели указанной госпрограммы и Плана мероприятий ("дорожной карты") "Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 г. N 1128-р. Так, коэффициент товарной диверсификации экспорта в 2018 году, предусмотренный в госпрограмме, составляет 4,5 и не совпадает с аналогичным показателем указанного Плана мероприятий, установленным на уровне "больше 6"; темп роста числа организаций-экспортеров в 2015 году к 2011 году - 160% и 130% соответственно.

При доработке госпрограмм особое внимание необходимо уделить обеспечению их соответствия долгосрочным целям социально-экономической политики государства, чему должно способствовать утверждение Бюджетной стратегии Российской Федерации до 2030 года, включающей долгосрочный прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации и предельных расходов федерального бюджета ("потолков") на реализацию госпрограмм.

6.1.1.3.2. В соответствии с Порядком разработки и Методическими указаниями текстовая часть госпрограммы должна содержать цели и задачи ее реализации, соответствующие предъявляемым к ним требованиям и свойствам. Следует отметить, что количество целей в госпрограммах варьируется от 1 (26 госпрограмм) до 5 ("Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы"), задач - от 2 ("Противодействие незаконному обороту наркотиков") до 16 ("Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности").

Экспертиза целей и задач госпрограмм свидетельствует о недостаточно полном отражении имеющихся проблем в сфере их реализации.

К наиболее распространенным недостаткам госпрограмм в части анализа целей и задач относятся:

наличие целей и задач, не соответствующих приоритетам государственной политики в сфере реализации госпрограммы;

нечеткость, размытость формулировок целей и задач, а также ожидаемых результатов государственных программ;

наличие целей, не обладающих свойствами измеримости и достижимости;

наличие задач, недостаточных для достижения целей.

Так, целью госпрограммы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" является создание в России конкурентоспособной, устойчивой, структурно сбалансированной промышленности, способной к эффективному саморазвитию на основе интеграции в мировую технологическую среду и разработке передовых промышленных технологий, нацеленной на формирование новых рынков инновационной продукции, эффективно решающей задачи обеспечения обороноспособности страны. Вместе с тем указанная формулировка не в полной мере отражает такие проблемы общегосударственного развития, как повышение производительности труда, совершенствование структуры экономики, сокращение разрыва в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, расширение доходной базы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В ряде случаев не обеспечивается выполнение требования, согласно которому цель должна обладать свойствами измеримости. Так, доля целей и задач госпрограммы "Экономическое развитие и инновационная экономика", достижение которых невозможно проверить с помощью соответствующих показателей (индикаторов), составляет 36% общего количества (25 целей и задач из 70).

6.1.1.3.3. Состав основных целевых индикаторов (показателей) госпрограмм, в соответствии с пояснительной запиской к законопроекту, варьируется от 2 (госпрограмма "Информационное общество") до 17 позиций (госпрограмма "Развитие здравоохранения").

Состав основных целевых индикаторов (показателей) госпрограмм, в соответствии с паспортами, варьируется от 2 (госпрограммы "Информационное общество", "Социальная поддержка граждан") до 32 позиций (госпрограмма "Развитие транспортной системы").

В пояснительной записке к законопроекту уточнены показатели (индикаторы) госпрограмм и их количественные значения по сравнению с утвержденными в паспортах. По подпрограммам в законопроекте приведены только объемы финансирования. Анализ по подпрограммам в части показателей (индикаторов) проведен исходя из утвержденных госпрограмм.

К наиболее распространенным недостаткам госпрограмм в части анализа целевых показателей (индикаторов) относятся:

недостаточно обоснованный выбор целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;

нечеткость целевых показателей (индикаторов);

избыточное количество целевых показателей (индикаторов);

наличие значительной доли мониторинговых показателей и незначительного количества управляющих показателей;

отсутствие качественных целевых показателей (индикаторов), характеризующих уровень достижения целей и задач ряда подпрограмм;

отсутствие количественных значений целевых показателей (индикаторов).

Так, анализ обоснованности состава и значений целевых индикаторов госпрограмм "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы свидетельствует об их недостаточности для полноценной оценки степени реализации целей и задач. В госпрограмме "Развитие судостроения на 2013 - 2030 годы" отсутствует приложение, содержащее целевые индикаторы с разбивкой по годам. Не определены количественные значения ряда целевых общепрограммных индикаторов по госпрограмме "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы".

Наличие некоторых целевых показателей (индикаторов) и их динамика нуждается в уточнении и согласовании.

Так, по госпрограмме "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" возрастание уровня инновационной активности организаций промышленного производства с 24% в 2013 году до 47% в 2016 году и до 60% в 2020 году не оказывает существенного влияния на качественное улучшение динамики индекса роста производительности труда, который составит 105,6% в 2013 году, 104,8% в 2016 году и 105,6% в 2020 году.

Недостаточно обоснован выбор целевого индикатора "объем перевозок материально-технических ресурсов для строительства олимпийских объектов" по госпрограмме "Развитие транспортной системы", количественное значение которого определено только на 2011, 2012 и 2013 годы.

Приведенный в госпрограмме "Энергоэффективность и развитие энергетики" показатель удельного веса затрат на технологические инновации в общем объеме затрат на производство (1,95% - 2013 год, 2,5% - 2020 год) свидетельствует о невысокой активности инновационных процессов в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК) и требует уточнения. Согласно указанной госпрограмме снижение энергоемкости ВВП к 2020 году по сравнению с 2007 годом составит лишь 13,5% (или около 1% в среднегодовом исчислении). Однако, учитывая сложившийся в российской экономике уровень энергоемкости ВВП, превышающий в 2,5 - 3,5 раза уровень других стран "большой восьмерки", значение показателя нуждается в уточнении.

Умеренный рост показателя удельного веса исследователей в возрасте до 39 лет в общей численности исследователей (2012 г. - 33%, 2020 г. - 35%), приведенный в госпрограмме "Развитие науки и технологий", свидетельствует об отсутствии существенного притока молодежи в научной сфере. Фактор обновления технической базы научно-исследовательских организаций не приобретет первостепенного значения вследствие медленного роста доли машин и оборудования в возрасте до 5 лет в общей стоимости машин и оборудования в организациях, выполняющих научные исследования и разработки (2011 г. - 60%, 2020 год - 65%).

По ряду целевых индикаторов не приведены обоснования предлагаемых количественных значений показателей, их значения зафиксированы на весь плановый период на одном уровне, что затруднит оценку выполнения соответствующих целей и задач.

Так, "Доля эксплуатируемых внутренних водных путей с освещаемой и отражательной обстановкой" подпрограммы "Морской и речной транспорт" госпрограммы "Развитие транспортной системы" планируется на уровне 35,7% с 2011 года по 2019 год, в 2020 году - 36%. Выявлены показатели, положительная динамика которых недостаточна и не отвечает уровню поставленной задачи. Так, целевое значение показателя "Доля судоходных гидротехнических сооружений, подлежащих декларированию безопасности, имеющих опасный уровень безопасности" для решения задачи "Повышение качественных характеристик внутренних водных путей" установлено на нулевом уровне лишь к 2020 году. В период реализации госпрограммы "Развитие транспортной системы" не предусматривается ликвидация доли аналогичных сооружений, имеющих неудовлетворительный уровень безопасности: целевое значение показателя к 2020 году установлено на уровне 9%.

Отсутствует положительная динамика планируемых результатов по отдельным госпрограммам при одновременном росте финансового обеспечения.

Так, показатели "Охват профилактическими медицинскими осмотрами детей", "Охват диспансеризацией детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации", "Охват диспансеризацией подростков" не увеличиваются за весь период реализации госпрограммы "Развитие здравоохранения". При сохранении указанных показателей на постоянном уровне объем финансирования по соответствующей подпрограмме ("Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи") с 2014 до 2020 года увеличивается в 2,6 раза.

По ряду госпрограмм планируемая динамика показателей недостаточна. Так, в госпрограмме "Управление государственными финансами" интегрированный целевой показатель "Средний индекс качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета" планируется на достаточно низком уровне. Так, в 2014 году данный показатель планируется на уровне 59%, или на 2 процентных пункта больше, чем в 2013 году, в 2015 году - 60%, или на 1 процентный пункт больше, чем в 2014 году, в 2016 году - 62%, или на 2 процентных пункта больше, чем в 2015 году. К завершению реализации Госпрограммы в 2020 году целевой индикатор планируется на уровне лишь 68% при максимальном показателе, равном 100%.

В ряде госпрограмм недостаточен состав целевых показателей (индикаторов) указанной госпрограммы. Так, в госпрограмму "Управление государственными финансами" необходимо включить показатели, характеризующие качество прогнозирования основных характеристик федерального бюджета, в частности, отражающих уровень исполнения доходов и расходов федерального бюджета, сокращение изменений сводной бюджетной росписи, равномерность кассовых расходов федерального бюджета в течение финансового года (например, "количество изменений, внесенных в основные характеристики федерального закона о федеральном бюджете на текущий год и на плановый период"; "количество главных администраторов доходов, в которых отклонение исполнения доходов федерального бюджета от прогноза поступлений на текущий год составляет не более 15%"; "количество главных распорядителей средств федерального бюджета, в которых уровень исполнения расходов составляет 100%"; "количество главных распорядителей средств федерального бюджета, у которых соотношение объема расходов, произведенных в IV квартале отчетного периода, с годовыми кассовыми расходами, не превышает 37,5%").

Перечень показателей (индикаторов) госпрограммы "Управление государственными финансами" необходимо также дополнить показателями, характеризующими состояние системы внутреннего контроля (аудита) (например, "отношение количества главных администраторов средств федерального бюджета, в которых созданы самостоятельные структурные подразделения внутреннего контроля (аудита), к общему количеству главных администраторов средств федерального бюджета, %; отношение количества главных администраторов средств федерального бюджета, в которых разработаны стандарты финансового контроля (положения, инструкции или методические рекомендации по его осуществлению), к общему количеству главных администраторов средств федерального бюджета, %").

6.1.1.3.4. Анализ госпрограмм в части международных сопоставлений значений целевых показателей (индикаторов) свидетельствует о недостаточном уровне показателей (индикаторов) госпрограмм по сравнению с лучшей мировой практикой, а также об отсутствии международных сопоставлений ситуации и показателей в сфере реализации госпрограмм.

Так, согласно целевому индикатору госпрограммы "Экономическое развитие и инновационная экономика" удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций планируется увеличить с 9,2% в 2012 году до 25% в 2020 году. В то же время международные сопоставления* свидетельствуют о том, что Россия по данному показателю значительно уступает таким странам, как Германия - 71,8%, Финляндия - 52,5%, Португалия - 48,1%, Нидерланды - 42,2%, Франция - 40,1%, а также Чешская Республика - 41,8%, Болгария - 29,2%, Словакия - 26,5%, Латвия - 26,9%, Литва - 25,9%, что означает сохранение на перспективу существенного отставания России от ведущих стран Европы и мира.

Одним из основных показателей энергоэффективности в электроэнергетике является уровень энергопотерь в сетях. В результате выполнения госпрограммы "Энергоэффективность и развитие энергетики" потери электроэнергии в российских сетях останутся на относительно высоком уровне - около 9%. При этом достигнутый результат с учетом мирового опыта (Германия, Япония, Италия, США) составляет 5 - 7%**.

Как показывает мировая практика, большое значение для повышения эффективности энергопотребления и развития процессов энергосбережения имеет расширение использования возобновляемых источников энергии. Однако согласно указанной госпрограмме в 2020 году удельный вес возобновляемых источников в производстве электроэнергии (без учета гидроэлектростанций установленной мощностью свыше 25 МВт) составит 2,5%. Вместе с тем еще в 2010 году (по данным Росстата) доля геотермальной и солнечной электроэнергии, электроэнергии ветра, приливов и от других источников к объему электроэнергии, вырабатываемой из ископаемых видов топлива, составляла в Великобритании 3,4%, в Италии - 6%, в Германии - 14,9%. Таким образом, выполнение программы несколько улучшит ситуацию, но не позволит выйти на передовые рубежи по использованию возобновляемых источников в электроэнергетике.

К числу международно признанных показателей, характеризующих уровень научного развития, относится удельный вес страны в общем количестве публикаций в журналах, индексируемых в базе данных "Сеть науки" (WEB of Science). По данным Росстата (2010 г.), на долю США приходилось 28,8% публикаций, Китая - 8,7%, Германии - 6,7%, Японии - 5,3%, России - 1,8%. Таким образом, планируемое в соответствии с госпрограммой "Развитие науки и технологий" к 2020 году увеличение количества российских публикаций до 3% не следует рассматривать в качестве прорывного результата.

6.1.1.3.5. В соответствии с Порядком разработки в перечень целевых индикаторов и показателей госпрограммы подлежат включению показатели, значения которых определяются на основе данных государственного (федерального) статистического наблюдения или рассчитываются по методикам, принятым международными организациями, и методикам, включенным в состав госпрограммы. Методическими указаниями предусматривается наличие в текстовой части госпрограмм сведений о показателях и индикаторах включенных в Федеральный план статистических работ (далее - ФПСР), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 671-р.

Анализ свидетельствует о низкой доле показателей (индикаторов), характеризующих реализацию целей и задач госпрограммы, включенных в ФПСР, что может существенно затруднить объективность оценки хода их выполнения. Так, из 360 целевых показателей (индикаторов) госпрограмм лишь треть содержится в центральной базе данных статистики и Единой межведомственной информационно-статистической системе, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2010 г. N 367 (далее - ЕМИСС).

По отдельным госпрограммам сведения о показателях, подлежащих включению в ФПРС, значительно превосходит количество показателей, включенных в ФПСР. По госпрограмме "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" указанное соотношение составляет 85 и 6 показателей соответственно.

Зафиксировано наличие в госпрограммах показателей (индикаторов), исключенных в настоящее время из ФПРС.

В ряде госпрограмм представлены методики расчетов целевых показателей и индикаторов госпрограмм, основанных на данных репрезентативных социологических исследований, сведениях, представленных участниками госпрограмм и субъектами Российской Федерации, полученных от общероссийских обязательных общедоступных телеканалов.

Представленная в госпрограмме "Противодействие незаконному обороту наркотиков" методика описания показателей госпрограммы содержит формулы расчета показателей. При этом отсутствуют сведения об источниках информации и ответственных за ее предоставление исполнителей, периодичность сбора и временные характеристики показателей.

Отсутствие единых подходов к сбору и представлению информации о выполнении показателей (индикаторов), многовариантность методик их расчетов и способов получения отчетных данных затрудняет своевременный и качественный контроль хода реализации госпрограмм, степень достижения запланированных результатов, требует принятия кардинальных мер по совершенствованию системы статистического наблюдения для определения количественных характеристик результатов достижения цели (решения задачи).

Предоставление ответственным исполнителям права самостоятельно разрабатывать методики количественного исчисления показателей и планировать значения этих показателей по годам реализации создает риски получения субъективной информации, что, возможно, потребует принятия мер по сокращению количества показателей, не имеющих статуса официальной статистической информации, а также передачи права формирования и сбора информации по показателям, разработку форм отчетности независимым организациям.

6.1.1.3.6. Госпрограммы в целом соответствуют основным положениям нормативных правовых документов, регламентирующих процесс их разработки и реализации.

Вместе с тем следует отметить несогласованность положений Порядка разработки и Методических указаний в части отражения показателей ресурсного обеспечения в паспорте госпрограммы. Так, в соответствии с пунктом 11 Методических указаний в паспорте госпрограммы приводится общий объем ресурсного обеспечения, что противоречит приложению к Порядку разработки, в соответствии с которым паспорт госпрограммы содержит объемы только бюджетных ассигнований программы.

Следует отметить, что в паспортах большинства госпрограмм указан объем только бюджетных ассигнований, необходимых для их реализации. Паспорт госпрограммы "Энергоэффективность и развитие энергетики" содержит объем финансовых ресурсов по всем источникам. Паспорт госпрограммы "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013 - 2025 годы" не содержит объемы бюджетных ассигнований, что не соответствует положениям Порядка разработки и Методическим указаниям.

Анализ госпрограмм свидетельствует о неполном соответствии утвержденных госпрограмм требованиям Порядка разработки и Методическим указаниям.

Так, в соответствии с Порядком разработки и Методическими указаниями госпрограммы утверждаются актом Правительства Российской Федерации и являются неотъемлемой его частью. Вместе с тем распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении госпрограмм содержат указания об их размещении на официальном сайте ответственного исполнителя, а также на портале государственных программ Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

При этом на официальных сайтах министерств, а также на портале госпрограмм в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на текущий момент находится несколько вариантов госпрограмм, отличающихся как по ресурсному обеспечению, так и по показателям и индикаторам, и имеющих отличия от редакций, опубликованных в Собрании законодательства Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с Порядком разработки и Методическими указаниями ответственный исполнитель вправе по согласованию с соисполнителями принимать решения о внесении изменений в перечни и состав мероприятий, сроки их реализации, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации, - в объемы бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий. Вместе с тем, в отсутствие официальной информации о внесении изменений в госпрограммы, провести их экспертизу в полной мере представляется затруднительным.

По мнению Счетной палаты, требуется более детальная проработка правовых вопросов размещения официальных актуальных редакций госпрограмм и порядка внесения в них изменений.

По большинству госпрограмм отмечается несоответствие паспорта госпрограммы, текстовой части и приложений, а также отсутствие ряда приложений.

Так, в соответствии с Порядком разработки ответственный исполнитель на этапе разработки проводит оценку планируемой эффективности реализации госпрограммы (подпрограммы), которая включается в состав обосновывающих материалов, представляемых с проектом госпрограммы. Вместе с тем указанная информация по ряду госпрограмм отсутствует в материалах, размещенных в информационных базах, что затрудняет проведение экспертизы и оценку планируемого вклада результатов госпрограммы в достижение целей в соответствующей сфере социально-экономического развития.

6.1.1.3.7. Анализ методик оценки эффективности госпрограмм свидетельствует о соблюдении требований, установленных Методическими указаниями, в части наличия в текстовой части госпрограмм соответствующих разделов.

Вместе с тем в текстовой части госпрограммы "Региональная политика и федеративные отношения" отсутствует раздел "Методика оценки эффективности программы". При этом указанная госпрограмма содержит раздел "Методика расчета значений показателей государственной программы, мониторинг которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти".

Анализ фактического содержания указанных методик свидетельствует о ряде недостатков.

Так, методики оценки эффективности не предусматривают оценку уровней показателей в зависимости от объемов финансирования по каждому источнику финансирования. В связи с этим не представляется возможным определить зависимость значений показателей (индикаторов) от федеральной доли бюджетных ассигнований.

В методиках оценки эффективности по отдельным госпрограммам отсутствуют порядок расчета и показатели уровня эффективности, не учитывается проведение оценок степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета.

При проведении расчетов эффективности не учитывается уровень значимости показателей. Так, лишь по 2 госпрограммам ("Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности", "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы") оценка их эффективности рассчитывается с учетом коэффициентов веса (значимости), устанавливаемых для каждого показателя. По отдельным госпрограммам система показателей и индикаторов разработана так, что значимость мероприятий и вес (коэффициенты значимости) всех показателей и индикаторов одинаковы.

По мнению разработчиков методики оценки эффективности госпрограммы "Развитие рыбохозяйственного комплекса", указанная система упрощает процедуру оценки эффективности и исключает субъективный фактор при экспертизе. Следует обратить внимание, что такой подход не позволяет выделить важнейшие факторы и показатели, ведет к формальной оценке эффективности реализации госпрограммы и создает риски недостаточно эффективного использования средств. Это особенно существенно в случае неполного финансирования, когда необходимо сосредоточить имеющиеся ресурсы на ключевых направлениях, существенно влияющих на достижение конечного результата. Учитывая, что не все мероприятия госпрограмм равнозначны по вкладу в достижение основных целей, необходимо определить степень их влияния на реализацию госпрограммы в целом и подготовить мотивированные решения по приоритетам финансирования при различных условиях. При разработке механизмов адаптации госпрограмм к различным внешним условиям необходимо учитывать отсутствие прямой зависимости многих показателей от объемов финансирования.

Наличие планов действий при различных вариантах реализации госпрограмм позволит снизить риски недостижения их целей, обеспечить реализацию приоритетных мероприятий, имеющих наибольшее влияние на необходимый конечный результат.

6.1.1.3.8. В соответствии с Методическими указаниями одним из требований по содержанию госпрограммы является наличие в ее составе раздела, содержащего анализ рисков реализации, а также описание мер управления рисками.

Текстовая часть всех госпрограмм содержит положения об анализе рисков, а также описание мер управления рисками при реализации госпрограмм. К основным категориям рисков относятся финансово-экономические; нормативные правовые; организационные и управленческие; макроэкономические; социальные; риски, связанные с региональными особенностями (недостаточное финансирование со стороны субъектов Российской Федерации), количество которых существенно варьируется по госпрограммам.

По отдельным госпрограммам приведен, по мнению Счетной палаты, неполный состав рисков. Так, в госпрограмме "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" не рассмотрены риски влияния на промышленное развитие последствий вступления Российской Федерации в ВТО, а также риски, связанные с неблагоприятными изменениями минерально-сырьевой базы промышленности.

Не рассмотрены некоторые существенные риски в госпрограмме "Энергоэффективность и развитие энергетики", в том числе риски, связанные с изменением состояния минерально-сырьевой базы топливно-энергетического комплекса, ценовые и тарифные риски, связанные с необходимостью снижения инфляции, риски недофинансирования программы субъектами Российской Федерации и юридическими лицами в случае осложнения их финансового состояния.

Экспертиза госпрограмм показывает, что наиболее распространенными недостатками разработанных госпрограмм в части анализа рисков реализации и мер по управлению рисками являются:

1) отсутствие качественной и количественной оценки рисков, в том числе:

вероятности их наступления;

влияния на результаты реализации госпрограммы;

возможности управления рисками, минимизации и преодоления их последствий;

2) отсутствие оценки уровня совокупного риска;

3) отсутствие либо недостаточное обоснование мер, направленных на управление рисками.

Количественная оценка уровня совокупного риска рассчитывается только по одной госпрограмме "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы.

Оценка вероятности наступления возможного ущерба, а также скорости развития и возможности предотвращения рисков проводится лишь по 4 госпрограммам ("Развитие культуры и туризма", "Развитие науки и технологий", "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона", "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года).

Лишь по одной госпрограмме ("Воспроизводство и использование природных ресурсов") применяется оценка специфических рисков, дифференцированных по целям госпрограммы.

На низком уровне оценивается риск обеспечения финансирования не в полном объеме по госпрограмме "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года". Вместе с тем анализ отчетных данных за 2010 - 2012 годы о финансовом обеспечении ФЦП социально-экономического развития Калининградской области на период до 2015 года показал недостаточный уровень финансирования программных мероприятий в указанные годы (69,7%, 61,3% и 77,6% объема, предусмотренного ФЦП), что свидетельствует о высоком уровне риска недостаточного финансирования указанной госпрограммы. Кроме того, в реализации госпрограммы предусмотрено участие госкорпораций, банков и ведущих научных учреждений. Вместе с тем информация о конкретных проектах с участием инвесторов отсутствует, не указаны сроки начала и завершения строительства (реконструкции) объектов капитального строительства. Не разработан механизм привлечения внебюджетных средств, включая условия участия инвесторов в мероприятиях госпрограммы, что значительно увеличивает риски ее невыполнения в полном объеме.

Счетная палата полагает целесообразным во всех госпрограммах сформировать единую систему оценки рисков при реализации госпрограмм, а также предусмотреть конкретные меры по управлению рисками.

Следует отметить, что основной категорией рисков во всех госпрограммах являются финансово-экономические, связанные с отсутствием либо недостаточным финансированием ряда мероприятий госпрограмм, в том числе на условиях софинансирования.

Вместе с тем экспертиза госпрограмм свидетельствует об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе рисков недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Счетная палата полагает целесообразным при доработке госпрограмм сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые безусловно должны быть реализованы с целью снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.

6.1.1.3.9. В соответствии с Методическими указаниями текстовая часть госпрограмм должна содержать обобщенную характеристику мер государственного регулирования, в состав которых включаются меры налогового, таможенного, тарифного, кредитного регулирования, а также иные. Характеристика мер госрегулирования включает обоснование необходимости их применения для достижения целей, а также оценку результатов, включая финансовую.

Меры государственного регулирования содержат 12 госпрограмм. Не во всех госпрограммах при описании мер государственного регулирования оцениваются социально-экономические и бюджетные последствия, большинство госпрограмм содержат лишь обобщенную характеристику мер государственного регулирования, отсутствуют количественные характеристики таких мер, направленных на достижение целей программы.

Экспертиза госпрограмм показала, что основными мерами государственного регулирования является предоставление налоговых и таможенных льгот и преференций. Согласно Методическим указаниям, в случае введения мер государственного регулирования, приводящих к выпадающим доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, необходимо приведение их финансовой оценки.

Для повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Счетная палата полагает целесообразным при проведении оценки эффективности госпрограмм оценивать эффективность налоговых льгот и преференций с применением методики их оценки. До настоящего времени методика оценки эффективности налоговых льгот не утверждена.

В соответствии с Методическими указаниями нормы государственного регулирования могут включать меры, направленные на стимулирование деятельности юридических и физических лиц в сфере реализации госпрограммы. Ряд госпрограмм содержит меры стимулирования и поддержки стратегических инициатив, стимулирования предпринимательской деятельности. Однако в ряде госпрограмм обоснования необходимости применения мер государственного регулирования для достижения целей госпрограмм не содержат оценок их влияния на привлечение внебюджетных средств. Отсутствие действенных механизмов стимулирования участия юридических лиц в реализации мероприятий госпрограмм создает определенные риски достижения запланированных результатов и потребует принятия дополнительных организационных мер государственного регулирования с целью минимизации рисков.

Кроме мер государственного регулирования, госпрограммы содержат меры правового регулирования в сфере реализации, предусматривающие разработку и создание нормативной правовой базы. Однако в ряде госпрограмм меры государственного регулирования подменяются перечнем мер правового регулирования.

Ряд мер правового регулирования носит неконкретный характер. Так, в госпрограмме "Экономическое развитие и инновационная экономика" при описании основных положений некоторых нормативных правовых актов присутствуют формулировки "сближение бухгалтерского и налогового учета", "либерализация регулирования корпоративных отношений в непубличных обществах", "развитие малого и среднего предпринимательства в отдельных отраслях экономики", "совершенствование системы лицензирования".

6.1.1.3.10. В соответствии с Методическими указаниями одновременно с разработкой проекта госпрограммы составляется проект плана ее реализации, который утверждается Правительством Российской Федерации. Правительством Российской Федерации отдельными распоряжениями утверждено 30 планов реализации госпрограмм.

План реализации разрабатывается на очередной финансовый год и плановый период и содержит перечень наиболее важных, социально значимых контрольных событий госпрограммы, сроки и ожидаемые результаты.

Вместе с тем не все планы реализации учитывают изменения, внесенные в новую редакцию госпрограмм, что требует их корректировки.

Так, План реализации госпрограммы "Экономическое развитие и инновационная экономика" на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2013 г. N 1260-р и не учитывает изменения, внесенные в новую редакцию госпрограммы распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2013 г. N 1414-р.

6.1.1.3.11. Анализ сроков реализации госпрограмм свидетельствует об их различной продолжительности. Так, госпрограмма "Доступная среда" разработана на 5 лет (2011 - 2015 годы), "Управление федеральным имуществом" и "Развитие внешнеэкономической деятельности" - на 6 лет (2013 - 2018 годы). По 29 госпрограммам определен семилетний срок их реализации (2013 - 2020 годы). Реализация госпрограммы "Развитие судостроения на 2013 - 2030 годы" рассчитана на 18 лет. Следует отметить, что значительная продолжительность госпрограмм повышает риск обеспечения финансирования госпрограммы и эффективности ее реализации.

Срок реализации госпрограммы "Доступная среда" в соответствии с паспортом заканчивается в 2015 году. Вместе с тем законопроектом бюджетные ассигнования на ее реализацию предусматриваются на 2016 год в объеме 29,3 млрд. рублей.

6.1.1.3.12. Анализ госпрограмм выявил, что число подпрограмм и федеральных целевых программ в одной госпрограмме варьируется от 2 до 17. При этом следует отметить наличие в их составе ФЦП, находящихся в стадии подготовки. Так, в состав Госпрограммы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы включен проект ФЦП "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы".

Включение в состав госпрограмм не разработанных в установленном порядке ФЦП может привести к нарушению взаимоувязки целей и ресурсов мероприятий с конечными результатами реализации госпрограмм.

6.1.1.3.13. Анализ состава соисполнителей и участников госпрограмм свидетельствует о необходимости его корректировки по отдельным госпрограммам. Так, участником подпрограммы "Оказание содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" совместно с Минрегионом России и Минфином России является МИД России, который не указан в паспорте госпрограммы в качестве ее участника.

6.1.1.3.14. В соответствии с изменениями, внесенными в мае 2013 года в Бюджетный кодекс Российской Федерации, госпрограммы, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные госпрограммы подлежат утверждению в сроки, установленные Правительством Российской Федерации, с учетом положений Федерального закона "О парламентском контроле".

В настоящее время практически все госпрограммы дорабатываются с учетом распределения бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2014 - 2016 годы и разрабатываемой Бюджетной стратегии, что обуславливает уточнение состава и объемов финансирования подпрограмм, основных мероприятий, а также целевых индикаторов госпрограмм.

В соответствии с Федеральным законом "О парламентском контроле" федеральные органы исполнительной власти одновременно с внесением проектов госпрограмм на рассмотрение в Правительство Российской Федерации представляют их в Государственную Думу для рассмотрения профильными комитетами и Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам. Государственная Дума с участием Счетной палаты и комитетов Совета Федерации может при необходимости провести парламентские слушания по соответствующим проектам.

В соответствии с Методическими указаниями проекты актов Правительства Российской Федерации об утверждении госпрограмм подлежат общественному обсуждению и предварительному обсуждению на общественных советах федеральных органов исполнительной власти. Анализ проведения общественных обсуждений и предварительных обсуждений на общественных советах свидетельствует о прохождении процедуры общественных слушаний по большинству госпрограмм, в том числе на заседаниях экспертных групп и на заседаниях открытого правительства.

Ряд госпрограмм на публичных слушаниях не рассматривался. В связи с тем, что общественный совет Минэкономразвития России до настоящего времени не сформирован, госпрограмма "Развитие внешнеэкономической деятельности" на заседании указанного совета предварительно не обсуждалась.

6.1.1.3.15. Достижение конечных результатов госпрограмм должно явиться итогом согласованных действий органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, а также юридических лиц. На степень достижения поставленных целей и задач будут оказывать влияние итоги реализации иных госпрограмм.

Вместе с тем не во всех госпрограммах представлен перечень госпрограмм, которые будут оказывать влияние на их реализацию. Так, в госпрограммах "Энергоэффективность и развитие энергетики", "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", "Развитие внешнеэкономической деятельности" и ряда других не представлен перечень госпрограмм, которые связаны с рассматриваемыми. Отсутствие перечня взаимосвязанных госпрограмм создает риски рассогласования в процессе их выполнения, снижает синергетический эффект их реализации.

Кроме того, в ряде госпрограмм отсутствует анализ взаимосвязей и степени взаимного влияния показателей одних госпрограмм на целевые индикаторы других. Таким образом, существуют риски недостижения целевых показателей (индикаторов) госпрограмм в случае недовыполнения целевых показателей (индикаторов) ряда других госпрограмм.

Следует отметить, что в госпрограмме "Региональная политика и федеративные отношения" отсутствуют обоснования влияния на ее реализацию мероприятий по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований госпрограммы "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации".

Отсутствие в госпрограммах разделов, содержащих информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами, не позволяет рассматривать совокупность госпрограмм как комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на решение стратегических задач социально-экономического развития и повышение эффективности расходов, свидетельствует о преимущественно отраслевом, ведомственном подходе к их формированию.

Указанный подход к формированию ряда госпрограмм, основанный главным образом на принципе обобщения отраслевых программ и стратегий, утвержденных ФЦП, а также принятых ранее решений, приводит к отсутствию приоритетов и сбалансированных механизмов их достижения, нереалистичности заявленных целей. Отдельные госпрограммы не содержат механизмов, стимулирующих развитие отрасли, не решают вопросов опережающего перспективного развития.

6.1.1.4. Источниками ресурсного обеспечения большинства госпрограмм, кроме средств федерального бюджета, являются средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетных фондов, юридических лиц, что требует безусловного выполнения всеми исполнителями, соисполнителями и участниками госпрограмм принятых обязательств.

При этом информация о конкретных мероприятиях с участием субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации ряда госпрограмм отсутствует.

В соответствии с утвержденными госпрограммами общий объем ресурсного обеспечения на реализацию 40 госпрограмм на 2014 год за счет всех источников их финансирования (открытая часть) составляет более 24,0 трлн. рублей, в том числе около 30% общего объема ресурсного обеспечения за счет средств федерального бюджета, около 30% - консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, менее 10% - государственных и территориальных внебюджетных фондов, около 30% - юридических лиц.

Анализ соотношения бюджетных и внебюджетных затрат на мероприятия госпрограмм свидетельствует о значительной доле юридических лиц в финансовом обеспечении и влиянии на конечные результаты реализации ряда госпрограмм, что требует принятия дополнительных мер по обеспечению привлекательных условий для государственно-частного партнерства и координации деятельности всех участников госпрограмм, а также повышению ответственности юридических лиц по исполнению взятых ими обязательств.

Около половины госпрограмм (15 из 40) предусматривают дополнительный вариант финансового обеспечения. По ряду госпрограмм дополнительные потребности бюджетных средств значительно превосходят либо сопоставимы с объемом действующих расходных обязательств.

Так, по госпрограмме "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" дополнительный объем ресурсов оценивается в сумме 291,2 млрд. рублей, что на 274,2 млрд. рублей, или в 16,2 раза, превышает объем действующих расходных обязательств. По госпрограммам "Управление федеральным имуществом" дополнительная потребность оценивается в 4,4 млрд. рублей, или более 80% действующих расходных обязательств, "Развитие здравоохранения" - 255,4 млрд. рублей, или почти 70% соответственно.

Значительные объемы недостаточного (дополнительного) финансирования снижают обеспеченность и качество выполнения отдельных мероприятий, создают высокие риски неопределенности при реализации госпрограмм, что потребует принятия дополнительных управленческих решений, направленных на сохранение устойчивого финансирования программных мероприятий.

В ряде случаев утвержденные госпрограммы, предусматривающие дополнительный вариант финансового обеспечения, требуемого для достижения целей госпрограммы, не содержат необходимые финансово-экономические обоснования. Так, финансовое обеспечение госпрограммы "Развитие науки и технологий" рассматривается в бюджетном и модернизационном (бюджетный сценарий с дополнительным финансированием) сценариях. Основные параметры финансового обеспечения модернизационного сценария задаются с учетом положений Стратегии инновационного развития, иных стратегических документов, действующих в сфере науки и технологий, при этом обоснование необходимости дополнительного объема финансовых ресурсов не содержится.

Отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм и необходимых расчетов значительно затрудняет осуществление анализа достоверности оценки степени влияния выделения дополнительных объемов финансовых ресурсов на показатели (индикаторы) госпрограммы.

Доля средств федерального бюджета в общем объеме ресурсного обеспечения существенно отличается по различным госпрограммам. Так, по госпрограмме "Развитие науки и технологий" прогнозируемая на 2014 год доля средств федерального бюджета составляет 94,5%, "Содействие занятости населения" - 89,3%. Вместе с тем по госпрограмме "Развитие образования" основной объем финансового обеспечения (82,5%) предусматривается за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем финансирование госпрограмм за счет средств федерального бюджета должно стать катализатором привлечения средств из других источников финансирования, в том числе средств юридических и физических лиц, служить позитивным сигналом инвесторам о надежности и стабильности заявленных целей.

В расходах на реализацию 22 из 40 госпрограмм предусматривается участие консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, доля которых составляет более 30% общего объема ресурсного обеспечения программ. При этом наибольший объем финансового обеспечения на 2014 год из средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации предусматривается по таким социально значимым госпрограммам, как "Социальная поддержка граждан" - около 3,5 трлн. рублей и "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы - более 2,5 трлн. рублей.

На реализацию госпрограмм негативное влияние может оказать высокая долговая нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации. Государственный долг субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года составил 26,1% объема налоговых и неналоговых доходов. По состоянию на 1 августа 2013 года государственный долг субъектов Российской Федерации оставался значительным и составлял 1 352,9 млрд. рублей.

В рамках реализации 24 из 40 госпрограмм предусматривается участие государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием и иных юридических лиц, при этом по 6 госпрограммам внебюджетные источники имеют значительный объем, превышающий 50% ресурсного обеспечения по ним. Так, в госпрограмме "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" 84,6% ресурсного обеспечения обусловлено участием госкорпораций "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" "Ростехнологии", ОАО "Российский сельскохозяйственный банк", ОАО "Сбербанк России" и других юридических лиц.

Значительная доля участия юридических лиц предусматривается также по госпрограмме "Энергоэффективность и развитие энергетики" (98,3%), "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года (95,9%).

Следует отметить, что участвующие в реализации госпрограмм юридические лица, на основании Порядка разработки и в соответствии с паспортами госпрограмм, не являются участниками госпрограмм. Полномочия участников госпрограмм предусматривают представление отчетов о ходе реализации мероприятий госпрограмм, информации, необходимой для проведения оценки эффективности и подготовки годового отчета и другие. Вместе с тем полномочия юридических лиц, участвующих в реализации госпрограмм, Порядком разработки не определены.

