Оспаривание результатов кадастровой оценки земель: правовые позиции высших судов России (А.В. Хотько, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2012 г.)

Оспаривание результатов кадастровой оценки земель: правовые позиции высших судов России

В настоящее время в России происходит институционализация прецедентной системы. Толкование норм права, содержащееся в судебных актах Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, имеет все большее значение для правоприменения в сфере земельных отношений.

Последние изменения в земельном, арбитражном процессуальном законодательстве, законах об оценочной деятельности, а также новые правовые позиции высших судов России по проблемам, связанным с пересмотром результатов государственной кадастровой оценки земель, позволяют сбалансировать публичные фискальные интересы государства и частнособственнические интересы землепользователей при определении размера платы за землю и направлены на реализацию главного принципа земельного и экологического права - принципа эффективного и рационального использования земли.

Платность землепользования, как и приоритет охраны земли и деление земель по целевому назначению на категории, является одной из основ земельного права современной России, тем принципом права, от полноценной реализации которого зависит рациональное использование земель в условиях справедливого сочетания интересов общества (государства) и граждан (хозяйствующих субъектов) в сфере регулирования использования и охраны земель.

Ученые справедливо относят платность землепользования к межотраслевым принципам земельного права*(1), вытекающим из базовых принципов охраны окружающей среды (платность природопользования) и системно связанным с основными началами законодательства о налогах и сборах (земельный налог), гражданско-правовым принципом возмездности договора (арендная плата за землю, плата за ограниченное землепользование), а также с институтом экономической оценки земли.

Вопросы, касающиеся реализации принципа платности землепользования, мы рассматриваем в контексте таких актуальных проблем земельного права, как проблемы систематизации природоресурсных платежей как комплексного института, эффективности природоресурсных платежей, установления единого целевого характера для всех природоресурсных платежей, в том числе платы за землю. Указанные проблемы приобретают особую актуальность с учетом того, что экономические власти России планируют ввести единый налог на недвижимость, плата за землю понимается больше как фискальный имущественный платеж, чем как рентный природоресурсный платеж.

Эффективное землепользование возможно только в условиях равновесной реализации принципов платности землепользования (ст. 1 Земельного кодекса РФ) и экономически обоснованного налогообложения (ст. 3 Налогового кодекса РФ). С одной стороны, платежи за землю, обязательные независимо от факта ведения деятельности на земельном участке, стимулируют собственника либо арендатора к эффективному землепользованию с положительным деловым результатом, предотвращают превращение земельных ресурсов в "депо капитала" и способствуют обороту на рынке недвижимости. С другой стороны, произвольная, не имеющая экономического основания плата за землю уменьшает коммерческую привлекательность земельных участков, превращает любой бизнес-план в "бизнес-утопию" в связи с неэластичностью земельных платежей, что приводит к отказу от ведения деятельности на отдельных территориях и снижению деловой активности в целом.

В соответствии с Земельным кодексом РФ для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка, которая применяется также для определения арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. Кадастровая стоимость выявляется путем проведения государственной кадастровой оценки земель (ГКОЗ).

Экономическая оценка земли (индивидуальная и массовая) дает возможность назначить обоснованную плату за землю только в случае надлежащего правового регулирования отношений по определению и взиманию платы за использование земли, в том числе с применением процедуры пересмотра результатов такой оценки. Институт пересмотра результатов экономической оценки земли основан на конституционном праве каждого на судебную защиту нарушенных прав, в частности защиту права на уплату законно установленной и верно рассчитанной платы за землю.

В новейшей российской истории плата за землю впервые была законодательно введена Законом РСФСР от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю"*(2), устанавливавшим дифференцированные ставки земельного налога, служащие основой для исчисления платы за землю и подлежащие пересмотру в связи с изменением не зависящих от пользователя земли условий хозяйствования. На размер земельного налога не влияли результаты хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей, он назначался в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.

На начальных этапах развития рыночной экономики в России, в отсутствие развитого рынка недвижимости жесткое закрепление размера платы за землю было вполне оправданным, поскольку удовлетворяло не только интерес государства в стабильном формировании доходной части бюджета, но и частный интерес субъектов землепользования в смысле прогнозируемости величины земельных платежей. Такое законодательное установление размера платы за землю предотвращало возможность проявления субъективного усмотрения государственными органами при реализации принципа платности землепользования в пределах их полномочий, не создавало основы для возникновения массовых конфликтов частных интересов с публичными, не стимулировало обладателей прав на землю к такому же массовому обращению в суд за защитой своих прав, но и не отражало в полной мере дифференциацию экономической ценности земли на огромной территории нашей страны.

В дальнейшем в рамках реформирования отечественной системы налогообложения произошло изменение подходов к налогообложению земли, а именно: переход к налогообложению земельных участков исходя из их кадастровой стоимости. В определении от 19 мая 2009 г. N 1047-О-О Конституционный Суд РФ указал, что регламентация установления налоговой базы по земельному налогу, определяемой как кадастровая стоимость земельного участка, нормами налогового и земельного законодательства не может рассматриваться как свидетельство необоснованности и произвольности исчисления земельного налога. Сложностью стоявших перед законодателем задач в условиях несформированного рынка земли в России Конституционный Суд РФ объяснил закрепление в ст. 66 Земельного кодекса РФ двух моделей исчисления кадастровой стоимости земельного участка: либо по результатам проведения государственной кадастровой оценки, либо путем установления рыночной стоимости индивидуально для объекта недвижимости*(3).

