Обзор судебной практики Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа по вопросам, связанным с рассмотрением дел о признании недействующими нормативных правовых актов

Обзор судебной практики Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа
"По вопросам, связанным с рассмотрением дел
о признании недействующими нормативных правовых актов"

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа проанализировал практику рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов за 2010 - 2011 гг.

Согласно имеющейся информации Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа рассмотрел:

в 2010 году 25 дел об оспаривании нормативных правовых актов, из которых 4 дела об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов субъектов РФ и 11 дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

в 2011 году 30 дел об оспаривании нормативных правовых актов, из которых 11 - дела об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов субъектов РФ и 18 дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Как показывает статистика, при незначительном увеличении количества названной категории дел в 2011 году в арбитражных судах Дальневосточного региона оспариваются чаще нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Специфика производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов обусловливается публично-правовой потребностью государства в исключении незаконного нормативного правового акта из сферы правового регулирования тех или иных правоотношений.

При осуществлении судебного контроля за законностью нормативного правового акта особое внимание уделяется проверке его нормативного содержания.

При решении вопроса об обоснованности отнесения судами оспариваемого акта к нормативным или ненормативным следует устанавливать, обладает ли правовой акт существенными признаками, характеризующими его нормативность, а именно: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Несмотря на данное в постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.04.2007 N 1082/07, пункте 9 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснение, в судебной практике возникают трудности, связанные с определением нормативности таких правовых актов, как приложений к актам (приказам) уполномоченного органа в области государственного регулирования цен в части утверждения индивидуальных тарифов для взаиморасчетов между территориальной сетевой компанией и сетевыми организациями, участвующими в процессе электроснабжения потребителей.

Исходя из содержания оспариваемого заявителем положений приказа, суды приходят к выводу, что такой правовой акт не обладает нормативным характером, поскольку устанавливает специальную цену для взаиморасчетов и не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, направленных на урегулирование общественных отношений. Оспаривание таких актов должно осуществляться в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Указанной правовой позиции придерживается Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа (постановление от 13.02.2012 N Ф03-7027/2011) Федеральный арбитражный суд Поволжского округа (постановления от 29.10.2010 по делу N А55-8504/2010, от 28.06.2011 по делу N А55-18956/2010, от 14.04.2011 по делу N А55-3342/2010, от 10.03.2011 по делу N А55-10759/2010).

Вместе с тем имеется иной подход при рассмотрении аналогичных споров, в соответствии с которым оспариваемый акт является приложением к нормативному акту, что придает нормативность и приложению, следовательно, спор о его законности подлежит рассмотрению по правилам главы 23 АПК РФ (постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.04.2012 N А10-3356/2011, ФАС Поволжского округа от 14.11.2011 по делу N А72-646/2011, ФАС Северо-Западного округа от 13.11.2010 по делу N А13-6232/2010). Так, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа по указанному делу исходит из того, что утвержденные приказом единые тарифы на услуги по передаче электрической энергии обязательны для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями, утвержденные этим же приказом, также рассчитаны на их неоднократное применение.

До настоящего времени правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по данному вопросу не сформирована.

Формирование эффективного судебного нормоконтроля предполагает четкое распределение компетенции между различными судебными органами по осуществлению такого контроля.

На основании пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секрет производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах.

Таким образом, пункт 1 части 1 статьи 29 АПК РФ содержит открытый перечень подведомственных арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов, поскольку устанавливает, что иными федеральными законами к компетенции арбитражных судов могут быть отнесены дела, не перечисленные в названной норме.

В анализируемом периоде отмечаются случаи прекращения производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, охватывающего как причины неподведомственности спора арбитражному суду, так и другие, когда спор не может быть рассмотрен в арбитражном суде.

I. Арбитражному суду неподведомственны:

1) дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья граждан, принятые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Негосударственное учреждение здравоохранения (далее - учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим пункта 47 приложения N 11 к постановлению Правительства Амурской области от 30.12.2010 N 748 (в редакции постановления Правительства Амурской области от 21.03.2011 N 158) "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий оказания населению Амурской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год" (далее - Постановление N 748).