Отсутствие мер государственного регулирования по отдельным госпрограммам, значительная дифференциация структуры ресурсного обеспечения, возможные нарушения ожидаемых сроков исполнения мероприятий госпрограмм создают совокупные риски, что может привести к несогласованности действий участников всех госпрограмм. Учитывая взаимозависимость и взаимосвязанность госпрограмм, наличие дисбалансов хотя бы по одному из направлений может привести к нарушению целостности организационной схемы функционирования всего комплекса госпрограмм, что потребует принятия дополнительных мер по повышению качества управления процессом реализации госпрограмм.

Расходы на реализацию госпрограмм на 2014 год составляют около 60% общего объема расходов федерального бюджета, на 2015 год - более 55%, на 2016 год - около 55% соответственно. Указанное соотношение доли расходов федерального бюджета, направляемых на реализацию госпрограмм, не в полной мере обеспечивает увязку расходов федерального бюджета с целями и показателями, а также задачами государственной политики, направленной на повышение эффективности управления государственными финансами.

6.1.2. В целом принятые Правительством Российской Федерации меры позволили реализовать начальный этап перехода к формированию федерального бюджета с использованием программного формата. Для усиления соответствия госпрограмм государственной социально-экономической политике Правительству Российской Федерации целесообразно определить перечень ключевых общегосударственных целей и задач, требующих поэтапного решения, в отдельном разработанном на долгосрочную перспективу документе. Перечень национальных приоритетов позволит сформировать скоординированный и взаимоувязанный по целям, задачам и срокам полноценный комплекс крупномасштабных госпрограмм и обеспечить консолидацию средств федерального бюджета, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических и физических лиц на ключевых, приоритетных направлениях, мероприятиях, объектах с целью интенсификации социально-экономического развития страны и повышения ее устойчивости и безопасности.

Анализ по госпрограммам представлен в приложении N 8 к заключению Счетной палаты.

------------------------------

* Данные Росстата в рамках международных сопоставлений по показателю "удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций" приведены по странам - членам Европейского союза по данным Европейского обследования инноваций в период 2006-2008 годов (источник - Евростат).

** "Энергосбережение", 2005 год, N 2

7. Федеральные целевые программы. Федеральная адресная инвестиционная программа. Инвестиционный фонд Российской Федерации

Основные выводы подраздела по федеральным целевым программам (ФЦП)

- Законопроектом объем ассигнований из федерального бюджета, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ (открытая часть ФЦП), по сравнению с предыдущим годом уменьшается в 2014 год на 5,4%, в 2015 году предусматривается увеличение на 7,3%, в 2016 году - уменьшение на 9,9%. Доля ФЦП в общем объеме ведомственной структуры расходов уменьшится с 8,2% в 2014 году до 7,5% в 2016 году.

- В законопроект включены 2 ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, что свидетельствует о том, что в законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования по непринятым расходным обязательствам.

- По 40 из 46 ФЦП (86,9% общего количества) объемы бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах. В 2014 году по 9 ФЦП объемы расходов в законопроекте выше объема в паспортах программ на 87,14 млрд. рублей, по 36 ФЦП - ниже соответствующих расходов на 134,1 млрд. рублей.

- Несмотря на неполное использование выделенных бюджетных средств по отдельным ФЦП в 2012 году, на недостижение целевых индикаторов, на низкое освоение средств в истекшем периоде 2013 года, законопроектом предусматривается увеличение ассигнований на 2014 - 2016 годы по отдельным программам.

- По сравнению с показателями, установленными сводной бюджетной росписью с изменениями, уровень кассовых расходов по ФЦП в 2012 году был на 4 процентных пункта, а в январе - августе 2013 года - на 19,1 процентного пункта ниже уровня исполнения расходов федерального бюджета в целом.

7.1. Перечень федеральных целевых программ (открытая часть), на реализацию которых предусмотрены бюджетные ассигнования в 2014 - 2016 годах (далее - Перечень), сформирован как из ранее действующих, так и из вновь утвержденных и разрабатываемых программ. В состав государственных программ включено в 2014 году 40 федеральных целевых программ из 46 ФЦП, предусмотренных к реализации; в 2015 году - 37 ФЦП (из которых 3 имеют срок завершения в 2015 году) из 43 предусмотренных к финансированию; в 2016 году в рамках государственных программ предусмотрено к реализации 30 ФЦП, кроме того, 3 ФЦП - вне рамок госпрограмм.

Данные о количестве федеральных целевых программ и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2010 - 2016 годах (в соответствии с приложениями 6 и 9 к законопроекту), приведены в следующей таблице.

	2010 год отчет	2011 год отчет	2012 год отчет	2013 год Закон N 216-ФЗ с изменениями	2014 год законопроект	2015 год законопроект	2016 год законопроект
Количество ФЦП, предусмотренных к финансированию (открытая часть)	53	56	40	50	46*	43*	33*
Объем ассигнований, млрд. рублей	764,7	879,0	1 039,7	1 011,5	954,7	1 024,8	921,6
Изменение объемов ассигнований к предыдущему году, %	-6,6	14,9	18,2	-2,7	-5,6	7,3	-10,1
Доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов федерального бюджета, %	8,45	9,1	9,4	8,8	8,2	8,5	7,5

* С учетом ФЦП "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2019 годы) (протокол Правительства Российской Федерации от 3 октября 2013 г. N 34, пункт 2).

Начиная с 2014 года предусмотрены к финансированию 4 новые утвержденные федеральные целевые программы: "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2014 - 2020 годы, "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014 - 2020 годы, "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года", "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 годы)".

В нарушение пункта 19 Порядка разработки и реализации ФЦП, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 (с изменениями), предусматривающего, что ФЦП, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в Государственную Думу, в законопроект включены 2 ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе в 2014 году - на общую сумму 12,6 млрд. рублей, или 1,3% расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование ФЦП, в 2015 году - на общую сумму 23,67 млрд. рублей, или 2,3%, в 2016 году - на общую сумму 19,6 млрд. рублей, или 2,1%. Это свидетельствует о том, что в законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования по непринятым расходным обязательствам.

Так, не утверждены в установленном порядке ФЦП "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы", "Юг России (2014 - 2020 годы)".

В соответствии с приложением N 11 к пояснительной записке к законопроекту в 2014 году и плановом периоде 2015 и 2016 годов федеральные целевые программы (по открытой части федерального бюджета) предусматривается реализовать по девяти приоритетным направлениям: "Развитие высоких технологий", "Жилье", "Транспортная инфраструктура", "Дальний Восток", "Развитие села", "Социальная инфраструктура", "Безопасность", "Развитие регионов" и "Развитие государственных институтов" (с учетом двух программ, не представленных в приложениях 22 и 25 к законопроекту, ФЦП "Национальная технологическая база" на 2007 - 2011 годы в объеме в 2014 году - 4 428,0 млн. рублей, в 2015 году - 4 443,6 млн. рублей и в 2016 году - 1 500,0 млн. рублей, ФЦП "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2019 годы)" (проект ФЦП одобрен решением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2013 года) в объеме в 2014 году - 2 000,0 млн. рублей, в 2015 году - 2 500,0 млн. рублей и в 2016 году - 3 500,0 млн. рублей).

Данные об объемах бюджетных ассигнований по приоритетным направлениям представлены в следующей таблице (с учетом указанных ФЦП).

(млрд. рублей)
Приоритетные направления	Количество ФЦП, включенных в приоритетные направления	2013 год Закон N 216-ФЗ	2014 год	2015 год	2016 год
Всего		1 011,5	956,71	1 027,3	925,13
в том числе:
"Развитие высоких технологий"	11	318,2	304,44	323,8	239,97
"Жилье"	2	41,96	40,53	41,81	35,15
"Транспортная инфраструктура"	1	367,42	353,21	386,29	421,69
"Дальний Восток"	1	44,4	42,23	49,36	49,40
"Развитие села"	2	-	16,89	17,31	17,47
"Социальная инфраструктура"	10	88,52	88,62	89,11	83,82
"Безопасность"	13	84,2	73,80	75,02	41,87
"Развитие регионов"	4	21,36	25,04	32,16	21,63
"Развитие государственных институтов"	2	10,0	11,95	12,45	14,14

Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2014 году (в сумме 746,27 млрд. рублей, или 78% общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: "Развитие транспортной системы" (36,9%), "Развитие высоких технологий" (31,8%) и "Социальная инфраструктура" (9,3%).

7.1.1. Доля расходов по ФЦП в общем объеме расходов проекта федерального бюджета (приложение 6 к законопроекту) уменьшится с 8,8% в 2013 году до 8,2% в 2014 году при сокращении общего объема расходов по ФЦП на 5,6%.

Наибольший рост ассигнований по сравнению с 2013 годом предусматривается по ФЦП "Развитие внутреннего и въездного туризма Российской Федерации (2011 - 2018 годы)" в 1,8 раза, ФЦП "Охрана озера Байкала социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2011 - 2010 годы" в 2,97 раза.

При этом законопроектом наибольшее снижение ассигнований по сравнению с 2013 годом предусматривается по ФЦП "Совершенствование системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими, переведенными на военную службу по контракту, и осуществление перехода к комплектованию должностей сержантов (старшин) Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также матросов плавсостава Военно-Морского Флота военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (2009 - 2015 годы)" (на 40,1%); по ФЦП "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы" (на 19%); по ФЦП "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники" на 2008 - 2015 годы (на 18,4%), по ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" (на 13,2%).

По ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" в 2014 году предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 353,2 млрд. рублей, что меньше уровня ассигнований 2013 года на 14,2 млрд. рублей и составляет 37,2% общей суммы расходов на ФЦП.

Паспортами ФЦП утверждено 100,3% общего объема средств федерального бюджета, предусмотренных законопроектом на реализацию ФЦП в 2014 году.

В Перечне на 2014 год из 46 программ по 45 ФЦП (98,2% общего количества) объемы бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП (на 2013 год - по 35 из 50 ФЦП (67%), в том числе по 9 ФЦП (19,6%) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования, предусмотренные в паспортах ФЦП, на сумму 87,1 млрд. рублей (в 2013 году по 9 ФЦП - на сумму 76,3 млрд. рублей), а по 36 ФЦП (78,3%) - ниже объемов, предусмотренных в паспортах ФЦП, на сумму 134,1 млрд. рублей (в 2013 году по 26 ФЦП - на сумму 42,4 млрд. рублей).

Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2014 год, без внесения соответствующих изменений в паспорт установлено по президентской федеральной целевой программе "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" на 10,4 млрд. рублей (выше в 2 раза), по ФЦП "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 годы и на период до 2015 года" - на 19,7 млрд. рублей (выше в 1,8 раза).

По ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" объем ассигнований законопроектом на 2014 год предусмотрен на 16,6 млрд. рублей ниже утвержденного паспортом программы, по проекту ФЦП "Юг России (2014 - 2020 годы)" - на 10,7 млрд. рублей.

По сравнению с показателями, установленными сводной бюджетной росписью с изменениями, уровень кассовых расходов по ФЦП в 2012 году (94,9%) на 4 процентных пункта, в январе - августе 2013 года (39,6%) на 19,1 процентного пункта был ниже уровня исполнения расходов федерального бюджета в целом (98,9% и 58,7% соответственно).

Низкий уровень исполнения показателей сводной бюджетной росписи в 2012 году отмечался по ФЦП "Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2014 годах" - 83,5%, по ФЦП "Государственная граница Российской Федерации (2012 - 2020 годы)" - 90,9%, в январе-августе 2013 года по ФЦП "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы - 0,4%, по ФЦП "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2011 - 2015 годах" - 1,6%.

В 2012 году объем неисполненных расходов федерального бюджета по ФЦП в целом по сравнению с законодательно утвержденными расходами составил 28,9 млрд. рублей, или 2,7%, по сравнению с утвержденной сводной бюджетной росписью с изменениями - 56,3 млрд. рублей, или 5,1%. В 2012 году не в полном объеме выполнены целевые индикаторы и показатели эффективности. Из 935 целевых индикаторов и показателей в полном объеме выполнены 659 целевых индикаторов и показателей (70,5%), 200 показателей выполнены не в полном объеме (21,4%), 32 индикатора не выполнены полностью (3,4%), по 44 индикаторам (4,7%) сведения об уровне выполнения не представлены.

Несмотря на неполное использование выделенных бюджетных средств по отдельным ФЦП в 2012 году, недостижение целевых индикаторов, низкое освоение средств в истекшем периоде 2013 года, законопроектом предусматривается увеличение ассигнований на 2014 - 2016 годы по отдельным программам.

Так, по ФЦП "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу" использование бюджетных средств в 2012 году составило 92,7%, за 8 месяцев 2013 года - 33,8%, при этом законопроектом бюджетные ассигнования на 2014 год предусмотрены на уровне 2013 года, в 2015 - 2016 годы по сравнению с 2013 годом увеличены на 12% и 27% соответственно;

по ФЦП "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 -2018 годы)" за 2012 год уровень исполнения составил 82,6% и 8 месяцев 2013 года - 7,8%, из 9 целевых индикаторов в 2012 году не выполнены 6, при этом в 2014 году по сравнению с объемами бюджетных ассигнований на 2013 год объем средств увеличен в 1,8 раза;

по ФЦП "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2011 - 2020 годы" за 8 месяцев 2013 года уровень исполнения составил 59,3%, из 6 индикаторов в 2012 году ни один не выполнен, при этом объем ассигнований предусмотрен в 2,9 раза больше;

по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2015 года уровень исполнения за 8 месяцев 2013 год составил 8,4%, а за 2012 год из 11 индикаторов 2 не выполнены, объем расходов увеличен в 2 раза;

по ФЦП "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы) за 8 месяцев 2013 год уровень исполнения составил 58,6%, а за 2012 год ни один из 3 индикаторов не достигнут, объем расходов увеличен в 1,3 раза.

Необходимо отметить, что одновременно остается высоким объем дебиторской задолженности по ФЦП, который на 1 января 2013 года составил 181,5 млрд. рублей и увеличился за 2012 год на 29,4%.

Так, дебиторская задолженность Роскосмосу по 4 закрепленным ФЦП на 1 января 2013 года составила 116,5 млрд. рублей и увеличилась за 2012 год в 3,4 раза. По Федеральной космической программе России дебиторская задолженность увеличилась в 2 раза, по ФЦП "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" - в 4 раза.

Дебиторская задолженность Росморречфлота по подпрограмме "Внутренний водный транспорт" ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" на 1 января 2013 года составила 3,4 млрд. рублей и увеличилась за 2012 год на 3,5 раза.

7.1.2. Доля расходов на ФЦП в объеме расходов по ведомственной структуре расходов законопроекта федерального бюджета (приложение 6 к законопроекту) увеличена с 8,2% в 2014 году до 8,5% в 2015 году.

Увеличение расходов на ФЦП в 2015 году в основном связано с увеличением расходов по ряду программ: ФЦП "Юг России" (2014 - 2020 годы) (проект) - в 2,9 раза, ФЦП "Поддержание, развитие и использование системы "ГЛОНАСС" на 2012 - 2020 годы" - в 2 раза, ФЦП "Развитие транспортной системы (2010 - 2020 годы)" - на 8%.

Паспортами программ утверждено 97,8% общего объема средств федерального бюджета, предусмотренных законопроектом в 2015 году на исполнение расходных обязательств по ФЦП.

В Перечне на 2015 год из 43 программ по 41 ФЦП (95,3%) объемы предлагаемых законопроектом бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования в паспортах ФЦП, в том числе по 7 ФЦП (8,9%) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования по паспортам на сумму 110,7 млрд. рублей, а по 34 ФЦП (79,1%) - на сумму 144,7 млрд. рублей ниже объемов, предусмотренных паспортами программ.

Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2015 год, без внесения соответствующих изменений в паспорт установлено по ФЦП "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" в 4 раза, ФЦП "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 годы и на период до 2015 года" - 1,9 раза, ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" - на 5,2%, "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)" - на 9,6%.

Объем бюджетных ассигнований на 2015 год по ФЦП "Жилище" на 2011 - 2015 годы ниже объема, утвержденного паспортом программы, на 50,2%.

Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2015 году (в сумме 799,2 млрд. рублей, или 77,8% общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: "Развитие транспортной системы" (37,6%), "Развитие высоких технологий" (31,5%) и "Социальная инфраструктура" (8,7%).

По ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" в 2015 году предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 386,3 млрд. рублей и составляют 37,6% общей суммы расходов на ФЦП.

7.1.3. Доля расходов на ФЦП в объеме расходов по ведомственной структуре расходов проекта федерального бюджета (приложение 6 к законопроекту) снижается с 8,5% в 2015 году до 7,5% в 2016 году.

С сокращением доли расходов на ФЦП в целом законопроектом ассигнования на ФЦП уменьшаются на 102,2 млрд. рублей, или на 9,9%. Уменьшение расходов на ФЦП в 2016 году связано с завершением в 2015 году ряда программ: "Жилище" на 2011 - 2015 годы, "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера до 2015 года", "Преодоление последствий радиационных аварий на период 2015 года", "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 годы и на период до 2015 года", "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники" на 2008 - 2015 годы" и других, а также со снижением расходов на ФЦП "Юг России" на 20,3%, "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" - на 32,4%, "Культура России (2012 - 2018 годы)" - на 7,1%.

Паспортами ФЦП утверждено 82,9% общего объема средств федерального бюджета, предусмотренных законопроектом в 2016 году на исполнение расходных обязательств по ФЦП.

В Перечне на 2016 год из 33 программ по 29 ФЦП (87,9% общего количества ФЦП) объемы предлагаемых бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, утвержденным в паспортах программ, в том числе по 8 ФЦП (24,2%) объемы ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования по паспортам на сумму 201 310,7 млн. рублей, а по 21 ФЦП (63,6%) - ниже объемов, предусмотренных паспортами программ, на сумму 143 701,0 млн. рублей.

Так, основной объем превышения ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2016 год по сравнению с бюджетными ассигнованиями в паспортах программ, связан с ФЦП развития образования на 2011 - 2015 годы - на 16 434,6 млн. рублей, Федеральной космической программой на 2006 - 2015 годы - на 116 044,5 млн. рублей, ФЦП "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" - на 11 164,0 млн. рублей и другими, по которым срок завершения предусмотрен в 2015 году, но бюджетные ассигнования на 2016 по ним предусмотрены.

При этом объем ассигнований на 2016 год по ФЦП "Юг России" (2014 - 2020 годы) ниже объема, утвержденного паспортом программы, на 20,3%, по ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" - на 5,6%.

По ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" в 2016 году предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 421,69 млрд. рублей и составляют 45,6% общей суммы расходов на ФЦП.

Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований по ФЦП в 2016 году в сумме 745,48 млрд. рублей, или 80,6% общей суммы расходов по ФЦП на 2016 год, предусмотрены по 3 направлениям: "Развитие транспортной системы" (45,6%), "Развитие высоких технологий" (25,9%) и "Социальная инфраструктура" (9,1%).

7.1.4. В 2016 году по сравнению с 2013 годом наибольшее увеличение расходов по ФЦП предусматривается по направлениям: "Развитие государственных институтов", "Транспортная инфраструктура", "Развитие села" и "Дальний Восток" - в 1,1 раза, расходы по направлению "Безопасность" сократятся в 2,1 раза, "Жилье" - в 1,4 раза, "Развитие высоких технологий - в 1,3 раза.

Удельный вес расходов по направлениям "Развитие высоких технологий" и "Безопасность" сократится с 31,9% и 7,7% в 2014 году до 26% и 4,5% в 2016 году, а наибольшее увеличение сложилось по направлению "Транспортная инфраструктура" с 37% до 45,8% соответственно.

Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по направлениям в 2013 - 2016 годах, отражена на следующей диаграмме.

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению "Развитие высоких технологий", на реализацию Федеральной космической программы России на 2006 - 2015 годы в 2014 году предусмотрено 37,9%, в 2015 году - 33,4%, в 2016 году - 48,4% бюджетных ассигнований.

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению "Социальная инфраструктура" в 2014 - 2016 годах, на реализацию Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы предусматривается 14,9%, 14,4% и 19,6% бюджетных ассигнований, федеральной целевой программы "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2014 - 2020 годы - 19,1%, 20,1% и 22,8% соответственно

7.1.5. Объем расходов ФЦП на государственные капитальные вложения в 2014 году составит 507,1 млрд. рублей, или 53,1% общей суммы расходов на федеральные целевые программы, что ниже уровня 2013 года на 2,8 процентного пункта. Доля капитальных вложений в общих расходах ФЦП увеличивается до 53,9% в 2015 году и сокращается до 51,6% в 2016 году.

В 2014 году объем расходов на НИОКР составит 195,8 млрд. рублей, или 20,5% общих расходов ФЦП, что выше уровня 2013 года на 0,8 процентного пункта. Объем расходов на НИОКР в 2015 году сократится до 19,7% и до 9,1% в 2016 году.

Объем расходов на прочие нужды составит в 2014 году 251,7 млрд. рублей, или 26,4% общих расходов на ФЦП, в 2015 году - 270,6 млрд. рублей, или 26,4%, а в 2016 году увеличится до 39,2% и составит 361,5 млрд. рублей.

Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по видам бюджетных ассигнований в 2013 - 2016 годах, отражена на следующей гистограмме.

7.1.6. Анализ ассигнований из федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов показал, что в законопроекте доля программной части (ФЦП) в общих расходах федерального бюджета в целом увеличивается с 8,2% в 2014 году до 8,5% в 2015 году, но снижается до 7,5% в 2016 году. Наибольшее сокращение доли программной части расходов предусматривается по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" с 2,9% в 2014 году до 2,7% в 2015 году и до 1,6% в 2016 году, по разделу "Средства массовой информации" - с 1,2% в 2014 году до 0,9% в 2015 году и до 0,04% в 2016 году, по разделу "Национальная оборона" - с 3,8% в 2014 году до 3,5% в 2015 году и до 3% в 2016 году.

Анализ изменения структуры расходов по ФЦП по разделам классификации расходов в 2014 - 2016 годах представлен в следующей таблице.

(млн. рублей)
N п/п	Наименование показателя	2014 год (проект)		2015 год (проект)		2016 год (проект)
		сумма	структура (в %)	сумма	структура (в %)	сумма	структура (в %)
	РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА - ВСЕГО	11 631 363,8		12 086 224,1	12 330	552,1
	Федеральные целевые программы - всего	954	707,9	1 024 802,8		921 631,2
	в % к общему объему расходов федерального бюджета	8,2		8,5		7,5
1	Общегосударственные вопросы	10 643,6	1,1	10 568,8	1,0	11 173,2	1,2
2	Национальная оборона	36 337,3	3,8	35 994,6	3,5	27 566,9	3,0
3	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	16 557,2	1,7	25 064,0	2,4	17 047,5	1,8
4	Национальная экономика	723 705,1	75,8	772 689,4	75,4	727 503,5	78,9
5	Жилищно-коммунальное хозяйство	28 101,5	2,9	28 021,4	2,7	14 956,4	1,6
6	Охрана окружающей среды	4 464,1	0,5	5 561,9	0,5	6 664,3	0,7
7	Образование	41 981,2	4,4	40 062,1	3,9	42 050,6	4,6
8	Культура, кинематография	18 399,9	1,9	19 182,7	1,9	16 951,2	1,8
9	Здравоохранение	1 493,4	0,2	1 336,9	0,1	659,3	0,1
10	Социальная политика	35 607,8	3,7	37 849,9	3,7	39 773,5	4,3
11	Физическая культура и спорт	9 633,0	1,0	11 504,2	1,1	138,8	0,02
12	Средства массовой информации	11 100,4	1,2	9 161,1	0,9	379,9	0,04
13	Межбюджетные трансферты общего характера по бюджетам субъектов Российской Федерации	16 683,3	1,7	27 805,5	2,7	16 766,1	1,8

Наибольший объем бюджетных ассигнований в рамках ФЦП в 2014 - 2016 годах предусмотрен по разделу "Национальная экономика". При этом доля указанных расходов возрастает с 75,8% в 2014 году до 78,9% в 2016 году.

Основные выводы подраздела по Федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП)

- В соответствии с материалами законопроекта расходы на Федеральную адресную инвестиционную программу в 2014 году предусмотрены ниже уровня предыдущего года на 11,3%, в 2015 году - выше на 9,4%, в 2016 году - ниже на 12,1%.

- Доля ФАИП в общем объеме расходов федерального бюджета уменьшается с 6,8% в 2014 году до 6,1% в 2016 году.

7.2. В соответствии с пунктом 4 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете представляется Федеральная адресная инвестиционная программа.

Пунктом 5 Правил формирования и реализации ФАИП, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. N 716, установлено, что в ФАИП включаются объекты капитального строительства, на строительство которых ассигнования федерального бюджета предусмотрены решениями Правительства Российской Федерации об утверждении долгосрочных (федеральных) целевых программ. Однако бюджетные инвестиции на 2014 - 2016 годы предусмотрены по ФЦП, не утвержденным в установленном порядке, в том числе в 2014 году на сумму - 227 млн. рублей, в 2015 году - 547,0 млн. рублей, в 2016 году - 1 315,5 млн. рублей.

Данные об объемах бюджетных ассигнований на капитальные вложения в 2012 - 2016 годах (материалы Минэкономразвития России к законопроекту) приведены в следующей таблице.

	2012 год отчет	2013 год Закон (с измен.)	2014 год проект	2015 год проект	2016 год проект
Объем бюджетных ассигнований, млрд. рублей	1 006,4	891,1	790,2	868,7	760,8
Изменение объемов ассигнований к предыдущему году, %	9,6	10,0	-11,3	9,9	-12,4
Доля расходов на ФАИП в общем объеме расходов федерального бюджета, %	8,8	7,6	6,8	7,2	6,2

7.2.1. Расходы федерального бюджета на ФАИП в 2014 году предусмотрены в объеме 790,2 млрд. рублей, что ниже уровня 2013 года на 100,9 млрд. рублей, или на 11,3%. Доля ФАИП в общем объеме расходов федерального бюджета сокращается с 7,6% в 2013 году до 6,8% в 2014 году.

В разрезе разделов классификации расходов бюджетов наибольший объем инвестиций на ФАИП предусмотрен по разделам "Национальная экономика" (50,5% общего объема ФАИП) и "Национальная оборона" (11,4%).

В разрезе ведомств согласно материалам к законопроекту наибольший объем ассигнований на реализацию инвестиционных проектов ФАИП предусмотрен по Минтрансу России (35,8% общего объема бюджетных средств по ФАИП) и Минобороны России (12,6%).

Бюджетные ассигнования по ФАИП распределены по следующим направлениям: "Производственный комплекс" - 43,7%, "Социальный комплекс" - 28,3%, "Специальный комплекс" - 28%.

В 2014 году проектом перечня строек и объектов, включенных в ФАИП, предусмотрено к строительству 1 970 объектов, в том числе переходящие с 2013 года объекты в количестве - 1 130 единиц. В составе получателей средств на осуществление бюджетных инвестиций перечнем предусмотрено 120 открытых акционерных обществ (ОАО), которым средства предоставляются на компенсационной основе в обмен на увеличение доли федеральной собственности в уставном капитале общества, реализующего инвестиционные проекты. На взносы в уставные капиталы акционерных обществ предполагается направить в 2014 году 20,7 млрд. рублей (2,6% общего объема ФАИП), в 2015 году - 19,5 млрд. рублей (2,3%) и в 2016 году - 7,8 млрд. рублей (1%).

Из 1 430 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2012 году (включая объекты, по которым бюджетные средства предусматривались только на проведение проектных и изыскательских работ), по данным Росстата, завершены строительством и введены в эксплуатацию 1 080 объектов, или 75,5% (в 2011 году - 78%), из них 64 объекта введены частично.

Из 279 строек и объектов транспорта и связи, предусмотренных к вводу в 2012 году, введено на полную мощность 124 объекта (44,4%), из 110 объектов образования - 24 объекта (21,8%), из 93 объектов здравоохранения и социальных услуг - 26 объектов (28%), из 11 объектов обрабатывающего производства - 1 объект (9,1%),

Объем незавершенного строительства за 2012 год увеличился на 113,0 млрд. рублей, или на 24,4%, и составил на 1 января 2013 года 576,0 млрд. рублей, что в 6,8 раза превышает среднемесячное кассовое исполнение расходов по ФАИП за 2012 год.

По состоянию на 1 января 2013 года дебиторская задолженность по бюджетным инвестициям на объекты федеральной и муниципальной собственности в целом сложилась в объеме 181,5 млрд. рублей (на 1 января 2012 года - 140,3 млрд. рублей) и увеличилась за 2012 год в 1,3 раза. По состоянию на 1 января 2013 года техническую готовность менее 50% имели 3 067 строек и объектов, или 81,2% (на 1 января 2012 года - 77,2%).

За 8 месяцев 2013 года, по данным Минэкономразвития России, из 978 объектов, подлежащих к вводу, введено в эксплуатацию 18 объектов, или 1,8%.

7.2.2. Расходы федерального бюджета на ФАИП в 2015 году предусмотрены в объеме 868,7 млрд. рублей, что выше уровня 2014 года на 78,5 млрд. рублей, или на 9,9%. Доля ФАИП в общем объеме расходов федерального бюджета увеличивается с 6,8% в 2014 году до 7,2% в 2015 году.

В разрезе разделов классификации расходов бюджетов наибольший объем инвестиций на ФАИП предусмотрен по разделам "Национальная экономика" (55,1% общего объема ФАИП) и "Национальная оборона" (11,4%).

В разрезе ведомственной структуры расходов федерального бюджета (приложение 6) наибольший объем ассигнований на реализацию инвестиционных проектов ФАИП предусмотрен по Минтрансу России (35,9% общего объема ФАИП) и Минобороны России (11,9%).

Бюджетные ассигнования по ФАИП распределены по следующим направлениям: "Производственный комплекс" - 43,7%, "Социальный комплекс" - 26,7%, "Специальный комплекс" - 29,6%.

7.2.3. Расходы федерального бюджета на ФАИП в 2016 году предусмотрены в объеме 760,8 млрд. рублей, что ниже уровня 2015 года на 107,9 млрд. рублей, или на 12,4%. Доля ФАИП в общем объеме расходов федерального бюджета уменьшается на - 6,2%.

В разрезе разделов классификации расходов бюджетов наибольший объем ассигнований на реализацию инвестиционных проектов ФАИП предусмотрен по разделам "Национальная экономика" (53,9% общего объема ФАИП) и "Национальная оборона" (11,4%).

В разрезе ведомственной структуры расходов (приложение 9) наибольший объем ассигнований на реализацию инвестиционных проектов ФАИП предусмотрен по Минтрансу России (44,5% общего объема ФАИП) и Минобороны России (11,5%).

Бюджетные ассигнования по ФАИП распределены по следующим направлениям: "Производственный комплекс" - 52,6%, "Специальный комплекс" - 22%, "Социальный комплекс" - 25,3%.

7.2.4. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. N 716 "Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" Министерство экономического развития Российской Федерации в двухнедельный срок со дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждает адресную программу.

Так, 13 января 2012 года Министром экономического развития Российской Федерации Э.С. Набиуллиной утверждена ФАИП на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов, в которую были включены стройки и объекты с ограничением по финансированию в связи с отсутствием утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации или отсутствием положительного заключения Главгосэкспертизы России.

На начало 2012 года в состав открытой части ФАИП было включено более 415 объектов с ограничением по финансированию на общую сумму 114,8 млрд. рублей, или около 15,3% общего объема. На конец 2012 года не были сняты ограничения 13 главными распорядителями бюджетных средств по 36 объектам на общую сумму 4,0 млрд. рублей, или 0,4%, в основном в связи с отсутствием утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации или отсутствием положительного заключения Главгосэкспертизы России.

ФАИП на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов утверждена 13 января 2013 года Министром экономического развития Российской Федерации Э.С. Набиуллиной. По состоянию на 1 июля 2013 года главными распорядителями бюджетных средств не снято 360 ограничений по финансированию объектов ФАИП на общую сумму около 53,2 млрд. рублей, или 7,7% общего объема ассигнований по ФАИП.

В соответствии со статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов предоставлены данные по Федеральной адресной инвестиционной программе на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, включающие стройки и объекты, подлежащие финансированию за счет средств федерального бюджета. Следует отметить, что в представленном перечне отсутствует информация об объектах, по которым нет утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации или положительного заключения Главгосэкспертизы России, что не позволяет определить количество объектов капитального строительства и объем бюджетных ассигнований с ограничением по финансированию.

Основные выводы подраздела по Инвестиционному фонду Российской Федерации

- В соответствии с бюджетной отчетностью неиспользованные объемы средств Инвестиционного фонда Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года составили 27 271,7 млн. рублей, на 1 сентября 2013 года - 18 905,7 млн. рублей.

- В соответствии с положениями статьи 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации в текущем финансовом году и плановом периоде подлежат увеличению на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году.

- Законопроектом на 2014 - 2016 годы объемы средств Инвестиционного фонда Российской Федерации не предусматриваются.

7.3. В законопроекте объем расходов Инвестиционного фонда Российской Федерации (далее - Инвестиционный фонд) в ведомственной структуре расходов на 2014 - 2016 годы не предусмотрен.

По данным Счетной палаты, объем неиспользованных средств Инвестиционного фонда по состоянию на 1 января 2013 года составил 27 271,7 млн. рублей.

В 2013 году 8 справками о внесении изменений в сводную бюджетную роспись внесены изменения на общую сумму 27 271,7 млн. рублей, в том числе Минрегиону России бюджетные ассигнования увеличены на сумму 72,5 млн. рублей, Федеральному дорожному агентству - на сумму 1,2 млн. рублей, Федеральному агентству железнодорожного транспорта - на сумму 27 198,0 млн. рублей.

Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ (с изменениями) объем бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда был установлен в размере 1 972,1 млн. рублей. Кроме того Федеральным законом от 7 июня 2013 г. N 133-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" объем бюджетных ассигнований Федеральному агентству железнодорожного транспорта по целевой статье расходов "Государственная поддержка инвестиционных проектов за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации на основании решений Правительства Российской Федерации" был уменьшен на сумму 9 188,3 млн. рублей.

По состоянию на 1 сентября 2013 года кассовые расходы за счет средств Инвестиционного фонда составили 1 149,9 млн. рублей, объем неисполненных ассигнований - 18 905,7 млн. рублей, или 94,3%.

Положениями статьи 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда в текущем финансовом году и плановом периоде подлежат увеличению на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году.

Основные выводы подраздела по Российскому фонду прямых инвестиций (РФПИ)

- По результатам проверки Счетной палаты объем использованных средств Российского фонда прямых инвестиций на цели инвестирования по состоянию на 1 января 2013 года составил 10 527,0 млн. рублей, или 8,4% объема предоставленных субсидий. По данным Минфина России на 1 сентября 2013 года, объем использованных средств фонда составил 17 940,0 млн. рублей, или 14,3%.

- Таким образом, дальнейшее наполнение Российского фонда прямых инвестиций будет осуществляться за счет перераспределения бюджетных ассигнований по бюджетным инвестициям в случае отсутствия утвержденной проектной документации и за счет бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг в размере 50% экономии по их использованию с их аккумулированием Минфином России с последующим предоставлением субсидии Внешэкономбанку.

7.4. Пунктом 29 части 2 статьи 23 законопроекта установлено, что в соответствии с пунктом 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации основанием для внесения в 2014 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета является перераспределение бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой (за исключением бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда), в случае отсутствия на 1 апреля 2014 года утвержденной в установленном порядке проектной документации по объектам капитального строительства и (или) детализации мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), включенных в указанную программу, а также бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг в размере 50% экономии по их использованию в 2014 году на предоставление субсидии в виде имущественного взноса в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" на формирование по решениям Правительства Российской Федерации закрытого паевого инвестиционного фонда долгосрочных прямых инвестиций "Российский фонд прямых инвестиций" в объеме до 62 600,0 млн. рублей.

В 2011 - 2012 годах в соответствии с федеральными законами от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ и от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ из федерального бюджета в виде субсидии на осуществление имущественного взноса в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" на формирование ЗПИФ РФПИ было направлено 124 600,0 млн. рублей.

Из общего объема предоставленной из федерального бюджета субсидии по результатам проверки Счетной палаты на 1 января 2013 года на цели финансирования инвестиционных проектов направлено 10 527,0 млн. рублей, или 8,4% объема предоставленных Минфином России в 2011 и 2012 годах субсидий, которые в основном направлены на приобретение:

1,25% акций уставного капитала ЗАО "Московская межбанковская валютная биржа" у ОАО "Фондовая биржа РТС" на сумму 3 800,0 млн. рублей;

5,81% акций уставного капитала компании "Энел ОГК-5" у ОАО "ИНТЕР РАО ЕЭС" на сумму 4 200,0 млн. рублей в составе консорциума инвесторов, в который входят РФПИ, ОАО "Русэнерго Фонд", компании Xenon Capital Partners;

акции компании MD MEDICAL GROUP в целях привлечения инвестиций в отрасль российской медицины и направления средств на развитие сети перинатальных центров в регионах России в сумме 1 600,0 млн. рублей.

По данным Минфина России, по состоянию на 1 сентября 2013 года объем использования средств на цели инвестирования составил 17 940,0 млн. рублей, или 14,3% суммарного объема предоставленной субсидии. Объем средств, находящихся на счете ООО "Управляющая компания РФПИ", единственным учредителем которого является Внешэкономбанк, составил 106 660,0 млн. рублей, или 85,7% объема полученной субсидии, которые на указанную дату на финансирование инвестиционных проектов не направлялись.