В настоящее время возникают фактические и нормативные проблемы, препятствующие реализации землепользователями права на эффективную судебную защиту в земельных спорах о достоверности результатов оценки земель, как-то: сложности при выборе надлежащего суда для разрешения указанных споров; правовая неопределенность в вопросе о сопоставимости кадастровой стоимости земельных участков и их рыночной стоимости; трудности в определении объекта кадастровой оценки земель; неразрешенные вопросы, касающиеся отраслевой принадлежности и нормативного характера актов об утверждении результатов ГКОЗ, порядка утверждения и опубликования таких актов, их обязательных объема и содержания*(4).

В течение последних нескольких лет Высший Арбитражный Суд РФ последовательно проводит политику институционализации прецедентной системы в России, сейчас соблюдение сформулированной Пленумом или Президиумом ВАС РФ правовой позиции обязательно для арбитражных судов*(5). Толкование норм права, содержащееся в судебных актах Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, также имеет большое значение для правоприменения в сфере земельных отношений.

Определенная в результате ГКОЗ кадастровая стоимость земельных участков приобретает статус обязательной базовой величины после ее нормативного утверждения органами исполнительной власти субъектов РФ и применяется с момента внесения ее в государственный кадастр недвижимости в качестве экономической характеристики. Акты органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении результатов ГКОЗ правоприменители однозначно относят к нормативным правовым актам*(6).

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Верховный Суд РФ, следуя правовой позиции, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", расценивает как надлежащее обнародование отдельное опубликование на официальных сайтах государственных органов материалов кадастровой оценки земель, формально считающихся неотъемлемой частью нормативного правового акта об их утверждении*(7). Ранее и Высший Арбитражный Суд РФ соглашался с нижестоящими судами в том, что допустимо опубликование утверждающего акта без приложений в сети Интернет, в справочных правовых системах "КонсультантПлюс" и "Гарант"*(8), с учетом иного действующего порядка обнародования*(9), установленного постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2008 г. N 52 "О порядке доведения кадастровой стоимости земельных участков до сведения налогоплательщиков"*(10).

Однако полагаем, что при расчете кадастровой стоимости земельного участка орган кадастрового учета не вправе использовать данные не опубликованного в полном объеме в установленном законом порядке, не вступившего в законную силу и не подлежащего применению нормативного правового акта об утверждении результатов ГКОЗ*(11), а специальный порядок доведения информации о кадастровой стоимости земельных участков до сведения налогоплательщиков не может отменить предоставленную ст. 15 Конституции РФ гарантию опубликования любого нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы человека и гражданина. Это особенно важно, так как налоговый орган определяет налоговую базу по земельному налогу исходя непосредственно из нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении кадастровой стоимости земельных участков*(12).

Принципиально важным аспектом в земельных спорах по делам об оспаривании в арбитражных судах результатов ГКОЗ, а также в налоговых спорах является отраслевая принадлежность актов об утверждении результатов кадастровой оценки, что напрямую связано с порядком их принятия, опубликования, вступления в силу и применения.

Высший Арбитражный Суд РФ прежде не допускал возможности применения результатов ГКОЗ в определенном налоговом периоде, поскольку акт об утверждении кадастровой оценки относится к актам о налогах и сборах, следовательно, применяется абз. 3 п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ*(13). В дальнейшем высшая арбитражная инстанция поддержала правовую позицию, согласно которой издание исполнительным органом субъекта РФ нормативных правовых актов об утверждении результатов ГКОЗ не предусмотрено законодательством о налогах и сборах. Более того, в силу прямого указания ст. 390 Налогового кодекса РФ и ст. 66 Земельного кодекса РФ такие акты относятся к земельному законодательству России, в связи с этим на них не распространяются нормы ст. 5 Налогового кодекса РФ*(14).

По делам об оспаривании актов органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении результатов ГКОЗ Верховный Суд РФ однозначно считает, что эти нормативные правовые акты не относятся к актам о налогах и сборах, и отказывает в применении к ним правил вступления в силу налоговых норм*(15).

В проблеме отраслевой принадлежности рассматриваемых нормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ, порядка и сроков вступления их в силу соломоново решение принял Конституционный Суд РФ (определение от 3 февраля 2010 г. N 165-О-О). Он подтвердил, что правовое регулирование земельного налога носит комплексный характер и состоит из актов как налогового, так и земельного законодательства (последнее используется для целей налогообложения), и указал, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов России об утверждении кадастровой стоимости земельных участков в той части, в какой они во взаимосвязи с нормами ст. 390 и п. 1 ст. 391 Налогового кодекса РФ порождают правовые последствия для граждан и их объединений как налогоплательщиков, действуют во времени в том порядке, какой определен федеральным законодателем для вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах в Налоговом кодексе РФ.

Высший Арбитражный Суд исходит из того, что налоговая база по земельному налогу не может быть исчислена на основании кадастровой стоимости, утвержденной в текущем налоговом периоде*(16). Верховный Суд РФ, напротив, допускает принятие органами исполнительной власти субъектов РФ нормативных правовых актов об утверждении результатов ГКОЗ с приданием им обратной силы, так как специального порядка вступления их в силу федеральное законодательство не закрепляет*(17).

Что касается содержания актов об утверждении результатов ГКОЗ, то Президиум ВАС РФ подтвердил правильность правовой позиции, согласно которой утверждение кадастровой стоимости одного квадратного метра для земельных участков, находящихся в конкретном кадастровом квартале, в зависимости от вида разрешенного пользования отвечает требованиям п. 2 ст. 66 Земельного кодекса РФ*(18).

Исследователи ранее обращали внимание на неясность содержания, вложенного федеральным законодателем в абз. 2 п. 2 ст. 66 Земельного кодекса РФ, которая не позволяет установить, противоречит или нет данная норма п. 10 Правил государственной кадастровой оценки земель*(19), а именно: что считать надлежащим результатом ГКОЗ для нормативного утверждения - удельный показатель кадастровой стоимости земель или кадастровую стоимость конкретных земельных участков*(20).