Определением суда производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Из материалов дела следует, что, реализуя полномочия, предоставленные органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), Правительство Амурской области приняло 30.12.2010 постановление N 748, с учетом внесенных постановлением от 21.03.2011 N 158 изменений, которым установлено задание для учреждения на предоставление медицинских услуг в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования.

В пункте 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указано, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В связи с этим указанные дела, а также названные в статье 192 АПК РФ, подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Согласно пункту 5 статьи 27 Федерального закона N 184-ФЗ законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке, то есть арбитражный суд в данном Законе прямо не назван в качестве суда, компетентного рассматривать дела об обжаловании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из изложенного следует, что ни АПК РФ, ни иные законодательные акты не содержат указаний на то, что дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья граждан, принятые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, рассматриваются арбитражными судами.

При таких обстоятельствах вывод арбитражного суда о неподведомственности данного спора арбитражному суду признан судом кассационной инстанции правильным, в связи с чем правовых оснований для отмены определения суда, правильно применившего нормы процессуального права, и для удовлетворения кассационной жалобы не имеется (Постановление ФАС ДВО от 08.12.2011 N Ф03-6318/2011);

2) споры между городским поселением и муниципальным образованием по поводу распределения иных межбюджетных трансфертов

Администрация городского поселения (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим решения Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края (далее - Собрание депутатов) от 14.12.2010 N 254 "О внесении изменений и дополнений в решение Собрания депутатов муниципального района от 24.12.2009 N 109 "О районном бюджете на 2010 год" в части внесения изменений в Приложение N 8 (путем урезания иных межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджета городского поселения "Рабочий поселок Заветы Ильича) к решению Собрания депутатов от 24.12.2009 N 109.

Суд первой инстанции прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, руководствуясь следующим.

Как следует из заявления администрации поселения и установлено арбитражным судом, настоящий спор возник в связи с принятием Собранием депутатов решения от 14.12.2010 N 254 о внесении изменений в приложение N 8 к решению от 24.12.2009 N 109, согласно которому объем иных межбюджетных трансфертов, предоставленных городскому поселению "Рабочий поселок Заветы Ильича", уменьшен с 2 085,6 тыс. руб. до 157 203 тыс. руб.

На основании исследования и оценки представленных в материалы дела документов суд пришел к выводу, что данные правоотношения связаны с межбюджетным регулированием и носят публично-правовой характер. Между тем, из анализа положений частей 1, 2 статьи 27, пункта 1 части 1 статьи 29 и части 1 статьи 192 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ) следует, что дело с участием публично-правового образования, связанное с разрешением спора, возникшего из межбюджетных правоотношений, может быть рассмотрено арбитражным судом только в случаях, специально предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами.

Принимая во внимание, что ни Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, ни Бюджетный кодекс Российской Федерации, регламентирующий процесс межбюджетного регулирования, не предусматривают, что споры между городским поселением и муниципальным образованием по поводу распределения иных межбюджетных трансфертов подведомственны арбитражным судам, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о невозможности рассмотрения настоящего дела арбитражным судом, в связи с чем правомерно прекратил производство по делу согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Ссылка администрации на статью 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) как на возможность обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании вышеуказанного нормативного правового акта неправомерна. Названной нормой предусмотрено, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Вместе с тем в настоящее время отсутствует федеральный закон, которым настоящий спор отнесен к компетенции арбитражных судов.