По мнению Счетной палаты, при перераспределении бюджетных ассигнований на предоставление субсидии в виде имущественного взноса в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" на формирование по решениям Правительства Российской Федерации закрытого паевого инвестиционного фонда долгосрочных прямых инвестиций "Российский фонд прямых инвестиций" в устанавливаемом законопроектом порядке Минфину России следует учитывать объемы неиспользованных остатков полученной субсидии, находящихся на счетах ООО "Управляющая компания РФПИ" и Внешэкономбанка.

8. Межбюджетные отношения

8.1. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней бюджетной системы

Основные выводы подраздела

- В 2014 - 2016 годах прогнозируется ежегодный рост доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, с постепенным снижением дефицита указанных бюджетов с 0,3% ВВП в 2014 году и до 0,1% ВВП в 2016 году.

- При сокращении объема предоставляемых межбюджетных трансфертов законопроектом предусматривается увеличение дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе за счет индексации дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и выделения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, направляемых на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

- В общем объеме межбюджетных трансфертов доля, распределенная между бюджетами субъектов Российской Федерации в приложениях к законопроекту, в 2014 году составит 70,8% (в 2013 году - 53,6%), в 2015 году - 53,2% и в 2016 году - 53,4%.

- В Бюджетном послании Президента Российской Федерации поставлены задачи о предоставлении с 2014 года межбюджетных субсидий в консолидированной форме и о преимущественном распределении субсидий на основании федерального бюджета.

Вместе с тем законопроектом предусматривается сокращение количества межбюджетных субсидий с 93 в 2013 году лишь до 82 в 2014 году, их консолидация предусматривается в рамках только 2 госпрограммам.

Законопроектом предусмотрено в 2014 году к распределению лишь 10 из 82 субсидий, или 12,2%. Объем распределенных законопроектом субсидий на 2014 год составит всего 10% общего объема субсидий. На 2015 год распределены объемы только по 2 субсидиям (2,3% объема субсидий) и на 2016 год - 1 и 2,6% соответственно.

- Законопроектом предусматривается единая субвенция, в которую включены 11 субвенций.

- Анализ прогноза социально-экономического развития регионов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов показывает сохранение существенных различий между наиболее и наименее экономически развитыми регионами по основным социально-экономическим показателям.

По уровню бюджетных возможностей (до межбюджетного выравнивания) дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации составляет в 2014 году 6,2 раза (в 2013 году - 6,7 раза).

- Высокий уровень долговых обязательств в трети субъектах Российской Федерации, составляющий более 50% доходов без учета безвозмездных поступлений, свидетельствует об имеющихся проблемах в формировании и исполнении региональных бюджетов, что может осложнить в дальнейшем социально-экономическое развитие и модернизацию экономики этих регионов.

- В структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации увеличивается доля кредитов, полученных у кредитных организаций, что может в дальнейшем отрицательно повлиять не только на устойчивость бюджетной системы Российской Федерации, но и на устойчивость банковской системы.

- В области межбюджетных отношений необходимо продолжить работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического роста, увеличения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижения уровня их дотационности.

8.1.1. Основными направлениями бюджетной политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов предусматривается, что в сфере межбюджетных отношений бюджетная политика будет сосредоточена на решении следующих задач:

обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов;

консолидация отдельных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ Российской Федерации;

поддержка реализации структурных реформ в бюджетной сфере на региональном уровне.

8.1.2. При формировании законопроекта в основном соблюдены положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации в части, касающейся вопросов межбюджетных отношений, принципов распределения межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации.

В связи с переходом к программно-целевому бюджетному планированию развитие межбюджетных отношений на период до 2020 года будет определяться принятыми Правительством Российской Федерации государственными программами.

8.1.3. На формирование доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 - 2016 годах окажут влияние предполагаемые к принятию в 2013 году изменения действующего законодательства в части индексации ставок акцизов на алкогольную продукцию (с 1 января 2016 года), автомобильный бензин 4 и 5 классов (1 января ежегодно) и на остальные нефтепродукты (с 1 января 2016 года).

По оценке Счетной палаты, дополнительные поступления в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по указанным федеральным налогам могут составить в 2014 году 14,4 млрд. рублей, в 2015 году - 31,7 млрд. рублей и в 2016 году - 101,5 млрд. рублей.

На увеличение налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации также окажут влияние изменения в налоговой законодательстве, связанные:

с поэтапной отменой льготы по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью (при установленной общей ставке налога 2,2% на указанное выше имущество в 2014 году предусмотрена ставка 0,7% (в 2013 году - 0,4%), в 2015 году - 1% и в 2016 году - 1,3%);

с планируемым постепенным введением налога на недвижимость физических лиц (с 2014 по 2018 год) по мере готовности муниципальных образований;

с внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ), расширяющих перечень видов государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов).

В целом дополнительные доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от изменений в действующее законодательство составят, по данным Минфина России, порядка 141 млрд. рублей.

Вместе с тем не учтена рекомендация, предусмотренная в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 апреля 2013 г. N 109-СФ, в части зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации в полном объеме доходов от уплаты водного налога (в 2012 году поступления налога в доходы федерального бюджета составили всего 2,8 млрд. рублей).

8.1.4. Согласно прогнозу основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2014 - 2016 годы доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 году планируются в сумме 8 892,7 млрд. рублей и увеличатся по сравнению с предыдущим годом на 8,3% (оценка 2013 года - 8 209,3 млрд. рублей), в 2015 году - в сумме 9 570,8 млрд. рублей (на 7,6%) и в 2016 году - в сумме 10 383,0 млрд. рублей (на 8,5%).

Данные об общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации приведены в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2012 год отчет	2013 год оценка	2014 год прогноз	2015 год прогноз	2016 год прогноз	2016 год в % к 2013 году
Доходы - всего	8 064,5	8 209,3	8 892,7	9 570,8	10 383,0	126,5
в % ВВП	12,9	12,1	12,1	12	12
в % к предыдущему году	105,5	101,8	108,3	107,6	108,5
в том числе:
налоговые и неналоговые доходы*	6 624,3	6 766,9	7 531,8	8 183,1	9 029,2	133,4
в % ВВП	10,6	10	10,3	10,3	10,4
в % к предыдущему году	106,6	102,2	111,3	108,6	110,3
межбюджетные трансферты из федерального бюджета	1 440,2	1 442,4	1 360,9	1 387,7	1 353,9	93,9
в % к предыдущему году	98,0	100,2	94,4	102	97,6
в % к доходам	17,9	17,6	15,3	14,5	13

* Включая безвозмездные поступления без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Рост доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 - 2016 годах планируется обеспечить за счет увеличения объема поступлений налоговых и неналоговых доходов при одновременном сокращении объема предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (далее - межбюджетные трансферты).

Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации увеличатся в 2016 году по сравнению с 2013 годом на 26,5%, в том числе налоговые и неналоговые доходы - на 33,4%, при снижении объема межбюджетных трансфертов - на 6,1%.

Доходы указанных бюджетов в процентах к ВВП в 2016 году составят 12% и снизятся по сравнению с 2013 годом всего на 0,1 процентного пункта.

Налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в процентах к ВВП в 2014 - 2015 годах составят 10,3% и в 2016 году - 10,4% (в 2013 году - 10%, в 2012 году - 10,6%).

Однако существуют риски недостижения планируемых темпов роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и уровня обеспеченности ими расходов. В 2016 году обеспеченность расходов консолидированных бюджетов регионов и муниципальных образований (без учета субвенций) закрепленными налоговыми и неналоговыми доходами должна составить 89,3%. В 2012 году она составляла 79%. В то же время согласно госпрограмме "Региональная политика и федеративные отношения" этот показатель в 2016 году должен составить 81%.

Конкретные меры, за счет которых могут быть обеспечены прогнозируемые темпы роста налоговых и неналоговых доходов регионов, в материалах к законопроекту не представлены.

Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2014 - 2016 годах составит 42,1%, 42,1% и 41,6% соответственно и к концу очередного бюджетного периода снизится по сравнению с 2013 годом - на 0,1 процентного пункта.

Доли доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов и федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации приведены на следующей диаграмме.

Анализ данных диаграммы показывает, что в 2008 - 2010 годах наблюдался рост доли доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации, а в 2011 - 2012 годах - ее снижение. С 2013 года и до конца планового периода прогнозируется увеличение указанной доли доходов (в 2016 году - 36,2%).

8.1.5. Основным источником доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации остаются налоговые доходы.

В прогнозируемом периоде обеспечивается стабильность налоговой системы в части формирования доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, по мнению Счетной палаты, следует принять дополнительные меры, направленные на развитие налоговой базы регионов. Необходимо увеличить установленные Налоговым кодексом Российской Федерации границы и интервалы ставок региональных и местных налогов и сборов, с тем чтобы у законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления были более широкие возможности по формированию доходов соответствующих бюджетов, а также продолжить работу по дальнейшей оптимизации существующей системы налоговых льгот и освобождений.

Увеличению налоговых поступлений в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации могло бы способствовать принятие главы Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующей налогообложение недвижимости физических лиц. При этом предполагается, что в рамках налога на недвижимость будет введено повышенное налогообложение недвижимого имущества физических лиц с высокой кадастровой стоимостью.

Налоги на недвижимость (налог на имущество и земельный налог), уплачиваемые физическими лицами, в настоящее время составляют незначительную долю в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (не более 0,5%), что существенно ниже, чем в странах с развитой экономикой. Полномасштабное введение указанного налога откладываются из-за задержки в окончании формирования его налоговой базы - кадастровой стоимости объектов недвижимости.

8.1.6. При прогнозировании объема расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации учитывалось увеличение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации связанных:

с реализацией указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в том числе по увеличению заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

с ежегодным увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

с финансированием дорожного хозяйства (дорожных фондов субъектов Российской Федерации);

с ежегодной индексацией расходов на социальное обеспечение населения, услуг связи, транспортных и коммунальных услуг и других.

Рост расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в основном обусловлен увеличением текущих расходов бюджетов.

8.1.7. Согласно прогнозу основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2014 - 2016 годы расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 году планируются в сумме 9 115,2 млрд. рублей и увеличатся по сравнению с предыдущим годом на 5,1%, в 2015 году - в сумме 9 766,6 млрд. рублей (на 7,1%) и в 2016 году - в сумме 10 483,8 млрд. рублей (на 7,3%).

Данные об общем объеме расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации приведены в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2013 год оценка	2014 год прогноз	2015 год прогноз	2016 год прогноз		2016 год в % к 2013 году
Расходы - всего	8 669,4	9 115,2	9 766,6	10 483,8		120,9
в % ВВП	12,8	12,4	12,2	12,1
в % к предыдущему году	103,9	105,1	107,1	107,3
в том числе:
общегосударственные вопросы*	486,0	503,0	527,1	552,3		113,6
дорожное хозяйство*	619,9	685,1	750,5	804,7		129,8
сельское хозяйство*	296,9	254,6	269,4	282,3		95,1
жилищно-коммунальное хозяйство*	935,4	987,2	997,5	1 113,8		119,1
образование*	2 326,2	2 439,8	2 693,7	2 922,8		125,6
здравоохранение*	1 017,7	952,0	902,3	1 024,2		100,6
социальная политика*	1 288,0	1 454,7	1 558,3	1 664,9		129,3

* Данные из Основных направлений бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 - 2016 годов.

Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации увеличатся в 2016 году по сравнению с 2013 годом на 20,9%. Опережающий рост предусматривается по расходам на дорожное хозяйство (на 29,8%), на социальную политику (на 29,3%) и на образование (на 25,6%).

Государственной программы Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов регионов" предусматривается, что доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых в рамках целевых программ, должна составить 50% в 2014 году, 55% - в 2015 году и 60% - в 2016 году.

Прогнозируемые расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2016 году составят 12,1% ВВП, что на 0,7 процентного пункта меньше, чем в 2013 году.

Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2014 году составит 42%, что на 0,1 процентного пункта больше, чем в 2013 году, в 2015 году - 41,1% и в 2016 году - 41,1%.

Доли расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов и федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации приведены на следующей диаграмме.

Анализ расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов показывает, что их доля в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации начиная с 2014 года увеличивается (за исключением 2015 года) и в 2016 году составит 35,8%, что на 0,9 процентного пункта больше, чем в 2013 году.

8.1.8. Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации за 2005 - 2012 годы исполнены по доходам и расходам со значительным отклонением от их прогнозных значений.

Исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году по доходам и расходам ожидается на уровне 90,6% и 94,4% соответственно показателей, предусмотренных на этот год в прогнозе основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2013 - 2015 годы. По оценке, дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году составит 460,1 млрд. рублей и превысит прогнозный показатель (120,8 млрд. рублей) в 3,8 раза.

Таким образом, анализ исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2005 - 2013 годах свидетельствует о недостаточной точности прогноза консолидированного бюджета в целом.

8.1.9. Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации на 2014 год прогнозируются с дефицитом в сумме 222,5 млрд. рублей (0,3% ВВП), в 2015 году - в сумме 195,8 млрд. рублей (0,2% ВВП) и в 2016 году - в сумме 100,8 млрд. рублей (0,1% ВВП).

Данные о дефиците консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012 - 2016 годах приведены на следующей диаграмме.

8.1.10. В последние годы для обеспечения в полном объеме принятых расходных социальных обязательств и сбалансированности бюджетов субъекты Российской Федерации вынуждены были осуществлять в значительных объемах заимствования как бюджетных кредитов из федерального бюджета, так и заемных средств у кредитных организаций, что существенно увеличило их долговые обязательства.

Увеличение заимствований денежных средств обусловлено необходимостью обеспечения расходных обязательств бюджетов, в первую очередь социального характера, как на региональном, так и на муниципальном уровне

Государственный долг имеется во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Ненецкого автономного округа.

В 2012 году объем государственного долга у более трети субъектов Российской Федерации превысил 50% объема доходов региональных бюджетов без учета безвозмездных поступлений. При этом указанный показатель в Республике Мордовия составил 180%, в Республике Северная Осетия - Алания - 108%, в Вологодской области - 92%, в Рязанской области - 91%, в Саратовской области - 89%, в Белгородской области - 84%, в Костромской области - 83% и Республике Алтай - 83%.

По состоянию на 1 августа 2013 года, по данным Правительства Российской Федерации, у 25 субъектов Российской Федерации уровень государственного долга превысил 50% объема доходов региональных бюджетов без учета безвозмездных поступлений.

Объем общего долга субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 1 августа 2013 года составил 1 599,9 млрд. рублей и по сравнению с докризисным 2008 годом увеличился в 2,27 раза, в том числе государственный долг субъектов Российской Федерации - 1352,9 млрд. рублей (в 2,26 раза).

По сравнению с началом года государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился на 0,1%. При этом в условиях необходимости выполнения социальных обязательств, определенных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, существуют риски более активного привлечения заемных средств отдельными субъектами Российской Федерации во втором полугодии 2013 года, а также, по оценке Счетной палаты, тенденция роста долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сохранится и в 2014 - 2016 годах.

Высокий уровень долговой нагрузки субъектов Российской Федерации свидетельствует об имеющихся проблемах в экономике этих регионов, в формировании и исполнении их бюджетов, что может также осложнить в дальнейшем социально-экономическое развитие и модернизацию экономики регионов.

8.1.11. В 2012 году увеличились заимствования субъектов Российской Федерации денежных средств у кредитных организаций - 77 субъектов Российской Федерации получили кредиты в сумме 580,4 млрд. рублей, что на 38,5% больше, чем в 2011 году (75 регионов - 419,9 млрд. рублей).

В связи с этим в структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации доля указанных кредитов увеличилась с 25,6% до 32,4%, или на 6,8 процентного пункта, что может в дальнейшем отрицательно повлиять на устойчивость не только бюджетной системы Российской Федерации, но и на устойчивость банковской системы.

При этом объем государственного долга по кредитам, полученным у кредитных организаций, в отдельных регионах (с высоким уровнем долговой нагрузки) на 1 января 2013 года составил в общем объеме государственного долга значительную долю: в Омской области - 91,6%, Астраханской области - 91,2%, Ивановской области - 82,5%, Республике Марий Эл - 62,1%, Рязанской области - 61,7%, Саратовской области - 56,4%, Новгородской области - 54,6%.

Только в 6 субъектах Российской Федерации отсутствует задолженность по кредитам, полученным от кредитных организаций.

Несмотря на некоторое снижение (на 1 августа 2013 года до 30,3%) доля кредитов у кредитных организаций в структуре государственного долга субъектов Российской Федерации остается высокой.

В 2014 - 2016 годах сохранится высокая нагрузка на региональные и местные бюджеты, связанная с обеспечением своевременного и полного возврата ранее предоставленных бюджетных кредитов, задолженность по которым на 1 января 2013 года составила 438,2 млрд. рублей.

Общая сумма возврата по бюджетным кредитам составит 341,2 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - 74,6 млрд. рублей, в 2015 году - 141,1 млрд. рублей и в 2016 году - 125,5 млрд. рублей.

Это потребует от региональных властей изыскания дополнительных источников доходов бюджетов или увеличения заимствований у кредитных организаций.

8.1.12. В 2014 году предусматривается направить бюджетам субъектов Российской Федерации межбюджетные трансферты на общую сумму 1 360 935,3 млн. рублей, что на 32 523,1 млн. рублей, или на 2,3%, меньше показателя на 2013 год, предусмотренного Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и 81 475,3 млн. рублей, или на 5,6%, меньше показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года, в 2015 году - на сумму 1 387 696,4 млн. рублей и в 2016 году - на сумму 1 353 854,2 млн. рублей.

Законопроектом не установлен объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде, что не соответствует статье 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Данные об общем объеме предоставляемых межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, а также в разрезе форм их предоставления приведены в следующей таблице.

(млн. рублей)
	2013 год		2014 год	2015 год	2016 год	2016 год в % к 2013 году
	закон*	роспись**	законопроект			закон	роспись
Межбюджетные трансферты Федерации - всего	1 393 458,4	1 442 410,6	1 360 935,3	1 387 696,4	1 353 854,2	97,2	93,9
в % ВВП	2,1	2,13	1,86	1,74	1,56
в % общей суммы расходов федерального бюджета	9,8	10,8	9,7	9	8,3
в том числе:
Дотации	603 009,9	599 425,2	623 310,9	645 207,4	664 508,0	110,2	110,9
в % общей суммы	43,3	41,6	45,8	46,5	49,1
Межбюджетные субсидии	484 556,6	503 797,5	309 091,9	323 571,9	266 272,0	55	52,9
в % общей суммы	34,7	34,9	22,7	23,3	19,7
Субвенции	250 603,1	280 596,3	367 913,0	362 788,4	368 261,5	147	131,2
в % общей суммы	18	19,4	27	26,1	27,2
Иные межбюджетные трансферты	55 288,8	58 591,6	60 619,5	56 128,7	54 812,7	99,1	93,6
в % общей суммы	4	4,1	4,5	4,1	4
Справочно:
Межбюджетные трансферты (без учета субвенций)	1 142 855,3	1 161 814,3	993 022,3	1 024 908,0	985 592,7	86,2	84,8
в % общей суммы	82	80,6	73	73,9	72,8

* Федеральный закон N 216-ФЗ (с изменениями).

** Сводная бюджетная роспись по состоянию на 1 сентября 2013 года.

Анализ приведенных в таблице данных показывает, что общий объем межбюджетных трансфертов к ВВП ежегодно снижается и составит в 2016 году всего 1,56% (в 2013 году - 2,13%). Аналогичная тенденция прослеживается по показателю доли межбюджетных трансфертов в общей сумме расходов федерального бюджета.

Предусматривается сокращение бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных субсидий (в 2016 году почти двукратное сокращение по сравнению с 2013 годом) при увеличении бюджетных ассигнований по дотациям и субвенциям.

При этом доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов в 2014 году составит 45,8% (в 2013 году - 41,6%) с последующим ее увеличением до 49,1% в 2016 году, что соответствует поставленной задаче в Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике на 2011 - 2013 годы" о переходе к предоставлению межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации преимущественно в виде дотаций.

Увеличиваются в 2014 - 2016 годах бюджетные ассигнования на предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, доля которых в общем объеме межбюджетных трансфертов в 2014 году составит 27%, что на 7,6 процентного пункта больше, чем в 2013 году, в 2015 году - 26,1% и в 2016 году - 27,2%.

Структура распределения межбюджетных трансфертов по формам их предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации в 2014 году представлена на следующей диаграмме.

8.1.13. Существенно сокращается объем финансовой помощи (межбюджетных трансфертов за вычетом субвенций) бюджетам субъектов Российской Федерации. В 2014 году на эти цели будут предоставлены бюджетные ассигнования из федерального бюджета на 15,2% меньше, чем в 2013 году.

Доля указанных трансфертов в их общей объеме в 2014 году составит 73% (в 2013 году - 80,6%) и в последующие два года планового периода практически не изменится.

Также сокращаются объемы субсидий на реализацию ФЦП. На реализацию 21 ФЦП в 2014 году будет направлено 95 270,7 млн. рублей, или 68,2% объема предусмотренного на 2013 год.

8.1.14. Законопроектом предусмотрены расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации по 12 разделам классификации расходов бюджета (за исключением разделов "Средства массовой информации и "Обслуживание государственного и муниципального долга").

Структура распределения указанных межбюджетных трансфертов по разделам классификации бюджетных расходов приведена в следующей таблице.

(в %)
Наименование раздела	2013 год Федеральный закон N 216-ФЗ (с изменениями)	2014 год	2015 год	2016 год
		законопроект
01 "Общегосударственные вопросы"	0,3	3,2	3,2	3,2
02 "Национальная оборона"	0,2	0,2	0,2	0,2
03 "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность"	0,6	0,1	0,1	0,1
04 "Национальная экономика"	19,2	13,8	14,3	12,9
05 "Жилищно-коммунальное хозяйство"	2	0,9	0,9	0,9
06 "Охрана окружающей среды"	0,1	0,2	0,2	0,3
07 "Образование"	8,3	1	0,7	0,3
08 "Культура, кинематография"	0,4	0,2	0,3	0,2
09 "Здравоохранение"	4,6	7,8	6,2	6,2
10 "Социальная политика"	17,5	23,9	23,8	24,2
11 "Физическая культура"	1,1	0,5	0,8	0,2
12 "Средства массовой информации"
13 "Обслуживание государственного долга
14 "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"	45,7	48,2	49,3	51,3
Всего	100	100	100	100

В 2014 году доля межбюджетных трансфертов, предусмотренных в разделе 14 "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", составит 48,2%, а доля межбюджетных трансфертов целевого характера, включенных в другие разделы классификации расходов бюджета, - 51,8% их общего объема. В последующие два года планового периода доля межбюджетных трансфертов по разделу 14 увеличится и составит в 2016 году почти 51,3%.

Доля межбюджетных трансфертов по разделу 10 "Социальная политика" в их общем объеме увеличится с 23,9% в 2014 году до 24,2% в 2016 году, по разделу 06 "Охрана окружающей среды" - с 0,1% до 0,2% соответственно

Вместе с тем заметно снизится доля межбюджетных трансфертов по разделам 07 "Образование" (с 1% до 0,3%) и 09 "Здравоохранение" (с 7,8% до 6,2%).

За счет сформированной единой субвенции в составе раздела "Общегосударственные расходы" в 2014 году по сравнению с 2013 годом увеличивается доля межбюджетных трансфертов указанного раздела (с 0,3% до 3,2%).

При этом следует отметить, что в 2014 году существенно снижается доля межбюджетных трансфертов по сравнению с 2013 годом по разделам "Национальная экономика" (с 19,2% до 13,8%) и "Образование" (с 8,3% до 1%).

8.1.15. В соответствии с законопроектом объем межбюджетных трансфертов в разрезе госпрограммам в 2014 году составит 1 349 506,8 млн. рублей, или 99,2% общей суммы межбюджетных трансфертов, в 2015 - 1 376 235,9 млн. рублей (99,2%) и в 2016 году - 1 342 230,7 млн. рублей (99,1%). Межбюджетные трансферты предусматриваются по 25 госпрограммам. Основной объем межбюджетных трансфертов приходится на шесть госпрограмм.

Данные об объемах межбюджетных трансфертов, предусмотренных на реализацию мероприятий госпрограмм, приведены в следующей таблице.

(в млн. рублей)
Наименование госпрограмм	2014 год	2015 год	2016 год
Госпрограмма "Создание условий для эффективного управления региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов регионов"	625 258,7	647 204,4	666 537,5
в % общей суммы по всем госпрограммам	46,3	47	50
Госпрограмма "Социальная поддержка граждан"	244 240,5	253 416,2	260 800,3
в % общей суммы по всем госпрограммам	18,1	18,4	19,4
Госпрограмма развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы	116 290,4	127 945,6	127 521,7
в % общей суммы по всем госпрограммам	8,4	9,3	9,5
Госпрограмма "Развитие здравоохранения"	105 395,5	84 332,2	84 128,3
в % общей суммы по всем программам	7,8	6,1	6,3
Госпрограмма "Содействие занятости населения"	45 263,7	45 370,3	45 370,3
в % общей суммы по всем госпрограммам	3,4	3,3	3,2
Госпрограмма "Региональная политика и федеративные отношения"	44 162,4	46 348,8	45 995,4
в % общей суммы по всем госпрограммам	3,3	3,4	3,3
Итого	1 180 611,2	1 204 617,5	1 230 353.5
в % общей суммы по всем госпрограммам	87,5	87,5	91,7
Другие госпрограммы	168 895,6	171 618,4	111 877,2
в % общей суммы по всем госпрограммам	12,5	12,5	8,3
Всего по всем госпрограммам	1 349 506,8	1 376 235,9	1 342 230,7

Анализ объемов распределения межбюджетных трансфертов по госпрограммам показывает, что на долю указанных шести госпрограмм приходится около 90% общего объема межбюджетных трансфертов, предусмотренных на реализацию госпрограмм.

8.1.16. В таблицах приложений 34 и 35 к законопроекту представлено распределение межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов соответственно.

Данные об объемах межбюджетных трансфертов, распределенных между бюджетами субъектов Российской Федерации в соответствии с указанными приложениями, приведены в следующей таблице.

(млн. рублей)
	2013 год Федеральный закон N 216-ФЗ (с изменениями)	2014 год	2015 год	2016 год
		законопроект
Общий объем межбюджетных трансфертов - всего	1 393 458,4	1 360 935,3	1 387 696,4	1 353 854,2
в том числе:
предусмотрено к распределению согласно приложениям к закону (законопроекту)	751 966,6	996 388,0	818 104,4	824 265,9
в % общего объема	54	73,2	59	60,9
из них:
распределено бюджетам субъектов Российской Федерации	747 443,5	963 728,9	738 925,2	722 989,6
в % общего объема	53,6	70,8	53,2	53,4
в % общего объема по приложениям	99,4	96,7	90,3	87,7
из них межбюджетные субсидии	10 822,9	30 946,9	7 481,4	6 843,6
в % общего объема межбюджетных субсидий	2,2	10	2,3	2,6
нераспределенный резерв	4 523,1	32 659,1	79 179,2	101 276,3
в % общего объема по приложениям	0,6	3,3	9,7	12,3

Анализ приведенных данных показывает, что распределенный объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации согласно приложению 34 к законопроекту в 2014 году составит 963 728,9 млн. рублей, или 70,8% общего объема межбюджетных трансфертов, что значительно больше, чем в 2013 году (53,6%).

Увеличение распределенного объема межбюджетных трансфертов в 2014 году осуществлено в основном за счет увеличения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также за счет межбюджетных субсидий.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах поставлена задача о переходе к преимущественному распределению субсидий на основании федерального закона о бюджете, а не на основании актов Правительства Российской Федерации или тем более отдельных министерств, о достоверном распределении объемов межбюджетных трансфертов на три года.

Необходимость такого решения также обусловливается требованием Бюджетного кодекса Российской Федерации о переходе начиная с 2014 года на формирование бюджетов субъектов Российской Федерации только на три года (на очередной финансовый год и плановый период).

Вместе с тем количество межбюджетных субсидий, распределение бюджетных ассигнований по которым в 2014 году предусмотрено в приложении 34 к законопроекту, составит лишь 10 из 82, или 12,2%,

В целом объем распределенных законопроектом субсидий на 2014 год составит 10% общего объема субсидий.

В соответствии с приложением 35 к законопроекту на 2015 год распределены объемы только по 2 субсидиям (2,3% объема субсидий) и на 2016 год - по 1 (2,6%) соответственно.

Таким образом, поставленные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации задачи Правительству Российской Федерации о переходе к преимущественному их распределению на основании закона о федеральном бюджете и об обеспечении достоверной информации регионам об объемах межбюджетных трансфертов федерального бюджета на три года реализованы недостаточно.

По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта необходимо обеспечить максимальное распределение межбюджетных субсидий законом о бюджете, а также продолжить работу по консолидации межбюджетных субсидий исходя из принципа "одна программа - одна субсидия".

При этом в статье 11 законопроекта предусматривается, что распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, за исключением субсидий, распределение которых утверждено соответствующими приложениями к закону, утверждается Правительством Российской Федерации до 1 апреля очередного финансового года. Новая норма вводится в целях более равномерного предоставления межбюджетных субсидий в течение года и повышения достоверности бюджетного планирования в отношении указанных субсидий на уровне субъектов Российской Федерации.

В 2015 - 2016 годах доля межбюджетных трансфертов, объемы которых распределены между бюджетами субъектов Российской Федерации согласно приложению 35 к законопроекту, составит 53,2% и 53,4% соответственно при ее уменьшении по сравнению с 2014 годом (70,8%) за счет увеличении суммы нераспределенного резерва.

В 2014 году нераспределенный резерв, предусмотренный по отдельным межбюджетным трансфертам, составит 32 659,1 млн. рублей (в том числе по субвенциям - 12 628,1 млн. рублей), или 2,4% общего объема межбюджетных трансфертов согласно приложению 34. При этом нераспределенный резерв предусмотрен по 5 субвенциям и их объем не превышает максимально допустимый размер (5%), предусмотренный пунктом 2 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На 2015 - 2016 годы предусмотренный нераспределенный резерв по дотациям, в том числе на выравнивание бюджетной обеспеченности, и отдельным иным межбюджетным трансфертам не превышает установленные бюджетным законодательством ограничения.

По оценке Счетной палаты, общий объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации согласно приложению 34 к законопроекту, и межбюджетных трансфертов, предоставляемых напрямую отдельным субъектам Российской Федерации, в 2014 году составит более 73% общего объема межбюджетных трансфертов.

8.1.17. По разделу 14 "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" законопроектом на 2014 год предусматриваются бюджетные ассигнования в сумме 656 437,5 млн. рублей, что на 19 408,0 млн. рублей, или на 3%, больше суммы межбюджетных трансфертов на 2013 год, предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и на 19 788,3 млн. рублей, или 3,1%, больше показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года, на 2015 год - в сумме 686 968,8 млн. рублей и на 2015 год - в сумме 695 192,6 млн. рублей.

Данные о бюджетных ассигнованиях по разделу "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" приведены в следующей таблице.

	2013 год				2014 год		2015 год		2016 год
	закон*		роспись**		законопроект
	млн. руб.	в %	млн. руб.	в %	млн. руб.	в %	млн. руб.	в %	млн. руб.	в %
14 "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" - всего	637 029,5	100	636 649,2	100,0	656 437,5	100	686 968,8	100	695 192,6	100
в % к предыдущему году	х	х			103,1		104,6		101,2
в том числе:
14 01 "Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"	418 830,4	65,7	418 830,4	65,8	439 771,9	67	461 760,5	67,2	461 760,5	66,4
в % к предыдущему году	х	х			105		105		100
14 02 "Иные дотации" - всего	184 179,5	28,9	180 594,8	28,4	183 538,9	28	183 446,9	26,7	202 747,5	29,2
в % к предыдущему году	х	х			101,6		99,9		110,5
из них:
дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов	171 703,8	26,9			171 063,2	26,1	170 971,2	24,9	190 271,8	27,4
в % общей суммы иных дотаций	93,2				91,3		99,9		111,3
прочие дотации	12 475,7	2			12 475,7	1,9	12 475,7	1,8	12 475,7	1,8
14 03 "Прочие межбюджетные трансферты общего характера"	34 019,6	5,4	37 224,0	5,8	33 126,6	5	41 761,4	6,1	30 684,6	4,4
в % к предыдущему году	х	х			89		126,1		73,5

* Федеральный закон N 371-ФЗ (с изменениями).

** Сводная бюджетная роспись по состоянию на 1 сентября 2013 года.

Доля межбюджетных трансфертов подраздела 14 01 "Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" в 2014 году составит 67% общей суммы межбюджетных трансфертов, предусмотренных по разделу 14, подраздела 14 02 "Иные дотации" - 28% и подраздела 14 03 "Прочие межбюджетные трансферты общего характера" - 5%.

В последующие два года планового периода существенных изменений в структуре межбюджетных трансфертов по указанным подразделам не предусматривается.

Дотации, предусмотренные в подразделах 14 01 и 14 02, предоставляются (за исключением дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконур, связанных с арендой космодрома Байконур) в рамках госпрограммы "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов субъектов".

8.1.17.1. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2014 - 2015 годах проиндексированы на 5% и в 2014 году составляют 439 771,9 млн. рублей, в 2015 году - 461 760,5 млн. рублей и в 2016 году - 461 760,5 млн. рублей.

Доля указанных дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов увеличивается как за счет их индексации, так и сокращения объема предоставляемых межбюджетных субсидий и в 2014 году составит 32,3% (в 2013 году - 29%), в 2015 году - 33,3% и в 2016 году - 34,1%.

В 2014 году количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, составит 72 (в 2013 году - 73 субъекта).

На 2015 - 2016 годы дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности распределены бюджетам 68 субъектов Российской Федерации за счет исключения из перечня ее получателей бюджетов Белгородской, Калужской, Свердловской и Ярославской областей.

Выравнивание возможностей реализации на территориях субъектов Российской Федерации равных условий получения и качественного предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам является одним из основных принципов межбюджетных отношений.

Оказание финансовой помощи в виде указанных дотаций позволит, по данным Правительства Российской Федерации, в 2014 году сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации с 6,2 раза (до распределения дотаций) до 2,8 раза (с учетом распределения дотаций). При этом указанный показатель (до межбюджетного выравнивания) в 2011 году составлял 5,8 раза и в 2013 году - 6,7 раза.

Методика и расчеты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации представлены в материалах к законопроекту.

8.1.17.2. Законопроектом расходы федерального бюджета по подразделу 14 02 на иные дотации в 2014 году составляют 183 538,9 млн. рублей, что на 1,6%, больше, чем в 2013 году, а в 2016 году предусматривается их увеличение до 202 747,5 млн. рублей (на 10,5% больше, чем в 2014 году).

При этом на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предусматривается выделить более 93% общего объема иных дотаций.

В пределах общей суммы дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предусматривается выделить бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в 2014 году 120 000,0 млн. рублей, в 2015 году - 130 000,0 млн. рублей, а 2016 году - 150 000 млн. рублей. Указанные бюджетные ассигнования будут направлены на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в субъектах Российской Федерации.

В приложении 34 (таблица 3) к законопроекту представлено их распределение в 2014 году между бюджетами 79 субъектов Российской Федерации на общую сумму 100 000,0 млн. рублей. Распределение зарезервированной суммы 20 000,0 млн. рублей в соответствии со статьей 11 законопроекта утверждается Правительством Российской Федерации.

Согласно проекту методики, представленной в материалах к законопроекту, дотация не представляется субъектам Российской Федерации, имеющим расчетный уровень бюджетной обеспеченности на 2014 год, более чем в 2 раза превышающий среднероссийское значение.

Законопроектом также предусмотрены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов по отдельным целевым статьям классификации расходов бюджета:

на компенсацию потерь бюджетов субъектов Российской Федерации, возникающих при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на 2014 год в сумме 1 134,0 млн. рублей;

бюджету города Санкт-Петербурга на увеличение уставного капитала ОАО "Западный скоростной диаметр" на 2014 год в сумме 10 709,7 млн. рублей;

бюджету Омской области на 2014 - 2015 годы в сумме 1 000,0 млн. рублей ежегодно и на 2016 год - 300,6 млн. рублей.

Кроме того, нераспределенная (зарезервированная) сумма дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предусматривается на 2014 год в объеме 38 219,5 млн. рублей, на 2015 год - 39 971,1 млн. рублей и на 2016 год - 39 971,2 млн. рублей.

8.1.17.3. Законопроектом предусматривается в 2014 - 2016 годах предоставление дотаций бюджетам закрытых административно-территориальных образований в сумме 11 565,9 млн. рублей ежегодно.

На содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур, законопроектом предусматриваются дотации в сумме 909,9 млн. рублей ежегодно.

Расходы федерального бюджета на предоставление указанных дотаций предусматриваются на уровне 2013 года.

8.1.17.4. В составе подраздела 14 03 "Прочие межбюджетные трансферты общего характера" предусматриваются субсидии и иные межбюджетные трансферты, не отнесенные в связи с неопределенностью их функциональной направленности на соответствующие разделы (подразделы) классификации расходов бюджета.

8.1.18. Законопроектом предусматриваются межбюджетные субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (включая субсидии по разделу 14 классификации расходов бюджета) на 2014 год в сумме 309 091,9 млн. рублей, что на 175 464,7 млн. рублей, или на 36,2%, меньше суммы межбюджетных трансфертов на 2013 год, предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и на 194 705,6 млн. рублей, или на 38,7%, меньше показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года, на 2015 год - 323 571,9 млн. рублей и на 2016 год - 266 272,0 млн. рублей.

Распределение межбюджетных субсидий на 2014 - 2016 годы в разрезе разделов бюджетной классификации расходов бюджета приведено в приложении N 16 к пояснительной записке к законопроекту.

