Привлечение к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом (Е.В. Хромов, журнал "Lex Russica", N 6, июнь 2017 г.)

Привлечение к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом

Е.В. Хромов,

кандидат юридических наук, кандидат технических наук,

прокурор отдела по надзору за исполнением

законодательства в сфере экономики прокуратуры

Ивановской области,

юрист 1-го класса

Журнал "Lex Russica", N 6, июнь 2017 г., с. 60-67.

На основании ч. 1 ст. 1.4 Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Вместе с тем принцип равенства перед законом реализуется с некоторыми "оговорками".

Так, в силу ст. 91 Конституции РФ Президент РФ в период исполнения своих полномочий не подлежит административной ответственности. В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 12.02.2001 N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен к административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения своих полномочий.

В силу ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ федеральными законами устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутаты, судьи, прокуроры, сотрудники Следственного комитета РФ и иные лица).

Включение в указанный перечень сотрудников Следственного комитета РФ является спорным и непоследовательным. На основании ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ за административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 данной статьи, сотрудники Следственного комитета РФ несут дисциплинарную ответственность. В соответствии с ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ в случае, когда административное правонарушение совершено сотрудником Следственного комитета РФ, за исключением случаев, когда за такое административное правонарушение лицо несет административную ответственность на общих основаниях, производство по делу об административном правонарушении после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности.

В силу ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ) в случае, если в действиях сотрудника Следственного комитета РФ выявляются признаки совершения административного правонарушения, соответствующие материалы направляются в орган, должностному лицу, в компетенцию которых входит решение вопроса о привлечении к административной ответственности. Согласно ч. 1.1 ст. 28 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ в случаях, предусмотренных КоАП РФ, сотрудники Следственного комитета РФ за совершение административного правонарушения несут дисциплинарную ответственность.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных сотрудниками Следственного комитета РФ, относится к компетенции районного суда (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Из приведенных выше норм следует, что сотрудники Следственного комитета РФ подлежат административной ответственности в порядке, установленном для лиц, имеющих специальные звания.

Правовой статус лиц, приведенных в ч. 2 ст. 1.4 и ст. 2.5 КоАП РФ, различается. Указанные лица несут административную ответственность за правонарушения, перечисленные в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ на общих основаниях. За совершение иных административных правонарушений они, как и военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания, несут дисциплинарную ответственность.

В этой связи полагаем необоснованным включением сотрудников Следственного комитета РФ в перечень лиц, выполняющих определенные государственные функции, в отношении которых применяются особые условия привлечения к административной ответственности, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами в рамках ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ.

Под иными лицами, указанными в части 2 статьи 1.4 КоАП РФ, следует понимать:

1) Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

2) зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы, законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления;

3) кандидатов на должность Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, выборную должность органа местного самоуправления;

4) членов Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий и комиссий референдума с правом решающего голоса*(1).

Порядок привлечения к административной ответственности разных категорий лиц, выполняющих определенные государственные функции, различается. Вместе с тем их привлечение к административной ответственности неразрывно связано с реализацией прокурором функции административного преследования. А.Ю. Винокуровым предложена классификация лиц, выполняющих определенные государственные функции, в зависимости от роли прокурора при их привлечении к административной ответственности*(2).

Нами предложена иная классификация, основанная на порядке привлечения к административной ответственности указанных лиц, сгруппированных в три категории.

К первой категории следует отнести лиц, для привлечения которых к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания РФ (член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации) или соответствующего прокурора (кандидаты на должность Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, выборную должность органа местного самоуправления, в депутаты; члены избирательных комиссий с правом решающего голоса).

Так, на основании п. "а" ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ) член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.

На основании ч. 4 ст. 19 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ согласие на привлечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы выдается соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации на основании представления Генерального прокурора РФ.

При этом в ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что в случае привлечения депутатов региональных парламентов к административной ответственности применяется особый порядок производства по таким делам, установленный федеральным законодательством.

В части 8 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также указано на особый порядок привлечения к административной ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Однако действующее законодательство не регламентирует особый порядок привлечения к административной ответственности депутатов региональных парламентов и представительных органов местного самоуправления*(3). При таких обстоятельствах следует констатировать, что депутаты региональных парламентов, а также депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях, т.е. без согласия региональных и местных представительных органов власти.

В силу ч. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" указанный Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий и не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.