Суд кассационной инстанции оставил определение суда первой инстанции без изменения (Постановление ФАС ДВО от 30.06.2011 N Ф03-2724/2011);

3) оспаривание нормативного правового акта об утверждении органом местного самоуправления в Российской Федерации проектов красных линий, каталогов координат точек красных линий

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации города (далее - администрация) о признании недействующими пункта 1 и приложений 1, 2 постановления мэра города Благовещенска от 11.08.2006 N 2646 "Об утверждении проекта красных линий города Благовещенска"; пункта 1 и приложения постановления администрации города Благовещенска от 22.04.2010 N 1660 "Об утверждении каталога координат красных линий кварталов города Благовещенска"; пункта 1 и приложения постановления администрации города Благовещенска от 11.02.2010 N 586 "Об утверждении каталога координат красных линий кварталов города Благовещенска", несоответствующими Земельному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Федеральному закону N 131-ФЗ, Уставу муниципального образования города Благовещенска, Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98", постановлению Госстроя Российской Федерации от 29.10.2002 N 150 "Об утверждении инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации".

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из неподведомственности заявленного требования арбитражному суду.

Согласно пункту 17 статьи 45 ГрК РФ органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, физические и юридические лица вправе оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории.

Поскольку в названной норме арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать заявления об оспаривании актов, которыми органом местного самоуправления в Российской Федерации утверждены проекты красных линий, каталоги координат точек красных линий, а также учитывая, что в пункте 1 части 1 статьи 29 АПК РФ сфера градостроительной деятельности не указана в перечне сфер отнесенных к компетенции арбитражного суда, прекращение производство по делу является правомерным.

Ссылаясь на положения статьи 78 Федерального закона N 131-ФЗ, а также на факт нарушения оспариваемыми нормативными правовыми актами прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности как на основания отнесения спора к подведомственности арбитражного суда, заявитель не учел, что обязательным признаком для определения тех муниципальных актов, которые могут быть оспорены в арбитражном суде, является, как это следует из пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ, прямое указание на арбитражный суд в специальном законе. В рассматриваемом случае таким специальным законом является Градостроительный кодекс Российской Федерации, не содержащий положений об отнесении споров о признании недействующими нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности к компетенции арбитражных судов.

Статьей 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что суд общей юрисдикции рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов, следовательно, настоящий спор подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции.

Постановлением от 06.09.2011 N Ф03-4518/2011 суд кассационной инстанции оставил определение суда первой инстанции без изменения.

Определением от 06.03.2012 N ВАС-15883/11 отказано в передаче дела на рассмотрение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

4) оспаривание нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении государственной кадастровой оценки земель

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим приложения N 2 к постановлению администрации Сахалинской области от 28.11.2008 N 374-па "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов Сахалинской области" (далее - постановление N 374-па) в части утверждения средних значений удельных показателей кадастровой стоимости земель кадастрового квартала номер 65:01:0405003 разрешенного вида использования земель "Земельные участки, предназначенные для размещения гостиниц", в сумме 2 607,76 руб. за один квадратный метр по муниципальному образованию "Город Южно-Сахалинск", строка 121.

В обоснование заявленного требования указано на то, что оспариваемый нормативный акт противоречит федеральному законодательству, нарушает права и законные интересы общества в сфере экономической деятельности, так как кадастровая стоимость земельного участка является основой для исчисления арендной платы.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленного требования отказано.

Суд кассационной инстанции решение суда отменил, указав следующее.

Положением пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ определена компетенция арбитражного суда по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов.

При рассмотрении заявления общества суд первой инстанции не учел, что пункт 1 части 1 статьи 29 АПК РФ, Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" не называют арбитражный суд в качестве суда, в котором могут быть оспорены нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении государственной кадастровой оценки земель, в связи с чем данный спор неподведомственен арбитражному суду и производство по делу подлежит прекращению по пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Данная правовая позиция изложена в Постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.03.2008 N 9504/07.

С учетом изложенного у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для рассмотрения заявления общества по существу (Постановление ФАС ДВО от 12.05.2011 N Ф03-1585/2011).

II. Отсутствие предмета спора как основание для прекращения производства по делу

5) Производство по делу об оспаривании нормативного акта подлежит прекращению, если оспариваемым актом не нарушены права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и оспариваемый нормативный акт утратил силу на момент обращения с заявлением в арбитражный суд.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим пункта 1 постановления региональной энергетической комиссии (далее - РЭК) от 14.10.2010 N 18 "Об установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию для потребителей ОАО "Тепло - Энергетическая Компания" как не соответствующий статьям 2, 3, 4 Федерального закона от 14.04.1995 N 41 "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 41), пунктам 7, 16 - 19, 29 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 N 109 (далее - Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации).