Современное земельное законодательство и правовые акты об оценочной деятельности по-прежнему никак не конкретизируют порядок утверждения и опубликования результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, в частности земель.

Суды общей юрисдикции, как правило, отказывают землепользователям в удовлетворении требований по делам об оспаривании актов органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении результатов ГКОЗ, поясняя, что проверка достоверности результатов оценки выходит за рамки судебного нормоконтроля*(21); суд при рассмотрении дел такой категории проверяет законность принятого акта, а не его целесообразность*(22).

Верховный Суд РФ устанавливает, что результаты кадастровой оценки земель утверждены компетентным органом в пределах его полномочий, с соблюдением процедуры, установленной Земельным кодексом РФ и Правилами проведения ГКОЗ, и не усматривает оснований для признания акта об утверждении результатов ГКОЗ недействующим и противоречащим федеральному законодательству*(23).

Проведение кадастровой оценки специализированными учреждениями в соответствии с правилами проведения и методикой ГКОЗ поселений, по мнению Верховного Суда, - экономическое обоснование произведенной оценки земель*(24). В рамках дел, предметом рассмотрения в которых выступают требования об оспаривании нормативного правового акта, доводы землепользователя о нарушении процедуры осуществления ГКОЗ оценены быть не могут, поскольку эти доводы, по существу, сводятся к оспариванию правильности расчетов кадастровой стоимости земельного участка*(25).

Наиболее ярко такая позиция Верховного Суда РФ обозначена в кассационных определениях, где Суд указывает, что Роснедвижимость - единственный уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, компетентный осуществлять проверку правильности проведения работ по государственной кадастровой оценке земель, орган же исполнительной власти субъекта РФ утверждает результаты ГКОЗ, проверенные Роснедвижимостью и признанные ей соответствующими правилам проведения и методике ГКОЗ поселений*(26). Верховный Суд РФ не соглашается с доводами землепользователей о том, что орган исполнительной власти субъекта РФ должен проверить обоснованность кадастровой оценки и представленных на утверждение материалов после проверки Роснедвижимостью*(27).

Таким образом, Верховный Суд фактически указывает на неспособность органа исполнительной власти субъекта РФ каким-либо образом повлиять на процесс ГКОЗ и изменить ее результаты. По сути, проверка достоверности результатов ГКОЗ, необходимая для судебной защиты прав и законных интересов заинтересованных лиц, подменяется ведомственной проверкой органа исполнительной власти.

Так, землепользователям не удалось оспорить акты органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении результатов ГКОЗ поселений в Республике Хакасия, Кемеровской области, Смоленской области, Красноярском крае, Астраханской области, Забайкальском крае, Чувашской Республике, Саратовской области, Курской области, Ханты-Мансийском автономном округе, Алтайском крае*(28).

Есть несколько конструктивных решений Верховного Суда РФ, вынесенных в поддержку землепользователей. В них Суд:

- указывает на недопустимость правовых позиций, содержащих, по существу, запрет на проверку кем-либо, в том числе судом, законности проведения уполномоченными органами кадастровой оценки и означающих лишение граждан и организаций права на судебную защиту*(29);

- признает обязательным соблюдение всех административных процедур при государственной кадастровой оценке земель, в том числе наличие положительного заключения Роснедвижимости*(30);

- истребует материалы, подтверждающие определение факторов стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов, сбор сведений о значениях факторов стоимости земельных участков, группировку земельных участков, сбор рыночной информации о земельных участках и иных объектах недвижимости;

- фиксирует необходимость сбора достаточной и достоверной рыночной информации о земельных участках с учетом факторов стоимости для каждой сформированной группы земельных участков в составе земель населенных пунктов*(31);

- утверждает, что применение в построении статистической модели для расчета удельного показателя кадастровой стоимости одного квадратного метра земельного участка не соответствующей действительности рыночной стоимости земельных участков-аналогов оказало влияние на результат и повлекло недостоверность кадастровой оценки, что нарушает право заявителя на уплату арендной платы законно установленного размера за занимаемый им земельный участок;

- выясняет, что при проведении кадастровой оценки земельных участков по рассматриваемому кварталу исполнителями работ не была собрана достаточная и достоверная информация о рынке земельных участков*(32).

Реализация права на судебную защиту своих интересов субъектами землепользования в связи с уплатой земельных платежей приобрела особую актуальность с момента применения для этих целей результатов ГКОЗ. Закономерно, что наиболее активную позицию в этой сфере занимают хозяйствующие субъекты, для которых размер земельных платежей порой играет решающую роль в определении целесообразности ведения экономической деятельности.

По данным Росстата РФ (Российский статистический ежегодник 2010 г.)*(33) 3/4 россиян живет в больших и малых городах страны. Как следствие, подавляющее большинство обращений в суд за защитой прав и интересов при проведении ГКОЗ связано с оспариванием результатов кадастровой оценки земель поселений. Поэтому наиболее показательная, качественно и количественно, судебная практика складывается вследствие обращения в суд субъектов, предпринимательская и иная экономическая деятельность которых ведется на землях поселений, причем превалирует судебная практика арбитражных судов России.

Знаковым и ожидаемым многими землепользователями стало постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 июня 2011 г. N 913/11 по делу N А27-4849/2010, содержащее разъяснения по большинству самых острых проблем, касающихся оспаривания результатов ГКОЗ. Названное постановление выступило необходимым и своевременным прецедентным судебным актом, так как количество обращений землепользователей в арбитражный суд с заявлениями о признании недостоверными результатов ГКОЗ заметно возрастало из года в год, а реальные и возможные неблагоприятные финансовые последствия по результатам споров и для землепользователей, и для местных бюджетов были ощутимы.