Уменьшение объема межбюджетных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в 2014 году по сравнению с 2013 годом основном связано с:

передачей с 2014 года финансового обеспечения ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации (в 2013 году - 10 468,9 млн. рублей);

предоставлением только в 2013 году бюджетных ассигнований из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональной системы дошкольного образования (50 000,0 млн. рублей);

завершением предоставления бюджетных ассигнований из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на:

модернизацию региональной системы общего образования (в 2013 году - 40 000,0 млн. рублей);

организацию мероприятий, связанных с проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи и XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани (в 2013 году - 9 266,8 млн. рублей).

В Бюджетном послании Правительству Российской Федерации поставлена задача активизации деятельности по укрупнению субсидий и предоставления их уже с 2014 года в консолидированной форме.

Вместе с тем согласно законопроекту общее количество межбюджетных субсидий сокращается с 93 в 2013 году до 82 (на 11,8%) в 2014 году в основном за счет уменьшения количества ранее предоставляемых субсидий на государственную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей и на развитие образования. Их консолидация предусматривается в рамках только 2 госпрограмм, а по остальным госпрограммам сроки консолидации субсидий будут определены позже.

При этом в рамках госпрограммы "Развитие здравоохранения" предусматривается консолидация только 2 субсидий, а в рамках госпрограммы "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы на уровне одного главного распорядителя средств федерального бюджета (вместо трех) 3 субсидий.

8.1.18.1. На поддержку отдельных отраслей экономики (раздел "Национальная экономика") законопроектом предусматриваются межбюджетные субсидии в 2014 году в общем объеме 187 206,4 млн. рублей, что на 56 168,8 млн. рублей, или на 23%, меньше суммы указанных субсидий на 2013 год (243 375,2 млн. рублей), предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и на 74 707,9 млн. рублей, или на 28,5%, меньше показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года.

На последующие два года планового периода общие расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов по разделу "Национальная экономика" составят 198 158,3 млн. рублей и 174 474,6 млн. рублей соответственно.

8.1.18.2. Законопроектом предусматриваются межбюджетные субсидии на реализацию мероприятий в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы (без учета ФЦП) на 2014 год в сумме 104 995,4 млн. рублей, что на 49 320,8 млн. рублей, или на 32%, меньше суммы указанных субсидий на 2013 год (154 316,2 млн. рублей), предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями).

На 2015 и 2016 годы предусматривается увеличение объема субсидий до 116 635,9 млн. рублей ежегодно (на 11,1% по сравнению с 2014 годом).

В 2014 году будет предоставлено 26 субсидий, что на 2 субсидии меньше, чем в 2013 году, а в 2015 - 2016 годах - 28 субсидий ежегодно.

Кроме того, в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы реализуются 2 ФЦП:

"Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года" с объемом финансирования из федерального бюджета в 2014 - 2015 годах в сумме 8 945,0 млн. рублей ежегодно и в 2016 году - 8 505,7 млн. рублей;

"Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы" с объемом финансирования из федерального бюджета в 2014 году в сумме 2 350,0 млн. рублей, в 2015 году -2 364,7 млн. рублей и в 2016 году - 2 380,1 млн. рублей.

8.1.18.3. Законопроектом предусматриваются межбюджетные субсидии по подпрограмме "Автомобильные дороги" ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы), реализуемой в рамках госпрограммы "Развитие транспортной системы", на 2014 год в сумме 17 839,1 млн. рублей, что на 6 911,7 млн. рублей, или на 27,9%, меньше суммы указанных субсидий на 2013 год (24 750,8 млн. рублей), предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями).

На 2015 год предусматривается увеличение объема субсидий до 32 168,6 млн. рублей (на 80,3% по сравнению с 2014 годом), а в 2016 году снижение до 9 948,5 млн. рублей (на 69,1% по сравнению с 2015 годом).

В рамках указанной госпрограммы также предусматривается предоставление в 2014 году межбюджетных субсидий на государственную поддержку пассажирских перевозок в пригородных сообщениях в сумме 11 875,0 млн. рублей и на информационно-навигационное обеспечение автомобильных маршрутов по транспортным коридорам "Север - Юг" и "Восток - Запад" в сумме 1 425,0 млн. рублей.

8.1.18.4. Законопроектом предусматривается увеличение межбюджетных субсидий на поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках госпрограммы "Экономическое развитие и инновационная экономика" на 2014 год до 20 134,6 млн. рублей, что на 2 108,9 млн. рублей, или на 11,7%, больше суммы указанных субсидий на 2013 год, предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями).

На 2015 год объем предоставляемых межбюджетных субсидий на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, сохранится на уровне, близком уровню 2014 год (20 173,3 млн. рублей), а на 2016 год - снижается до 14 820,0 млн. рублей (на 26,6% по сравнению с 2015 годом).

Кроме того, в рамках подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" указанной госпрограммы законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации: в 2014 году - в сумме 1 435,1 млн. рублей, в 2015 году - 1 805,0 млн. рублей и в 2016 году - 1 900,0 млн. рублей.

8.1.18.5. Законопроектом предусматриваются межбюджетные субсидии на развитие здравоохранения на 2014 год в общей сумме 24 673,3 млн. рублей, что на 10 236,5 млн. рублей, или на 29,3%, меньше суммы указанных субсидий на 2013 год, предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года, на 2015 год - в сумме 4 129,1 млн. рублей и на 2016 год - 3 179,1 млн. рублей.

Существенное снижение бюджетных ассигнований из федерального бюджета начиная с 2015 года связано с осуществлением финансового обеспечения по большинству мероприятий приоритетного национального проекта "Здоровье" и госпрограммы "Развитие здравоохранения" за счет средств обязательного медицинского страхования.

Субсидии на реализацию отдельных мероприятий госпрограммы "Развитие здравоохранения" в рамках подпрограммы "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации" предусматриваются в сумме 2 509,3 млн. рублей ежегодно.

8.1.18.6. Законопроектом предусматриваются межбюджетные субсидии на развитие образования на 2014 год в сумме 13 227,6 млн. рублей, что в 8,7 раза меньше, чем в 2013 году (114 668,0 млн. рублей в соответствии с Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), на 2015 год - 9 362,4 млн. рублей и на 2016 год - 3 681,0 млн. рублей.

Снижение расходов федерального бюджета на межбюджетные субсидии в области образования связано в основном с завершением в 2014 году реализации мероприятий по модернизации региональных систем общего образования (в 2013 году на эти цели предусмотрено 40 000,0 млн. рублей).

С 2014 года также прекращается предоставление субсидий:

на выплату денежного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации (в 2013 году - 10 468,9 млн. рублей), финансовое обеспечение которых будет осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации;

на возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита (в 2013 году - 1 500,0 млн. рублей).

Кроме того, в 2013 году бюджетам субъектов Российской Федерации предусмотрено выделить субсидии в сумме 50 000,0 млн. рублей на модернизацию региональных систем дошкольного образования в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 599.

8.1.18.7. В области социальной политики законопроектом предусматриваются межбюджетные субсидии на 2014 год в сумме 36 867,5 млн. рублей, что на 14 914,5 млн. рублей, или на 67,9%, больше суммы субсидий на 2013 год, предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года, на 2015 год - 47 269,5 млн. рублей и на 2016 год - 41 816,7 млн. рублей.

Увеличение субсидий на указанные цели вызвано запланированным предоставлением бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных ассигнований на софинансирование ежемесячной денежной выплаты в связи с рождением третьего ребенка и последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет на 2014 год в сумме 17 100,0 млн. рублей в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 606 (в 2013 году - 5 900,0 млн. рублей). В последующие два года планового периода предусматривается выделить 26 900,0 млн. рублей и 30 200,0 млн. рублей соответственно. Бюджетные ассигнования предоставляется бюджетам субъектов Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по Российской Федерации.

Законопроектом также предусматриваются субсидии на реализацию дополнительных мероприятий на рынке труда субъектов Российской Федерации в части создания специальных рабочих мест для инвалидов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 в сумме 918,7 млн. рублей на 2014 год и 963,7 млн. рублей на 2015 год.

Вместе с тем не учтено предложение, предусмотренное в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 апреля 2013 г. N 1090-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", об увеличении бюджетных ассигнований для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в объеме, позволяющем полностью решить указанную проблему.

В законопроекте на указанные цели в 2014 году предусматриваются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме 6 222,9 млн. рублей (на уровне 2013 года) с последующим увеличением субсидий в 2015 году до 6 517,7 млн. рублей (на 4,7%) и в 2016 году - до 6 843,6 млн. рублей (на 5%).

По информации Правительства Российской Федерации, для полного решения вопроса об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, требуется более 110,0 млрд. рублей, в том числе за счет федерального бюджета - порядка 47 млрд. рублей (при среднем уровне софинансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета на эти цели 42,8%).

8.1.19. Законопроектом предусматриваются субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2014 год в сумме 367 913,0 млн. рублей, что на 117 309,9 млн. рублей, или на 46,8%, больше суммы указанных субсидий на 2013 год, предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и на 87 316,7 млн. рублей, или на 31,1%, больше показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года.

На 2015 год предусматривается сокращение объема субвенций до 362 788,4 млн. рублей, или на 1,4% по сравнению с 2014 годом, а на 2016 год - увеличение объема субвенций до 368 261,5 млн. рублей, или на 1,5% по сравнению с 2015 годом.

Распределение субвенций на 2014 - 2016 годы в разрезе разделов бюджетной классификации расходов бюджета приведено в приложении N 16 к пояснительной записке к законопроекту.

8.1.19.1. Законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования в 2014 году по 15 субвенциям (включая единую субвенцию), а в 2015 - 2016 годах - по 14 субвенциям ежегодно (в 2013 году - 23 субвенции).

В целях повышения самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законопроекте с 2014 года предусматривается единая субвенция, в которую включены 11 субвенций (перечень субвенций утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2013 г. N 1456-р).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2013 г. N 275 "Об утверждении Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации" установлено, что единая субвенция должна формироваться из субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, за исключением субвенций, предоставляемых на исполнение публичных нормативных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке, а также на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Объем единой субвенции, предоставляемой из федерального бюджета субъекту Российской Федерации, рассчитан как сумма объемов субвенций, формирующих единую субвенцию в соответствии с методикой распределения этих субвенций.

В соответствии с правилами формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции, утвержденными Правительством Российской Федерации, перечисление единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации будет осуществляться в порядке, установленном Минрегионом России, который в настоящее время не утвержден. Объемы расходов региональных бюджетов по конкретным субвенциям, формирующим единую субвенцию, определяются законом субъекта Российской Федерации о бюджете. В целях оценки результативности предоставления единой субвенции Правительством Российской Федерации должны быть также утверждены целевые показатели эффективности по осуществлению переданных регионам полномочий, а значения целевых показателей по субъектам Российской Федерации утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

До настоящего времени целевые показатели эффективности, а также значения целевых показателей не утверждены.

По мнению Счетной палаты, в целях исключения рисков недофинансирования Правительству Российской Федерации и соответствующим уполномоченным федеральным органам следует ускорить работу по определению и установлению целевых показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий, на исполнение которых предусмотрены субвенции, формирующие единую субвенцию, и утвердить их до 1 января 2014 года.

Предоставление единой субвенции предусматривается в разделе 01 "Общегосударственные вопросы" и в рамках реализации госпрограммы "Региональная политика и федеративные отношения" в 2014 году в объеме 37 004,0 млн. рублей (10,1% общего объема предоставляемых субвенций), в 2015 году - 37 225,8 млн. рублей (10,3%) и в 2016 году - 36 702,2 млн. рублей (10%).

8.1.19.2. В соответствии со статьей 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации одновременно с законопроектом представлена методика (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, а также материалы с обоснованием проектируемых объемов бюджетных ассигнований по субвенциям на 2014 - 2016 годы.

По одной субвенции на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, методика (проект методики) не представлена.

8.1.19.3. В общем объеме субвенций наибольшая доля приходится на субвенции, предоставляемые на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, объем которых в 2014 году составит 38,1%, в 2015 году - 38,7% и в 2016 году - 38,1% (в 2013 году -50,8% и в 2012 году - 48,6%).

На эти цели предусматривается выделить бюджетные ассигнования из федерального бюджета в сумме 140 265,7 млн. рублей ежегодно (в 2013 году - 127 423,7 млн. рублей).

8.1.19.4. На существенное увеличение объема субвенций сказалось предоставление начиная с 2014 года субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации:

на выплаты пособий гражданам, имеющим детей, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. На указанные цели законопроектом предусмотрены субвенции в общем объеме 63 944,5 млн. рублей в 2014 году, 66 768,7 млн. рублей в 2015 году и 66 954,3 млн. рублей в 2016 году. До 2014 года финансовое обеспечение выплат на эти цели предусматривалось в виде межбюджетных трансфертов бюджету ФСС;

на организацию обеспечения лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или) тканей лекарственными препаратами в 2014 году в сумме 48 357,9 млн. рублей, в 2015 году - 48 519,0 млн. рублей и в 2016 году - 48 505,6 млн. рублей.

8.1.19.5. На 2014 год законопроектом предусматриваются субвенции в сумме 9 000,0 млн. рублей (в 2013 году - 22 700,0 млн. рублей, в 2012 году - 37 945,8 млн. рублей) на реализацию федеральных полномочий субъектами Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов".

Необходимость выделения бюджетных ассигнований на 2014 год обосновывается продолжающейся постановкой на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов.

По данным Правительства Российской Федерации, в 2013 году будут обеспечены жильем 17,2 тыс. ветеранов Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий и состоящих на учете по состоянию на 1 мая 2013 года. До конца 2013 году на учет может встать еще примерно 7,5 тыс. ветеранов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

8.1.20. Законопроектом предусматриваются иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации (включая иные межбюджетные трансферты по разделу 14 классификации расходов бюджета) на 2014 год в сумме 60 391,6 млн. рублей, что на 5 102,8 млн. рублей, или на 9,2%, больше объема иных межбюджетных трансфертов на 2013 год, предусмотренного Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и на 1 800,0 млн. рублей, или на 3,1%, больше показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года.

На 2015 год иные межбюджетные трансферты предусматриваются в сумме 55 900,7 млн. рублей, что на 7,4% меньше, чем в 2014 году, и на 2016 год - 54 584,7 млн. рублей, что на 2,3% меньше, чем в 2015 году.

Наиболее существенные объемы указанных межбюджетных трансфертов в 2014 - 2016 годах предусматриваются на:

мероприятия по профилактике, выявлению, мониторингу лечения и лечению лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С (14 061,6 млн. рублей ежегодно);

реализацию отдельных полномочий в области обеспечения лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания (14 000,0 млн. рублей ежегодно).

В целях поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти (в рамках оценки их деятельности в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1199) предусматривается ежегодно выделять из федерального бюджета 5 000,0 млн. рублей.

8.1.21. Анализ прогноза социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов показывает, что после замедления темпов экономического роста в 2013 году развитие регионов будет характеризоваться некоторым ускорением в 2014 - 2016 годах до 103 - 103,3% ежегодно.

В среднесрочной перспективе состав 10 наиболее экономически развитых регионов страны (Республика Башкорстан, Республика Татарстан, Красноярский и Краснодарский края, Московская и Свердловская области, города Москва и Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), формирующий 52% совокупного объема ВРП, останется неизменным.

При этом относительно высокие темпы роста ВРП прогнозируются по Московской области (более 104% ежегодно в 2013 - 2014 годах), что обеспечит прирост этого показателя в 2016 году на 17,7% к уровню 2012 года, а также по городу Санкт-Петербургу - 103,8% и 16% соответственно.

По городу Москве высокий ежегодный рост объема ВРП не ожидается - на уровне 101,5%, что обеспечит прирост этого показателя в 2016 году только на 6,1% к уровню 2012 года (наименьший прирост среди регионов Центрального федерального округа).

На долю 10 регионов с наименьшим объемом ВРП (Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Тыва, Карачаево-Черкесская Республика Чеченская Республика, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Еврейская автономная область) будет приходиться 1,1% совокупного объема ВРП.

Из указанных субъектов только по Республике Адыгея и Республике Ингушетия прогнозируется наиболее динамичное увеличение производства ВРП в 2016 году по сравнению с 2012 годом (более чем на 20% при среднем показателе по регионам 11,7%).

Согласно прогнозу, промышленное производство будет по-прежнему концентрироваться в 10 наиболее экономически развитых регионах, доля которых в общем объеме промышленного производства в 2014 - 2016 годах составит 46 - 47% общего его объема.

В 2016 году темп роста инвестиций в основной капитал (по сравнению с 2012 годом) на уровне выше среднего по регионам (119,2%) прогнозируется по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области (130%), по Московской агломерации (128,4%, в основном за счет Московской области). На треть возрастут за указанный период инвестиции в экономику крупнейших регионов Приволжского федерального округа: Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Нижегородской и Самарской областей.

При этом в 8 субъектах Российской Федерации объем инвестиций в основной капитал в 2016 году прогнозируется на уровне ниже, чем в 2012 году (Республика Коми - 56,5%, Краснодарский край - 62,2%, Архангельская область - 73,1%, Вологодская область - 50,4%, Смоленская область - 91,7%, Томская область - 98,3%, Чукотский автономный округ - 89,8% и Еврейская автономная область - 88,9%).

В прогнозном периоде 10 наиболее экономически развитых регионов (Республика Татарстан, Красноярский край, Краснодарский край, Московская, Свердловская, Ленинградская области, города Москва и Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа) будут формировать 43 - 44% (при прогнозе на 2013 - 2015 годы 42%) общероссийского объема инвестиций в основной капитал.

В 2014 -2016 годах ожидается постепенное снижение уровня зарегистрированной безработицы в большинстве субъектов Российской Федерации, однако темпы ее сокращения будут незначительными.

В 2016 году наиболее низкий уровень зарегистрированной безработицы прогнозируется в городе Санкт-Петербурге (0,4%), в городе Москве (0,4%) и Московской области (0,5%), а наиболее высокий - в Республике Ингушетия (13%) и Чеченской Республике (18%), а также в Республике Тыва (4,9%).

Росту безработицы в Калининградской области будет способствовать отмена переходного периода действия таможенных преференций на территории особой экономической зоны. Прогнозируется, что уровень зарегистрированной безработицы в области увеличится с 1,3% в 2013 году до 2,9% в 2016 году.

Тенденция к росту зарегистрированной безработицы прогнозируется также в Пермском крае и Магаданской области (на 0,2 процентного пункта) и в 2016 году ее уровень составит 1,9% и 1,7% соответственно.

Доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума согласно прогнозу будет снижаться во всех субъектах Российской Федерации.

За 2013 - 2016 годы уровень бедности снизится в Республике Калмыкия с 29,6% до 25,1%, Республике Мордовия - с 17,7% до 13,5%, Республике Тыва - с 28% до 20,8%, Кабардино-Балкарской Республике - с 15,5% до 8,3%, Алтайской крае - с 19,8% до 15%, Приморском крае - с 15,5% до 12,1%.

Только в двух субъектах Российской Федерации - в Республике Калмыкия и Республика Тыва доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума будет превышать 20%.

Анализ показывает, что прогнозируемый рост основных макроэкономических показателей регионов не приведет к изменению состава субъектов Российской Федерации, относимых как к наиболее, так и к наименее экономически развитым регионам. Существенные различия в социально-экономическом положении указанных групп регионов сохранятся и на ближайшую перспективу.

8.1.22. В области межбюджетных отношений следует продолжить работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического роста и увеличения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также по снижению уровня их дотационности.

Структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов показывают, что основную долю в них занимают межбюджетные трансферты, направляемые на обеспечение текущих расходов. Финансовая помощь из федерального бюджета позволяет обеспечить сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и исполнение их расходных обязательств.

Однако при сохранении преимущественной роли межбюджетных трансфертов текущего характера субъекты Российской Федерации, имеющие низкий уровень экономического потенциала, будут продолжать оставаться зависимыми от финансовой помощи из федерального бюджета и недостаточно заинтересованными в самостоятельном экономическом развитии.

8.2. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов

Основные выводы подраздела

- В целях обеспечения расходных обязательств ПФР законопроектом предусматривается выделение в 2014 - 2016 годах из федерального бюджета бюджетных ассигнований бюджету ПФР в объеме, составляющем около 19% общих расходов федерального бюджета.

- Сбалансированность бюджета ПФР в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, будет обеспечиваться в 2014 - 2016 годах за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых в виде межбюджетных трансфертов на обеспечение сбалансированности бюджета в связи с недостаточностью страховых взносов, зачисляемых в бюджет ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии, и на компенсацию выпадающих доходов бюджета ПФР в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

- Принимаются меры, направленные на сокращение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР. В 2016 году объем бюджетных ассигнований на указанные цели по сравнению с 2013 годом сократится на 18,7%.

- Межбюджетные трансферты в доходах бюджета ПФР в 2014 году составят 38,9% (в 2012 году - 49,4%, в 2013 году - 46,8%), в 2015 году - 41,2% и в 2016 году - 41,2%, что свидетельствует о сохранении на достаточно высоком уровне зависимости бюджета ПФР от бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

- В связи с сохранением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий плательщиков законопроектом в 2014 - 2016 годах предусматриваются межбюджетные трансферты на компенсацию выпадающих доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

8.2.1. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов в 2014 - 2016 годах определяются исходя из необходимости финансирования принятых государством обязательств по повышению пенсий и социальных пособий, а также по обеспечению сбалансированности бюджетов указанных фондов, и будут осуществляться в условиях проведения мероприятий по долгосрочному развитию пенсионной системы Российской Федерации.

Законопроектом в 2014 году предусматриваются расходы федерального бюджета на межбюджетные трансферты бюджетам государственным внебюджетным фондов на общую сумму 2 505 462,5 млн. рублей, что на 534 121,7 млн. рублей, или на 17,6%, меньше показателя на 2013 год, предусмотренного Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и на 497 841,5 млн. рублей, или на 16,6%, меньше показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года, в 2015 году - 2 976 565,1 млн. рублей и в 2016 году - 3 245 180,4 млн. рублей.

Данные об общих расходах федерального бюджета на межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам государственных внебюджетных фондов, приведены в следующей таблице.

(млн. рублей)
	2013 год		2014 год	2015 год	2016 год
	закон*	роспись**	законопроект
Межбюджетные трансферты	3 039 584,2	3 003 303,9	2 505 462,5	2 976 565,1	3 245 180,4
Изменение к предыдущему году
сумма	-8 485,5	-44 765,8	-497 841,4	471 102,6	268 615,5
в %	-0,3	-1,5	-16,6	18,8	9
Доля в ВВП, %	4,57	4,44	3,42	3,74	3,74
Доля в общей сумме расходов федерального бюджета, %	22,7	22,3	18	19,4	19,8

* Федеральный закон N 216-ФЗ (с изменениями).

** Сводная бюджетная роспись по состоянию на 1 сентября 2013 года.

Анализ приведенных данных показывает, что при снижении расходов федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов в 2014 году по сравнению с расходами 2013 года на 16,6% в последующие два года планового периода предусматривается их увеличение по сравнению с предыдущим годом: в 2015 году - на 18,8% и в 2016 году - на 9%.

Доля расходов федерального бюджета на указанные межбюджетные трансферты по отношению к ВВП и в общих расходах федерального бюджета снизится и составит в 2016 году 3,74% и 19,8% соответственно.

8.2.2. Данные об объемах межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам государственных внебюджетных фондов в разрезе статей классификации расходов бюджета и госпрограмм, приведены в следующей таблице.

(млн. рублей)
	2013 год		2014 год	2015 год	2016 год
	закон*	роспись**	законопроект
Межбюджетные трансферты - всего	3 039 584,2	3 003 303,9	2 505 462,5	2 976 565,1	3 245 180,4
в том числе:
1. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования
1.1. Раздел 09 "Здравоохранение"	50 430,0	50 430,0	28 550,0	23 860,0	25 950,0
Изменение к предыдущему году:
сумма	-1 380,0	-1 380,0	-21 880,0	-4 690,0	2 090,0
в %	-2,7	-2,7	-43,4	-16,4	8,8
1.2. Госпрограмма "Развитие здравоохранения"			28 550,0	23 860,0	25 950,0
в % к общей сумме расходов федерального бюджета по госпрограмме			8,1	9,2	9,9
2. Пенсионный фонд Российской Федерации
2.1. Раздел 10 "Социальная политика"	2 885 744,1	2 846 697,6	2 448 180,9	2 924 054,7	3 187 933,0
Изменение к предыдущему году:
сумма	70 144,1	31 097,6	-398 516,7	475 873,8	263 878,3
в %	2,5	1,1	-14	19,4	9
в % к общему объему расходов по разделу	74,7	73,7	69,2	71,7	72,9
2.2. Госпрограмма "Социальная поддержка граждан"			706 265,1	767 406,3	781 530,0
в % к общей сумме расходов федерального бюджета по госпрограмме			64,9	66,2	66,3
2.3. Непрограммное направление деятельности "Развитие пенсионной системы"			1 741 915,8	2 156 648,4	2 406 403,0
в % к общей сумме трансферта бюджету ПФР			71,2	73,8	75,5
3. Фонд социального страхования Российской Федерации
3.1. Раздел 10 "Социальная политика"	103 410,1	106 176,3	28 731,6	28 650,3	31 297,4
Изменение к предыдущему году:
сумма	-77 249,6	-74 483,4	-77 444,7	-81,3	2647,1
в %	-42,8	-41,2	-72,9	-0,3	9,2
3.2. Госпрограммы - всего			28 731,6	28 650,3	31 297,4
в том числе:
госпрограмма "Социальная поддержка граждан"			19 732,1	19 650,8	21 797,4
в % к общей сумме расходов федерального бюджета по госпрограмме			1,8	1,7	1,85
госпрограмма "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы"			8 999,5	8 999,5	9 500,0
в % к общей сумме расходов федерального бюджета по госпрограмме			25,3	24,7	32,4

* Федеральный закон N 216-ФЗ (с изменениями).

** Сводная бюджетная роспись по состоянию на 1 сентября 2013 года.

Расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов предусмотрены в двух разделах классификации расходов бюджета: 09 "Здравоохранение" и 10 "Социальная политика".

В общих расходах федерального бюджета по разделу 09 "Здравоохранение" межбюджетные трансферты, предусмотренные законопроектом бюджету ФОМС, в 2014 году составят 6,1% (в 2013 году - 9,8%), в 2015 году - 5,8% и в 2016 году - 6,2%.

По разделу 10 "Социальная политика" расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджету ПФР в 2014 - 2016 годах составят в среднем 71%, а бюджету ФСС - 0,7% общих расходов федерального бюджета по указанному разделу.

В программном формате межбюджетные трансферты бюджету ФОМС предусмотрены в полном объеме в госпрограмме "Развитие здравоохранения", а бюджету ФСС - в госпрограммах "Социальная поддержка граждан" и "Доступная среда на 2011 - 2015 годы".

Межбюджетные трансферты бюджету ПФР предусмотрены по госпрограмме "Социальная поддержка граждан", а также по непрограммному направлению деятельности "Развитие пенсионной системы", на долю которого приходится более 70% общей суммы расходов федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджету ПФР.

8.2.3. В сфере бюджетной политики обеспечение сбалансированности пенсионной системы как в ближайшей, так и в долгосрочной перспективе (с учетом растущих демографических рисков) остается одной из ключевых государственных задач.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы должно осуществляться с поэтапным сокращением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Сбалансированность бюджета ПФР в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, будет обеспечиваться в 2014 - 2016 годах за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых в виде межбюджетных трансфертов на обеспечение сбалансированности бюджета в связи с недостаточностью страховых взносов, зачисляемых в бюджет ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии, и на компенсацию выпадающих доходов бюджета ПФР в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

8.2.3.1. Законопроектом предусматривается предоставление бюджетных ассигнований на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР в 2014 году в сумме 336 317,0 млн. рублей, в 2015 году - 629 192,3 млн. рублей и в 2016 году - 766 387,5 млн. рублей. В 2016 году объем бюджетных ассигнований на указанные цели по сравнению с 2013 годом сократится на 18,7%.

Доля бюджетных ассигнований на обеспечение сбалансированности в общих расходах федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджету ПФР в 2014 году составит 13,7% (в 2013 году - 32,7%, в 2012 году - 36,6%), в 2015 году - 21,5% и в 2016 году - 24,3%.

Снижение бюджетных ассигнований на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР связано с реализаций Правительством Российской Федерации ряда мер, направленных на оптимизацию сложившейся структуры бюджетных расходов.

В рамках реформирования пенсионной системы в целях обеспечения увеличения доходов бюджета ПФР и сокращения трансферта из федерального бюджета на обеспечение его сбалансированности с 2015 года, в частности, предлагается:

постепенное повышение базы для начисления страховых взносов с 160% номинально начисленной среднемесячной заработной платы до 230%;

уточнение требований к минимальному страховому стажу (с 5 до 15 лет);

отмена корректировки размера страховой пенсии работающим пенсионерам;

стимулирование более позднего назначения трудовой пенсии;

уплату работодателями страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в размере 0% и 6% производить исходя из выбора застрахованными лицами 1967 года рождения и моложе варианта своего пенсионного обеспечения.

Кроме того, при определении объема трансферта на сбалансированность бюджета ПФР в 2014 году учитывались ожидаемое исполнение бюджета ПФР в 2013 году и переходящие остатки за прошедший период. Также учитывалось, что в 2014 году поступления страховых взносов в накопительную часть трудовой пенсии будут зачисляться в распределительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования.

8.2.3.2. Действующим законодательством об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации для отдельных категорий плательщиков сохраняется до 2018 года пониженный тариф страховых взносов. В связи с этим законопроектом за счет средств федерального бюджета предусматривается компенсация бюджету ПФР выпадающих доходов.

Общая сумма указанной компенсации бюджету ПФР в 2014 году составит 288 222,7 млн. рублей (на 12,7% меньше, чем в 2013 году), в 2015 году - 345 882,3 млн. рублей и в 2016 году - 408 599,1 млн. рублей. В 2016 году ее объем по сравнению с 2013 годом увеличится на 23,8%.

8.2.3.3. Общий объем межбюджетных трансфертов на сбалансированность бюджета и на компенсацию выпадающих доходов в 2014 году составит 624 539,7 млн. рублей, или 25,5% общего объема межбюджетных трансфертов бюджету ПФР (в 2013 году - 44,1%), в 2015 году - 975 011,6 млн. рублей (33,3%) и в 2016 году -1 184 986,6 млн. рублей (37,2%).

Общий объем указанных трансфертов в 2016 году по сравнению с 2013 годом снизится всего на 6,9%.

Выплаты страховой части трудовой пенсии, которые в 2014 году увеличиваются на 12,3% (в 2013 году - на 27,1%), в 2015 году - на 17,6% и в 2016 году - на 19,9%, будут зависеть от бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

8.2.3.4. В передаваемых межбюджетных трансфертах предусмотрены средства ПФР на пенсионное и социальное обеспечение населения.

Показатели, предусмотренные законопроектом, направлены на выполнение задачи бюджетной политики по формированию надежной и сбалансированной пенсионной системы, основанной на страховых принципах ресурсного обеспечения и позволяющей обеспечить достойный уровень жизни гражданам старшего поколения.

В общих расходах федерального бюджета доля бюджетных ассигнований в виде межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджету ПФР, в 2014 году составит 17,5% (в 2013 году - 21,6%), в 2015 году - 19% и в 2016 году - 19,4%. Указанные расходы остаются самыми крупными в структуре расходов федерального бюджета.

Данные об объемах основных видов межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджету ПФР, приведены в следующей таблице.

(млн. рублей)
	2013 год	2014год	2015 год	2016 год
	закон*	законопроект
Межбюджетные трансферты - всего	2 885 744,1	2 448 180,9	2 924 054,7	3 187 933,0
в % к общим расходам федерального бюджета	21,6	17,5	19	19,4
1. Обеспечение сбалансированности бюджета ПФР	942 809,6	336 317,0	629 192,3	766 387,5
в % к предыдущему году		35,7	187,1	121,8
2. Компенсация выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов	330 090,6	288 222,7	345 882,3	408 599,1
в % к предыдущему году		87,3	120	118,1
Итого	1 272 900,2	624 539,7	975 011,6	1 184 986,6
в % к общему объему трансфертов бюджету ПФР	44,1	32,3	32,8	36,1
3. Валоризация величины расчетного пенсионного капитала	600 263,8	624 307,2	656 748,5	685 870,5
в % к предыдущему году		104	105,2	104,4
4. Выплата пенсий по государственному пенсионному обеспечению	307 645,6	356 395,4	382 803,0	398 996,9
в % к предыдущему году		115,8	107,4	104,2
5. Выплата федеральной социальной доплаты к пенсии	40 000,0	40 500,0	38 700,0	35 076,7
в % к предыдущему году		101,3	95,6	90,6
6. Осуществление ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан	389 216,2	401 019,9	416 496,9	431 837,3
в % к предыдущему году		103	103,9	103,7
7. Компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами**	43 779,5	62 639,8	67 088,0	71 536,2
в % к предыдущему году		83,6	104,4	10,4
8. Материнский (семейный) капитал	200 078,6	300 956,0	347 216,6	345 527,5
в % к предыдущему году		150,4	115,4	99,5
9. Прочие трансферты	31 860,2	37 822,9	39 990,1	44 101,3
Итого	1 612 843,9	1 823 641,2	1 949 043,1	2 002 946,4
в % к предыдущему году		113,1	106,9	102,8

* Федеральный закон N 216-ФЗ (с изменениями).

** Включая бюджетные ассигнования на ежемесячные выплаты лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы.

На валоризацию расчетного пенсионного капитала (переоценка пенсии гражданам, имевшим пенсионные права до 2002 года) в 2014 году предусматривается выделить 624 307,2 млн. рублей, что 24 043,4 млн. рублей, или на 4%, больше, чем в 2013 году. В последующие два года планового периода также прогнозируется увеличение расходов федерального бюджета на указанные цели: в 2015 году - до 656 748,5 млн. рублей, что на 32 441,3 млн. рублей (на 5,2%) больше, чем в 2014 году, и в 2016 году - до 685 870,5 млн. рублей, что на 29 122,0 млн. рублей (на 4,4%) больше, чем в 2015 году. Рост объема бюджетных ассигнований из федерального бюджета на валоризацию расчетного пенсионного капитала в 2016 году по сравнению с 2013 годом составит 114,3%.

На выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению в 2014 году бюджету ПФР из федерального бюджета прогнозируется выделить 356 395,4 млн. рублей, что на 48 749,8 млн. рублей, или на 15,8%, больше, чем в предыдущем году, в 2015 году - 382 803,0 млн. рублей, что на 26 407,6 млн. рублей (на 7,4%) больше, чем в 2014 году, и в 2016 году - 398 996,9 млн. рублей, что на 16 193,9 млн. рублей (на 4,2%) больше, чем в 2015 году. Рост объема бюджетных ассигнований из федерального бюджета на указанные цели в 2016 году по сравнению с 2013 годом составит 129,7%.

На выплату федеральной социальной доплаты к пенсии в 2014 году законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования в сумме 40 500,0 млн. рублей, что на 500,0 млн. рублей, или на 1,3%, больше, чем в предыдущем году. В 2015 году предусматривается снижение указанных ассигнований до 38 700,0 млн. рублей (на 4,4%) и в 2016 году - до 35 076,6 млн. рублей (на 9,4%).

8.2.3.5. Законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на выплату материнского (семейного) капитала.

В 2014 году расходы федерального бюджета на указанные цели составят 300 956,0 млн. рублей, в 2015 году - 347 216,6 млн. рублей и в 2016 году - 345 527,5 млн. рублей. В 2016 году по сравнению с 2013 годом бюджетные ассигнования на выплату материнского (семейного) капитала увеличатся на 72,7%.

8.2.3.6. Законопроектом предусматривается увеличение объема предоставляемых межбюджетных трансфертов для оплаты стоимости проезда пенсионеров к месту отдыха и обратно один раз в два года. В 2014 году на указанные цели выделяется 3 215,1 млн. рублей, что на 1 031,8 млн. рублей, или на 47,3%, больше, чем в 2013 году. В последующие два года планового периода объем межбюджетных трансфертов увеличивается до 3 619,5 млн. рублей и до 4 092,4 млн. рублей соответственно.

8.2.3.7. При определении объемов трансфертов на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР учитывался размер индексации страховой части трудовой пенсии ежегодно с 1 февраля на уровень инфляции и с 1 апреля - на 2%.

8.2.3.8. Межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета, в общих доходах бюджета ПФР в 2014 году составят 38,9% (в 2012 году - 49,4%, в 2013 году - 46,8%), в 2015 году - 41,2% и в 2016 году - 41,2%, что свидетельствует о сохранении на достаточно высоком уровне зависимости бюджета ПФР от бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

8.2.4. Законопроектом предусматривается предоставление бюджетных ассигнований бюджету ФСС в 2014 году в объеме 28 731,6 млн. рублей, что на 74 678,5 млн. рублей, или на 72,2%, меньше показателя на 2013 год, предусмотренного Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями), и на 77 444,7 млн. рублей, или на 72,9%, меньше показателя сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2013 года, в 2015 году - 28 650,3 млн. рублей и в 2016 году - 31 297,4 млн. рублей.