Определением суда первой инстанции производство по делу прекращено в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Частью 1 статьи 192 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 АПК РФ).

В силу части 5 статьи 194 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Поскольку судом первой инстанции дана правовая оценка законности оспариваемого нормативного правового акта, который на момент обращения заявителя утратил силу, и не установлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконном возложении обязанностей или создании иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, у суда кассационной инстанции отсутствовали правовые основания для отмены определения о прекращении производства по делу (Постановление ФАС ДВО от 29.08.2011 N Ф03-3548/2011);

6) Утрата силы нормативного правового акта не является безусловным основанием для прекращения производства по делу, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального района имени Лазо о признании недействующим пункта 2 постановления Главы муниципального района имени Лазо от 22.12.2008 N 149 "Об утверждении уровней платежей граждан, размеров платы за наем, содержание и ремонт жилых помещений, тарифа на холодную воду и водоотведение для населения на 2009 год по Хорскому городскому поселению" в части установления тарифа для населения на холодную воду и водоотведение.

Определением суда производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ со ссылкой отсутствие предмета спора, поскольку на момент подачи обществом заявления в арбитражный суд действие оспариваемого нормативного акта прекратилось.

Суд кассационной инстанции, руководствуясь правовой позицией, изложенной Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 19.01.2010 N 12939/09, разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в Определении от 12.07.2006 N 182-О, пунктом 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и сложившейся практики Европейского Суда по правам человека (Golder v. United Kingdom, постановление от 21.02.1975), отменил определение о прекращении производства по делу, как принятое с нарушением норм процессуального права, с направлением дела на новое рассмотрение в тот же арбитражный суд, которым заявление общества по существу заявленных требований не рассматривалось.

Отмена судебного акта суда первой инстанции мотивирована тем, что прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводит к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу, - утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке, юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений частей 4 и 5 статьи 195 АПК РФ.

Следовательно, определение о прекращении производства по делу об оспаривании нормативного правового акта по мотиву прекращения его действия без оценки законности нормативного акта не опровергает законность установления тарифа для населения на холодную воду и водоотведение, применение которого может привести к нарушению прав общества в части получения им в полном объеме платы за оказанные услуги.

Таким образом, суд первой инстанции, прекратив производство по делу, лишил общество права на судебную защиту, избравшего способ защиты нарушенного права в виде оспаривания нормативного правового акта в суде. (Постановление ФАС ДВО от 29.07.2011 N Ф03-2974/2011)

III. Практика рассмотрения дел по проверке абстрактного нормоконтроля соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту

7) Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по установлению порядка государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги, в том числе на перевозку пассажиров и багажа всех видов общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта).

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления Администрации Приморского края от 30.11.2007 N 315-па "Об утверждении порядка государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию, товары, услуги на территории Приморского края" и Порядка государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию, товары, услуги на территории Приморского края, опубликованного в "Приморская газета" 07.12.2007 N 92 (155) (далее - постановление N 315-па), как несоответствующим пункту 8 статьи 18 Федерального закона N 184-ФЗ, абзацу 1 пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов)", статье 16 Федерального закона N 131-ФЗ.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судом установлено, что в соответствии с названным Порядком подпунктом "а" пункта 1 постановления Администрации Приморского края от 14.08.2008 N 197-па "Об утверждении предельных тарифов на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом на территориях муниципальных образований Приморскою края", изданного на основании постановления N 315-па, утверждены предельные тарифы на перевозки пассажиров и багажа автомобильным общественным транспортом в городском сообщении на территории Владивостокского городского округа и установлены в размере 11,0 рублей за 1 поездку и 11,0 рублей за 1 место багажа.