Арбитражное дело N А27-4849/2010, рассмотренное арбитражным судом Кемеровской области, стало собирательным образом сотен аналогичных споров, разрешенных арбитражными судами России с 2006 г.

1. По указанному судебному делу землепользователь, заявив требования о признании недостоверной кадастровой стоимости принадлежащего ему земельного участка и об исключении ее из государственного кадастра недвижимости, сослался на несоответствие определенной в установленном порядке и внесенной в государственный кадастр недвижимости кадастровой стоимости спорного земельного участка его рыночной стоимости, указывая на нарушение своих прав как собственника и плательщика земельного налога. Президиум ВАС РФ поддержал ссылку землепользователя на п. 3 ст. 3 Налогового кодекса РФ, в силу которого налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными, а налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами их конституционных прав, недопустимы.

Здесь необходимо отвлечься от постановления Президиума ВАС РФ и отметить следующее. Федеральным законом от 22 июля 2010 г. N 167-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(34) в российское законодательство введены новеллы, необходимость которых давно обозначалась землепользователями, оценщиками, органами власти. С одной стороны, Закон об оценочной деятельности дополнился положениями о порядке пересмотра результатов кадастровой оценки, в частности в случае установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости. С другой стороны, по новой редакции п. 3 ст. 66 Земельного кодекса РФ при определении рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости, т.е. достигнута определенность в вопросе о соотношении двух видов стоимости земли. Законом N 167-ФЗ была создана нормативная конструкция на уровне федеральных законов, закрепляющая специальную возможность рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости с внесением результатов установления кадастровой стоимости в государственный кадастр объектов недвижимости по результатам рассмотрения таких споров. Статья 66 Земельного кодекса РФ (оценка земли) в прежней редакции, предусматривавшая возможность установления кадастровой стоимости земельного участка в процентах от его рыночной стоимости, породила множество судебных споров в отсутствие единообразия во мнениях арбитражных судов России о возможности*(35) либо невозможности*(36) ее прямого применения.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении N 913/11 подытожил: п. 3 ст. 66 Земельного кодекса РФ как в прежней, так и в нынешней редакции допускает не только определение кадастровой стоимости в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, но и установление рыночной стоимости земельного участка, а также возможность формирования кадастровой стоимости земельного участка исходя из его рыночной стоимости. При этом Суд сослался на положения Правил проведения ГКОЗ и федерального стандарта оценки "Цель оценки и виды стоимости"*(37), закрепляющие связь между кадастровой и рыночной стоимостью.

Такое истолкование норм права об оценке земли, по нашему мнению, вносит ясность в порядок их применения судами и предотвращает многие земельные споры в будущем.

2. Большое практическое значение имеет содержащееся в постановлении N 913/11 разъяснение о способе защиты прав землепользователей в спорах об установлении кадастровой стоимости земельных участков и порядке их рассмотрения.

Суд указал, что права заявителя, нарушенные несоответствием внесенной в государственный кадастр недвижимости кадастровой стоимости спорного земельного участка его рыночной стоимости, могут быть защищены лишь посредством внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о кадастровой стоимости спорного земельного участка. Кроме того, согласно правилам п. 3 ст. 66 Земельного кодекса РФ установление судом рыночной стоимости земельного участка должно быть основанием для обязания органа кадастрового учета внести такую стоимость в качестве новой кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости с момента вступления в силу судебного акта.

Таким образом, в дальнейшем землепользователям необходимо отвлечься от оспаривания непосредственно результатов ГКОЗ с целью признания их недостоверными и сконцентрироваться на обосновании требования к органу кадастрового учета об установлении кадастровой стоимости земельного участка в размере его рыночной стоимости. Нужно учитывать, что в силу положений ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"*(38) с учетом приказа Росреестра от 11 марта 2010 г. N П/93*(39) надлежащим ответчиком по таким спорам будет только ФГУ "Земельная кадастровая палата" по субъектам Российской Федерации.

Постановление N 913/11 в корне меняет порядок рассмотрения дел об оспаривании результатов ГКОЗ и установлении новой кадастровой стоимости, там указано, что требование, имеющее своим предметом изменение внесенной в государственный кадастр недвижимости кадастровой стоимости земельного участка на его рыночную стоимость, предъявленное к органу кадастрового учета, осуществляющему в том числе функции по государственной кадастровой оценке, подлежит рассмотрению по общим правилам искового производства, включая правила о распределении бремени доказывания между истцом и ответчиком, в частности в отношении доказывания действительной рыночной стоимости земельного участка, для определения которой в случае необходимости судом в соответствии с правилами АПК РФ назначается экспертиза. Такое требование не является оспариванием действий органа кадастрового учета либо иного уполномоченного органа.

Арбитражные суды и ранее приходили к выводу, что требования землепользователя о признании недостоверной кадастровой стоимости необходимо заявлять в рамках искового производства, а не по правилам гл. 24 АПК РФ, поскольку фактически оспаривается кадастровая стоимость земельного участка, а не акт, изданный территориальным управлением уполномоченного органа власти*(40).

Землепользователи, в свою очередь, иногда обращаются к судебной оценочной экспертизе как процессуальному инструменту доказывания своей правоты. Они предполагают, что такая экспертиза при оспаривании величины кадастровой стоимости будет сопряжена с проведением оценки объектов оценки - земельных участков - для контроля за правильностью уплаты налогов в рамках спора об исчислении налогооблагаемой базы согласно ст. 8 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"*(41). Заявители рассчитывают, что законодателем не сделано никакого исключения по применению положений данной нормы закона к определению рыночной стоимости земельных участков как исходной величины для установления их кадастровой стоимости как размера налогооблагаемой базы по земельному налогу либо базовой величины арендной платы.