Снижение объема межбюджетных трансфертов бюджету ФСС объясняется:

невыделением бюджетных ассигнований на обеспечение сбалансированности бюджета ФСС (в связи с наличием остатков средств по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и их привлечением в качестве внутреннего источника финансирования дефицита). В 2013 году на указанные цели предусматриваются бюджетные ассигнования из федерального бюджета в объеме 5 428,8 млн. рублей;

невыделением бюджетных ассигнований на финансирование расходов на выплату пособий гражданам, не подлежащим социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, что связано с передачей указанных полномочий субъектам Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 7 июня 2013 г. N 129-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". В 2013 году на указанные цели предусматриваются бюджетные ассигнования из федерального бюджета в объеме 61 439,5 млн. рублей;

снижением бюджетных ассигнований на компенсацию выпадающих доходов бюджету ФСС в связи с установлением пониженного тарифа страховых взносов для отдельных категорий плательщиков.

8.2.4.1. На компенсацию выпадающих доходов бюджету ФСС в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов, установленных для отдельных категорий плательщиков, законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования бюджету ФСС в 2014 году в сумме 14 840,0 млн. рублей, что на 29,1% меньше, чем в 2013 году (23 580,0 млн. рублей), в 2015 году - 13 950,0 млн. рублей и в 2016 году - 15 230,0 млн. рублей.

В общем объеме межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджету ФСС, указанные бюджетные ассигнования составят в 2014 - 2016 годах 51,7%, 48,7% и 48,7% соответственно.

8.2.4.2. На обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, в 2014 - 2015 годах законопроектом предусмотрены бюджетные ассигнования ежегодно в сумме 8 999,5 млн. рублей (на уровне 2013 года) и в 2016 году - 9 500,0 млн. рублей, что на 5,6% больше, чем в предыдущие годы.

8.2.4.3. На исполнение ФСС отдельных государственных полномочий законопроектом предусматривается предоставление бюджету ФСС межбюджетных трансфертов на 2014 год в сумме 4 892,1 млн. рублей, на 2015 год - 5 700,8 млн. рублей и на 2016 год - 6 567,4 млн. рублей.

В основном указанные межбюджетные трансферты предоставляются бюджету ФСС на выплаты пособий по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий (в 2014 году - 2 662,1 млн. рублей, в 2015 году - 3 159,7 млн. рублей и в 2016 году - 3 683,3 млн. рублей), а также на оплату четырех дополнительных выходных дней работающим родителям (опекунам, попечителям) для ухода за детьми-инвалидами (в 2014 году - 2 180,6 млн. рублей, в 2015 году - 2 483,0 млн. рублей и в 2016 году - 2 817,1 млн. рублей).

8.2.5. Законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования бюджету ФОМС только на компенсацию выпадающих доходов в связи с сохранением на 2014 - 2016 годы пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий плательщиков.

На указанные цели в 2014 году из федерального бюджета выделяется 28 550,0 млн. рублей, что на 21 880,0 млн. рублей, или на 43,4%, меньше, чем в 2013 году (50 430,0 млн. рублей), в 2015 году - 23 680,0 млн. рублей и в 2016 году - 25 950,0 млн. рублей.

9. Дефицит федерального бюджета, источники финансирования дефицита федерального бюджета. Резервный фонд. Фонд национального благосостояния

Основные выводы подраздела

- Проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы сформирован с дефицитом, который будет увеличиваться с 0,5% ВВП в 2014 году до 1% ВВП в 2015 году, в 2016 году он уменьшится до 0,6% ВВП. При этом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются существенные внутренние заимствования и поступление средств от приватизации, превышающие дефицит федерального бюджета.

Существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в необходимых объемах на приемлемых условиях, а также недополучения средств от приватизации.

- На 2014 год в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрено пополнение Резервного фонда за счет части дополнительных нефтегазовых доходов, другая их часть будет направлена на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. В 2016 году все дополнительные нефтегазовые доходы предусматривается перечислить в Резервный фонд. Объем Резервного фонда за три года увеличится и составит в 2016 году 4,3% ВВП, то есть не достигнет нормативной величины 7% ВВП.

- Фонд национального благосостояния увеличится и составит в 2016 году 3,4% ВВП. Использование средств Фонда национального благосостояния предусматривается на софинансирование пенсионных накоплений.

- В 2014 - 2016 годах средневзвешенная процентная ставка размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния по счетам в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, прогнозируется в размере 0,58% годовых, что ниже, чем в 2011 - 2012 годах (1,8% и 0,74%). Существенно выше прогнозируется средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам, предполагаемым к размещению в 2014 - 2016 годах на внешнем финансовом рынке в иностранной валюте - 5,75 - 6% годовых (в 2012 году - 3,33 - 5,8%). Средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам, размещаемым на внутреннем финансовом рынке в валюте Российской Федерации - 7 - 7,5% годовых (в 2012 году - 6,48 - 8,65%). Необходимо повысить эффективность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния путем увеличения доходности размещения средств и минимизации процентных и валютных рисков для федерального бюджета.

- Объем платежей на погашение и обслуживание государственного долга в процентах к общему объему заимствований (коэффициент покрытия) составит в 2014 году 81%, в 2015 году - 79,7% и в 2016 году - 75,1%.

- В законопроекте отражены в основном сальдовые показатели источников финансирования дефицита федерального бюджета, при этом некоторые из них носят агрегированный характер, что не обеспечивает достаточную прозрачность законопроекта.

- Недостаточно обоснованы расчеты по заимствованиям у МФО, что приводит к увеличению прогнозируемого объема государственного долга перед МФО и расходов на его обслуживание. При этом в ходе исполнения бюджета в программы государственных внешних заимствований вносятся неоднократные изменения в части привлечения средств займов МФО.

- Представленный проект программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов не в полном объеме соответствует статье 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

- Все государственные гарантии с правом регрессного требования или с уступкой прав требований к лицу, по обязательствам которого представлена государственная гарантия Российской Федерации, предоставляются без проверки финансового состояния принципала, что не соответствует требованиям статьи 115.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в связи с которой анализ финансового состояния принципала может не проводиться только при предоставлении государственной гарантии без права регрессного требования гаранта к принципалу.

9.1. На 2013 год Федеральным законом N 216-ФЗ (с изменениями) дефицит был утвержден в объеме 521,4 млрд. рублей (0,8% ВВП), исполнение федерального бюджета в 2013 году ожидается с дефицитом в размере 489,2 млрд. рублей (0,7% ВВП). Законопроектом предусмотрено формирование федерального бюджета на 2014 год с дефицитом в размере 389,6 млрд. рублей, или 0,5% ВВП.

На 2015 год дефицит увеличится и составит - 796,6 млрд. рублей (1% ВВП), а на 2016 год уменьшится и составит 486,5 млрд. рублей (0,6% ВВП).

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом (2014 - 2015 годы) дефицит федерального бюджета в процентах к ВВП увеличивается на 0,3 процентного пункта и 1,0 процентный пункт соответственно.

Согласно приложениям 41 и 42 к законопроекту источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2014 - 2016 годы предусмотрены в размере 389,6 млрд. рублей, 796,6 млрд. рублей, 486,5 млрд. рублей соответственно.

Динамика дефицита федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2013 -  2016 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2013 год	2014 год			2015 год			2016 год
	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.)	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.)	проект	изменение (+, -)	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.)	проект	изменение (+, -)	проект
Дефицит	-521,4	-143,6	-389,6	-246	-10,8	-796,6	-785,8	-486,5
% к ВВП	0,8	0,2	0,5	0,3	0,0	1,0	1,0	0,6
% к предыдущему году		27,5	74,7	47,2	7,52	204,5	196,9	61,1
% к 2013 году		27,5	75,1	47,5	2,07	152,8	150,7	-63,5
Источники финансирования дефицита федерального бюджета	521,4	143,6	389,6	246	10,8	796,6	785,8	486,5
% к ВВП	0,8	0,2	0,5	0,3	0,0	1,0	1,0	0,6
в том числе:
Источники внутреннего финансирования	469,3	49,9	251,0	201,1	-26,0	724,4	750,4	344,0
% к ВВП	0,7	0,1	0,3	0,3	0,0	0,9	0,9	0,4
из них:
изменение остатков средств федерального бюджета	-296,0	-588,8	-334,2	254,6	-809,7	10,8	820,5	-369,5
изменение остатков средств Резервного фонда	-373,4	-596,3	-343,6	252,7	-818,6	0,0	818,6	-381,9
изменение остатков средств ФНБ (использование)	5,9	7,5	9,4	1,9	8,9	10,8	1,9	12,4
изменение иных остатков	71,5
государственные ценные бумаги (сальдо)	448,6	398,5	485,0	86,5	306,5	676,6	370,1	745,5
поступления от приватизации	427,7	330,8	196,8	-134,0	595,1	158,5	-436,6	99,9
Источники внешнего финансирования	52,1	93,7	138,6	44,9	36,8	72,2	35,4	142,5
% к ВВП	0,1	0,1	0,2	0,1	0,0	0,1	0,0	0,2
из них:
государственные ценные бумаги (сальдо)	181,5	188,3	190,5	2,2	125,2	127,4	2,2	199,0

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом источники финансирования дефицита федерального бюджета увеличиваются в 2014 году в 2,7 раза, а в 2015 году - в 73,8 раза.

Анализ структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета показывает, что основным его источником являются государственные заимствования, среди которых основную долю составляют государственные ценные бумаги, и поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации.

Динамика государственных заимствований на финансовых рынках представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2013 год		2014 год	2015 год	2016 год
	Федеральный закон N 216-ФЗ (с изм.)	оценка	проект	проект	проект
Государственные заимствования (сальдо)	605,6	552,8	652,1	786,2	939,7
% к ВВП	0,9		0,9	1,0	1,1
% к предыдущему году			107,7	120,6	119,5
% к 2013 году ( закон)			107,7	129,8	155,2
% к дефициту	116,1	113,0	166,6	96,2	193,4
Привлечение	1 447,9	1 295,1	1 050,5	1 394,9	1 491,4
% к предыдущему году			72,6	132,8	106,9
% к 2013 году (закон)			143,4	82,9	166,5
Погашение	-842,3	-742,3	-398,4	-608,6	-551,8
% к предыдущему году			47,3	152,8	90,7
% к 2013 году (закон)			47,3	72,3	65,5

Объем привлечения средств за счет государственных заимствований в 2014 году уменьшится по сравнению с показателем, утвержденным на 2013 год, на 397,4 млрд. рублей, или на 27,4%, и оценкой исполнения в 2013 году на 244,6 млрд. рублей, или на 18,9%, и составит 1 050,5 млрд. рублей. В 2015 - 2016 годах объемы привлечения средств за счет государственных заимствований по сравнению с 2014 годом увеличатся и составят 1 394,9 млрд. рублей и 1 491,4 млрд. рублей соответственно.

При этом объем государственных заимствований (разница между объемом привлечения заемных средств и объемом средств, направляемых на погашение долговых обязательств) будет превышать размер дефицита федерального бюджета в 1,7 раза в 2014 году и в 1,9 раза - в 2016 году. В 2015 году государственные заимствования составят 98,7% дефицита федерального бюджета.

Для погашения долга по государственным заимствованиям предусматривается использовать в 2014 году 37,9%, в 2015 году - 43,6%, в 2016 году - 37% привлекаемых заемных средств.

Объем платежей на погашение и обслуживание государственного долга в процентах к общему объему заимствований (коэффициент покрытия) составит в 2014 году 81%, в 2015 году - 79,7% и в 2016 году - 75,1%.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета в абсолютных размерах в 2014 году составит 6 917,7 млрд. рублей (9,4% ВВП), что на 0,9% меньше ожидаемого показателя 2013 года (6 941,4 млрд. рублей). В 2015 году ненефтегазовый дефицит увеличится до 7 615,2 млрд. рублей (9,6% ВВП). В 2016 году ненефтегазовый дефицит снизится по сравнению с 2015 годом на 285,6 млрд. рублей, или на 1,2%, и составит 7 329,6 млрд. рублей (8,4% ВВП).

Показатели ненефтегазового дефицита в 2013 - 2016 годах и использования дополнительных нефтегазовых доходов приведены в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2013 год оценка	2014 год проект	2015 год проект	2016 год проект
Нефтегазовые доходы	6 452,2	6 528,1	6 818,6	6 843,1
из них дополнительные нефтегазовые доходы		615,6	384,9	381,9
Ненефтегазовые доходы	6 445,9	7 042,4	7 746,3	9 062,6
Расходы	13 387,3	13 960,1	15 361,5	16 392,2
Дефицит	-489,2	-389,6	-796,6	-486,5
Ненефтегазовый дефицит	-6 941,4	-6 917,7	-7 615,2	-7 329,6
% к ВВП	-10,3	-9,4	-9,6	-8,4
Использование дополнительных нефтегазовых доходов на финансовое обеспечение расходов	0,0	272,0	384,9	0,0
Поступления в Резервный фонд	0,0*	343,6	0,0	381,9
Поступления в Резервный фонд в % к дефициту	0,0	-88,2		-78,5
Справочно:
Прогнозируемая цена на нефть, долларов США за баррель		101	100	100
Базовая цена на нефть, долларов США за баррель		93	95	95

* Без учета дополнительных нефтегазовых доходов, поступивших в Резервный фонд в январе 2013 года на сумму 713,5 млрд. рублей по итогам исполнения федерального бюджета в 2012 году.

Анализ динамики объема ненефтегазового дефицита относительно ВВП показывает его снижение на 2,3 процентного пункта с 10,3% ВВП в 2013 году  до 8,4% ВВП в 2016 году.

9.2. Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в 2014 - 2016 годах показывает следующее.

9.2.1. В соответствии с приложениями 41 и 42 к законопроекту источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета на 2014 год предусмотрены в размере 251,0 млрд. рублей (0,3% ВВП), на 2015  год - 724,4 млрд. рублей (0,9% ВВП), на 2016 год - 344,0 млрд. рублей (0,4% ВВП).

Динамика источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в 2013 -  2016 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2013 год	2014 год		2015 год		2016 год
	Показатели, установленные Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) и в расчетах к нему	Показатели исходя из расчетов к законопроекту	Законопроект	Показатели исходя из расчетов к законопроекту	Законопроект	Показатели исходя из расчетов к законопроекту	Законопроект
Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета	469,3	251,0	251,0	724,4	724,4	344,0	344,0
Государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации	448,6	485,0	485,0	676,6	676,6	745,5	745,5
привлечение	1 213,2	808,7		1 147,5		1 240,4
погашение	-764,6	-323,7	-323,7	-470,9	-470,9	-494,9	-494,9
Изменение остатков средств фондов	-296,0	-334,2	-334,2	10,8	31,1	-369,5	-369,5
увеличение остатков средств Резервного фонда	-373,4	-343,6	-343,6	0,0	0,0	-381,9	-381,9
уменьшение остатков средств ФНБ	5,9	9,4	9,4	10,8	10,8	12,4	12,4
уменьшение прочих остатков средств федерального бюджета	71,5
Иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета	316,8	100,1		37,0		-32,0
в том числе:
средства от приватизации	427,7	196,8		158,5		99,9
государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней	1,5	2,5		0,9		1,0
поступления от реализации	11,0	12,0		6,2		7,1
выплаты на приобретение	-9,5	-9,5	-9,5	-5,3	-5,3	-6,1	-6,1
Исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации	-52,1	-47,3	-47,3	-145,9	-145,9	-159,2	-159,2
Бюджетные кредиты, предоставленные из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации	-13,6	-5,4		71,1		75,5
возврат кредитов	93,4	74,6		141,1		125,5
предоставление кредитов	-107,0	-80,0	-80,0	-70,0	-70,0	-50,0	-50,0
Бюджетные кредиты, предоставленные федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований)	2,1	1,9		0,8		-0,2
возврат кредитов	2,3	2,8		2,0		1,0
предоставление кредитов	-0,2	-0,8	-0,8	-1,2	-1,2	-1,2	-1,2
Прочие бюджетные кредиты (ссуды), предоставленные федеральным бюджетом внутри страны	1,3	1,6		1,6		1,1
возврат кредитов (ссуд)	1,3	1,6		1,6		1,1
Прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета	-50,0	-50,0		-50,0		-50,0
привлечение средств
погашение основной суммы задолженности	-50,0	-50,0	-50,0	-50,0	-50,0	-50,0	-50,0

Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета за 2013 - 2016 годы показывает, что в структуре указанных источников основную долю занимают государственные ценные бумаги (положительное сальдо), средства от приватизации, а также изменение остатков средств на счетах по учету средств Резервного фонда (отрицательная величина в 2014 и 2016 годах).

Из приведенных данных следует, что источники финансирования дефицита федерального бюджета наиболее полно отражаются только в расчетах по статьям классификации источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, содержащихся в материалах к законопроекту.

В законопроекте отражены в основном сальдовые показатели источников финансирования дефицита федерального бюджета, при этом некоторые из них носят агрегированный характер, что не обеспечивает достаточную прозрачность законопроекта.

Так, в приложения 40 и 41 к законопроекту включены сальдовые показатели по привлечению и погашению средств (ценные бумаги в иностранной валюте и валюте Российской Федерации, кредиты в иностранной валюте), а в агрегированном виде - показатели по поступлению средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, по поступлению и возврату бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, по поступлению и возврату бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), прочих бюджетных кредитов и другие.

9.2.2. Привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, предусматривается в расчетах источников на 2014 - 2016 годы в объемах 808,7 млрд. рублей, 1 147,5 млрд. рублей и 1 240,4 млрд. рублей соответственно. При этом прогнозируемые объемы эмиссии составят 825,2 млрд. рублей, 1 170,9 млрд. рублей и 1 265,7 млрд. рублей.

В соответствии с приложениями 41 и 42 к законопроекту, а также программами государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (приложение 37 к законопроекту) разница (сальдо) между средствами, поступившими от размещения указанных бумаг, и средствами, направленными на их погашение, составляет в 2014 году 485,0 млрд. рублей, в 2015 году - 676,6 млрд. рублей и в 2016 году - 745,5 млрд. рублей.

Приоритетным направлением эмиссионной политики в планируемом периоде будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до 1 года) рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам до погашения.

Планируется выпускать ОФЗ с постоянной ставкой купонного дохода. На текущем этапе эмиссия ОФЗ с переменной ставкой купонного дохода, которая устанавливается в зависимости от динамики индекса потребительских цен или ключевых индикаторов денежного рынка, не относится к числу приоритетов долговой политики.

Будет продолжен курс на обеспечение концентрации эмиссии в "эталонных выпусках" с большими объемами в обращении и погашением в "стандартных" точках кривой доходности облигаций, то есть 3, 5, 7, 10, 15, 30 лет. Погашаемые в эти сроки выпуски облигаций наиболее востребованы инвесторами, так как позволяют им, в частности, хеджировать процентные и валютные риски. Поддержание высокой ликвидности "эталонных выпусков" ОФЗ планируется осуществлять путем регулярного предложения рынку новых "эталонных выпусков" облигаций взамен выпусков с приближающимися сроками погашения.

Доходность размещаемых выпусков ОФЗ рассчитана с учетом прежде всего текущих потребностей бюджета (предложений) и рыночной конъюнктуры (спроса на облигации), с также с учетом решения стратегической задачи по достижению и поддержанию целевой дюрации портфеля ОФЗ на уровне 5 лет.

В 2014 году планируется осуществлять внутренние заимствования с доходностью 7,5% годовых, в том числе по среднесрочным инструментам - 7% годовых, по долгосрочным - 8% годовых, в 2015 - 2016 годах - с доходностью 7% годовых, в том числе по среднесрочным инструментам - 6,5% годовых, по долгосрочным - 7,5% годовых.

Доля среднесрочных долговых инструментов в портфеле ценных бумаг Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, выпущенных в 2014 - 2016 годах, составит 55%.

В соответствии с пунктом 5 статьи 19 законопроекта бюджетные ассигнования на погашение основного долга по государственным ценным бумагам предусмотрены в 2014 году в сумме 323,7 млрд. рублей (40% заемных средств), в 2015 году - 470,9 млрд. рублей (41%), в 2016 году - 494,9 млрд. рублей (39,9%).

В 2014 - 2016 годах значительная часть заимствований будет использована на покрытие расходов, связанных с обслуживанием и погашением увеличивающегося долга по государственным ценным бумагам, номинированным в валюте Российской Федерации.

Так, объем платежей на погашение и обслуживание государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, в процентах к объему привлечения указанных ценных бумаг составит в 2014 году 83,8%, в 2015 году - 75,2% и в 2015 году - 75,8%.

В 2014 году Правительству Российской Федерации предоставляется право по согласованию с Банком России принять решение об осуществлении выкупа принадлежащих Банку России облигаций Государственного республиканского внутреннего займа РСФСР 1991 года по их номинальной стоимости без уплаты процентных платежей (пункт 2 статьи 14 законопроекта).

Необходимо отметить, что возможность размещения на рынке значительных объемов государственных ценных бумаг во многом будет зависеть от решения задачи повышения ликвидности государственных долговых обязательств. С этой целью продолжается совершенствование инфраструктуры российского рынка государственных ценных бумаг и расширение инвесторской базы.

По официальной информации Минфина России, на 19 сентября 2013 года коэффициент активности (отношение объема спроса по номиналу на ОФЗ к объему эмиссии ОФЗ) на 20 из 48 (41,7%) проведенных аукционов по размещению государственных ценных бумаг за период с 16 января по 18 сентября 2013 года был ниже единицы, из них на 10 аукционах (20,8%) коэффициент активности был ниже или равен 0,5. По состоянию на 20 сентября 2011 и 2012 годов коэффициент активности был ниже единицы на 67% и 45% аукционов соответственно. Следует отметить, что на 6 проведенных аукционах коэффициент активности был высоким и составлял от 2,2 до 5,8.

В целях повышения привлекательности ОФЗ и поддержания репрезентативной кривой доходности в 2012 - 2013 годах Правительством Российской Федерации предприняты меры по либерализации рынка государственных ценных бумаг, в частности, ОФЗ размещаются наряду с корпоративными бумагами на главной площадке ММВБ, которая имеет гораздо большее количество участников и упрощенные процедуры торговли. Обеспечен доступ иностранных участников к рынку ОФЗ.

Вместе с тем в 2014 - 2016 годах риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в необходимых объемах на условиях, приемлемых для федерального бюджета, сохраняются.

9.2.3. В расчетах по статьям классификации источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета на 2014 - 2016 годы предусматриваются поступления средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации. В 2014 году указанные поступления предусматриваются в сумме 196,8 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 158,5 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 99,9 млрд. рублей. Указанные средства значительно ниже показателя, определенного на 2013 год, - 427,7 млрд. рублей. Необходимо отметить, что объем поступлений средств от приватизации федерального имущества в 2012 году составил 43,9 млрд. рублей при первоначальном прогнозе в 300,0 млрд. рублей (14,6% первоначального прогноза), а по состоянию на 1 сентября 2013 года при прогнозе в сумме 427,7 млрд. рублей привлечено 20,1 млрд. рублей, или 4,7% .

Несмотря на снижение прогнозируемых объемов привлечения средств от приватизации в 2014 - 2016 годах по сравнению с предыдущим бюджетным циклом риски поступления указанных средств в запланированных объемах сохраняются в связи с нестабильностью на финансовых рынках.

Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлено, что прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества утверждаются Правительством Российской Федерации на срок от одного до трех лет.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 г. N 1111-р утвержден прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы (далее - программа приватизации), в соответствии с которыми в перспективе до 2016 года планируется осуществить приватизацию ряда активов, включая контрольные и миноритарные пакеты акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях.

Согласно программе приватизации, а также данным по прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества, впервые представленным в материалах к законопроекту, в 2014 - 2016 годах планируется прекращение участия Российской Федерации в уставном капитале открытых акционерных обществ: "Росспиртпром", "Объединенная зерновая компания", "РОСНАНО", "Ростелеком", с учетом решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации планируется прекращение участия Российской Федерации в уставном капитале открытых акционерных обществ:

"Международный аэропорт Шереметьево",

"Аэропорт Внуково",

"Международный аэропорт "Внуково".

До 2016 года предполагается также сокращение доли участия Российской Федерации в уставных капиталах следующих открытых акционерных обществ:

АК "АЛРОСА" (до 25% плюс 1 акция с координацией продажи акций, находящихся в государственной собственности Республики Саха (Якутия) и муниципальной собственности, с возможностью направления на развитие инфраструктуры Республики Саха (Якутия) денежных средств, поступающих от приватизации акций);

"ИНТЕР РАО ЕЭС" (до 0% плюс 9 акций);

"Аэрофлот - российские авиалинии" (до 25% плюс 1 акция);

"Современный коммерческий флот" (до 25% плюс 1 акция);

"Государственная транспортная лизинговая компания" (до 75% плюс 1 акция);

"Российские железные дороги" (до 75% плюс 1 акция);

"Акционерная компания по транспорту нефти "Транснефть" (до 75% плюс 1 акция);

"Научно-производственная корпорация "Уралвагонзавод" имени Ф.Э.Дзержинского" (до 75% плюс 1 акция);

"РусГидро" (до 50% плюс 1 акция);

"Зарубежнефть" (до 90%);

"Банк ВТБ" (до 50% плюс 1 акция).

Конкретные сроки и способы приватизации этих компаний будут определяться Правительством Российской Федерации с учетом конъюнктуры рынка, а также рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов в случаях, предусмотренных решениями Правительства Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, в Бюджетном кодексе Российской Федерации целесообразно предусмотреть положение о внесении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

9.2.4. В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 19 законопроекта объемы поступлений от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней предусматриваются в 2014 году в сумме 11,95 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 6,2 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 7,1 млрд. рублей, выплаты на приобретение драгоценных металлов и драгоценных камней предусмотрены в 2014 году сумме 9,5 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 5,3 млрд. рублей и 2016 году - в сумме 6,1 млрд. рублей.

Планируемые поступления от реализации ценностей Госфонда России в 2014 - 2016 годах ниже фактического уровня 2012 года (15,3 млрд. рублей). За восемь месяцев 2013 года указанные поступления составили 5,6 млрд. рублей, или 51% запланированного объема.

9.2.5. В соответствии со статьей 14 законопроекта и проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (приложение 38 к законопроекту) предоставление государственных гарантий Российской Федерации в 2014 году предусматривается в объеме 691,5 млрд. рублей, в том числе без права регрессного требования и без уступки прав требований к лицу, по обязательствам которого представлена государственная гарантия Российской Федерации (далее - без права регрессного требования), производится в размере 18,0 млрд. рублей (ОАО "РОСНАНО"), а с правом регрессного требования или с уступкой прав требований к лицу, по обязательствам которого представлена государственная гарантия Российской Федерации (далее - с правом регрессного требования), - в размере 673,5 млрд. рублей (97,4% объема предоставляемых гарантий). Предоставление государственных гарантий Российской Федерации в 2015 - 2016 годах предусматривается в объемах 523,2 млрд. рублей и 102,5 млрд. рублей, в том числе без права регрессного требования в 2015 году в объеме 11,0 млрд. рублей (ОАО "РОСНАНО"), а с правом регрессного требования - в объеме 512,2 млрд. рублей (97,9% объема предоставляемых гарантий) и 102,5 млрд. рублей (100% объема предоставляемых гарантий) соответственно.

Все государственные гарантии с правом регрессного требования предоставляются без проверки финансового состояния принципала, что не соответствует требованиям статьи 115.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой анализ финансового состояния принципала может не проводиться только при предоставлении государственной гарантии без права регрессного требования гаранта к принципалу.

На возможное исполнение государственных гарантий Российской Федерации, предоставляемых с правом регрессного требования, предусматриваются бюджетные ассигнования за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в общей сумме 359,6 млрд. рублей, в том числе: в 2014 году - 49,5 млрд. рублей, в 2015 году - 149,0 млрд. рублей и в 2016 году - 161,1 млрд. рублей, на возможное исполнение государственных гарантий Российской Федерации, предоставляемых без права регрессного требования, в расходах федерального бюджета на 2014 - 2016 годы предусматриваются средства в общей сумме 60,6 млрд. рублей, в том числе: в 2014 году - 15,3 млрд. рублей, в 2015 году - 22,9 млрд. рублей и в 2016 году - 22,4 млрд. рублей.

По результатам контрольных мероприятий Счетной палатой неоднократно отмечалось, что в источниках финансирования дефицита федерального бюджета при формировании федерального бюджета резервируются существенные объемы бюджетных ассигнований на возможное исполнение гарантийных обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной и отечественной валюте.

В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2013 -2015 годы отмечено, что на стадии формирования бюджетных проектировок (планирования объема предоставления гарантий) обеспечение точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного вида условных обязательств крайне затруднено в связи с неопределенностью условий сделок (проектов), которым оказывается государственная поддержка. Эта особенность значительно осложняет бюджетное планирование как на короткий период, так и в долгосрочной перспективе.

Однако вследствие устойчивой тенденции роста долга по государственным гарантиям в проекте федерального бюджета объемы средств на указанные цели резервируются в значительных объемах. Так, за период 2014 - 2016 годов доля средств на возможное исполнение гарантий в общем объеме бюджетных ассигнований, предусмотренных в источниках финансирования дефицита федерального бюджета, увеличится с 9,3% до 20,9%.

В связи с этим особую актуальность приобретает оценка вероятности наступления гарантийных случаев по государственным гарантиям Российской Федерации.

Так, в 2009 -2011 годах исполнение гарантий в валюте Российской Федерации, предоставляемых с правом регрессного требования и без права регрессного требования, не осуществлялось. В 2012 году исполнение гарантий с правом регрессного требования составило 3,2 млрд. рублей, или 11,7% утвержденного объема (52,1 млрд. рублей), за 9 месяцев 2013 года - 2,6 млрд. рублей.

Проведенные Счетной палатой в 2013 году проверки обоснованности исполнения государственных гарантий Российской Федерации, а также обстоятельств, приведших к исполнению государственных гарантий Российской Федерации в 2012 году, выявили ряд нарушений, которые, в частности, обусловлены отсутствием должного контроля за целевым использованием средств, привлекаемым под государственные гарантии.

По мнению Счетной палаты, в условиях ухудшения ситуации на финансовых рынках возникает необходимость ужесточения требований к отбору проектов и анализу финансового состояния принципалов, которым оказывается гарантийная поддержка.

В связи с тем что на 2014 - 2016 годы предоставление государственных гарантий с правом регрессного требования как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте предусматривается без проверки финансового состояния принципала, возникают риски увеличения наступления гарантийных случаев по организациям, не расплатившимся с кредиторами, что может быть обременительным для федерального бюджета.

В соответствии со статьей 115 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства, полученные гарантом в счет возмещения гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии, а также в счет исполнения обязательств, права требования по которым перешли от бенефициара к гаранту, отражаются как возврат бюджетных кредитов, что не соответствует экономическому содержанию данной операции. По мнению Счетной палаты, необходимо введение специального кода в бюджетную классификацию источников финансирования дефицита федерального бюджета для учета и отражения в отчетности поступлений указанных средств.

9.2.6. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 законопроекта объем средств на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в 2014 году предусмотрен в сумме 80,0 млрд. рублей, что на 27,0 млрд. рублей, или на 25,2%, меньше чем в 2013 году.

Необходимо отметить, что статьей 12 законопроекта определены объемы предоставления бюджетных кредитов только на 2014 год, объемы предоставления бюджетных кредитов приведены в расчете внутренних источников и составят в 2015  году 70,0 млрд. рублей, в 2016 году - 50,0 млрд. рублей.

Кредиты предоставляются на срок до трех лет для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

В соответствии с расчетом внутренних источников возврат указанных кредитов в 2014 году по сравнению с предыдущим годом предусматривается в сумме 74,6 млрд. рублей, что на 18,8 млрд. рублей меньше, чем в 2013 году (93,4 млрд. рублей), в 2015 году в сумме - 141,1 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 125,5 млрд. рублей.

Объем задолженности по бюджетным кредитам субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года составил 301,4 млрд. рублей и увеличился по сравнению с 1 января 2012 года на 26 млрд. рублей, или 9,4% (275,4 млрд. рублей).

Пунктом 4 статьи 12 законопроекта предусматривается объем предоставления федеральным бюджетом бюджетных кредитов внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов только на 2014 год в сумме до 0,8 млрд. рублей, что на 0,6 млрд. рублей больше, чем утверждено на 2013 год (0,2 млрд. рублей).

В соответствии с расчетом внутренних источников предоставление указанных бюджетных кредитов в 2015 и 2016 годах предусматривается в сумме по 1,2 млрд. рублей в год.

Возврат бюджетных кредитов, предоставленных внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов в соответствии с расчетом внутренних источников, в 2014 году предусмотрен в сумме 2,8 млрд. рублей, что на 0,5 млрд. рублей (21,7%) больше, чем предусмотрено на 2013 год (2,3 млрд. рублей), в 2015 году - в сумме 2,0 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 1,0 млрд. рублей.

9.2.7. В соответствии с пунктом 1 статьи 16 законопроекта на осуществление в 2014 - 2016 годах компенсационных выплат по гарантированным сбережениям граждан Российской Федерации предусматривается по 50,0 млрд. рублей ежегодно.

9.2.8. Резервный фонд. Фонд национального благосостояния

В соответствии с приложениями 41 и 42 к законопроекту предусматривается пополнение Резервного фонда в 2014 и 2016 годах за счет дополнительных нефтегазовых доходов в объемах 343,6 млрд. рублей и 381,9 млрд. рублей соответственно.

Согласно расчету прогнозируемого объема Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец периода 2014 - 2016 годов, представленного в составе материалов и документов вместе с законопроектом, объем Резервного фонда увеличится на 903,2 млрд. рублей, или на 32,2%, и составит к концу 2016 года 3 710,1 млрд. рублей (4,3% ВВП), а объем Фонда национального благосостояния увеличится на 131,9 млрд. рублей, или на 4,6%, и составит в 2016 году 2 990,4 млрд. рублей (3,4% ВВП).

Динамика средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2012 - 2016 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2012 год исполн.	2013 год оценка	2014 год проект	2015 год проект	2016 год проект	Изменение 2016 года к 2013 году
						млрд. руб.	%
Объем Резервного фонда на начало года	811,5	2 599,2	2 806,9	3 191,4	3 271,5	672,3	25,9
% к ВВП	1,3	3,8	3,8	4,0	3,8
увеличение средств Резервного фонда	1 803,9*	0,0	343,6	0,0	381,9
Курсовая разница	-16,2	207,7	41	80,1	56,7
Объем Резервного фонда на конец года	2 599,2	2 806,9	3 191,4	3 271,5	3 710,1	903,2	32,2
% к ВВП	4,2	4,2	4,4	4,1	4,3
Нормативная величина Резервного фонда			5 132,1	5 576,2	6 078,6
Справочно: дополнительные нефтегазовые доходы			615,6	384,9	381,9
Объем ФНБ на начало года	2794,4	2 690,6	2 858,5	2 884,1	2 937,6	247,0	9,2
% к ВВП	4,5	4,0	3,9	3,6	3,4
Использование средств ФНБ (софинансирование пенсионных накоплений)	-3,9	-5,9	-9,4	-10,8	-12,4
Поступления за счет доходов от управления**					22,0
Курсовая разница	-99,9	173,8	35	64,3	43,2
Объем ФНБ на конец года	2690,6	2 858,5	2 884,1	2 937,6	2 990,4	131,9	4,6
% к ВВП		4,2	3,9	3,7	3,4

* В том числе 713,5 млрд. рублей - дополнительные нефтегазовые доходы по итогам исполнения бюджета за 2012 год, перечисленные на пополнение Резервного фонда в январе 2013 года.

** Общая сумма доходов от управления средствами ФНБ прогнозируются в 2016 году в размере 42,9 млрд. рублей.

Бюджетными правилами с 1 января 2013 года введен новый механизм использования дополнительных нефтегазовых доходов, который основан на применении базовой цены на нефть. В случае превышения базовой цены на нефть дополнительные нефтегазовые доходы должны направляться в Резервный фонд до достижения предельного объема 7% ВВП, после достижения предельного объема до 50% дополнительных нефтегазовых доходов предусматривается направлять на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов, а оставшуюся часть - на пополнение Фонда национального благосостояния. В случае установления цены на нефть ниже базовой предусматривается использование средств Резервного фонда в объеме не поступивших доходов в результате снижения цены.

В ходе исполнения федерального бюджета дополнительные нефтегазовые доходы могут быть использованы на замещение не поступивших в ходе исполнения доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов) и поступлений, учтенных в источниках финансирования дефицита федерального бюджета. В 2014 и 2016 годах на увеличение объема Резервного фонда предусматривается направить 55,8% и 100% объема дополнительных нефтегазовых доходов. В 2015 году дополнительные нефтегазовые доходы планируется полностью использовать на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту и оценкой исполнения федерального бюджета в 2013 году зачисление дополнительных нефтегазовых доходов в Резервный фонд не предусматривается, так как весь их объем будет направлен на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. Использование дополнительного объема нефтегазовых доходов в 2013 году должно быть отражено в Федеральном законе N 216-ФЗ (за исключением дополнительных нефтегазовых доходов, которые были зачислены по итогам 2012 года в январе 2013 года в сумме 713,5 млрд. рублей).

Бюджетными правилами предусмотрено установление нормативной величины Резервного фонда к ВВП на уровне 7%. Согласно расчету прогнозируемого объема Резервного фонда на конец периода 2014 - 2016 годов нормативная величина Резервного фонда к ВВП достигнута не будет.

Средства Фонда национального благосостояния будут использоваться в 2014 - 2016 годах на софинансирование пенсионных накоплений граждан в объемах 9,4 млрд. рублей, 10,8 млрд. рублей и 12,4 млрд. рублей соответственно.