По мнению заявителя, необоснованное установление предельно максимального тарифа на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом послужило причиной убыточной деятельности общества, следовательно, нарушает его права и законные интересы.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что оспариваемое постановление N 315-па принято в пределах полномочий, предоставленных администрации Приморского края, соответствует действующему законодательству, не налагает незаконно на заявителя каких-либо обязанностей и не создает ему препятствий в осуществлении хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Подпунктами 12, 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения отнесены организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и муниципальное сообщение), и установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля за их применением.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" утверждены: перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти; перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

В соответствии с перечнем продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включены перевозки пассажиров и багажа всех видов общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта).

Неприменение пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов)", в соответствии с которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано предусматривать в необходимых случаях выделение из соответствующих бюджетов дотаций в целях государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию, товары и услуги по номенклатуре, относящейся к их ведению, не является нарушением законодательства при принятии оспариваемого постановления, поскольку названные положения носят рекомендательный характер.

Кроме этого, пункт 7 Постановления N 315-па предусматривает, что установление цен (тарифов) Администрацией Приморского края ниже экономически обоснованных производится с последующим внесением изменений в закон о краевом бюджете в части выделения организациям (индивидуальным предпринимателям) средств на возмещение расходов, связанных с покрытием убытков, возникающих вследствие разницы между устанавливаемыми и экономически обоснованными ценами (тарифами), что позволит обществу обеспечить защиту прав и его законных интересов установленными законодательством способами судебной защиты.

Учитывая, что суд первой инстанции на основании всестороннего, полного и объективного исследования имеющихся в материалах дела доказательств правомерно установил соответствие оспариваемого нормативного акта нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, у суда кассационной инстанции отсутствовали законные основания для отмены решения суда и удовлетворения кассационной жалобы. (Постановление ФАС ДВО от 23.09.2011 N Ф03-4605/2011; Определением от 05.12.2011 N ВАС-15211/11 отказано в передаче дела на рассмотрение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации)

8) Применяемый при государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию метод экономически обоснованных расходов (затрат) предполагает включение в тариф расходов, имеющих очевидный экономический смысл.

Общество обратилось в арбитражный суд с требованием к Управлению государственного регулирования цен и тарифов Амурской области о признании недействующими приложения N 9 и N 41 к пунктам 1, 5 приказа от 26.11.2010 N 136-пр/т "Об установлении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую энергоснабжающими организациями, на 2010-2011 гг.; об установлении ставки на оплату услуг по передаче тепловой энергии, вырабатываемой Центральной котельной г. Тынды, по муниципальным тепловым сетям, обслуживание которых осуществляется ГУП Амурской области "Коммунальные системы БАМа" на 2010-2011 гг.".

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены. Оспариваемые приложения признаны несоответствующими Основам ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление цен обратилось с кассационной жалобой, в которой просит его отменить и направить дело на новое рассмотрение. В обоснование жалобы приведены доводы о том, что судом при вынесении судебного акта не учтено, что расчет тарифов был произведен регулирующим органом в соответствии с закрепленными в Основах ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации принципами государственного регулировании тарифов (цен); полагает, что установление тарифов на 2010 и 2011 годы не противоречит действующему законодательству. Методические указания по определению расходов топлива, электроэнергии и воды на выработку теплоты отопительными котельными коммунальных теплоэнергетических предприятий 2002 года, в соответствии с которыми определялся показатель удельного расхода электроэнергии, являются действующими. Показатель применен регулирующим органом с учетом обстоятельства о неисполнении заявителем обязанности представить расчет нормативного расхода электроэнергии, в соответствии с требованиями пунктов 6, 8 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 N 109; считает необоснованным вывод суда о нарушении управлением цен порядка установления тарифов на тепловую энергию.