В судебной арбитражной практике есть примеры назначения экспертизы оценки стоимости земельных участков*(42), но выводы эксперта не принимаются судами в качестве доказательства недостоверности кадастровой стоимости земельных участков*(43). В подавляющем большинстве случаев арбитражные суды отвергают возможность назначения судебной экспертизы по делам об оспаривании результатов ГКОЗ*(44), так как решение вопроса о соответствии отчета о кадастровой оценке земель стандартам оценки не требует специальных знаний и входит в компетенцию арбитражного суда*(45), вынесенные на разрешение экспертизы вопросы касаются толкования и применения норм права, которые относятся к компетенции суда*(46).

Землепользователям необходимо обратить внимание, что в ходе искового производства по требованию об установлении кадастровой стоимости земельного участка в размере его рыночной стоимости судебная оценочная экспертиза может быть назначена не для выяснения достоверности отчета о кадастровой оценке земель, а для определения именно рыночной стоимости конкретного земельного участка. Также судом может быть назначена экспертиза имеющегося в деле отчета об оценке рыночной стоимости земельного участка, что особенно значимо для споров, рассматриваемых в настоящее время, так как Федеральный закон N 167-ФЗ обратной силы не имеет.

Нужно учитывать и ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности, согласно которой к заявлению о пересмотре кадастровой стоимости при передаче его в комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости прилагается не только отчет об оценке рыночной стоимости, но и положительное экспертное заключение саморегулируемой организации оценщиков.

Полагаем, что в дальнейшем и в суде бесперспективным окажется установление новой кадастровой стоимости без приложения положительного экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков на отчет об оценке рыночной стоимости земельного участка.

3. Президиум ВАС РФ в постановлении N 913/11 устранил еще одну серьезную проблему в правоприменении, касающуюся надлежащей судебной компетенции по делам об оспаривании результатов ГКОЗ. Суд закрепил, что законодательство не содержит запрета на определение кадастровой стоимости земельного участка, внесенной в государственный кадастр недвижимости, посредством указания его рыночной стоимости, причем сами по себе достоверность кадастровой стоимости земельного участка и законность нормативного акта о ее утверждении предметом оспаривания в этом случае не являются.

В настоящее время арбитражные суды России прекращают производство по делам об оспаривании актов органов государственной власти об утверждении результатов ГКОЗ либо итоговыми судебными актами, либо в части в связи с неподведомственностью данной категории дел арбитражному суду*(47). Одновременно с этим в арбитраже получила распространение правовая позиция, согласно которой оспаривание результатов кадастровой оценки вне рамок оспаривания нормативного правового акта об утверждении результатов такой оценки невозможно*(48).

Как было сказано, суды общей юрисдикции чаще всего отказывали хозяйствующим субъектам в удовлетворении требований о признании недействующими актов органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении результатов ГКОЗ на том основании, что проверка достоверности результатов оценки выходит за рамки судебного нормоконтроля, в чем обычно поддерживались верховной судебной инстанцией. Арбитражные суды заявляли, что выводы суда общей юрисдикции по делу об оспаривании нормативного правового акта об утверждении результатов ГКОЗ о соответствии проведения государственной кадастровой оценки нормам законодательства в силу ч. 3 ст. 69 АПК РФ не подлежат переоценке в арбитражном процессе по делу о признании незаконными действий государственного органа по занесению в государственный кадастр недвижимости недостоверных сведений о кадастровой стоимости земельного участка*(49). Таким образом, сложилась ситуация, когда по делам об оспаривании результатов ГКОЗ землепользователи не могли реализовать само право на судебную защиту своих прав и интересов при определении платы за землю.

В связи с вступившими в силу с 1 ноября 2010 г. изменениями в ст. 29 АПК РФ, касающимися отнесения к подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов, в частности в сфере налогообложения, актуальным становится изменение правовой позиции ВАС РФ по вопросу о возможности рассмотрения арбитражными судами России дел об оспаривании актов органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении результатов ГКОЗ в той части, в какой они во взаимосвязи с нормами ст. 390 и п. 1 ст. 391 Налогового кодекса РФ порождают правовые последствия для граждан и их объединений как налогоплательщиков, действуют во времени в том порядке, какой определен федеральным законодателем для вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах в Налоговом кодексе РФ (определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2010 г. N 165-О-О)*(50). Более того, рассмотрение такой категории дел арбитражным судом стало возможно независимо от того, выступают заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане.

Полагаем, что последние изменения в земельном, арбитражном процессуальном законодательстве, законах об оценочной деятельности, а также новые правовые позиции высших судов России по проблемам, связанным с пересмотром результатов государственной кадастровой оценки земель, позволяют сбалансировать публичные фискальные интересы государства и частнособственнические интересы землепользователей при определении размера платы за землю и направлены на реализацию главного принципа земельного и экологического права принципа эффективного и рационального использования земли*(51).

Bibliography

Brinchuk М.М. Vvedenie v ehkologicheskoe pravo. M., 1996.

Graf L.V. Ustanovlenie kadastrovoj stoimosti zemel' naselennyx punktov: problemy normativno-pravovogo regulirovaniya // Vestn. Omskogo un-ta. Ser. Pravo. 2010. N 2.

Maxrova M.V. Racional'noe prirodopol'zovanie kak princip ehkologicheskogo prava: dis. ... kand. yurid. nauk. Orenburg, 1999.

Volkov G.A. Principy zemel'nogo prava: dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2005.

Xot'ko A.V. Kadastrovaya ocenka zemli - problemy primeneniya sudami punkta 3 stat'i 66 Zemel'nogo kodeksa Rossii // Evrazijskij yurid. zhurn. 2010. N 10.