При этом следует отметить, что указанный порядок не распространяется на Уполномоченных при Президенте РФ по правам ребенка и по защите прав предпринимателей, а также уполномоченных по правам человека, ребенка и защите прав предпринимателей в субъектах РФ. Указанные лица могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях.

В силу п. 6 ст. 42 Федерального закона от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" кандидат в Президенты РФ не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора РФ.

На основании п. 18, 18.1 ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ) член Центральной избирательной комиссии РФ и избирательной комиссии субъекта РФ (комиссии референдума) с правом решающего голоса не могут быть подвергнуты административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора и прокурора субъекта РФ соответственно.

В силу абз. 17 ст. 12 Федерального закона от 26.11.1996 N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" члены избирательной комиссии с правом решающего голоса в период проведения выборов не могут без согласия прокурора быть подвергнуты административному взысканию, налагаемому в судебном порядке.

Анализ законодательных конструкций приведенных норм свидетельствует, что правом на выдачу согласия обладают исключительно Генеральный прокурор РФ; прокурор субъекта РФ, прокурор города (района). Их заместители таким правом не обладают.

В соответствии с п. 4 ст. 41 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ зарегистрированный кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ, выборную должность органа местного самоуправления, в депутаты не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов). Для назначения административного наказания кандидату в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации требуется согласие Генерального прокурора РФ, кандидату в депутаты регионального парламента - прокурора соответствующего субъекта РФ, кандидату в члены представительного органа местного самоуправления, кандидату на выборную должность органа местного самоуправления - прокурора города (района).

Буквальное толкование указанной нормы приводит к выводу о возможности дачи согласия не только прокурорами, но и их заместителями.

Согласие прокурора на назначение административного наказания должно быть выражено в письменной форме и представляет собой отдельный процессуальный документ*(4). Не может рассматриваться как согласие прокурора на назначение административного наказания члену избирательной комиссии, кандидату в депутаты возбуждение дела об административном правонарушении прокурором или его участие при рассмотрении дела судом в порядке, установленном ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ*(5).

Согласие на привлечение к административной ответственности истребуется судом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении у соответствующего прокурора в отношении кандидатов в депутаты и членов избирательных комиссий.

Отсутствие необходимого согласия на привлечение указанных выше лиц к административной ответственности влечет признание подобных решений незаконными*(6).

Если лицо при производстве по делу об административном правонарушении скрыло или не сообщило о своем статусе кандидата в депутаты, члена избирательной комиссии, в связи с чем было привлечено к ответственности на общих основаниях, последующие жалобы на нарушение порядка привлечения к ответственности со ссылкой на ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ удовлетворению не подлежат по причине злоупотребления таким лицом своим правом на особые условия привлечения к административной ответственности*(7).

Следует констатировать, что в правоприменительной практике отсутствует единое мнение о необходимости получения соответствующего согласия на назначение административного наказания указанным выше лицам, налагаемого вне судебного порядка, т.е. органом или должностным лицом. Так, Решением Новосибирского областного суда от 12.01.2016 оставлена без удовлетворения жалоба кандидата в депутаты Совета сельского поселения Б. на решение судьи районного суда, которым оставлено без изменения постановление инспектора ДПС УМВД России по г. Новосибирску о привлечении заявителя к административной ответственности по ст. 12.18 КоАП РФ. Суд отклонил довод жалобы Б. о том, что при назначении наказания нарушены положения ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ, ч. 4 ст. 41 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, выразившиеся в отсутствии согласия прокурора на назначение заявителю административного наказания. Суд отметил, что административное наказание назначено Б. уполномоченным должностным лицом (вне судебного порядка), а следовательно, согласие прокурора в таком случае не требуется*(8).

В приведенном примере действия инспектора ДПС согласуются с требованиями п. 234 Административного регламента исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденного приказом МВД РФ от 02.05.2009 N 185 (далее - Административный регламент N 185), согласно которому при совершении кандидатом в депутаты административного правонарушения, рассмотрение дела о котором не находится в компетенции судьи, вынесение постановления по делу об административном правонарушении осуществляется на общих основаниях.