Арбитражный суд, признавая нормативный правовой акт недействующим, сделал вывод, что при таком подходе определения затрат нарушаются права общества, фактические затраты которого превышают учтенные регулирующим органом. В качестве другого основания недействительности оспариваемого нормативного правового акта, суд указал на неправомерность использования Методических указаний по определению расходов топлива, электроэнергии и воды на выработку теплоты отопительными котельными коммунальных теплоэнергетических предприятий 2002 года, разработанных Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, и Методики определения потребности в топливе, электрической энергии и воде при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителей в системах коммунального теплоснабжения, утвержденной Госстроем Российской Федерации от 12.08.2003.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд кассационной инстанции признал ошибочным вывод суда о необоснованном исключении регулирующим органом части затрат общества на производство и передачу тепловой энергии, поскольку метод экономически обоснованных расходов (затрат) не означает, что все затраты организации, осуществляющей регулируемую деятельность, должны быть приняты регулирующим органом при установлении тарифов. Превышение нормативного расхода энергоресурсов не направлено на экономный расход и приводит к их неэффективному и нерациональному использованию, что противоречит государственным интересам. Кроме того, использование регулирующим органом при определении расходов по электроэнергии методик, позволяющих применять к учету усредненный норматив удельного расхода электроэнергии, не нарушает вышеуказанные принципы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию и не противоречит Основам ценообразования.

Таким образом, приказ от 26.11.2010 N 136-пр/т в оспариваемой части признан судом кассационной инстанции принятым в пределах полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и не противоречащим положениям Основ ценообразования, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания его недействующим. (Постановление ФАС ДВО от 07.10.2011 N Ф03-4396/2011)

9) Планируемые расходы по аренде объектов инфраструктуры, используемые для оказания услуг теплоснабжения, являются экономически оправданными и связанными с осуществляемой обществом деятельностью.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к региональной энергетической комиссии (далее - РЭК) о признании недействующим постановления от 20.12.2010 N 46 "Об установлении тарифов на тепловую энергию для потребителей общества" (далее - постановление N 46).

Решением суда постановление N 46 признано несоответствующим Федеральному закону от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 41-ФЗ), постановлению Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" и приказу ФСТ РФ от 06.08.2004 N 20-э/2 "Об утверждении методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке" и недействующим. Принимая судебный акт, суд исходил из нормативно установленной возможности включения в состав тарифа планируемых на расчетный период регулирования расходов и подтверждения фактов заключения договора аренды и его представления 30.11.2010 в регистрирующий орган.

С учетом статей 2, 4 и 6 Федерального закона N 41-ФЗ, пунктов 16 - 19 и подпункта 5 пункта 29 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, суд кассационной инстанции признал правильным вывод суда о том, что планируемые обществом расходы по аренде объектов коммунальной инфраструктуры, используемые для оказания услуг теплоснабжения, являются экономически оправданными и связаны с осуществляемой обществом деятельностью. Факт нахождения указанного имущества ранее в безвозмездном пользовании общества правового значения для определения экономической обоснованности заявленных расходов не имеет. Суд кассационной инстанции также признал обоснованным вывод суда о возможности включения в расходы, учитываемые при формировании валовой выручки, планируемые обществом расходы по оплате аренды муниципального имущества на основании заключенного по итогам конкурса договора от 22.09.2010.

Определяя экономическую обоснованность заявленных расходов, регулирующий орган должен исходить из обстоятельств, свидетельствующих о намерениях организации, осуществляемой регулируемую деятельность, получить экономический эффект, учитывая, что экономическая обоснованность расходов связана, прежде всего, с их оправданностью - необходимостью их осуществления в целях реальной экономической деятельности, направленной на получение дохода.