В 2013 году использование средств Фонда национального благосостояния с целью софинансирования пенсионных накоплений осуществлено в объеме 5,9 млрд. рублей, что составило 100% суммы, предусмотренной Федеральным законом N 216-ФЗ (приложение N 43).

Доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2014 году составят 73,4 млрд. рублей, в 2015 году - 60,0 млрд. рублей, в 2016 году - 61,5 млрд. рублей.

При расчете доходов от размещения средств на счета в иностранной валюте в Банке России применены одинаковые прогнозные ставки процента как для Резервного фонда, так и для Фонда национального благосостояния на весь трехлетний период (2014 - 2016 годы). Средневзвешенная ставка процента по счетам в иностранной валюте в корзине разрешенных валют (45% - доллары США, 45% - евро и 10% - фунты стерлингов) составляет 0,58%, что ниже, чем в 2011 и 2012 годах (1,8% и 0,74% соответственно).

При расчете сумм процентного дохода от размещения части средств Фонда национального благосостояния на долларовые депозиты во Внешэкономбанке, как и в предыдущем бюджетном цикле, прогнозируются нулевые значения ставки LIBOR, в соответствии с чем ставка процентного дохода по указанным валютным депозитам составит в зависимости от условий депозита 2,75 - 3% годовых (превышение на 2,75% или на 3% шестимесячной ставки LIBOR).

Следует отметить, что приведенное в расчете процентного дохода от размещения части средств Фонда национального благосостояния на долларовые депозиты во Внешэкономбанке значение шестимесячной ставки LIBOR в 2014 году не совпадает с прогнозируемым значением шестимесячной ставки LIBOR, используемой при расчете процентных платежей по займам МФО - 0,8%.

Ставки по рублевым депозитам во Внешэкономбанке, на которые размещена часть средств Фонда национального благосостояния, в соответствии с условиями договоров депозита являются фиксированными и в зависимости от условий составят в планируемом периоде 6,25% либо 7,25% годовых.

В 2014 году в Фонд национального благосостояния будут возвращены средства Фонда, размещенные во Внешэкономбанке на депозиты в рублях, в сумме 1,5 млрд. рублей. Кроме того, в конце 2014 года (15 декабря и 30 декабря) будут возвращены средства, размещенные на депозиты в долларах США, общей суммой 6,25 млрд. долларов США. В 2016 году будут возвращены средства Фонда, размещенные во Внешэкономбанке на депозиты в рублях, в сумме 50 млрд. рублей.

Следует отметить, что Федеральным законом от 25 декабря 2012 г. N 268-ФЗ продлено до 1 февраля 2016 года действие нормы статьи 4 Федерального закона от 30 сентября 2010 г. N 245-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс и иные законодательные акты Российской Федерации" (с изменениями) в части приостановления поступления доходов от управлениями средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на их формирование (доходы от управления средствами фондов направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета), а также продлено до 1 января 2016 года действие нормы в части отнесения доходов от доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния на прирост его средств. В соответствии с этим расчеты прогнозируемых объемов Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец периода 2014 - 2015 годов не учитывают в своем составе поступление доходов от управления средствами фондов. В 2016 году часть доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния (22,0 млрд. рублей из 42,9 млрд. рублей) будет направлена на формирование Фонда, что отражено в расчетах его объема.

Вместе с тем в источниках финансирования дефицита федерального бюджета изменение остатков средств Фонда национального благосостояния не учитывает пополнение Фонда за счет доходов от управления его средствами в сумме 22,0 млрд. рублей. В доходах федерального бюджета эти доходы также не учтены. По коду 1 11 02014 01 0000 120 "Доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния" учтена часть доходов в сумме 20,9 млрд. рублей.

Следует отметить, что представленные в материалах к законопроекту расчеты процентного дохода от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния не учитывают факторы перехода к более разнообразным стратегиям инвестирования средств фондов.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2013-2015 годах" в целях повышения эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния предусматривалось учреждение специализированной финансовой организации, которая с начала 2013 года смогла бы приступить к своей практической деятельности, и передача ей в доверительное управление средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Однако попытка реализации этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годы" было предложено рассмотреть альтернативные механизмы повышения эффективности управления средствами указанных фондов. Также было отмечено, что одним из основных резервов, создающих условия для экономического роста является вложение средств Фонда национального благосостояния в инвестиционные проекты, прежде всего инфраструктурные, на возвратной основе. В соответствии с бюджетным посланием "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годы" задача создания новых механизмов финансирования развития инфраструктуры включает поручение Правительству Российской Федерации уже в 2013 году начать размещение средств Фонда национального благосостояния в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств.

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту в 2014 - 2016 годах планируется инвестировать до 450 млрд. рублей средств ФНБ в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов (создание высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань и центральной кольцевой автомобильной дороги, развитие Байкало-Амурской и Транссибирской магистралей). В расчетах прогнозируемого объема Фонда национального состояния на 2014 - 2016 годы не указана сумма средств ФНБ, прогнозируемая к размещению в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов.

Следует отметить, что существуют риски невозврата средств, направляемых на инфраструктурные мегапроекты.

Увеличение объема Резервного фонда в 2014 - 2016 годах составит 903,2 млрд. рублей (дополнительные нефтегазовые доходы - 725,4 млрд. рублей, положительная курсовая разница - 177,8 млрд. рублей).

Одновременно в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются существенные государственные заимствования на внутреннем рынке в 2014 году в объеме 808,7 млрд. рублей, в 2015 году - в объеме 1 147,5 млрд. рублей и в 2016 году - в объеме 1 240,4 млрд. рублей, составляющие в сумме 3 196,5 млрд. рублей (сальдо по ценным бумагам за 2014 - 2016 годы - 1 907,1 млрд. рублей), превышающие объем дефицита федерального бюджета - в объеме 1 694,2 млрд. рублей.

Как уже отмечалось, средневзвешенная процентная ставка размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния по счетам в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, прогнозируется на уровне 0,58% годовых, а для депозитов в долларах США во Внешэкономбанке - нулевая ставка (с учетом маржи 2,75 - 3% годовых). В то же время годовые ставки купонного дохода по еврооблигациям, которые будут выпущены в 2014 - 2016 годах, прогнозируются до 5,75 - 6%.

В 2012 году осуществлены существенные заимствования на внутреннем финансовом рынке в сумме 911,9 млрд. рублей. При этом средняя доходность для приобретателей указанных ценных бумаг в национальной валюте составила от 6,48 до 8,65% годовых.

Необходимо повысить эффективность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния путем увеличения доходности размещения средств и минимизации процентных и валютных рисков для федерального бюджета.

Остаются значительными остатки средств федерального бюджета. По состоянию на 1 января 2013 года остатки средств федерального бюджета без учета средств Резервного фонда и ФНБ, дополнительных нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд до 30 января 2013 года, связанных остатков Федерального дорожного фонда и Инвестиционного фонда Российской Федерации составили в сумме 654,1 млрд. рублей.

9.3. Анализ источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2014 - 2016 годы показывает следующее.

9.3.1. В соответствии с приложениями 41 и 42 к законопроекту источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2014 год предусмотрены в сумме 138,6 млрд. рублей (0,2% ВВП), на 2015 год - в сумме 72,2 млрд. рублей (0,1% ВВП), на 2016 год - в сумме 142,5 млрд. рублей (0,2% ВВП).

Динамика источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета в 2013 -  2016 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2013 год	2014 год		2015 год		2016 год
	Показатели, установленные Федеральным законом N 216-ФЗ (с изм.) и в расчетах к нему	Показатели исходя из расчетов к законопроекту	Законопроект	Показатели исходя из расчетов к законопроекту	Законопроект	Показатели исходя из расчетов к законопроекту	Законопроект
Источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета	52,1	138,6	138,6	72,2	72,2	142,5	142,5
Государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте	181,5	190,5	190,5	127,4	127,4	199,0	199,0
привлечение*	226,8	233,8	233,8	240,1	240,1	244,3	244,3
погашение	-45,3	-43,3	-43,3	-112,7	-112,7	-45,3	-45,3
Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте	-24,5	-23,4	-23,4	-17,8	-17,8	-4,8	-4,8
привлечение*	7,9	8,0	8,0	7,2	7,2	6,8	6,8
погашение	-32,4	-31,4	-31,4	-25,0	-25,0	-11,6	-11,6
Иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета	-104,9	-28,5	-28,5	-37,4	-37,4	-51,7	-51,7
в том числе:
исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте*	-6,2	-2,2	-2,2	-3,1	-3,1	-1,9	-1,9
государственные финансовые и государственные экспортные кредиты*	-98,7	-26,3		-34,3		-49,8
возврат кредитов	30,1	50,2		53,5		52,2
предоставление кредитов	-128,8	-76,4		-87,8		-102

* Пересчитано в рублевый эквивалент.

Анализ динамики источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета показывает, что в 2014 году предусмотрен их рост по сравнению с 2013 годом на 86,5 млрд. рублей, или 2,7 раза, а в 2015 году - снижение по сравнению с 2014 годом на 66,4 млрд. рублей, или на 47,9%. В 2016 году предусмотрен их рост по сравнению с 2015 годом на 70,3 млрд. рублей, или 2 раза.

Более 96% всех внешних заимствований в 2014 - 2016 годах составляет привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте.

Необходимо отметить, что часть объемов бюджетных ассигнований, предназначенных на осуществление выплат из федерального бюджета, определена расчетным путем. Так, бюджетные ассигнования, предусматриваемые на возможное исполнение в 2014 - 2016 годах гарантийных обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте, определяются путем суммирования данных, содержащихся в приложении 40 к законопроекту, и пересчетом указанных данных в рублевый эквивалент.

9.3.2. Государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинированные в иностранной валюте

В соответствии с приложением 39 к законопроекту (проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - проект программы внешних заимствований) объем внешних заимствований путем выпуска и размещения в 2014 - 2016 годах облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации определен в объеме, не превышающем эквивалент 7,0 млрд. долларов США в год со сроком до 30 лет, что в рублевом эквиваленте составляет 233,8 , 240,1 и 244,3 млрд. рублей соответственно.

Таким образом, в 2014 - 2016 годах в связи с ослаблением курса рубля к доллару США образуется рост в рублевом эквиваленте объемов привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте.

Годовые ставки купонного дохода по еврооблигациям, которые будут выпущены в 2014, 2015 и 2016 годах, прогнозируются 5,75%, 5,85% и 6% соответственно.

Заимствования на внешнем рынке предполагается осуществлять в целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков.

В 2012 - 2013 годах Российская Федерация за два выхода на внешний рынок разместила семь выпусков суверенных еврооблигаций на общую сумму около 14 млрд. долларов США:

в 2012 году выпуски объемами по номинальной стоимости в размере 2,0 млрд. долларов США с погашением облигаций в 2017 году (5 лет), 2,0 млрд. долларов США - с погашением облигаций в 2022 году (10 лет) и 3,0 млрд. долларов США - с погашением облигаций в 2042 году (30 лет). При этом доходности к погашению составили 3,325%, 4,591% и 5,798% годовых соответственно;

в 2013 году выпуски объемами по номинальной стоимости в размере 1,5 млрд. долларов США с погашением облигаций в 2019 году (5 лет), 3,0 млрд. долларов США -с погашением облигаций в 2023 году (10 лет) и 1,5 млрд. долларов США - с погашением облигаций в 2043 году (30 лет) и 0,75 млрд. евро - с погашением облигаций в 2020 году (7 лет). При этом доходности к погашению составили 3,664%, 5,112%, 6,08% и 3,702% годовых соответственно.

Размещение еврооблигаций на международных рынках капитала в 2013 году было осуществлено под более высокие проценты по сравнению с 2012 годом. Это связано с тем, что текущая ситуация с процентными ставками на мировых рынках имеет тенденцию к повышению. Вместе с тем разница по доходностям между российскими еврооблигациями и американскими казначейскими обязательствами сократилась.

В соответствии с задачами долговой политики на 2013 - 2015 годы размещение еврооблигаций должно позволить достичь следующих целей:

решить стратегическую задачу по расширению и кардинальному улучшению инвесторской базы в государственные ценные бумаги Российской Федерации;

установить новые, более благоприятные ориентиры по доходности для российских корпоративных заемщиков, способствующих сокращению их издержек по привлечению долгового финансирования на международных рынках капитала;

обеспечить снижение средней доходности по портфелю российских суверенных облигаций.

В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в новом бюджетном цикле планируется:

продолжать осуществлять размещение еврооблигаций Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса;

формировать репрезентативную кривую доходности по заимствованиям Российской Федерации в различных валютах, прежде всего в долларах США и евро;

создавать дальнейшие предпосылки для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типам и географическому признаку;

поддерживать постоянный диалог с широким кругом глобальных инвесторов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 19 законопроекта бюджетные ассигнования на погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте, предусмотрены в 2014 году в сумме 43,3 млрд. рублей, в 2015 году - в сумме 112,7 млрд. рублей, в 2016 году - в сумме 45,3 млрд. рублей.

В течение 2014 - 2016 годов будет осуществляться частичное погашение основной суммы долга по внешнему облигационному займу с окончательной датой погашения облигаций в 2030 году. Кроме того, в 2015 году будет погашен размещенный в 2010 году внешний облигационный заем на сумму 2,0 млрд. долларов США.

9.3.3. Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, кредиты международных финансовых организаций (МФО), иных субъектов международного права

В соответствии с проектом программы внешних заимствований (приложение 39 к законопроекту) предусмотрено привлечение средств займов МФО: в 2014 году - в объеме до 239,5 млн. долларов США (8,0 млрд. рублей), в 2015 году - в объеме до 211,6 млн. долларов США (7,2 млрд. рублей), в 2016 году - в объеме до 194,3 млн. долларов США (6,8 млрд. рублей).

Прогнозный объем привлечения средств займов МФО в 2014 году увеличен на 53,4 млн. долларов США, или на 28,7%, и в 2015 году - на 43,3 млн. долларов США, или на 25,6%, по сравнению с показателями, предусмотренными приложением 40 к Федеральному закону от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

Программой государственных внешних заимствований на 2013 год предусмотрено привлечение средств займов МФО в сумме 244,5 млн. долларов США. Исполнение указанной программы за восемь месяцев 2013 года составило 54,7 млн. долларов США, то есть 22,4%, в связи с чем проект программы заимствований на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов составлен исходя из суммы привлечения средств займов МФО в 2013 году в размере 111,5 млн. долларов США. Таким образом, в 2014 году привлечение средств займов МФО, исчисленное в долларах США, увеличится по сравнению с оценочными данными за 2013 год на 114,8%. В плановом периоде предусматривается сокращение объемов привлечения средств займов МФО: в 2015 году - на 11,6%, в 2016 году - на 8,2%.

В 2014, 2015 и 2016 годах планируется привлечение Российской Федерацией средств соответственно шестнадцати, тринадцати и двенадцати займов МФО, а также осуществление иных заимствований. Проект программы внешних заимствований не содержит займов МБРР для финансирования проектов "Развитие и повышение стабильности российского финансового рынка" и "Развитие инфраструктуры рынка микрофинансирования в Российской Федерации" (на общую сумму 70,0 млн. долларов США), входящих в состав программ государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, соглашения по которым так и не были подписаны.

В проект программы внешних заимствований включены ранее не содержавшиеся в программе заимствований займы МБРР для финансирования проектов "Программа по совершенствованию городских транспортных систем в Российской Федерации" (117,5 млн. долларов США) и "Дополнительное финансирование проекта "Экономическое развитие г. Санкт-Петербурга" (200,0 млн. долларов США).

Таким образом, в проект программы внешних заимствований включены восемь проектов МБРР, концепции которых одобрены Минфином России и Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 7 постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 43 "О порядке работы с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций", но соглашения на дату рассмотрения законопроекта не подписаны. К ним относятся: "Содействие совершенствованию системы государственных финансов Российской Федерации", "Модернизация и техническое перевооружение учреждений и организаций Росгидромета-2", "Содействие созданию и развитию особых экономических зон в Российской Федерации", "Развитие единой государственной системы экологического мониторинга", "Дополнительное финансирование проекта "Экономическое развитие г. Санкт-Петербурга", "Программа по совершенствованию городских транспортных систем в Российской Федерации", "Вовлечение в регулярные занятия физической культурой и спортом социально незащищенных слоев населения", "Инновационное развитие дошкольного образования Республики Саха (Якутия) на 2013 - 2016 годы".

Недостаточно обоснованы расчеты по заимствованиям у МФО, что приводит к увеличению прогнозируемого объема государственного долга перед МФО и расходов на его обслуживание. При этом в ходе исполнения бюджета в программы государственных внешних заимствований вносятся неоднократные изменения в части привлечения средств займов МФО. Так, по займу МБРР N 4888-RU для финансирования проекта "Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России" в показатели программы государственных внешних заимствований по привлечению средств займа изменения вносились за период с 2007 по 2012 год семь раз.

В целях повышения обоснованности программ государственных внешних заимствований внесение изменений в действующую программу заимствований на текущий год должно предшествовать либо совпадать по времени с составлением программы заимствований на текущий год и на плановый период.

Кроме того, целесообразно проработать вопрос о том, чтобы займы МФО для финансирования новых проектов, проработка которых находится на начальной стадии, включались в программу заимствований без указания сумм привлечения. Это позволило бы не планировать на первых порах ассигнования по расходам на обслуживание займов (на выплату начальных единовременных комиссий и оплату процентов) и точнее прогнозировать объемы долга по займам МФО.

Минэкономразвития России до настоящего времени не приняты необходимые меры по подписанию соглашения с МБРР и началу реализации проекта МБРР "Содействие созданию и развитию особых экономических зон в Российской Федерации" (общий объем заимствований 50,0 млн. долларов США), концепция которого прорабатывается и согласовывается с 2006 года и направлена на решение приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации.

Согласно проектам программ внешних заимствований общая сумма "иных заимствований" (то есть заимствований, не детализированных по конкретным займам) составит в 2014 году - 25,8 млн. долларов США, в 2015 году - 5,2 млн. долларов США, в 2016 году - 1,6 млн. долларов США.

В течение восьми лет Минэкономразвития России и Минфином России не утверждены нормативные правовые акты, необходимые для реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 43 "О порядке работы с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций". Проект совместного приказа Минэкономразвития России и Минфина России "О порядке контроля за подготовкой и реализацией проектов, осуществляемых Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций" в настоящее время проходит необходимые согласования.

Проверки Счетной палаты, проведенные в 2013 году по вопросам эффективности использования средств займов Европейского банка реконструкции и развития и Северного инвестиционного банка в 2009 - 2012 годах (в частности, по проекту "Реконструкция системы водоснабжения и охрана окружающей среды г. Калининграда"), выявили существенные недостатки, обусловленные невыполнением требований законодательства Российской Федерации при подготовке проекта, неэффективной системой управления и отсутствием должного контроля со стороны органов исполнительной власти различного уровня за ходом реализации проекта. Выявлены многочисленные факты неэффективного использования средств займов и средств федерального бюджета, выделенных на софинансирование проекта, несоблюдения сроков выполнения работ, значительного увеличения сметной стоимости работ.

По мнению Счетной палаты, необходимо принять меры по усилению контроля за использованием средств займов международных финансовых организаций, повысить эффективность системы управления за ходом реализации проектов, ужесточить требования к отбору проектов, включаемых в программу внешних заимствований на плановый период.

В соответствии с пунктом 5 статьи 19 законопроекта предусматривается, что бюджетные ассигнования на погашение основной суммы долга по кредитам иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), МФО, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, в 2014 - 2016 годах составят 31,4 млрд. рублей (0,9 млрд. долларов США), 25,0 млрд. рублей (0,7 млрд. долларов США) и 11,6 млрд. рублей (0,3 млрд. долларов США) соответственно.

9.3.4. В соответствии с проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (приложение 40 к законопроекту) предоставление государственных гарантий Российской Федерации в 2014 году предусматривается в объеме 4 400,0 млн. долларов США, в том числе без права регрессного требования и без уступки прав требований к лицу, по обязательствам которого предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, производится в размере 400,0 млн. долларов США (ЗАО "Росэксимбанк), а предоставление государственных гарантий Российской Федерации с правом регрессного требования и (или) с уступкой прав требования к лицу, по обязательствам которого предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, - 4 000,0 млн. долларов США.

Предоставление государственных гарантий Российской Федерации в 2015 - 2016 годах предусматривается в объемах 3 400,0 млн. долларов США и 4 000 млн. долларов США, в том числе без права регрессного требования и без уступки прав требований к лицу, по обязательствам которого предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, производится в размере 400,0 млн. долларов США и 1 000 млн. долларов США (ЗАО "Росэксимбанк), а предоставление государственных гарантий Российской Федерации с правом регрессного требования и (или) с уступкой прав требования к лицу, по обязательствам которого предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, - в размере 3 000,0 млн. долларов США и 3 000,0 млн. долларов США.

В соответствии с проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте все государственные гарантии предоставляются без проверки финансового состояния принципала.

Законопроектом предусмотрено уменьшение объемов бюджетных ассигнований, предусматриваемых на возможное исполнение в 2014 - 2016 годах гарантийных обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте по сравнению с 2013 годом (6,2 млрд. рублей).

В соответствии с проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов в 2014 году общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий по возможным гарантийным случаям за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета, предусмотрен в сумме 2,2 млрд. рублей (66,5 млн. долларов США), что меньше законодательно утвержденного показателя на 2013 год (в 2,8 раза).

В 2015 и 2016 годах данные показатели составят 3,1 млрд. рублей (89,4 млн. долларов США) и 1,9 млрд. рублей (54,0 млн. долларов США) соответственно. Следует отметить, что в 2014 - 2016 годах исполнение государственных гарантий по возможным гарантийным случаям за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается только под государственные гарантии Российской Федерации для оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг).

Объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий Российской Федерации по возможным гарантийным случаям (если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу), составят в 2014 году 2,2% объема предоставляемых гарантий, в 2015 году - 3% объема предоставляемых гарантий и в 2016 году - 1,8% объема предоставляемых гарантий.

По результатам контрольных мероприятий Счетной палатой неоднократно отмечалось, что в источниках финансирования дефицита федерального бюджета при формировании федерального бюджета резервируются существенные объемы бюджетных ассигнований на возможное исполнение гарантийных обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте. В связи с этим, как и в случае с предоставлением государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, актуальными становятся вопросы, касающиеся оценки вероятности наступления гарантийных случаев по государственным гарантиям Российской Федерации и методологии прогнозирования оптимальных объемов ассигнований на исполнение государственных гарантий.

9.3.5. В соответствии с пунктом 1 статьи 13 законопроекта и расчетом источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам из федерального бюджета предусматривается в 2014 году в сумме 76,4 млрд. рублей (2,3 млрд. долларов США), что на 40,7% меньше, чем в 2013 году, в 2015 году - в сумме 87,8 млрд. рублей (2,6 млрд. долларов США), в 2016 году - в сумме 102,0 млрд. рублей (2,9 млрд. долларов США).

Предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам из федерального бюджета предусмотрено для завершения действующих проектов и выполнения Российской Федерацией принятых обязательств в рамках действующих межправительственных договоренностей, а также для оказания государственной финансовой поддержки экспорта промышленной продукции в отраслях, где сохраняется высокий уровень конкурентоспособности отечественной продукции. При этом государственные финансовые и государственные экспортные кредиты предоставляются при условии исполнения иностранными заемщиками ранее принятых обязательств по обслуживанию и погашению указанных кредитов, предоставленных по договорам, заключенным с 1 января 2003 года.

Основными направлениями экономического сотрудничества, в рамках которых планируется предоставление государственных кредитов в 2014 - 2016 годах, являются атомная энергетика, военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами, прочие объекты, товары, услуги.

Фактическое предоставление государственных финансовых и экспортных кредитов в 2009 году составило 63,3% запланированного объема, в 2010 году - 26,7%, в 2011 году - 54,9%, в 2012 году - 80,2%, за 8 месяцев 2013 года - 31,2%.

Объем возврата кредитов предусмотрен в расчете источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и в пояснительной записке к законопроекту на 2014 год в сумме 50,2 млрд. рублей (1,5 млрд. долларов США), что больше, чем в 2013 году, на 20,1 млрд. рублей, или на 66,8%.

В 2015 - 2016 годах объем возврата кредитов в федеральный бюджет составит - 53,5 млрд. рублей (1,6 млрд. долларов США) и 52,2 млрд. рублей (1,5 млрд. долларов США) соответственно. Объемы поступлений определены по действующим соглашениям исходя из графиков платежей. За 8 месяцев 2013 года возвращено в федеральный бюджет 25,2 млрд. рублей (83,7% прогнозируемого годового объема).

Представленный проект программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов не в полном объеме соответствует статье 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В разделах I.2 и II.2 "Принимаемые Российской Федерацией обязательства по государственным кредитам в случае заключения Правительством Российской Федерации или его банком-агентом межправительственных соглашений или договоров с иностранными заемщиками" проекта указанной программы не содержится предусмотренных статьей 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации показателей процентной ставки, срока использования кредита и срока его погашения.

10. Государственный долг Российской Федерации и расходы на его обслуживание

Основные выводы подраздела

- Объем государственного долга Российской Федерации (далее - государственный долг) увеличится с 12,0% ВВП в 2013 году до 14,3% в 2016 году.

- Государственный внутренний долг увеличится с 6 052,5 млрд. рублей (9% ВВП) в 2013 году (оценка) до 9 335,5 млрд. рублей (10,8% ВВП) в 2016 году. Государственный внешний долг увеличится с 66,2 млрд. долларов США в 2013 году до 88,5 млрд. долларов США в 2016 году.

- Государственный внутренний долг по государственным гарантиям в 2016 году увеличится по сравнению с 2013 годом в 1,6 раза; государственный внешний долг по государственным гарантиям - в 1,3 раза.

- Расходы на обслуживание государственного долга увеличатся с 408,4 млрд. рублей в 2013 году до 568,6 млрд. рублей в 2016 году (в 1,4 раза). Указанные расходы существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемых в 2016 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (344,4 млрд. рублей), а также на здравоохранение (421,4 млрд. рублей).

- Объем совокупного внешнего долга Российской Федерации на 1 октября 2013 года составил 719,6 млрд. долларов США (33,5% ВВП), и превысил на 197,0 млрд. долларов США, или на 37,7%, объем международных резервов Российской Федерации.

- Несмотря на то, что значения показателей внешней долговой устойчивости в 2014 - 2016 годах не превышают пороговых значений, рекомендуемых Международным валютным фондом, необходима реальная оценка долговой устойчивости Российской Федерации, осуществление мониторинга всех видов долга.

- Необходимо разрабатывать основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу и представлять их одновременно с законопроектом в условиях существующих рисков увеличения дефицита федерального бюджета, объемов заимствований, государственного долга, а также расходов на его обслуживание.

10.1. В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов (далее - Основные направления) политика в области государственного долга на 2014 - 2016 годы будет направлена на: обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости; развитие и модернизацию инфраструктуры национального рынка капитала; уменьшение стоимости государственных заимствований (обслуживания государственного долга) с учетом сроков заимствований и фактически складывающихся условий размещения внутренних и внешних займов; поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России инвестиционной категории; расширение круга инвесторов, осуществляющих покупку государственных ценных бумаг; сохранение присутствия России на международных рынках капитала в результате осуществления регулярных заимствований в иностранной валюте путем выпуска облигационных займов Российской Федерации в умеренных объемах; повышение эффективности реализации программы заимствований путем поддержания регулярного взаимодействия с участниками рынка.

Вопрос о балансе между внутренними и внешними заимствованиями будет находиться в зависимости от конъюнктуры внутреннего и мирового финансовых рынков, эффективности развития внутреннего рынка государственного долга, при приоритете заимствований на внутреннем рынке государственного долга.

В настоящее время, наряду с основными направлениями налоговой и бюджетной политики Российской Федерации на 2014 - 2016 год, Минфином не разработаны основные направления долговой политики. При формировании показателей в части государственного долга, источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2014 - 2016 годы использовались показатели, определенные направлениями бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов.

В условиях существующих рисков увеличения дефицита федерального бюджета, объемов заимствований, абсолютных и относительных размеров государственного долга, а также расходов на его обслуживание Счетная палата полагает целесообразным разрабатывать основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу и представлять их одновременно с законопроектом.

Значительные государственные заимствования на внутреннем и внешнем финансовых рынках обусловливают рост как государственного долга, так и объема расходов на его обслуживание. Так, за 2014 - 2016 годы при предусматриваемом привлечении средств в сумме 3 936,8 млрд. рублей объем государственного долга увеличится по сравнению с 2013 годом на 4 335,7 млрд. рублей, или на 53,4%, расходы на его обслуживание - на 160,2 млрд. рублей, или на 39,2%, соответственно.

Государственный долг увеличится с 8 113,3 млрд. рублей (12,0% ВВП) в 2013 году до 12 449,0 млрд. рублей (14,3% ВВП) в 2016 году. При этом доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2014 - 2016 годах будет составлять 74,9%, 75,6% и 75,0%, доля государственного внешнего долга - 25,1%, 24,4% и 25,0% соответственно.

Государственный внутренний долг увеличится с 6 052,5 млрд. рублей (9% ВВП) в 2013 году (оценка) до 9 335,5 млрд. рублей (10,8% ВВП) в 2016 году. Государственный внешний долг увеличится с 66,2 млрд. долларов США в 2013 году до 88,5 млрд. долларов США в 2016 году. Доли государственного внутреннего и внешнего долга будут сохраняться на уровне 75,3% - 76% и 24,7% - 24% соответственно.

Динамика объема и структуры государственного долга в 2011 - 2016 годах (на конец года) представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2011 год отчет	2012 год отчет	2013 год закон	2013 год оценка	2014 год проект	2015 год проект	2016 год проект
Государственный долг Российской Федерации	5 343,2	6 519,9	8 746,7	8 113,3	9 669,4	11 193,9	12 449,0
% к ВВП	9,6	10,4	13,1	12,0	13,2	14,1	14,3
% к предыдущему году	128,5	122,0	134,2	124,4	119,2	115,8	111,2
% к 2013 году					119,2	138,0	153,4
в том числе:
Государственный внутренний долг	4 190,5	4 977,9	6 600,6	6 052,5	7 245,5	8 466,5	9 335,5
% к ВВП	7,5	8,0	9,8	9,0	9,9	10,6	10,8
% к предыдущему году	142,5	118,8	132,6	121,6	119,7	116,9	110,3
% к 2013 году					119,7	139,9	154,2
Государственный внешний долг	1 152,7	1 542,0	2 146,1	2 060,8	2 423,9	2 727,4	3 113,5
% к ВВП	2,1	2,5	3,2	3,0	3,3	3,4	3,6
% к предыдущему году	94,7	133,8	139,2	133,6	117,6	112,5	114,2
% к 2013 году					117,6	132,3	151,1
Справочно:
ВВП	55 799,6	62 599,1	66 515,0	67 588,0	73 315,0	79 660,0	86 837,0
Курс рубля к доллару США			32,4	33,1	33,4	34,3	34,9
Государственный внешний долг в млрд. долларов США			66,0	62,3	71,9	78,8	88,5

Анализ приведенных данных показывает, что объем государственного долга по сравнению с оценкой 2013 года увеличится за 2014 - 2016 годы в 1,5 раза, при этом государственный внутренний долг к концу 2016 года увеличится с 9% ВВП до 10,8% ВВП, внешний долг - с 3% ВВП до 3,6% ВВП.

Данные об изменении объема государственного долга в 2006 - 2016 годах представлена на следующей диаграмме.

Возросшие объемы заимствований и, соответственно, рост объема государственного долга в плановом периоде увеличат нагрузку на федеральный бюджет, однако по большинству индикаторов, рассчитанных в соответствии с международной методикой, бюджетная устойчивость сохранится.

В целях определения безопасных уровней объемов и структуры государственного долга в мировой практике используются различные показатели долговой устойчивости. При проведении анализа показателей долговой устойчивости с бюджетных позиций оцениваются соотношения государственного долга правительства и показателей, характеризующих состояние государственного бюджета.

Основные использующиеся в мировой практике показатели, характеризующие степень долговой устойчивости, применительно к Российской Федерации в 2011 - 2016 годах приведены в следующей таблице.

Наименование показателя	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год оценка	2014 год (прогноз)	2015 год (прогноз)	2016 год (прогноз)	Критерий (индикативные значения)
Государственный долг Российской Федерации, % ВВП	9,3	9,8	10,4	12,0	13,2	14,1	14,3	< 50%
Доля государственного внутреннего долга в общем объеме государственного долга Российской Федерации, %	70,7	78,4	76,3	74,6	74,9	75,6	75,0	> 50%
Доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета, %	1,9	2,4	2,5	3,0	3,2	3,4	3,7	< 10%
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета, %	7,6	6,1	6,1	9,7	6,3	7,6	7,0	<10%
Отношение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета, %	50,1	47	50,7	62,9	71,3	76,9	78,3	<250%
Отношение государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг, %	10,1	7	8,4	11,3	12,4	13,4	14,5	<220%
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга к годовому объему экспорта товаров и услуг, %	1,3	1,2	0,8	0,9	0,9	1,2	0,8	<25%

Из приведенных в таблице данных видно, что такие показатели, как отношение государственного долга к ВВП, доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета, даже с учетом роста их значений в перспективе к 2016 году, не превышают пороговых значений и характеризуют низкую долговую нагрузку федерального бюджета. При этом следует отметить риск достижения в 2013 году порогового значения по показателю, характеризующему отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета (9,7%).

В настоящее время ведущие международные рейтинговые агентства оценивают способность Российской Федерации выполнять свои обязательства в полном объеме как достаточную и стабильную.

В то же время следует отметить, что сильная зависимость российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры по-прежнему препятствует улучшению конкурентоспособности экономики и может негативно влиять на инвестиционный климат страны. По мнению Счетной палаты, для обеспечения долгосрочной долговой устойчивости целесообразно разработать систему управления долговыми рисками.

10.2. В соответствии со статьей 1 законопроекта верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2015 года предусматривается в размере 7 245,5 млрд. рублей, что на 1 193,0 млрд. рублей, или на 19,7%, выше оценки государственного внутреннего долга по состоянию на 1 января 2014 года.

Динамика объема и структуры государственного внутреннего долга (по состоянию на конец года) в 2012 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

	2012 год отчет		2013 год закон		2014 год проект		2015 год проект		2016 год проект		2016 год к 2013 году, %
	млрд. рублей	структура, %	млрд. рублей	структура, %	млрд. рублей	структура, %	млрд. рублей	структура, %	млрд. рублей	структура, %	%
Государственный внутренний долг, всего	4 977,9	100	6 600,6	100	7 245,5	100	8 466,5	100	9 335,5	100	187,5
в том числе:
государственные ценные бумаги	4 064,3	81,7	4 868,3	73,6	5 034,4	69,5	5 732,1	67,7	6 498,6	69,6	133,5
государственные гарантии	906,6	18,2	1 732,3	26,4	2 211,1	30,5	2 734,4	32,3	2 836,9	30,4	163,8
прочие	7,0	0,1	0,0		0,0		0,0		0,0		0,0

Анализ приведенных данных показывает, что рост государственного внутреннего долга в основном обусловлен увеличением долга по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации. При этом доля указанного долга в объеме государственного внутреннего долга увеличится незначительно - с 69,5% в 2014 году до 69,6% в 2016 году.

Объем внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в 2014 году составит 5 034,4 млрд. рублей, что на 3,4% больше, чем в 2013 году. За 2014 - 2016 годы он увеличится в 1,3 раза и к концу 2016 года составит 6 498,6 млрд. рублей.

В соответствии с Основными направлениями главным инструментом привлечения средств в планируемый период выступят ОФЗ, диверсифицированные по срокам до погашения, а приоритетным направлением эмиссионной политики должен стать выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных (до 1 года) инструментов предполагается лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры, при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. С целью качественного расширения базы инвесторов в ОФЗ должна будет рассматриваться возможность выпуска государственных ценных бумаг, обеспечивающих "защиту" от инфляции. В качестве целевого ориентира дюрации портфеля ОФЗ устанавливается срок 5 лет.

Кроме того, для удовлетворения спроса институциональных инвесторов, главным образом, осуществляющих размещение средств пенсионных накоплений граждан, будет продолжена практика размещения государственных сберегательных облигаций (ГСО).

Как и в предыдущие годы, законопроектом предусматривается активное использование механизма государственной поддержки российской экономики в форме предоставления государственных гарантий Российской Федерации (далее - государственные гарантии). В 2014 - 2016 годах предусматривается значительный рост государственного внутреннего долга по государственным гарантиям в валюте Российской Федерации: с 2 211,2 млрд. рублей на 1 января 2015 года до 2 836,9 млрд. рублей на 1 января 2017 года, или на 28,3%.

В соответствии с программами государственных гарантий Российской Федерации в 2014 - 2016 годах (приложения N 38 и N40 к законопроекту) планируемый объем их предоставления будет уменьшаться и составит:

в валюте Российской Федерации в общей сумме 1 317,2 млрд. рублей, в том числе в 2014 году - 691,5 млрд. рублей, в 2015 году - 523,2 млрд. рублей, в 2016 году - 102,5 млрд. рублей;

в иностранной валюте - в общей сумме 11,8 млрд. долларов США, в том числе в 2014 году - 4,4 млрд. долларов США, в 2015 году - 3,4 млрд. долларов США, в 2016 году - 4,0 млрд. долларов США.

Следует отметить, что программами государственных гарантий на 2014 - 2016 годы как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте предусматривается предоставление государственных гарантий в основном без проверки финансового состояния принципала и без наличия права регрессного требования, что может создавать риски наступления гарантийных случаев по организациям, не расплатившимся с кредиторами, и быть обременительным для федерального бюджета.