Xot'ko A.V. Perspektivy osparivaniya v sude rezul'tatov gosudarstvennoj kadastrovoj ocenki zemel'. M., 2010.

Xot'ko A.V. Problemy osparivaniya v arbitrazhnom sude rezul'tatov gosudarstvennoj kadastrovoj ocenki zemel' //Evrazijskij yurid. zhurn. 2010. N 11.

Xot'ko A.V. Voprosy normativnogo utverzhdeniya rezul'tatov gosudarstvennoj kadastrovoj ocenki zemel' //Evrazijskij yurid. zhurn. 2011. N 4.

А.В. Хотько,

юрисконсульт ООО "Агроптицепредприятие Черкесское - птицекомбинат Черкесский",

соискатель Московской государственной юридической академии

им. О.Е. Кутафина (Черкесск)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Волков Г.А. Принципы земельного права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 105.

*(2) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424.

*(3) Определения КС РФ от 1 марта 2011 г. N 274-О-О, N 275-О-О, N 276-О-О, N 277-О-О, N 278-О-О, N 279-О-О, N 280-О-О, N 281-О-О.

*(4) Подробнее см.: Хотько А.В. Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель. М., 2010; Его же. Кадастровая оценка земли - проблемы применения судами пункта 3 статьи 66 Земельного кодекса России // Евразийский юрид. журн. 2010. N 10. С. 99-105; Его же. Проблемы оспаривания в арбитражном суде результатов государственной кадастровой оценки земель // Там же. N 11. С. 109-114; Его же. Вопросы нормативного утверждения результатов государственной кадастровой оценки земель // Там же. 2011. N 4. С. 124-130.

*(5) Постановления Пленума ВАС РФ от 14 февраля 2008 г. N 14, от 30 июня 2011 г. N 52; постановление КС РФ от 21 января 2010 г. N 1-П; О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. N 379-ФЗ.

*(6) Постановление Президиума ВАС РФ от 25 марта 2008 г. N 9504/07 по делу N А72-7891/2006; вопрос 7 Обзора законодательства и судебной практики ВС РФ за первый квартал 2008 г. (утв. постановлением Президиума ВС РФ от 28 мая 2008 г.). Здесь и далее судебные акты арбитражных судов России приведены по: Банк решений арбитражных судов: URL: http://ras.arbitr.ru.

*(7) Определения ВС РФ от 5 августа 2009 г. N 35-Г09-8, N 45-Г09-18, от 16 сентября 2009 г. N 33-Г09-12, от 16 декабря 2009 г. N 34-Г09-16, от 10 февраля 2010 г. N 81-Г09-26, от 16 июня 2010 г. N 81-Г10-10, от 6 октября 2010 г. N 39-Г10-8.

*(8) Определения ВАС РФ от 17 декабря 2007 г. N 16734/07 по делу N А21-505/2007, от 30 июня 2008 г. N 6694/08 по делу N А21-2860/2007.

*(9) Определения ВАС РФ от 2 декабря 2010 г. N ВАС-15606/10 по делу N А60-54840/2009, от 21 января 2011 г. N ВАС-18229/10 по делу N А60-1319/2010, от 16 марта 2011 г. N ВАС-17768/10 по делу N А60-7490/2010, от 4 апреля 2011 г. N ВАС-3080/11 по делу N А60-5873/2010.

*(10) СЗ РФ. 2008. N 6. Ст. 508.

*(11) Определение ВАС РФ от 24 ноября 2010 г. N ВАС-15795/10 по делу N А32-20356/2009.

*(12) Постановление Президиума ВАС РФ от 19 апреля 2011 г. N 15932/10 по делу N А46-24855/2009.

*(13) Определение ВАС РФ от 14 ноября 2008 г. N ВАС-12087/08 по делу N А12-13252/2007.

*(14) Определения ВАС РФ от 7 сентября 2009 г. N ВАС-11599 по делу N А46-19775/2008, от 15 января 2010 г. N ВАС-14645 по делу N А46-23685/2008, от 12 июля 2010 г. N ВАС-8405 по делу N А46-21419/2009, от 19 октября 2010 г. N ВАС-10059/2009 по делу N А46-23059/2008, от 19 ноября 2010 г. по делу N А46-21233/2009.

*(15) Определения ВС РФ от 6 декабря 2006 г. N 43-Г06-5, от 15 августа 2007 г. N 43-Г07-10, от 12 сентября 2007 г. N 67-Г07-16, от 17 сентября 2008 г. N 16-Г08-10, от 11 февраля 2009 г. N 50-ГО8-15, от 3 июня 2009 г. N 57-Г09-6, от 21 октября 2009 г. N 80-Г09-8, от 3 марта 2010 г. N 31-Г10-1, от 15 сентября 2010 г. N 36-Г10-44, от 27 апреля 2011 г. N 18-Г11-17.

*(16) Постановление Президиума ВАС РФ от 21 сентября 2010 г. N 4453/10 по делу N А06-3508/2009, определения ВАС РФ от 14 ноября 2008 г. N ВАС-12087/08 по делу N А12-13252/2007, от 2 декабря 2010 г. N ВАС-8797/10 по делу N А06-4568/2009, от 28 апреля 2011 г. N ВАС-2647/11 по делу N А57-7719/2010, от 28 апреля 2011 г. N ВАС-2081/11 по делу N А57-4717/2010.

*(17) Определение ВС РФ от 20 октября 2010 г. N 43-Г10-7.

*(18) Постановление Президиума ВАС РФ от 21 сентября 2010 г. N 7309/10 по делу N А46-9432/2009.

*(19) Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель: постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316 // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1709.