Существует и иная точка зрения, согласно которой депутаты Государственной Думы, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, кандидаты в депутаты, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса могут быть привлечены к административной ответственности лишь в судебном порядке, в связи с чем на назначение им административного наказания требуется соответствующее согласие. Так, решением Смоленского областного суда от 15.10.2013 отменено постановление главного государственного инспектора труда в Смоленской области и решение судьи районного суда о назначении И. административного наказания по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. При этом суд указал, что И., являясь главой муниципального образования и кандидатом в депутаты Смоленской областной Думы пятого созыва, мог быть привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения только в судебном порядке и с согласия прокурора Смоленской области*(9).

По нашему мнению, указанный вывод противоречит ст. 23.1 КоАП РФ, в которой перечислены исчерпывающие основания для рассмотрения дел об административных правонарушениях судами, а также п. 4 ст. 41 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, не исключающего рассмотрение дела в отношении кандидата в депутаты вне судебного порядка.

Представляется, что приведенные выше нормы, предусматривающие наличие соответствующего согласия на назначение административного наказания лицу, выполняющему определенные государственные функции, необходимо трактовать буквально и применять их исключительно в случаях назначения наказания в судебном порядке. По мнению ряда авторитетных исследователей, полномочия по даче такого согласия применяются в связи с отнесением вопроса о рассмотрении дела об административном правонарушении к подведомственности судей, т.е. применительно к рассмотрению дел несудебными органами и должностными лицами согласие не требуется*(10).

Соответствующее согласие на возбуждение дела об административном правонарушении в отношении указанных выше лиц не требуется.

Ко второй категории относятся судьи, для назначения административного наказания которым независимо от порядка его назначения (судом, органом, должностным лицом) необходимо согласие соответствующей коллегии судей. Указанный порядок распространяется на судей в отставке.

На основании абз. 2, 3 п. 4 ст. 16 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" решение о привлечении к административной ответственности в отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, военного суда, арбитражного суда принимается судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда РФ. В отношении судьи иного суда решение принимается судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа.

Основанием для рассмотрения вопроса о привлечении судьи к административной ответственности является представление Генерального прокурора РФ; его заместители таким правом не обладают.

На основании п. 235 Административного регламента N 185 в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, совершенного судьей, сотрудник составляет об этом рапорт, который с другими материалами незамедлительно передается руководителю подразделения для последующего направления в органы прокуратуры.

Позволим себе не согласиться с мнением О.В. Брежнева о том, что Генеральный прокурор РФ наделен исключительным правом возбуждения производства по делам об административных правонарушениях в отношении судьи*(11). Указанное мнение не основано на нормах действующего законодательства, организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ. Возбуждение дела об административном правонарушении в отношении судьи осуществляется на общих основаниях в порядке, установленном гл. 23, 24 КоАП РФ. Согласия на возбуждение дела (составление протокола) об административном правонарушении в отношении судьи также не требуется*(12).

К третьей категории относятся прокуроры. На основании ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-I) проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. К компетенции Генерального прокурора РФ и его заместителей относится возбуждение (отказ в возбуждении) дел об административном правонарушении в отношении работников центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ и их заместителей, приравненных к ним специализированных прокуроров, прокуроров городов, районов, других территориальных и иных специализированных прокуратур, руководителей научных и образовательных организаций органов прокуратуры, являющихся юридическими лицами.

К компетенции заместителя Генерального прокурора РФ - Главного военного прокурора и его заместителей относится возбуждение (отказ в возбуждении) дел об административном правонарушении в отношении военных прокуроров округов и флотов, приравненных к ним прокуроров, их заместителей, а также прокурорских работников Главной военной прокуратуры. К компетенции прокуроров субъектов РФ, приравненному к нему военному прокурору и прокурору иной специализированной прокуратуры относится возбуждение (отказ в возбуждении) дел об административном правонарушении в отношении иных прокурорских работников, назначаемых ими на должность.

Должностные лица правоохранительных и контролирующих органов, перечисленные в гл. 23 КоАП РФ, не вправе самостоятельно возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении сотрудников прокуратуры, как и выносить определение об отказе в их возбуждении. Несоблюдение указанных требований влечет признание последующего решения по делу об административном правонарушении незаконным*(13).

В отношении прокуроров, прекративших службу в органах прокуратуры, положения ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-I не распространяются. При этом если лицо в момент совершения административного правонарушения являлось сотрудником прокуратуры, а до рассмотрения дела по существу было уволено, в таком случае применяются положения ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ, ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-I*(14).