В 2014 - 2016 годах предусматривается предоставить государственные гарантии в валюте Российской Федерации: по обязательствам ОАО "РОСНАНО", ОАО "ОПК "Оборонпром", ОАО "Курорты Северного Кавказа"; на осуществление инвестиционных проектов; по обязательствам организаций оборонно-промышленного комплекса для реализации государственного оборонного заказа на основе государственных контрактов с Министерством обороны Российской Федерации; на реализацию проектов, осуществляемых в рамках федеральной целевой программы "Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011 - 2020 годы"; по кредитам, привлекаемым юридическими лицами, осуществляющими основную уставную деятельность на территории Северо-Кавказского федерального округа; на реализацию инвестиционных проектов на территории Северо-Кавказского федерального округа; на реализацию инвестиционных проектов по созданию туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае, Республике Адыгея.

В соответствии с Программой государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (приложение N 38 к законопроекту) в предусматриваемой общей сумме гарантирования в 2014 - 2016 годах основную долю будут составлять государственные гарантии, предоставляемые по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса (далее - ОПК).

Данные об объемах предоставления государственных гарантий в валюте Российской Федерации в 2014 - 2016 годах представлены в следующей таблице:

Предоставляемые государственные гарантии	Сумма гарантирования (в млн. рублей)
	2014 год	2015 год	2016 год	Всего за 2014 - 2016 годы	% в общем объеме предоставляемых гарантий за 2014-2016 годы
Всего по программе государственных гарантий	691 528,3	523 220,8	102 510,0	1 317 259,1	100,0
в том числе:
1) государственные гарантии, предоставляемые организациям ОПК
По кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения (реализации) государственного оборонного заказа на основе государственных контрактов с Министерством обороны Российской Федерации	496 949,1	300 000,0	Не предусмотрено	796 949,1	60,5
По облигационным займам, привлекаемым открытым акционерным обществом "Объединенная промышленная корпорация "Оборонпром" на финансирование работ по созданию перспективных двигателей для гражданской авиации	3 300,0	0,0	Не предусмотрено	3 300,0	0,3
По кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса на реализацию проектов, осуществляемых в рамках федеральной целевой программы "Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011 - 2020 годы"	55 769,2	99 710,8	Не предусмотрено	155 480,0	11,8
Всего по организациям ОПК	556 018,3	399 710,8	0,0	955 729,1	72,6
Удельный вес в общем объеме предоставляемых гарантий, %	80,4	76,4	0,0	72,6
2) другие виды государственных гарантий
По кредитам либо облигационным займам, привлекаемым открытым акционерным обществом "РОСНАНО" на реализацию целей, указанных в уставе общества	18 000,0	11 000,0	Не предусмотрено	29 000,0	2,2
По кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов либо на иные цели, установленные Правительством Российской Федерации	97 510,0	97 510,0	97 510,0	292 530,0	22,2
По кредитам, привлекаемым юридическими лицами, зарегистрированными и осуществляющими свою основную уставную деятельность на территории Северо-Кавказского федерального округа, на реализацию инвестиционных проектов на территории Северо-Кавказского федерального округа	10 000,0	0,0	0,0	10 000,0	0,8
По кредитам либо облигационным займам, привлекаемым открытым акционерным обществом "Курорты Северного Кавказа" на цели осуществления (реализации) инвестиционных проектов по созданию туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае, Республике Адыгея	10 000,0	15 000,0	5 000,0	30 000,0	2,3
Всего по другим видам гарантий	135 510,0	123 510,0	102 510,0	361 530,0	27,4
Удельный вес в общем объеме предоставляемых гарантий, %	19,6	23,6	100,0	27,4

Удельный вес государственных гарантий, предоставляемых организациям ОПК, в 2014 году составит 80,4% общего объема, предусмотренного Программой (556,0 млрд. рублей), в 2015 году он будет уменьшаться и составит 76,4% (399,7 млрд. рублей); в 2016 году предоставление их не предусматривается. По сравнению с 2013 годом объем предоставления указанных гарантий за 2014 - 2015 годы вырастет на 521,8 млрд. рублей, или в 2,2 раза, и составит 955,7 млрд. рублей.

Следует отметить, что фактическое исполнение программы государственных гарантий в валюте Российской Федерации составляло в 2009 году - 39,5%, в 2010 году - 55,6%, в 2011 году - 48,1%, в 2012 году - 67,8%.

В 2012 году предоставлена 61 государственная гарантия в валюте Российской Федерации на общую сумму 335,4 млрд. рублей и 6 государственных гарантий в иностранной валюте на общую сумму, эквивалентную 10,5 млрд. долларов США.

В соответствии с законопроектом в 2014 - 2016 годах государственный внутренний долг по государственным гарантиям увеличится на 625,7 млрд. рублей, или в 1,3 раза, при этом его доля в общем объеме государственного внутреннего долга будет составлять 30,5%, 32,3% и 30,4% соответственно.

Пунктом 3 статьи 14 законопроекта устанавливаются верхние пределы государственного внутреннего долга по государственным гарантиям в валюте Российской Федерации: на 1 января 2015 года - 2 211,2 млрд. рублей, на 1 января 2016 года - 2 734,4 млрд. рублей, на 1 января 2017 года - 2 836,9 млрд. рублей.

Проверка, проведенная Счетной палатой, показала, что ведомственный документ, определяющий методику расчета верхнего предела государственного долга по государственным гарантиям в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте при подготовке проекта федерального бюджета на плановый период, в Минфине России отсутствует. При расчете верхнего предела государственного долга по государственным гарантиям в валюте Российской Федерации Минфином России учитываются только значения планируемого объема по Программе предоставления государственных гарантий и не принимаются во внимание сроки действия государственных гарантий и предъявления требований по гарантии; не используется статистика по фактическим объемам предоставления и исполнения указанных гарантий.

Так, по данным Государственной долговой книги Российской Федерации, по сроку действия гарантии по состоянию на 1 сентября 2013 года фактически прекращено действие государственных гарантий на сумму 14,8 млрд. рублей, также планируется прекращение действия государственных гарантий за 2013 и 2014 годы на сумму 53,9 млрд. рублей, за 2015 год - на 39,8 млрд. рублей, за 2016 год - на 127,6 млрд. рублей.

По мнению Счетной палаты, верхний предел государственного долга по государственным гарантиям в валюте Российской Федерации рассчитан некорректно. С учетом сроков действия гарантий верхний предел государственного долга по государственным гарантиям может быть определен в размерах: по состоянию на 1 января 2015 года - в сумме 2 196,3 млрд. рублей (что на 14,8 млрд. рублей меньше установленного законопроектом); по состоянию на 1 января 2016 года - 2 719,6 млрд. рублей (что на 14,8 млрд. рублей меньше установленного законопроектом); по состоянию на 1 января 2017 года - в сумме 2,8 млрд. рублей (что на 14,8 млрд. рублей меньше установленного законопроектом).

10.3. В соответствии со статьей 1 законопроекта верхний предел государственного внешнего долга (далее - внешний долг) по состоянию на 1 января 2015 года предусмотрен в сумме 71,9 млрд. долларов США, или 55,3 млрд. евро, что на 5,7 млрд. долларов США (2,3 млрд. евро), или на 8,6% (на 4,2%), больше, чем по состоянию на 1 января 2014 года (66,2 млрд. долларов США, или 53,0 млрд. евро).

Динамика объема и структуры государственного внешнего долга (на конец года) представлена в следующей таблице.

(млрд. долларов США)
	2012 год отчет		2013 год закон		2014 год проект		2015 год проект		2016 год проект
	Сумма	структура, %	Сумма	структура, %	Сумма	структура, %	Сумма	структура, %	Сумма	структура, %
Государственный внешний долг Российской Федерации - всего	50,8	100	66,2	100	71,9	100	78,8	100	88,5	100,0
в том числе:
Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), МФО, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте	4,5	8,9	4,1	6,2	3,4	4,7	3,1	3,9	3,1	3,5
Государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте	34,9	68,7	40,6	61,3	46,3	64,4	50,1	63,6	55,8	63,1
Государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте	11,4	22,4	21,5	32,5	22,2	30,9	25,6	32,5	29,6	33,4

Анализ приведенных данных показывает, что объем государственного внешнего долга в долларовом эквиваленте на 1 января 2017 года составит 88,5 млрд. долларов США и увеличится по сравнению 2013 годом в 1,3 раза. Увеличение внешнего долга обусловлено заимствованиями на внешних финансовых рынках путем размещения государственных ценных бумаг (еврооблигационных займов), а также увеличением объемов предоставляемых гарантий в иностранной валюте.

Доля долга по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, в общем объеме государственного внешнего долга в 2014 - 2016 годах сократится с 64,4% до 63,1%, или на 1,3 процентного пункта.

Законопроектом предусматривается снижение в 2014 - 2016 годах доли долга по кредитам иностранных государств и МФО: с 4,7% до 3,5%, или на 1,2 процентного пункта.

Верхний предел долга по кредитам иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), на 1 января 2015 года предусматривается в размере 2,0 млрд. долларов США, на 1 января 2016 года - 1,8 млрд. долларов США, на 1 января 2017 года - 1,8 млрд. долларов США, что представлено в следующей таблице.

(млрд. долларов США)
	На 1 января 2015 года	На 1 января 2016 года	На 1 января 2017 года
Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования)	2,0	1,8	1,8
в том числе:
Япония	0,1	-	-
Кувейт	0,2	0,2	0,2
Южная Корея	0,8	0,7	0,7
Китай	0,5	0,5	0,5
Румыния	0,2	0,2	0,2
Страны бывшей СФРЮ	0,2	0,2	0,2

В 2014 - 2016 годах предусматривается увеличение в 1,4 раза государственного внешнего долга по государственным гарантиям в иностранной валюте по сравнению с 2013 годом (с 21,5 млрд. долларов США в 2013 году до 29,6 млрд. долларов США на конец 2016 года), что связано с увеличением объемов предоставления указанных государственных гарантий в рамках программ государственных гарантий в иностранной валюте на 2014 - 2016 годы.

Пунктом 3 статьи 15 законопроекта на планируемый период установлены верхние пределы государственного внешнего долга по указанным гарантиям: на 1 января 2015 года - 22,2 млрд. долларов США, на 1 января 2016 года - 25,6 млрд. долларов США, на 1 января 2017 года - 29,6 млрд. долларов США.

Доля долга по указанным гарантиям в общем объеме государственного внешнего долга в 2014 - 2016 годах увеличится с 32,5% в 2013 году до 33,4% в 2015 году, или на 0,9 процентного пункта.

Следует отметить, что по состоянию на 1 января 2013 года объем внешнего долга по государственным гарантиям в иностранной валюте составлял 11,4 млрд. долларов США, на 1 сентября 2013 года - 11,3 млрд. долларов США, при законодательно утвержденном его верхнем пределе по состоянию на 1 января 2014 года в размере 21,5 млрд. долларов США.

Программой государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (приложение 40 к законопроекту) предусматривается предоставление гарантий на общую сумму 11,8 млрд. долларов США (в 2014 году - 4,4 млрд. долларов США, в 2015 году - 3,4 млрд. долларов США  и в 2016 году - 4,0 млрд. долларов США), в том числе: для оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг) в 2014 и 2015 годах - по 3,0 млрд. долларов США, в 2016 году - 3,6 млрд. долларов США; по кредитам и облигационным займам на осуществление инвестиционных проектов в 2014, 2015 и 2016 годах - по 0,4 млрд. долларов США; по обязательствам ОАО "Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций" - в 2014 году в сумме 1,0 млрд. долларов США.

Анализ состояния государственного внешнего долга показывает, что в последние годы наблюдается тенденция к наращиванию объема долгосрочных долговых обязательств с максимально допустимыми сроками до погашения как в результате осуществления государственных внешних заимствований (выпуска и размещения ОВОЗ с тридцатилетним сроком до погашения), так и в результате предоставления государственных гарантий в иностранной валюте.

10.4. В связи с ростом объемов заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках в 2014 - 2016 годах предусматривается существенное увеличение бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга (процентные расходы), которые вырастут с 408,4 млрд. рублей в 2013 году до 568,6 млрд. рублей в 2016 году, или в 1,4 раза, и существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемых в 2016 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (344,4 млрд. рублей), на здравоохранение (421,4 млрд. рублей).

В соответствии с законопроектом в 2014 - 2016 годах процентные расходы будут составлять 0,6% - 0,7% ВВП, а общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на эти цели, составит 1 524,8 млрд. рублей.

По сравнению с предыдущим годом процентные расходы увеличатся в 2014 году на 10,8%, в 2015 году - на 11,3%, в 2016 году - на 12,9%, а их доля в общем объеме расходов федерального бюджета вырастет с 3,0% в 2013 году до 3,7% в 2016 году, или на 0,7 процентного пункта.

Объем платежей на погашение и обслуживание государственного долга в процентах к общему объему заимствований (коэффициент покрытия) составит в 2014 году 81,0%, в 2015 году - 79,7% и в 2016 году - 75,1%.

Динамика расходов на обслуживание государственного долга (процентных расходов) в 2011 - 2016 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)
	2011 год отчет	2012 год отчет	2013 год Закон (с изм.)	2014 год проект	2015 год проект	2016 год проект
Расходы на обслуживание государственного долга (процентные расходы) - всего	262,7	320,0	408,4	452,5	503,7	568,6
% ВВП	0,5	0,5	0,6	0,6	0,6	0,7
% к предыдущему году	134,7	122,1	127,6	110,8	111,3	112,9
% к 2013 году	х	х	х	110,8	123,3	139,2
доля процентных расходов в общей сумме расходов федерального бюджета, %	2,4	2,5	3,0	3,2	3,4	3,7
в том числе:
Расходы на обслуживание внутреннего долга	190,6	244,2	318,6	354,0	392,3	445,2
% ВВП	0,3	0,4	0,5	0,5	0,5	0,5
% к предыдущему году	156,6	128,1	130,5	111,1	110,8	113,5
% к 2013 году	х	х	х	111,1	123,1	139,7
доля в процентных расходах, %	72,6	76,3	78,0	78,2	77,9	78,3
Расходы на обслуживание внешнего долга	72,1	75,8	89,8	98,5	111,4	123,4
% ВВП	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
% к предыдущему году	98,4	105,1	118,5	109,7	113,1	110,7
% к 2013 году	х	х	х	109,7	124,1	137,4
доля в процентных расходах, %	27,4	23,7	22,0	21,8	22,1	21,7
Справочно.
ВВП	55 799,6	62 599,1	66 515,0	73 315,0	79 660,0	86 837,0
Расходы федерального бюджета - всего	10 925,6	12 895,0	13 455,9	13 960,1	14 977,5	15 572,6

Доли ассигнований федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга составят соответственно: в 2013 году - 78,0% и 22,0%, в 2014 году - 78,2% и 21,8%, в 2015 году - 77,9% и 22,1%, в 2016 году - 78,3% и 21,7%.

10.4.1. В связи с увеличением объема размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, расходы на обслуживание государственного внутреннего долга в 2014 году увеличатся на 11,1% по сравнению с 2013 годом и составят 354,0 млрд. рублей, в 2015 году - на 10,8% по сравнению с 2014 годом и составят 392,3 млрд. рублей, в 2016 году - на 13,5% по сравнению с 2015 годом и составят 445,2 млрд. рублей. Доля расходов на обслуживание государственного внутреннего долга в общих процентных расходах увеличится с 78,0% в 2013 году до 78,3% в 2016 году.

В соответствии с законопроектом расходы на обслуживание государственного внутреннего долга в 2014 году увеличиваются по сравнению с 2013 годом на 35,4 млрд. рублей, или в 1,1 раза, в 2016 году - на 126,6 млрд. рублей, или в 1,4 раза, соответственно.

Увеличение указанных расходов связано с прогнозируемой эмиссией государственных ценных бумаг, выраженных в валюте Российской Федерации, в 2014 году в сумме 825,2 млрд. рублей, в 2015 году - 1 170,9 млрд. рублей и в 2016 году - 1 265,7 млрд. рублей по номинальной стоимости. При этом основной объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внутреннего долга в 2014 - 2016 годах будет приходиться на облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), на указанные цели в 2014 году предусматривается направить 233,8 млрд. рублей, в 2015 году - 269,7 млрд. рублей, в 2016 году - 325,0 млрд. рублей.

10.4.2. В соответствии с законопроектом по сравнению с 2013 годом расходы на обслуживание государственного внешнего долга в 2014 году увеличатся на 8,7 млрд. рублей, или на 9,7%, и составят 98,5 млрд. рублей, в 2016 году - на 33,6 млрд. рублей, или в 1,4 раза, и составят 123,4 млрд. рублей.

Доля расходов на обслуживание государственного внешнего долга в общей сумме процентных расходов уменьшится с 22% в 2013 году до 21,7% в 2016 году, или на 0,3 процентного пункта.

Объемы ассигнований на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации по видам долговых обязательств приведены в следующей таблице.

Виды долговых обязательств	2014 год проект		2015 год проект		2016 год проект
	в млн. долларов США	в млн. рублей	в млн. долларов США	в млн. рублей	в млн. долларов США	в млн. рублей
Всего -	2 950,0	98 530,3	3 249,2	111 448,8	3 535,5	123 388,5
Государственные ценные бумаги Российской Федерации в иностранной валюте	2 910,6	97 212,7	3 204,1	109 899,8	3 476,6	121 333,2
ОВОЗ	2 900,0	96 858,6	3 193,5	109 536,2	3 466,0	120 963,2
ОВГВЗ	10,6	354,1	10,6	363,6	10,6	370,0
Займы МФО и кредиты правительств иностранных государств	39,4	1 317,6	45,1	1 549,0	58,9	2 055,4
Займы МФО	24,1	805,1	29,2	1 001,6	39,1	1 365,4
Кредиты правительств	15,3	512,5	15,9	547,4	19,8	690,0

Увеличение расходов на обслуживание государственного внешнего долга связано с прогнозируемым привлечением в 2014 - 2016 годах денежных средств путем выпуска и размещения облигационных займов Российской Федерации на международных рынках капитала в 2014 году в размере 233,8 млрд. рублей, в 2015 году - 240,1 млрд. рублей и в 2016 году - 244,3 млрд. рублей (или по 7,0 млрд. долларов США ежегодно).

Законопроектом предусматривается, что около 98% расходов на обслуживание государственного внешнего долга будет приходиться на процентные платежи по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, что в эквиваленте составит: в 2014 году - 97,2 млрд. рублей (2,9 млрд. долларов США), в 2015 году - 109,9 млрд. рублей (3,2  млрд. долларов США), в 2016 году - 121,3 млрд. рублей (3,5 млрд. долларов США).

Процентные платежи по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств и МФО, в 2014 году составят 1,3 млрд. рублей (39,4 млн. долларов США), в 2015 году - 1,5 млрд. рублей (45,2 млн. долларов США), в 2016 году - 2,1 млрд. рублей (58,9 млн. долларов США). При этом значительная доля выплат по указанным кредитам (более 60%) будет приходиться на процентные платежи по займам МФО (Международного банка реконструкции и развития (МБРР), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), Северного инвестиционного банка (СИБ) и Европейского инвестиционного банка (ЕИБ).

Данные об объемах ассигнований на обслуживание государственного внешнего долга по займам МФО в разбивке по банкам - кредиторам приведены в следующей таблице.

Банки-кредиторы	2014 год проект		2015 год проект		2016 год проект
	в млн. долларов США	в млн. рублей	в млн. долларов США	в млн. рублей	в млн. долларов США	в млн. рублей
Всего	24,1	805,1	29,2	1 001,6	39,1	1 365,4
МБРР	18,1	603,4	22,3	765,3	31,7	1 107,2
ЕБРР	4,6	152,6	5,0	171,3	5,1	177,2
СИБ	0,9	30,5	1,1	37,2	1,2	42,6
ЕИБ	0,6	18,6	0,8	27,9	1,1	38,4

Из приведенных данных следует, что в общем объеме ассигнований на обслуживание займов МФО возрастет доля МБРР - с 74,9% в 2014 году до 76,4% в 2015 году и до 81,1% в 2016 году, и ЕИБ - с 2,3% до 2,8% и до 2,8%, соответственно, при этом уменьшится доля ЕБРР - с 19% до 17,1% и до 13,0% и доля СИБ - с 3,8% до 3,7% и до 3,1%.

В соответствии с законопроектом при прогнозе движения плавающих рыночных процентных ставок по заимствованиям в долларах США и евро предполагается повышение их уровня в 2014 - 2016 годах против уровня процентных ставок, действовавших на 30 августа 2013 года: по долларам США в 2014 году - на 0,4 процентного пункта, в 2015 году - на 1,1 процентного пункта, в 2016 году - на 2,0 процентного пункта; по евро в 2014 году - на 0,7 процентного пункта, в 2015 году - на 1,2 процентного пункта, в 2016 году - на 1,6 процентного пункта.

10.5. Совокупный внешний долг Российской Федерации (далее - совокупный внешний долг), по оценке Банка России, за январь - сентябрь 2013 года увеличился на 83,2 млрд. долларов США, или на 13,1%, и достиг 719,6 млрд. долларов США, превысив объем международных резервов Российской Федерации на 197,0 млрд. долларов США, или на 37,7%, а без учета средств Резервного фонда и средств ФНБ - на 371,5 млрд. долларов США, или в 2,1 раза. За июль - сентябрь 2013 года совокупный внешний долг увеличился на 13,4 млрд. долларов, или на 1,9%.

Динамика совокупного внешнего долга и международных резервов Российской Федерации представлена на следующей диаграмме.

По состоянию на 1 октября 2013 года величина совокупного внешнего долга на 165,3 млрд. долларов США, или на 30,6%, превысила предкризисный объем (540,8 млрд. долларов США на 1 октября 2008 года). Совокупный внешний долг относительно ВВП за 2012 год вырос с 28,3% до 31,6% ВВП, за январь - сентябрь 2013 года - до 33,5% ВВП.

Сведения об объеме и структуре совокупного внешнего долга в 2011 - 2013 годах представлены в следующей таблице.

(млрд. долларов США)
Показатели	На 1 января 2012 года		На 1 января 2013 года		На 1 октября 2013 года (оценка)		Изменение за январь - сентябрь 2013 года
	Объем долга	Структура, %	Объем долга	Структура, %	Объем долга (оценка)	Структура, %	Сумма	%
Совокупный внешний долг Российской Федерации - всего	538,9	100	636,4	100	719,6	100	83,2	13,1
в % к ВВП	28,3		31,6		33,5
Органы государственного управления	34,7	6,4	54,4	8,5	63,3	8,8	8,9	16,3
из них:
федеральные органы управления	33,6	6,2	53,5	8,4	62,4	8,7	9,0	16,7
субъекты Российской Федерации	1,1	0,2	0,9	0,1	0,8	0,1	-0,1	-10,7
Центральный банк	11,5	2,2	15,6	2,5	16,7	2,3	1,1	6,8
Банки	162,8	30,2	201,6	31,7	212,9	29,6	11,4	5,6
Прочие секторы	329,8	61,2	364,8	57,3	426,7	59,3	61,9	17,0
Справочно
Международные резервы	498,6		537,6		522,6		-22,7	-4,2
ВВП в млрд. руб	55 799,6		62 599,1		66 515,0		х	х
Курс рубля к доллару	29,35		31,07		31,0		х	х
ВВП в млрд. долларов США	1 901,2		2 014,8		2 145,6		х	х

В настоящее время 59,3% величины совокупного внешнего долга составляет задолженность корпоративного сектора, из которой 62,8% - кредиты, 34,3% - обязательства перед прямыми инвесторами, 2% - долговые ценные бумаги.

Внешний долг федеральных органов управления за январь - сентябрь 2013 года увеличился на 9,0 млрд. долларов США, или на 16,7%, и составил 62,4 млрд. долларов США, что обусловлено осуществлением государственных внешних заимствований Российской Федерации на внешних финансовых рынках; внешний долг субъектов Российской Федерации сократился на 10,7% и составил 0,8 млрд. долларов США. Внешний долг Центрального банка вырос на 6,8% и составил 16,7 млрд. долларов США, долг банковского сектора - на 5,6% и 212,9 млрд. долларов США, долг нефинансовых корпораций (прочие секторы) - на 17% и 426,7 млрд. долларов США соответственно.

Таким образом, рост совокупного внешнего долга Российской Федерации в 2012 году и январе - сентябре 2013 года в основном обусловлен наращиванием внешней задолженности банковского и нефинансового (прочие) секторов экономики.

В настоящее время пороговые значения показателя внешней долговой устойчивости, характеризующего отношение внешнего долга страны к годовому объему ВВП, предлагаемые Международным валютным фондом в аналитических целях, составляют: для низкой степени риска - 30 процентов, для средней степени - 40 процентов, для высокой степени - 50 процентов.

Отношение объема совокупного внешнего долга (включая внешний долг субъектов Российской Федерации) к ВВП, в январе - сентябре 2013 года соответствует средней степени риска, в то время как в 2011 году значение данного показателя составляло 28,5% и соответствовало низкой степени риска.

По мнению Счетной палаты, несмотря на относительно невысокий уровень данного показателя, необходимо учитывать риски долговой устойчивости страны, связанные с высокой степенью волатильности национальной валюты, обусловленной существенной зависимостью российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры, которые при обострении кризисных явлений в мировой экономике, снижении цен на нефть, колебаниях курсов валют могут привести к ухудшению условий заимствований (в частности, повышению процентных ставок), росту стоимости обслуживания долга.

Значительные заимствования корпоративных структур с большой долей участия государства в уставном капитале создают риски корпоративных заимствований государственного и частного секторов экономики, связанные с потенциальной возможностью рефинансирования государством обязательств по данным заимствованиям, как то было в 2009 году.

Ожидаемое в ближайшие годы дальнейшее увеличение объемов заимствований обусловливает необходимость реальной оценки и прогнозирования долговой устойчивости Российской Федерации, осуществления мониторинга всех видов долга, и требует более значительного влияния Правительства Российской Федерации на заемную политику корпоративного сектора, определения порядка принятия государственными корпорациями решений о заимствованиях в иностранной валюте, на что неоднократно обращалось внимание в заключениях Счетной палаты на проекты федеральных законов о федеральных бюджетах.

11. Выводы и предложения

11.1. Законопроект направлен на решение важнейших задач, связанных с обеспечением макроэкономической стабильности, устойчивости и сбалансированности бюджетной системы, перехода к формированию и исполнению бюджета на основе государственных программ, концентрации ресурсов на ключевых направлениях развития экономики, проведения структурных реформ в социальной сфере и адресности социальной помощи.

При реализации данных задач следует обратить особое внимание на наличие системных рисков, связанных с замедлением темпов роста российской экономики, возможными кризисными явлениями на мировых товарных и финансовых рынках, высокой зависимостью российской экономики и бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры, ограниченностью внутренних финансовых ресурсов и недостаточным уровнем развития финансовой инфраструктуры.

11.2. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов характеризуются замедлением экономического роста, снижением уровня мировых цен на нефть марки "Юралс" по сравнению с 2012 годом, ослаблением курса рубля к доллару США и продолжением оттока капитала из страны.

Темп роста ВВП в 2014 году согласно прогнозу составит 103%, в 2015 году -103,1%, в 2016 году - 103,3%, индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года) - 104,5 - 105,5% в 2014 году и 104 - 105% в 2015 и 2016 годах.

Прогноз основных макроэкономических показателей и проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы рассчитаны исходя из среднегодовой мировой цены на нефть марки "Юралс" 101, 100 и 100 долларов США за баррель и номинального валютного курса 33,4, 34,3 и 34,9 рубля за 1 доллар США соответственно.

В 2014 - 2016 годах будут существовать риски социально-экономического развития, включая: снижение цен на нефть и природный газ, обусловленное возможным замедлением роста мировой экономики и внедрением новых технологий добычи нефти и газа в ряде стран - импортеров этих видов ресурсов; недостижение прогнозируемых темпов роста ВВП, в том числе из-за возможных затруднений с привлечением финансовых ресурсов для обеспечения планируемого уровня потребления и накопления; отклонение курса рубля к доллару США от прогнозируемых уровней, обусловленное высокой зависимостью обменного курса от состояния мировой экономики и финансовых рынков; недостижение целевых уровней инфляции, связанное с возможно более существенным, чем прогнозируется, ослаблением курса национальной валюты, ростом цен на продовольствие и на услуги ЖКХ.

Существуют риски недостижения планируемых темпов экономического роста, связанные с обеспечением прогнозируемых уровней инвестиционного и потребительского спроса из-за недостаточной эффективности инвестиций в основной капитал, возможно более существенного, по сравнению с прогнозом, сокращения инвестиционных программ компаний инфраструктурного сектора, что не учитывается в представленных прогнозных расчетах; недостаточности прогнозируемого относительно невысокого роста реальных располагаемых доходов населения и потребительского кредитования для поддержания планируемого увеличения потребительского спроса.

Прогнозируемые объемы инвестиций в основной капитал недостаточны для решения поставленных Президентом Российской Федерации задач по модернизации, техническому перевооружению экономики и ее переводу на инновационный путь развития. Принимая во внимание состояние основных производственных фондов, недостаточные объемы и эффективность инвестиций в основной капитал снижают темпы совершенствования структуры экономики, роста производительности труда и не позволяют преодолеть сырьевую направленность экспорта.

В условиях прогнозируемой относительно невысокой динамики реальных денежных доходов населения не предусмотрены меры по обеспечению более активного сокращения численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума.

Сравнительный анализ динамики прогнозных и отчетных макроэкономических показателей за ряд лет указывает на существенные расхождения их значений, что свидетельствует о недостаточной степени достоверности и надежности разрабатываемых прогнозов.

Прогнозируемая динамика макроэкономических показателей не в полной мере обеспечивает достижение ряда целевых индикаторов, представленных в основных документах государственного стратегического планирования, включая целевые экономические индикаторы Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Кроме того, динамика макроэкономических показателей, данная в прогнозе, не соответствует динамике соответствующих показателей ни в одном из сценариев, приведенных в прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.

Сопоставление прогнозов Правительства Российской Федерации и ведущих международных экономических организаций свидетельствует о том, что позиции России относительно экономически развитых стран по важнейшим макроэкономическим параметрам в ближайшей перспективе качественно не улучшатся. Более того, динамика макроэкономических показателей, характеризующих социально-экономическое развитие Российской Федерации, заметно уступает динамике соответствующих показателей ряда развивающихся стран, в том числе некоторых стран СНГ.

В прогнозе, представленном одновременно с законопроектом, номинальные объемы ВВП были больше установленных статьей 1 законопроекта: в 2014 году - на 39 млрд. рублей, или на 0,05%, в 2015 году - на 65 млрд. рублей, или на 0,08%, в 2016 году - на 32 млрд. рублей, или на 0,04%. Точечный прогноз уровня инфляции на 2015 год (4,9%) на 0,4 процентного пункта превышает уровень, установленный статьей 1 законопроекта (4,5%).

Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.Е. Нарышкин письмом от 10 октября 2013 г. N 2.12-16/292 направил в Счетную палату для замены страницу 460 в составе прогноза с измененными номинальными объемами ВВП на 2014 - 2016 годы на основании обращения полномочного представителя Правительства Российской Федерации А.Ю. Синенко (письмо от 9 октября 2013 г. N 1715-47267) с просьбой о замене данной страницы из-за допущенной технической ошибки. В результате указанной корректировки данные о номинальном объеме ВВП в прогнозе соответствуют номинальному объему ВВП, установленному статьей 1 законопроекта.

Кроме того, председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам А.М. Макаров во исполнение поручения Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 октября 2013 года направил в Счетную палату для учета при подготовке заключения Счетной палаты на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" письмо Правительства Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации от 10 октября 2013 г. N 6133п-П13 с просьбой о замене страниц 104, 462, 463, 567 и 575 в составе прогноза, представленного одновременно с законопроектом, в связи с технической ошибкой (письмо от 10 октября 2013 г. N 3.7-6/499). В данных материалах скорректированы объем прибыли по всем видам деятельности и размер прожиточного минимума в среднем на душу населения на 2014 - 2016 годы.

Требуют дополнительного согласования представленные в материалах прогноза и в проекте Основных направлений денежно-кредитной политики показатели платежного баланса и, в частности, чистого ввоза/вывоза капитала частным сектором.

11.3. При формировании проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов приняты меры, направленные на реализацию задач, поставленных в Бюджетном послании.

Федеральный бюджет сформирован с учетом бюджетных правил, предложен ряд мер, направленных на оптимизацию структуры бюджетных расходов, в налоговое законодательство внесены изменения, направленные на совершенствование налогового администрирования.

Вместе с тем при формировании проекта бюджета не завершена работа по реализации отдельных положений Бюджетного послания (по данным на 1 октября 2013 года).

Не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2030 года. Не внесены изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части регулирования налогообложения недвижимости. Не сформирована полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать стратегические задачи социально-экономического развития.

11.4. Правительством Российской Федерации, федеральными и региональными органами исполнительной власти проводилась работа по выполнению указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

В результате осуществленных мер отмечается положительная динамика ряда целевых показателей, определенных указами, включая рост размера реальной заработной платы в экономике; увеличение количества выдаваемых на цели приобретения жилья ипотечных жилищных кредитов, предоставленных кредитными организациями физическим лицам; сокращение смертности населения от болезней системы кровообращения, повышение рождаемости.

Вместе с тем прогнозируемая на период 2014 - 2016 годов динамика отдельных целевых показателей, например, характеризующих состояние экономики (производительность труда, инвестиции в основной капитал), позволяет сделать вывод о рисках их недостижения в установленные сроки.

Принимая во внимание потребность получения объективной оценки эффективности использования бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации определить федеральный орган исполнительной власти, обобщающий и систематизирующий отраслевые (региональные) оценки эффективности использования соответствующих средств бюджета.

11.5.  Характерными особенностями законопроекта являются:

применение бюджетных правил в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета;

формирование расходов федерального бюджета в структуре государственных программ Российской Федерации (на основе новой бюджетной классификации);

оптимизация действующих расходных обязательств и перераспределение ресурсов на решение приоритетных задач, в том числе поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;

привлечение значительных объемов государственных внутренних заимствований, гарантий, рост расходов на обслуживание государственного долга.

11.6. В соответствии со статьей 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации при утверждении основных характеристик федерального бюджета указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году уровень инфляции. Статьей 1 законопроекта предусматривается утвердить основные характеристики бюджета на 2014 год исходя из прогнозируемого уровня инфляции, не превышающего 5%. Данная формулировка в законопроекте подразумевает возможность использования для индексации соответствующих публичных нормативных обязательств прогнозируемого уровня инфляции на более низком уровне по сравнению с верхним пределом, указанным в законопроекте.

11.7. Объем доходов федерального бюджета в 2014 - 2016 годах по сравнению с соответствующим предыдущим годом последовательно увеличивается (на 5,2%, 7,3%, 9,2% соответственно), при этом их доля в ВВП снижается с 19,1% в 2013 году до 18,3% в 2016 году, доля нефтегазовых доходов - с 9,5% до 7,9% соответственно.

Несмотря на прогнозируемое сокращение удельного веса нефтегазовых доходов в общем объеме доходов (с 50% в 2013 году до 43% в 2016 году), зависимость бюджета от нефтегазового сектора экономики остается высокой. Доля ненефтегазового дефицита в ВВП за аналогичный период уменьшится с 10,3% до 8,4%, но не достигнет предкризисного уровня (3,3%).

Дополнительные нефтегазовые доходы в соответствии с проектом бюджета составят в 2014 году 615,6 млрд. рублей при разнице между нефтегазовыми доходами, рассчитанными при прогнозируемой цене на нефть 101 доллар США за баррель и базовой цене на нефть 93 доллара США за баррель, в 2015 году - 384,9 млрд. рублей (100 и 95), в 2016 году - 381,9 млрд. рублей (100 и 95).

В материалах и документах, направленных одновременно с законопроектом, не представлены расчеты по доходам, которые составляют ежегодно более 400 млрд. рублей, или около 3% суммы прогнозируемых доходов, что снижает прозрачность бюджета и превышает показатели предыдущего бюджетного цикла.

В расчетах ряда доходов (доходов от уплаты ряда акцизов и других) учтены изменения налогового законодательства, приводящие к изменению доходов, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации не приняты за месяц до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В общем объеме доходов не учитываются отдельные поступления, которые являются доходами федерального бюджета, что не соответствует принципу полноты отражения доходов в федеральном бюджете, установленному статьей 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, в составе общего объема доходов не учтены: акцизы на автомобильный бензин и дизельное топливо, ввозимые на территорию Российской Федерации (поступления в  2012 году составили 3,6 млрд. рублей, за 9 месяцев 2013 года - 4,1 млрд. рублей); задолженность по отмененным налогам и сборам в части планового периода; отдельные поступления, зависящие от решений Правительства Российской Федерации в сфере использования государственных запасов и природных ресурсов; ряд административных платежей и сборов; доходы, получаемые за рубежом и от реализации определенных видов федерального имущества.

Кроме того, показатели прогноза не содержат данных об объемах импорта автомобильного бензина и дизельного топлива.

Недостаточно обоснованы прогнозные показатели ряда доходов федерального бюджета. Так, планируемый объем доходов от уплаты государственной пошлины за совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора не учитывает фактические (более высокие по сравнению с прогнозом на 2014 - 2016 годы) объемы исполнения указанных доходов в 2010 - 2013 годах, а также ежегодное перевыполнение их прогнозных показателей.