Материалы дела не содержат доказательств неоправданности заявленных обществом расходов. Не является безусловным критерием, позволяющим признать планируемые расходы экономически необоснованными, отсутствие государственной регистрации договора аренды муниципального имущества. (Постановление ФАС ДВО от 29.08.2011 N Ф03-4062/2011; Определением от 27.10.2011 N ВАС-13241/11 отказано в передаче дела на рассмотрение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации)

10) Возложенная органом местного самоуправления на управляющую организацию обязанность по управлению жилыми домами без заключения с последней договора противоречит установленному порядку привлечения управляющих организаций для управления многоквартирными домами и не соответствует основополагающему принципу гражданского законодательства о свободе договора.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим подпункта 1.2 пункта 1 постановления мэра г. Тынды от 04.10.2010 N 2457 "О закреплении жилищного фонда и территорий города" в части распределения обществу жилищного фонда города до определения собственниками жилья способа управления многоквартирными домами, указанными в данном пункте постановления.

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены по следующим основаниям.

В соответствии с частью 4 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

Часть 8 указанной нормы права устанавливает, что заключение договора управления многоквартирным домом без проведения открытого конкурса, предусмотренного частью 4 настоящей статьи, допускается, если указанный конкурс в соответствии с законодательством признан несостоявшимся.

Правила проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 N 75. Указанные правила направлены на создание условий для привлечения таких управляющих организаций, которые предложат наилучшие условия управления жилыми домами.

Статья 162 ЖК РФ предусматривает порядок заключения и исполнения договора управления многоквартирным домом.

С учетом указанных норм права, а также положений статей 420 и 421 ГК РФ, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемым постановлением на общество фактически в административном порядке возложена обязанность по управлению жилыми домами без заключения с последним каких-либо договоров на такое управление, без выяснения его волеизъявления на осуществление указанной деятельности, при этом не определены конкретные условия управления домами, размер оплаты за оказываемые услуги и источники финансирования соответствующих расходов, что противоречит установленному порядку привлечения управляющих организаций для управления многоквартирными домами и не соответствует основополагающему принципу гражданского законодательства о свободе договора.

Суд кассационной инстанции оставил принятый по делу судебный акт без изменения. (Постановление ФАС ДВО от 14.07.2011 N Ф03-2768/2011)

11) Государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками обществ, если иное не установлено федеральным законом.

Заместитель прокурора обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими пунктов 1, 2 раздела 10 Положения о порядке владения, использования и распоряжения муниципальным имуществом, порядке и условиях его приватизации, утвержденного решением Собрания депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края от 15.07.2010 N 46 (далее - решение от 15.07.2010 N 46).

Решением суда в удовлетворении требований отказано, поскольку, по мнению суда, решение Собрания депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края в оспариваемой части соответствует части 4 статьи 66 ГК РФ, пункту 4 статьи 51, пункту 1 статьи 68 Федерального закона N 131-ФЗ.

Суд кассационной инстанции принятое по делу решение суда отменил, указав следующее.

Из материалов дела следует, что пунктами 1, 2 раздела 10 Положения предусмотрено право администрации Солнечного района Хабаровского края принимать решение об участии администрации во вновь создаваемых обществах для решения вопросов местного значения. В качестве учредителя хозяйственного общества выступает отдел.

Вопросы участия государственных органов и органов местного самоуправления в хозяйственных обществах регулируются пунктом 4 статьи 66 ГК РФ, пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью". Из положений названных норм следует, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками обществ, если иное не установлено федеральным законом.

Согласно пункту 1 статьи 217 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации.

Статья 13 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", содержащая исчерпывающий перечень способов приватизации, не предусматривает такой способ приватизации как внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ.

В соответствии с пунктом 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.11.2003 N 19 "О некоторых вопросах применения Федерального закона "Об акционерных обществах" субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе лишь выступать в качестве учредителей (участников) открытых акционерных обществ.

Таким образом, оспариваемые пункты 1, 2 раздела 10 Положения приняты Собранием депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края с нарушением указанных норм права.

Суд кассационной инстанции признал ссылку суда первой инстанции на часть 4 статьи 51 Федерального закона N 131-ФЗ несостоятельной, поскольку с учетом положений вышеуказанных норм предусмотрено право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ в виде межмуниципальных хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения и предусмотренных статьей 68 Федерального закона N 131-ФЗ. (Постановление ФАС ДВО от 06.04.2011 N Ф03-1026/2011).