*(20) Граф Л.В. Установление кадастровой стоимости земель населенных пунктов: проблемы нормативно-правового регулирования // Вестн. Омского ун-та. Сер. Право. 2010. N 2. С. 107-113.

*(21) Определения ВС РФ от 15 августа 2007 г. N 43-Г07-10, от 3 июня 2009 г. N 57-Г09-6, от 11 ноября 2009 г. N 8-Г09-31, от 18 ноября 2009 г. N 43-Г09-19.

*(22) Определения ВС РФ от 1 апреля 2009 г. N 50-Г09-3, от 3 июня 2009 г. N 57-Г09-6.

*(23) Определения ВС РФ от 6 декабря 2006 г. N 43-Г06-5, от 23 мая 2007 г. N 14-Г07-5, от 12 сентября 2007 г. N 67-Г07-16, от 19 декабря 2007 г. N 78-Г07-49, от 25 июня 2008 г. N 20-Г08-5, от 17 сентября 2008 г. N 16-Г08-10, от 15 октября 2008 г. N 44-Г08-34, от 18 февраля 2009 г. N 19-Г09-1, от 18 февраля 2009 г. N 57-Г09-1, от 21 октября 2009 г. N 46-Г09-15, от 28 октября 2009 г. N 46-Г09-18, от 16 декабря 2009 г. N 31-Г09-22, от 27 января 2010 г. N 67-Г09-20, от 3 февраля 2010 г. N 32-Г09-27, от 17 февраля 2010 г. N 46-Г09-28, от 3 марта 2010 г. N 46-Г10-2, от 17 марта 2010 г. N 46-Г10-4, от 27 апреля 2011 г. N 18-Г11-17.

*(24) Определения ВС РФ от 11 июля 2007 г. N 57-Г07-6, от 21 октября 2009 г. N 80-Г09-8, от 11 ноября 2009 г. N 8-Г09-31.

*(25) Определение ВС РФ от 2 февраля 2011 г. N 81-Г11-1.

*(26) Определения ВС РФ от 11 ноября 2009 г. N 8-Г09-31, от 16 декабря 2009 г. N 31-Г09-22, от 17 марта 2010 г. N 32-Г10-1, от 17 марта 2010 г. N 86-Г10-4, от 14 апреля 2010 г. N 86-Г10-10, от 19 мая 2010 г. N 64-Г10-7, от 2 июня 2010 г. N 32-Г10-9, от 23 июня 2010 г. N 88-Г10-11, от 7 июля 2010 г. N 8-Г10-10, от 28 июля 2010 г. N 77-Г10-5, N 77-Г10-6, от 1 сентября 2010 г. N 88-Г10-15, от 15 сентября 2010 г. N 50-Г10-39, от 15 сентября 2010 г. N 88-Г10-16, от 29 сентября 2010 г. N 6-Г10-16, от 27 октября 2010 г. N 30-Г10-13, от 27 октября 2010 г. N 74-Г10-15, от 15 декабря 2010 г. N 86-Г10-24, от 9 февраля 2011 г. N 32-Г11-2, от 2 марта 2011 г. N 73-Г11-1, от 29 июня 2011 г. N 81-Г11-10.

*(27) Определение ВС РФ от 17 ноября 2010 г. N 52-Г10-5.

*(28) Определения ВС РФ от 10 февраля 2010 г. N 81-Г09-26, от 28 апреля 2010 г. N 36-Г10-5, от 28 апреля 2010 г. N 36-Г10-7, N 53-Г10-9, от 26 мая 2010 г. N 25-Г10-1, N 72-Г10-4, от 29 сентября 2010 г. N 31-Г10-8, от 6 октября 2010 г. N 32-Г10-26, N 39-Г10-8, от 12 января 2011 г. N 69-Г10-15, N 51-Г10-37.

*(29) Определение ВС РФ от 19 сентября 2007 г. N 45-Г07-17.

*(30) Определения ВС РФ от 10 декабря 2008 г. N 80-Г08-16, от 4 августа 2010 г. N 66-Г10-13, от 29 июня 2011 г. N 20-Г11-7.

*(31) Определения ВС РФ от 21 января 2009 г. N 20-Г08-12, от 13 мая 2009 г. N 20-Г09-7, от 17 июня 2009 г. N 20-Г09-11.

*(32) Определение ВС РФ от 28 января 2009 г. N 32-Г08-19.

*(33) URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/cat alog/statistic Collections/doc_l 135087342078.

*(34) СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 3998.

*(35) См., например: постановления ФАС Поволжского округа от 1 ноября 2006 г. по делу N А12-4280/2006, от 1 июня 2007 г. по делу N А72-7891/2006, от 10 августа 2010 г. по делу N А72-6531/2008; ФАС Северо-Кавказского округа от 11 марта 2008 г. по делу N А32-10156/2007; ФАС Западно-Сибирского округа от 14 августа 2008 г. по делу N А45-18919/2006; от 22 сентября 2008 г. по делу N А27-10705/2007, от 17 декабря 2009 г. по делу N А27-7128/2009, от 25 марта 2010 г. по делу N А27-10127/2009, от 2 апреля 2010 г. по делу N А27-10132/2009; определения ВАС РФ от 27 января 2009 г. N 17503/08 по делу N А27-10705/2007, от 5 апреля 2010 г. N 3121/10 по делу N А27-5018/2009, от 9 марта 2011 г. N ВАС-16391/10 по делу N А27-21124/2009.

*(37) Об утверждении федерального стандарта оценки "Цель оценки и виды стоимости (ФСО N 2)": приказ Минэкономразвития РФ от 20 июля 2007 г. N 255 // Рос. газ. 2007. 4 септ.

*(38) СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

*(39) Рос. газ. 2010. 19 апр.