Существуют риски непоступления в федеральный бюджет в полном объеме ряда доходов, в том числе доходов от уплаты налога на прибыль (380,1 млрд. рублей в 2014 году), НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации (2 142,6 млрд. рублей), в случае изменения параметров ВВП и других макроэкономических показателей; экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, поставляемые в Республику Казахстан и Республику Белоруссия, в случае неурегулирования вопроса с беспошлинными поставками российской нефти государствам Таможенного союза (71,9 млрд. рублей).

В составе материалов, представленных одновременно с законопроектом, не приведена оценка влияния на объем поступлений доходов от уплаты налога на прибыль организаций особого порядка исчисления данного налога консолидированными группами налогоплательщиков.

Риски непоступления доходов в прогнозируемых объемах также связаны с возможно более низкими ценами на нефть марки "Юралс", нефтепродукты и природный газ по сравнению с предусмотренными в прогнозе, недостижением прогнозируемых объемов ВВП и экспорта товаров.

В пояснительной записке к законопроекту в качестве фактора, влияющего на увеличение поступления НДС в 2015 году по сравнению с 2014 годом, указывается изменение структуры налоговой базы НДС и повышение уровня собираемости НДС на 115,2 млрд. рублей. Однако необходимых обоснований и расчетов указанного увеличения в пояснительной записке к законопроекту не представлено.

В целях повышения прозрачности и обоснованности прогнозирования доходов Счетная палата полагает необходимым предложить Правительству Российской Федерации поручить главным администраторам доходов федерального бюджета разработать и утвердить по согласованию с Минфином России методические указания по расчету соответствующих доходов, Минфину России разработать и утвердить методические указания по оценке последствий изменений налогового, бюджетного и таможенного законодательства, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в полномочия главного администратора доходов бюджета входит представление сведений, необходимых для составления проекта бюджета. Согласно статье 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Счетная палата в своих заключениях и аналитических записках неоднократно обращала внимание на необходимость подготовки комплекса конкретных мер, направленных на развитие доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации, в том числе касающиеся сокращения теневого сектора экономики; противодействия уклонению от уплаты налогов и других обязательных платежей, включая использование как трансфертного ценообразования, так и операций, проводимых через офшорные зоны; улучшения контрольной работы налоговых и таможенных органов, повышения результативности налогового контроля в части возмещения НДС из федерального бюджета; оптимизации существующей системы льгот и преференций; сокращения задолженности по налоговым и неналоговым платежам; увеличения доходов от управления и распоряжения федеральным имуществом; повышения эффективности государственного контроля в области регулирования производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

11.8. В проекте бюджета объем расходов федерального бюджета в 2016 году по сравнению с 2013 годом в номинальном выражении увеличивается на 3 004,9 млрд. рублей, или на 22,4%, при сокращении их доли в ВВП с 20,1% в 2013 году до 18,9% в 2016 году. В реальном выражении общий объем расходов по сравнению с предшествующим годом в 2014 году уменьшается на 1,1%, в 2015 году и в 2016 году увеличивается на 4,4% и 1,1% соответственно.

Расходы федерального бюджета составлены исходя из новой бюджетной классификации, которая, по мнению Счетной палаты, снижает прозрачность бюджета и затрудняет сопоставление видов расходов по сравнению с 2013 годом.

Приоритетными направлениями расходов федерального бюджета являются социальная политика (удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета в 2014 году - 25,3%, в 2015 году - 26,5%, в 2016 году - 26,7%), национальная оборона (17,8%, 19,7%, 20,6%), национальная экономика (16,3%, 13,8%, 12,3%), национальная безопасность и правоохранительная деятельность (14,8%, 13,7%, 12,8%).

При формировании проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов реализован ряд мер по оптимизации структуры расходов, в том числе меры, направленные на сбалансированность пенсионной системы; сокращение на 5% расходов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд и на 2% субсидий бюджетным и автономным учреждениям; приостановление на 2014 год индексации оплаты труда государственных гражданских служащих и денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц; перенос реализации отдельных заданий Государственной программы вооружений на 2011 - 2020 годы на период после 2016 года.

При рассмотрении расходов федерального бюджета необходимо учесть уровень исполнения расходов в 2012 году и истекшем периоде 2013 года по разделам и подразделам классификации расходов и в разрезе ведомственной структуры расходов.

Так, например, в 2014 году предусматривается увеличение расходов по сравнению с 2013 годом по ряду главных распорядителей бюджетных средств при низком уровне исполнения ими показателей сводной бюджетной росписи в 2012 году (Ростуризм - 93,8%, Минэкономразвития России - 95,3%, Росжелдор - 88,8%, Росавтодор - 89,4%, Минтруд России - 98,1%, Минпромторг России - 98,8%, Минобороны России - 98,2%) и за 8 месяцев 2013 года (Ростуризм - 16%, Минэкономразвития России - 50,6%, Минприроды России - 60,2%, Минкомсвязь России - 16,2%, Росавтодор - 48,5%, Минпромторг России - 49,5%, Минобороны России - 53,4%).

Кроме того, следует увязать Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" с законопроектом в части перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных РАН, РАМН, РАСХН как главным распорядителям средств федерального бюджета.

В целях снижения рисков неисполнения расходов федерального бюджета в 2014 году необходимо продолжить работу по повышению качества управления государственными финансами и эффективности использования бюджетных средств, принять меры по своевременной подготовке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд", а также по формированию единой информационной системы в сфере закупок.

11.9. При формировании проекта федерального бюджета в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов планируется снижение расходов в 2014 - 2015 годах по сравнению с уровнем, утвержденным Федеральным законом N 216-ФЗ, которые рассчитаны исходя из бюджетных правил, но не ниже уровня ранее утвержденных расходов на 2014 - 2015 год без учета условно утвержденных расходов.

Финансовое обеспечение превышения расходов над их расчетным объемом будет осуществляться за счет использования дополнительных нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд. В 2014 году на эти цели будет направлено 272,1 млрд. рублей (44,2% прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов), в 2015 году - 384,9 млрд. рублей (100%) с соответствующим сокращением средств, планируемых к зачислению в Резервный фонд. В 2016 году дополнительные нефтегазовые доходы в полном объеме (381,9 млрд. рублей) будут направлены в Резервный фонд.

При этом в материалах к законопроекту не содержатся сценарии и алгоритмы использования различных источников финансирования в случае сокращения доходов и непрогнозируемого увеличения дефицита федерального бюджета в 2014 году.

Представленная к законопроекту оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2013 год не соответствует основным характеристикам, содержащимся в проекте федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", рассмотренном на заседании Правительства Российской Федерации 10 октября 2013 года. Доходы федерального бюджета, по ожидаемой оценке, ниже, чем представлено в указанном законопроекте, на 8,3 млрд. рублей, а дефицит - выше на 8,3 млрд. рублей.

Кроме того, представленная в материалах к законопроекту Оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2013 год содержит оценку только основных параметров федерального бюджета.

11.10. Проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы сформирован с дефицитом, который будет увеличиваться с 0,5% ВВП (389,6 млрд. рублей) в 2014 году до 1% ВВП в 2015 году (796,6 млрд. рублей), в 2016 году он уменьшится до 0,6% ВВП (486,5 млрд. рублей).

В источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются заимствования на внутреннем финансовом рынке (в 2014 году - 808,7 млрд. рублей, в 2015 году - 1 147,5 млрд. рублей и в 2016 году - 1 240,4 млрд. рублей), заимствования на внешнем финансовом рынке (7 млрд. долларов США ежегодно), а также средства от приватизации (196,8 млрд. рублей, 158,5 млрд. рублей и 99,9 млрд. рублей соответственно), суммарно превышающие дефицит федерального бюджета.

Одновременно на 2014 год в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрено пополнение Резервного фонда за счет части дополнительных нефтегазовых доходов, другая их часть будет направлена на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. В 2016 году все дополнительные нефтегазовые доходы предусматривается перечислить в Резервный фонд. Объем Резервного фонда за три года увеличится и составит в 2016 году 4,3% ВВП, то есть не достигнет нормативной величины 7% ВВП. Фонд национального благосостояния составит к концу 2016 года 3,4% ВВП.

Вместе с тем существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в необходимых объемах на приемлемых условиях, а также недополучения средств от приватизации. Так, привлечение средств на внутреннем финансовом рынке составило в 2012 году 911,9 млрд. рублей, или 69,6% прогнозируемого объема. Поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили в 2012 году 43,9 млрд. рублей, или 74,7% прогнозируемого объема. С учетом предлагаемых изменений, содержащихся в проекте федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", исполнение за 8 месяцев 2013 года по заимствованиям на внутреннем финансовом рынке составит 42,8% и по поступлению средств от приватизации - 38,7%.

В 2014 - 2016 годах средневзвешенная ставка процента размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, прогнозируется в размере 0,58% годовых (в 2011 и 2012 годах - 1,8% и 0,74% годовых соответственно). Существенно выше прогнозируется средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам, предлагаемым к размещению в 2014 - 2016 годах на внешнем рынке в иностранной валюте, - 5,75 - 6% годовых (в 2012 году - 3,33 - 5,6% годовых), средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам на внутреннем рынке в валюте Российской Федерации - 7 - 7,5% годовых (в 2012 году - 6,48 - 8,65% годовых). Необходимо повысить эффективность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния путем увеличения доходности размещения средств и минимизации процентных и валютных рисков для федерального бюджета.

В законопроекте отражены в основном сальдовые показатели источников финансирования дефицита федерального бюджета, при этом некоторые из них носят агрегированный характер, что не обеспечивает достаточную прозрачность законопроекта.

Так, в приложения 40 и 41 к законопроекту включены сальдовые показатели по привлечению и погашению средств (ценные бумаги в иностранной валюте и валюте Российской Федерации, кредиты в иностранной валюте), а в агрегированном виде -показатели по поступлению средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, поступлению и возврату бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, поступлению и возврату бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), прочих бюджетных кредитов и другие.

Недостаточно обоснованы расчеты по заимствованиям у МФО, что приводит к увеличению прогнозируемого объема государственного долга перед МФО и расходов на его обслуживание. При этом в ходе исполнения бюджета в программы государственных внешних заимствований вносятся неоднократные изменения в части привлечения средств займов МФО. Так, по займу МБРР N 4888-RU для финансирования проекта "Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России" в показатели программы государственных внешних заимствований по привлечению средств займа изменения вносились за период с 2007 по 2012 год семь раз.

В течение восьми лет Минэкономразвития России и Минфин России не утверждены нормативные правовые акты, необходимые для реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 43 "О порядке работы с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций". Проект совместного приказа Минэкономразвития России и Минфина России "О порядке контроля за подготовкой и реализацией проектов, осуществляемых Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций" в настоящее время проходит необходимые согласования.

Счетная палата предлагает Правительству Российской Федерации поручить Минфину России и Минэкономразвития России принять необходимые меры по утверждению названного приказа.

В целях повышения обоснованности программ государственных внешних заимствований внесение изменений в действующую программу заимствований на текущий год должно предшествовать либо совпадать по времени с составлением программы заимствований на текущий год и на плановый период.

Кроме того, целесообразно проработать вопрос о том, чтобы займы МФО для финансирования новых проектов, разработка которых находится на начальной стадии, включались в программу заимствований без указания сумм привлечения. Это позволило бы не планировать на первых порах ассигнования по расходам на обслуживание займов (на выплату начальных единовременных комиссий и оплату процентов) и точнее прогнозировать объемы долга по займам МФО.

Представленный проект программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов не в полном объеме соответствует статье 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В разделах I.2 и II.2 "Принимаемые Российской Федерацией обязательства по государственным кредитам в случае заключения Правительством Российской Федерации или его банком-агентом межправительственных соглашений или договоров с иностранными заемщиками" проекта указанной программы не содержится предусмотренных статьей 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации показателей процентной ставки, срока использования кредита и срока его погашения.

11.11. Объем государственного долга Российской Федерации увеличится с 13,2% ВВП в 2014 году до 14,3% ВВП в 2016 году, государственный внутренний долг -9,9% ВВП до 10,8% ВВП, государственный внешний долг  - с 3,3% ВВП до 3,5% ВВП.

Остаются значительными расходы, связанные с погашением и обслуживанием государственного долга. Объем расходов на погашение и обслуживание государственного долга в процентах к общему объему заимствований (коэффициент покрытия) составит в 2014 году 81%, в 2015 году - 79,7%, в 2016 году - 75,1%.

Оценка состояния государственного внешнего долга Российской Федерации показывает, что в последние годы наблюдается тенденция к наращиванию объема долгосрочных долговых обязательств с максимально допустимыми сроками до погашения как в результате государственных внешних заимствований (выпуска и размещения ОВОЗ с тридцатилетним сроком до единовременного погашения), так и в результате предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте. В силу длительности периода обслуживания тридцатилетних облигаций расходы на выплату купонного дохода по тридцатилетним ОВОЗ значительно превышают основную сумму таких займов.

Расходы на обслуживание государственного долга увеличатся с 408,4 млрд. рублей в 2013 году до 568,6 млрд. рублей в 2016 году (в 1,4 раза) и существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемых в 2016 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации, а также на здравоохранение.

Государственный внутренний долг по государственным гарантиям в национальной валюте в 2016 году увеличится по сравнению с 2013 годом на 63,8%, государственный внешний долг по государственным гарантиям в иностранной валюте - на 33%.

Законопроектом предоставление государственных гарантий с правом регрессного требования предусматривается в 2014 году в размере 673,5 млрд. рублей, в 2015 году - 512,2 млрд. рублей, в 2016 году - 102,5 млрд. рублей, без права регрессного требования - 18,0 млрд. рублей и 11,0 млрд. рублей соответственно.

Все государственные гарантии с правом регрессного требования предоставляются без проверки финансового состояния принципала, что не соответствует требованиям статьи 115.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой анализ финансового состояния принципала может не проводиться только при предоставлении государственной гарантии без права регрессного требования гаранта к принципалу.

В 2014 - 2016 годах на возможное исполнение государственных гарантий в валюте Российской Федерации и иностранной валюте с правом регрессного требования в источниках финансирования дефицита предусматриваются значительные бюджетные ассигнования - 49,5 млрд. рублей, 149,0 млрд. рублей, 161,1 млрд. рублей соответственно, на исполнение государственных гарантий без права регрессного требования - 15,3 млрд. рублей, 22,9 млрд. рублей и 22,4 млрд. рублей соответственно.

По результатам контрольных мероприятий Счетной палатой неоднократно отмечалось, что в источниках финансирования дефицита федерального бюджета при формировании федерального бюджета резервируются существенные объемы бюджетных ассигнований на возможное исполнение гарантийных обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной и отечественной валюте. В связи с этим особую актуальность приобретает оценка вероятности наступления гарантийных случаев по государственным гарантиям Российской Федерации.

Так, в 2009 - 2011 годах исполнение гарантий в валюте Российской Федерации, предоставляемых с правом регрессного требования и без права регрессного требования, не осуществлялось. В 2012 году исполнение гарантий с правом регрессного требования составило 3,2 млрд. рублей, или 11,7% утвержденного объема (52,1 млрд. рублей), за 9 месяцев 2013 года - 2,6 млрд. рублей.

Счетная палата отмечает, что при подготовке проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов Минфином не были разработаны основные направления долговой политики. В условиях рисков увеличения дефицита федерального бюджета, объемов заимствований, абсолютных и относительных размеров государственного долга, а также расходов на его обслуживание полагаем целесообразным разрабатывать основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу и представлять их одновременно с законопроектом.

11.12. Совокупный внешний долг Российской Федерации относительно ВВП за 2012 год увеличился с 28,3% до 31,6%, за 9 месяцев 2013 года - до 33,5%. По состоянию на 1 октября 2013 года указанный долг превышал объем международных резервов Российской Федерации на 197,0 млрд. долларов США, или на 37,7%, а без учета совокупного объема средств Резервного фонда и ФНБ - на 371,5 млрд. долларов США, или в два раза.

Один из показателей внешней долговой устойчивости, характеризующий отношение объема совокупного внешнего долга Российской Федерации к ВВП, по состоянию на 1 октября 2013 года соответствует уже средней степени риска, в то время как в 2011 году значение данного показателя составляло около 29% и соответствовало низкой степени риска в системе оценки МВФ.

Необходимо также учитывать риски, связанные с высокой степенью волатильности национальной валюты, обусловленной существенной зависимостью российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры, что при обострении кризисных явлений в мировой экономике может привести к ухудшению условий заимствований и увеличению стоимости обслуживания долга.

Ожидаемое в ближайшие годы дальнейшее увеличение объемов заимствований обусловливает необходимость реальной оценки и прогнозирования долговой устойчивости Российской Федерации, осуществления мониторинга всех видов долга и требует более значительного влияния Правительства Российской Федерации на заемную политику корпоративного сектора.

Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изменениями) определено, что решения о заимствованиях, осуществляемых в иностранной валюте, должны приниматься государственными корпорациями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, однако по состоянию на 1 октября 2013 года данный порядок Правительством Российской Федерации не установлен.

Счетная палата неоднократно рекомендовала Правительству Российской Федерации, в компетенции которого в соответствии с действующим законодательством находятся вопросы долговой политики страны, принять меры по поддержанию умеренной долговой нагрузки на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, своевременному влиянию на заемную политику корпоративного сектора, а также повышению качества прогнозирования долговой устойчивости.

11.13. В реестре расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов приведен перечень полномочий (функций) Российской Федерации. В большинстве случае в реестре не приведены соответствующие статьи, части, пункты, подпункты, абзацы законов и иных нормативных правовых актов, что не соответствует статье 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

11.14. Законопроект сформирован в программной структуре расходов по 39 госпрограммам, сгруппированным по 5 направлениям в аналитических целях.

Всего утверждено 40 из 43 госпрограмм, предусмотренных перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации.

По состоянию на 1 октября 2013 года не приняты 3 госпрограммы: "Развитие пенсионной системы Российской Федерации", "Обеспечение обороноспособности страны", "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года". Финансирование госпрограммы "Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра" не предусмотрено в законопроекте в связи с упразднением ФСФР России и передачей ее функций Банку России, при этом изменения в перечень госпрограмм не внесены.

Законопроектом расходы на реализацию госпрограмм на 2014 год планируются в объеме 8 161,1 млрд. рублей, на 2015 год - 8 422,6 млрд. рублей, на 2016 год - 8 547,9 млрд. рублей, что составляет лишь 58,5%, 56,2% и 54,9% общего объема расходов федерального бюджета соответственно.

Одновременно с законопроектом представлены паспорта 39 госпрограмм. При этом представленные паспорта 5 госпрограмм не содержат объемы бюджетных ассигнований, распределенных по годам реализации.

Анализ паспортов 34 госпрограмм, имеющих разбивку по годам (открытая часть), по сравнению с законопроектом показывает, что в законопроекте имеются отклонения объемов бюджетных ассигнований по сравнению с паспортами утвержденных госпрограмм. В соответствии с законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию 34 госпрограмм на 2014 год составляет 7 063,9 млрд. рублей, на 2015 год - 7 272,0 млрд. рублей, на 2016 год - 7 325,3 млрд. рублей, что на 239,5 млрд. рублей, 365,5 млрд. рублей и 50,5 млрд. рублей соответственно больше объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных паспортами указанных госпрограмм.

Из 34 госпрограмм, имеющих разбивку по годам, законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на 2014 год по сравнению с их паспортами по 20 госпрограммам, уменьшение - по 14, на 2015 год - по 19 и по 15, на 2016 год - по 15 и по 19 госпрограммам соответственно.

В приложении N 8 к пояснительной записке приведены объемы бюджетных ассигнований по законопроекту и по всем 39 программам, которые также отличаются друг от друга.

В соответствии с законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию всех 39 госпрограмм превышает соответствующие объемы бюджетных ассигнований в пояснительной записке, в 2014 году - на 527,2 млрд. рублей, в 2015 году - 698,9 млрд. рублей, в 2016 году - на 409,4 млрд. рублей. При этом бюджетные ассигнования на 2014 год увеличиваются по 26 госпрограммам на 713,6 млрд. рублей и уменьшаются по 13 госпрограммам на 186,4 млрд. рублей.

Согласно представленным паспортам количество целевых показателей (индикаторов) госпрограмм составляет 360 показателей, согласно пояснительной записке - 222. Вместе с тем перечень и значения целевых показателей (индикаторов), содержащихся в паспортах госпрограмм, отличаются от представленных в пояснительной записке.

Госпрограммы в основном соответствуют основным положениям нормативных правовых документов, регламентирующих процесс их разработки и реализации.

Вместе с тем задача, поставленная Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" по формированию бюджета на базе государственных программ в полном объеме и на необходимом качественном уровне не реализована. Структура, состав и содержание большинства госпрограмм нуждаются в доработке.

Цели, задачи, мероприятия и показатели госпрограмм не всегда увязаны со стратегическими приоритетами национального развития.

Так, согласно госпрограмме "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" повышение производительности труда в промышленности к 2018 году по сравнению с уровнем 2011 года составит 1,36 раза, что ниже целевого ориентира по повышению производительности труда в экономике, установленного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", в 1,5 раза.

Результаты экспертно-аналитических мероприятий, проводимых Счетной палатой, свидетельствуют о существенных недостатках в качестве разработки большинства госпрограмм, недостаточной взаимосвязи между собой.

Госпрограммы существенно варьируются по срокам их реализации (от 5 до 18 лет), что затрудняет взаимоувязку содержащихся в них целей, задач, показателей.

Отсутствие в большинстве госпрограмм разделов, содержащих информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами, свидетельствует о преимущественно отраслевом, ведомственном подходе к их формированию.

Полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать намеченные стратегические задачи социально-экономического развития, пока не сформирована.

Переход к программно-целевому бюджетированию на данном этапе в большинстве госпрограмм подменен финансированием от достигнутого и большинство сформированных программ в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.

Целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень реализации целей и задач. Не приведены обоснования возможности достижения количественных значений целевых показателей.

По отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика планируемых результатов при одновременном росте финансового обеспечения.

Так, показатель "Охват профилактическими медицинскими осмотрами детей" по подпрограмме "Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи" госпрограммы "Развитие здравоохранения" не увеличивается за весь период ее реализации (85%) при росте объемов финансирования в 2014 - 2020 годах в 2,6 раза.

Недостаточен состав и уровень показателей, в том числе по сравнению с уже достигнутыми в лучшей мировой практике уровнями.

Так, интегрированный целевой показатель "Средний индекс качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета" государственной программы "Управление государственными финансами" планируется в 2020 году лишь на уровне 68% при максимальном показателе 100%.

По завершении выполнения госпрограммы "Энергоэффективность и развитие электроэнергетики" показатель "Потери электроэнергии в электрических сетях, от общего отпуска" составит около 9%, что заметно хуже результатов, достигнутых в странах "Группы семи" - 5 - 7%.

Отсутствуют единые подходы к сбору и представлению информации о выполнении показателей. Многовариантность методик их расчетов и способов получения отчетных данных может затруднить своевременный и качественный контроль за ходом реализации госпрограмм, степенью достижения запланированных результатов. Требуется принятие дополнительных системных мер по совершенствованию статистического наблюдения для определения количественных характеристик результатов реализации госпрограмм.

Методики оценки эффективности не предусматривают оценку уровней показателей в зависимости от объемов финансирования по каждому источнику финансирования.

В госпрограммах не дана оценка рисков, в том числе по вероятности наступления, их влиянию на результаты реализации госпрограмм, возможности управления рисками. Отсутствует комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий. Отсутствует оценка уровня совокупного риска по госпрограммам, количественная оценка которого рассчитывается лишь по одной госпрограмме - "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности".

Отсутствуют действенные механизмы стимулирования участия юридических лиц в мероприятиях госпрограмм, а также меры ответственности за исполнение взятых обязательств, что создает определенные риски в управлении реализацией госпрограмм. Требуется принятие ответственными исполнителями дополнительных решений по координации деятельности всех участвующих в реализации мероприятий госпрограмм.

Не приведены обоснованные сценарии реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе рисков недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования; определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безусловно, должны быть реализованы в целях снижения риска "распыления" финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.

В целом принятые Правительством Российской Федерации меры позволили реализовать начальный этап перехода к формированию федерального бюджета с использованием программного формата. Для совершенствования госпрограмм как действенного инструмента государственной политики Правительству Российской Федерации целесообразно определить перечень ключевых общегосударственных целей и задач, требующих поэтапного решения.

Перечень национальных приоритетов позволит сформировать скоординированный и взаимоувязанный по целям, задачам и срокам полноценный комплекс крупномасштабных госпрограмм и обеспечить концентрацию средств федерального бюджета, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических и физических лиц на ключевых, приоритетных направлениях, мероприятиях, объектах в целях интенсификации социально-экономического развития страны, повышения ее устойчивости и безопасности.

11.15.  Приложениями 22 - 27 к законопроекту предусмотрено распределение в 2014 году бюджетных ассигнований на реализацию 46 ФЦП, из них 40 программ включены в государственные программы (в 2015 году - 43 и 37, в 2016 году - 33 и 30 соответственно).

В проекте бюджета объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию ФЦП, в 2014 году по сравнению с предыдущим годом снижается на 5,4%, в 2015 году увеличивается на 7,3%, в 2016 году предусмотрено снижение на 9,9%. Их доля в общем объеме расходов уменьшается с 8,8% в 2013 году до 7,5% в 2016 году.

В проект бюджета включены 2 ФЦП, не утвержденные Правительством Российской Федерации в установленном порядке: "Юг России (2014 - 2020 годы)", "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы", в том числе на 2014 год - на сумму 12,6 млрд. рублей, на 2015 год  -  на сумму 21,7 млрд. рублей, на 2016 год - на сумму 19,6 млрд. рублей.

На 2014 год практически по всем ФЦП (по 45 из 46) объемы бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП, и значительно ниже уровня прошлых лет.

Несмотря на неполное использование выделенных бюджетных средств на ФЦП в 2012 году, недостижение целевых индикаторов, низкое освоение средств в истекшем периоде 2013 года, законопроектом по отдельным программам предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на 2014 - 2016 годы.

Так, по ФЦП "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)" (государственный заказчик-координатор - Ростуризм) за 2012 год исполнение составило 82,6% и за 8 месяцев 2013 года - 7,8%, из 9 целевых индикаторов в 2012 году не достигнуты 6, при этом в 2014 году по сравнению с 2013 годом объем средств увеличен в 1,8 раза.

В целом по ФЦП в 2012 году уровень кассовых расходов по сравнению с показателями, установленными сводной бюджетной росписью с изменениями, составил 94,9% и был ниже уровня общего объема исполнения расходов федерального бюджета на 4 процентных пункта, а в январе - августе 2013 года - 39,6% (на 19,7 процентного пункта ниже).

Низкий уровень исполнения в 2012 году отмечался по ФЦП "Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2014 годах" - 83,5%, "Государственная граница Российской Федерации (2012 - 2020 годы)" - 90,9%, в январе - августе 2013 года - по ФЦП "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы - 0,4%, "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2011 - 2015 годах" - 1,6%.

11.16. Расходы федерального бюджета на ФАИП в 2014 году по сравнению с предыдущим годом снижаются на 11,3%, в 2015 году увеличиваются на 9,4%, в 2016 году предусмотрено снижение на 12,1%. Доля ФАИП в общем объеме расходов федерального бюджета снижается с 6,8% в 2014 году до 6,1% 2016 году.

Представленный перечень объектов ФАИП не содержит информации об объектах, по которым отсутствует утвержденная в установленном порядке проектно-сметная документация или положительное заключение Главгосэкспертизы России, что не позволяет определить количество объектов капитального строительства и объем бюджетных ассигнований с ограничением по финансированию.

По состоянию на 1 июля 2013 года главными распорядителями бюджетных средств не утверждена проектно-сметная документация по 360 объектам ФАИП на общую сумму около 53,2 млрд. рублей (5,2% общего объема ассигнований по ФАИП). За 8 месяцев 2013 года, по данным Минэкономразвития России, из 978 объектов, подлежащих вводу, введено в эксплуатацию 18 объектов, или 1,8%.

В 2012 году уровень кассовых расходов по ФАИП по сравнению с показателями, установленными сводной бюджетной росписью с изменениями, составил 93,9% и был ниже уровня исполнения общего объема расходов федерального бюджета на 5 процентных пунктов.

Из общего количества объектов, предусмотренных к вводу в 2012 году, по данным Росстата, не завершены строительством и не введены в эксплуатацию 24,5% строек и объектов, объем незавершенного строительства увеличился на 113,0 млрд. рублей, или на 24,4%, и составил на 1 января 2013 года 576,0 млрд. рублей.

Законопроектом предусматривается возможность дополнительного формирования Российского фонда прямых инвестиций за счет бюджетных инвестиций в случае отсутствия на 1 апреля 2014 года утвержденной в установленном порядке проектной документации по объектам капитального строительства и (или) детализации мероприятий, включенных в ФАИП, а также за счет бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг в размере 50% экономии по их использованию в 2014 году без учета неиспользованных остатков субсидии, ранее предоставленной из федерального бюджета государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".

В 2011 - 2012 годах из федерального бюджета в виде субсидии на осуществление имущественного взноса во Внешэкономбанк на формирование фонда прямых инвестиций было направлено 124,6 млрд. рублей.

По результатам проверки Счетной палаты, объем использованных средств Российского фонда прямых инвестиций на цели инвестирования по состоянию на 1 января 2013 года составил 10 527,0 млн. рублей, или 8,4% объема предоставленных субсидий. По данным Минфина России, на 1 сентября 2013 года объем использованных средств фонда составил 17 940,0 млн. рублей, или 14,3%.

Таким образом, дальнейшее наполнение Российского фонда прямых инвестиций будет осуществляться за счет перераспределения бюджетных ассигнований по бюджетным инвестициям в случае отсутствия утвержденной проектной документации и за счет бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг в размере 50% экономии по их использованию с аккумулированием средств Минфином России с последующим предоставлением субсидии Внешэкономбанку.

11.17. В 2014 - 2016 годах прогнозируется ежегодный рост доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В 2016 году доходы и расходы указанных бюджетов увеличатся по сравнению с 2013 годом на 26,5% и на 20,9% соответственно.

В 2014 году консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации предусматриваются с дефицитом в сумме 222,5 млрд. рублей (0,3% ВВП), в 2015 году - 195,8 млрд. рублей (0,2% ВВП) и в 2016 году - 100,8 млрд. рублей (0,1% ВВП).

Сохраняются риски в обеспечении устойчивости региональных и местных бюджетов, связанные с существенным объемом долговых обязательств. Объем общего долга бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 1 августа 2013 года составил 1 599,9 млрд. рублей (по сравнению с 2008 годом увеличился в 2,3 раза), в том числе государственный долг субъектов Российской Федерации - 1 352,9 млрд. рублей (в 2,3 раза).

При этом в 2012 году у более трети регионов указанный долг превысил 50% объема дохода регионального бюджета без учета межбюджетных поступлений.

В структуре государственного долга увеличилась доля кредитов, полученных у кредитных организаций, - с 25,6% (на 1 января 2012 года) до 32,4% (на 1 января 2013 года), что может в дальнейшем отрицательно повлиять на устойчивость не только бюджетной системы Российской Федерации, но и банковской системы. По данным на 1 августа 2013 года, доля указанных кредитов несколько снизилась и составила 30,3%.

В 2014 - 2016 годах сохранится существенная нагрузка на региональные и местные бюджеты по возврату ранее предоставленных бюджетных кредитов. Общая сумма возврата по бюджетным кредитам за три года составляет 341,2 млрд. рублей.

Рост доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации обеспечивается за счет увеличения поступлений налоговых и неналоговых доходов при одновременном сокращении объема предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В 2016 году объем указанных межбюджетных трансфертов по сравнению с 2013 годом сократится на 6,1%, а в виде финансовой помощи (без учета субвенций) - на 15,2%.

Вместе с тем предусматривается увеличение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Согласно законопроекту в общем объеме межбюджетных трансфертов доля, распределенная между бюджетами субъектов Российской Федерации в приложениях к законопроекту, в 2014 году составит 70,8% (в 2013 году - 53,6%), в 2015 году - 53,2% и в 2016 году - 53,4%.

Количество межбюджетных субсидий, распределяемых законопроектом, в 2014 году составит 10 из 82, или 12,2%. В целом объем субсидий, распределенный указанным приложением к законопроекту, на 2014 год составит 10% общего объема субсидий. На 2015 год распределены объемы только по 2 субсидиям (2,3% объема субсидий), на 2016 год - по одной субсидии (2,6%).

Общее количество межбюджетных субсидий сокращается с 93 в 2013 году до 82 в 2014 году. При этом законопроектом предусматривается консолидация только 2 субсидий в рамках госпрограммы "Развитие здравоохранения", а также консолидация на уровне одного главного распорядителя средств федерального бюджета (вместо трех) 3 субсидий в рамках госпрограммы "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы.

Таким образом, поставленные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации задачи Правительству Российской Федерации об активизации деятельности по укрупнению субсидий, о предоставлении их уже с 2014 года в консолидированной форме, переходе к преимущественному их распределению на основании закона о федеральном бюджете, о достоверной информации регионам об объемах межбюджетных трансфертов федерального бюджета на три года реализованы недостаточно.

По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта необходимо обеспечить максимальное распределение межбюджетных субсидий законом о бюджете, а также продолжить работу по консолидации межбюджетных субсидий исходя из принципа "одна программа - одна субсидия".

Законопроектом предусматривается единая субвенция субъектам Российской Федерации, в которую включены 11 субвенций. Объем единой субвенции на 2014 год предусматривается в сумме 37,0 млрд. рублей (10,1% общего объема предоставляемых субвенций), в 2015 году - 37,2 млрд. рублей (10,3%) и в 2016 году - 36,7 млрд. рублей (10%) и рассчитан как сумма объемов субвенций, формирующих единую субвенцию в соответствии с методикой распределения этих субвенций.

В соответствии с Правилами формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции, утвержденными Правительством Российской Федерации, перечисление единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации будет осуществляться в порядке, установленном Минрегионом России (в настоящее время не утвержден). Объемы расходов региональных бюджетов по конкретным субвенциям, формирующим единую субвенцию, определяются законом субъекта Российской Федерации о бюджете. В целях оценки результативности предоставления единой субвенции Правительством Российской Федерации должны быть также утверждены целевые показатели эффективности по осуществлению переданных регионам полномочий, а значения целевых показателей по субъектам Российской Федерации должны утверждаться уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

До настоящего времени целевые показатели эффективности, а также значения целевых показателей не утверждены.

По мнению Счетной палаты, в целях исключения рисков недофинансирования Правительству Российской Федерации и соответствующим уполномоченным федеральным органам следует ускорить работу по определению и установлению целевых показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий, на исполнение которых предусмотрены субвенции, формирующие единую субвенцию, и утвердить их до 1 января 2014 года.

11.18. Одним из основных приоритетов бюджетной политики в 2014 - 2016 годах остается обеспечение в полном объеме действующих и вновь принимаемых расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета ПФР.

В этих целях проектом бюджета предусматривается выделение из федерального бюджета существенных бюджетных ассигнований, в том числе на обеспечение сбалансированности пенсионной системы.

Доля межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджету ПФР, в расходах федерального бюджета в 2014 - 2016 годах составит около 19%.

В рамках проведения мероприятий по долгосрочному развитию пенсионной системы принимаются меры по сокращению предоставления бюджету ПФР межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Вместе с тем доля межбюджетных трансфертов в общих доходах бюджета ПФР в 2014 году составит 38,9%, в 2015 и в 2016 годах - 41,2% (в 2012 году - 49,4%, в 2013 году - 46,8%), что свидетельствует о сохранении на достаточно высоком уровне зависимости бюджета ПФР от бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

В связи с сохранением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий плательщиков проектом бюджета в 2014 - 2016 годах предусматриваются межбюджетные трансферты на компенсацию выпадающих доходов бюджетов всех государственных внебюджетных фондов.

11.19. В условиях ограничения бюджетных расходов в соответствии с бюджетными правилами повышается актуальность системы мер, связанных с необходимостью модернизации управления общественными финансами, в первую очередь с повышением эффективности бюджетных расходов и бюджетной дисциплины, усилением контроля за использованием государственных средств.

По мнению Счетной палаты, назрела необходимость в подготовке и реализации комплекса мер по развитию доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить ее долгосрочную сбалансированность и устойчивость.

11.20. Содержание законопроекта в целом соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Отдельные нормы трех статей законопроекта не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.

Статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены основания, по которым в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете. При этом пределы таких изменений не определены. Кроме того, указанный перечень оснований не является исчерпывающим, поскольку включает основания, устанавливаемые законом о бюджете.

Так, законопроект устанавливает дополнительно к нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации 44 основания для внесения в 2014 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи, что существенно расширяет полномочия Правительства Российской Федерации по перераспределению средств федерального бюджета в ходе его исполнения.

В законопроекте учтено предложение Счетной палаты об утверждении распределения бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам отдельным приложением к законопроекту. Вместе с тем Счетная палата полагает необходимым отражать в материалах к законопроекту финансово-экономическое обоснование объемов средств федерального бюджета, планируемых к предоставлению юридическим лицам. В пояснительной записке к законопроекту основания предоставления бюджетных инвестиций для всех юридических лиц не отражены.

Счетная палата полагает целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации предусмотреть в проекте постановления Правительства Российской Федерации о реализации федерального закона о федеральном бюджете положение о разработке федеральными органами исполнительной власти ведомственных нормативных правовых актов по реализации федерального закона о федеральном бюджете до начала финансового года.

11.21. На основании изложенного Счетная палата полагает необходимым при рассмотрении Государственной Думой законопроекта учесть замечания и предложения, содержащиеся в Заключении.

Председатель Счетной палаты Российской Федерации

Т.А. Голикова