Если лицо при производстве по делу об административном правонарушении скрыло или не сообщило о том, что является сотрудником прокуратуры, в связи с этим привлечено к ответственности на общих основаниях, последующие жалобы или протесты вышестоящего прокурора на нарушение порядка привлечения к ответственности со ссылкой на ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ удовлетворению не подлежат по причине злоупотребления таким лицом своим правом на особые условия привлечения к административной ответственности. Так, в отношении А. инспектором вынесено постановление о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 12.15 КоАП РФ о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 1 000 руб. Заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в суд с протестом на указанное постановление, мотивировав его тем, что А. на момент привлечения к административной ответственности занимал должность старшего прокурора отдела прокуратуры Чеченской Республики.

Верховный Суд Республики Дагестан протест заместителя прокурора Республики Дагестан оставил без удовлетворения, мотивировав свое решение тем, что А. не сообщил инспектору ДПС о своем статусе лица, выполняющего определенные государственные функции*(15).

В случае возбуждения дела об административном правонарушении в отношении сотрудника прокуратуры вышестоящим прокурором, оно направляется в суд, орган, должностному лицу в порядке гл. 22, 23 КоАП РФ для рассмотрения по существу на общих основаниях*(16).

В заключение отметим, что правовое регулирование института привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом, нуждается в систематизации соответствующих норм с целью устранения противоречий и восполнения существующих пробелов.

Библиография

1. Бережкова Н.Ф. Некоторые вопросы специальных субъектов в административно-правовых отношениях // Административное право и процесс. - 2012. - N 9.

2. Брежнев О.В. Неприкосновенность судей Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Право и политика. - 2010. - N 8.

3. Винокуров А.Ю. Участие прокурора в административном преследовании должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции // Административное и муниципальное право. - 2013. - N 1.

4. Воробьев Н.И., Субанова Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС "ГАРАНТ".

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Бережкова Н.Ф. Некоторые вопросы специальных субъектов в административно-правовых отношениях // Административное право и процесс. 2012. N 9. С. 72-74.

*(2) См.: Винокуров А.Ю. Участие прокурора в административном преследовании должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции // Административное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 30-35.

*(3) См.: Воробьев Н.И., Субанова Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС "ГАРАНТ", 2015; постановление Верховного Суда РФ от 25.12.2013 N 13-АД13-10.

*(4) Пункт 2.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 23.11.2015 N 645 "О порядке реализации полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих правовым статусом".

*(5) Постановление Саратовского областного суда от 25.03.2014 по делу N 4А-170/2014.

*(6) Обзор судебной практики Верховного суда Чувашской Республики по рассмотрению дел об административных правонарушениях за I полугодие 2011 года; Обзор судебной практики по рассмотрению в 2012 году районными (городскими) судами и мировыми судьями Калининградской области дел об административных правонарушениях, а также жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях; Обзор судебной практики Белгородского областного суда по уголовным делам за февраль 2013 года; Обзор судебной практики по гражданским делам и делам об административных правонарушениях, рассмотренным в кассационной инстанции Саратовского областного суда в 1-м полугодии 2014 г.

*(7) Постановление Рязанского областного суда от 13.12.2010 N 4-а-155/10; решение Ивановского областного суда от 03.10.2013 по делу N 12-143/2013.

*(8) Решение Новосибирского областного суда от 12.01.2016 по делу N 7-10/2016.

*(9) Решение Смоленского областного суда от 15.10.2013 по делу N 21-198.

*(10) Образцы документов прокурорской практики / под общ. ред. А.Э. Буксмана, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2014.

*(11) Брежнев О.В. Неприкосновенность судей Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Право и политика. 2010. N 8. С. 1439-1447.

*(12) Заключения Верховного Суда РФ от 01.06.2016 N АКПИ16-534, от 10.11.2014 N АКПИ14-1386, от 10.09.2014 N АКПИ14-1126.

*(13) Постановление Московского городского суда от 13.02.2012 N 4а-2851/11.

*(14) Постановление Верховного Суда РФ от 20.11.2013 N 82-АД13-3; постановление Архангельского областного суда от 28.10.2010 N 4а-587.

*(15) Постановление Верховного Суда Республики Дагестан от 14.05.2014 по делу N 4А-80/2014.

*(16) Постановление Оренбургского областного суда от 10.09.2013 по делу N 4а-669-2013.