*(40) Решения Арбитражного суда Ставропольского края от 3 марта 2008 г. по делу N А63-7664/2007; Арбитражного суда Алтайского края от 16 декабря 2010 г. по делу N А03-13304/2010; постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 9 июля 2008 г. по делу N А63-7664/2007, от 15 октября 2008 г. по делу А63-1043/2008; Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2009 г. по делу А32-9502/2008.

*(41) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.

*(42) Определение Арбитражного суда Саратовской области от 21 марта 2011 г. по делу N А57-14800/2010; решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12 мая 2008 г. по делу N А32-7318/2007; постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2007 г. по делу N А32-6350/2007.

*(43) Решения Арбитражного суда Омской области от 28 декабря 2010 г. по делу N А46-1193/2010; Арбитражного суда Ростовской области от 4 февраля 2011 г. по делу N А53-11726/2010; постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2007 г. по делу N А40-57913/2006; Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2011 г. по делу N А60-40090/2009; Восьмого арбитражного апелляционного суда от 2 марта 2011 г. по делу N А46-1193/2010.

*(44) Решения Арбитражного суда Краснодарского края от 18 февраля 2008 г. по делу N А32-6354/2007; Арбитражного суда Ростовской области от 6 ноября 2009 г. по делу N А53-19424/2009; Арбитражного суда Омской области от 18 декабря 2009 г. по делу N А46-19302/2009; от 28 декабря 2009 г. по делу N А46-19600/2009, от 9 августа 2010 г. по делу N А46-4165/2009, от 26 августа 2010 г. по делу N А46-8034/2010; Арбитражного суда Свердловской области от 15 апреля 2011 г. по делу N А60-46361/2010; определение Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июля 2007 г. по делу N А65-22371/2006; постановления апелляционной инстанции Арбитражного суда Волгоградской области от 15 июня 2007 г. по делу N А12-4280/2006; Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2011 г. N А03-16995/2010; ФАС Поволжского округа от 19 июня 2007 г. по делу N А06-7528/2006.

*(45) Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2008 г. по делу N А46-4247/2007.

*(46) Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2010 г. по делу N А60-40090/2009.

*(47) Решения Арбитражного суда Иркутской области от 16 июля 2009 г. по делу N А19-4454/2009; Арбитражного суда Смоленской области от 3 декабря 2009 г. по делу N А62-8372/2009; Арбитражного суда Кемеровской области от 4 декабря 2009 г. по делу N А27-6118/2009; определения Арбитражного суда Краснодарского края от 10 сентября 2008 г. по делу N А32-13711/2008; Арбитражного суда Амурской области от 12 января 2009 г. по делу N А04-7945/2008; Арбитражного суда Ульяновской области от 21 января 2009 г. по делу N А72-8109/2008; Арбитражного суда Новосибирской области от 27 октября 2009 г. по делу N А45-16441/2009; Арбитражного суда Новосибирской области от 5 ноября 2009 г. по делу N А45-14963/2009; Арбитражного суда Оренбургской области от 19 ноября 2009 г. по делу N А47-8872/2009; Арбитражного суда Тверской области от 6 мая 2009 г. по делу N А66-2662/2009; Арбитражного суда Кемеровской области от 14 октября 2009 г. по делу N А27-11227/2009, от 26 мая 2010 г. по делу N А27-24859/2009; Арбитражного суда Тюменской области от 16 июня 2010 г. по делу N А70-3925/2010; Арбитражного суда Орловской области от 12 июля 2010 г. по делу N А48-1987/2010; Арбитражного суда Саратовской области от 12 июля 2011 г. по делу N А57-898/2011; постановления ФАС Центрального округа от 23 сентября 2008 г. по делу N А08-4210/2007; ФАС Поволжского округа от 26 июня 2008 г. по делу N А72-2308/2007; ФАС Дальневосточного округа от 12 мая 2011 г. по делу N А59-4972/2010.

*(49) Решения Арбитражного суда Воронежской области от 30 августа 2007 г. по делу N А14-7740/2006; Арбитражного суда Брянской области от 18 июня 2010 г. по делу N А09-3179/2010; Арбитражного суда Кемеровской области от 2 июля 2010 г. по делу N А27-25354/2009; Арбитражного суда Тверской области от 7 июля 2010 г. по делу N А66-2685/2009; Арбитражного суда Красноярского края от 4 августа 2010 г. по делу N A33-4835/2010; Арбитражного суда Нижегородской области от 3 августа 2010 г. по делу N А43-13670/2010, от 4 августа 2010 г. по делу N А43-14211/2010, от 5 августа 2010 г. по делу N А43-1002/2010; Арбитражного суда Владимирской области от 29 ноября 2010 г. по делу N А11-5098/2010; Арбитражного суда Ивановской области от 9 декабря 2010 г. по делу N А17-4057/2010; Арбитражного суда Оренбургской области от 5 марта 2011 г. по делу N А47-442/2010; Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 29 марта 2011 г. по делу N А25-1159/2010; Арбитражного суда Смоленской области от 16 марта 2011 г. по делу N А62-5308/2010; постановления Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2011 г. по делу N А47-442/2010; Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2011 г. по делу N А27-15836/2010, от 31 мая 2011 г. по делу N А27-12418/2010; Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2011 г. по делу N А62-5308/2010; ФАС Волго-Вятского округа от 3 мая 2011 г. по делу N А11-5098/2010; ФАС Центрального округа от 11 июля 2011 г. по делу N A35-6572/2010.

*(50) Такая позиция впервые обозначена в постановлении ФАС Поволжского округа от 28 июля 2011 г. по делу N А57-710/2011.

*(51) Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 12; Махрова М.В. Рациональное природопользование как принцип экологического права: дис. ... канд. юрид. наук. Оренбург, 1999. С. 41-45.

Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.

Открыть документ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.